整體性治理視域下基層“三整合”改革的審視與優(yōu)化

許遠(yuǎn)旺，倪宇嬌，劉瑜珮

基層政府作為最小的治理單元，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中扮演著重要角色。一方面，基層政府承擔(dān)著上級政策執(zhí)行落地的壓力，常?！盃恳话l(fā)而動全身”；另一方面，基層政府面對廣大群眾，肩負(fù)著解釋、傳達(dá)以及執(zhí)行的基本責(zé)任，面臨特定的阻力。治理之要，重在基層。因此，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力是實(shí)現(xiàn)國家和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的題中之義。整體性治理作為一種治理工具，符合新時(shí)代基層治理需求，具備適用性與可行性。

安德魯·鄧西爾最早提出整體性治理的概念，指出整體性治理在節(jié)約官僚體制中的重要性[1]。隨后，佩里·?？怂惯M(jìn)一步豐富了整體性治理的內(nèi)涵，明確指出“部門主義”、協(xié)調(diào)性缺失、職能“碎片化”等是基層政府部門內(nèi)部普遍存在的問題，并將整體性治理界定為：“在保證充分的溝通和合作之后，政府機(jī)構(gòu)的組織之間形成了有效的整合及協(xié)調(diào)，使得彼此之間的政策目標(biāo)保持相同并連續(xù)，同時(shí)強(qiáng)化政策的執(zhí)行手段，達(dá)到了各主體之間合作密切目標(biāo)一致的一種治理行動?！盵2]可見，分散資源、提供公共服務(wù)、構(gòu)建透明性的整體性政府是大勢所趨。

我國對整體性治理的關(guān)注相對較晚。在2010年之前，國內(nèi)學(xué)者對整體性治理的研究側(cè)重于基礎(chǔ)性理論的引入。整體性治理是繼新公共管理后的又一公共管理范式[3]，公共事務(wù)復(fù)雜化給“競爭式治理”帶來巨大沖擊，整體性治理能夠在發(fā)揮新自由主義和市場機(jī)制的基礎(chǔ)之上，通過協(xié)調(diào)、整合實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值[4]。2010—2016年，整體性治理與其他理論的比較研究受到廣泛關(guān)注。從理論批判、組織結(jié)構(gòu)、核心觀念等三個(gè)角度比較新公共管理、整體性治理、無縫隙政府可知，三者皆以提供多樣化公共產(chǎn)品和完善公共服務(wù)為根本目的，而新時(shí)期的社會治理應(yīng)當(dāng)以善治為目標(biāo)，選擇適用不同的理論范式[5]。作為對新公共管理的矯正，整體性治理引入了信息技術(shù)，有助于數(shù)字化政府構(gòu)建[6]。2016年之后，國內(nèi)學(xué)者基于問題導(dǎo)向側(cè)重整體性治理應(yīng)用機(jī)制的完善和創(chuàng)新[7-8]，將整體性治理理論運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療服務(wù)、人工智能等領(lǐng)域中。

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，要求“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道工作特點(diǎn)及便民服務(wù)需要，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，改革和完善基層管理體制，使基層各類機(jī)構(gòu)、組織在服務(wù)保障群眾需求上有更大作為”。為貫徹落實(shí)中央文件，提升基層治理能力，2020年江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施方案》，以構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，將基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量工作與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，與基層減負(fù)和整治形式主義、官僚主義頑疾相結(jié)合，推進(jìn)相關(guān)審批服務(wù)執(zhí)法力量向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)集中，確?；鶎佑腥擞形镉袡?quán)辦事，為推動高質(zhì)量發(fā)展走在前列、加快建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇提供體制機(jī)制保障。自此，江蘇基層改革的序幕正式拉開，在實(shí)踐中被稱為基層“三整合”改革。

一、江蘇基層“三整合”改革實(shí)踐

江蘇基層“三整合”改革實(shí)踐旨在構(gòu)建“集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的基層治理結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)基層服務(wù)功能、執(zhí)法機(jī)能、治理效能的提升。鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、徐州三市在地理位置上分別代表蘇南、蘇中和蘇北，其改革實(shí)踐和成果具有代表性。

第一，推進(jìn)基層黨建與基層治理深度融合?！坝艺?，先治其基。”只有基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力，黨的根基才夠牢固，才能凝聚各方力量推動基層治理改革。首先，加強(qiáng)基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)，在基層設(shè)立黨建工作辦公室，發(fā)揮黨組織基層“元治理”的功能，統(tǒng)籌資源，整合力量，激發(fā)改革的內(nèi)生動力。其次，完善基層黨(工)委運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范其議事規(guī)則和程序。最后，突出政治功能，加強(qiáng)基層黨委、支部、黨員和群眾之間的聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)“黨委抓牢支部、支部嚴(yán)管黨員、黨員帶動群眾”機(jī)制，提升黨的號召力，強(qiáng)化黨建責(zé)任。揚(yáng)州出臺《加強(qiáng)鎮(zhèn)街干部隊(duì)伍建設(shè)的意見》《鎮(zhèn)街干部教育培訓(xùn)辦法》等文件，抓住干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，要求領(lǐng)導(dǎo)班子配備有基層工作經(jīng)驗(yàn)的干部，以更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用，推動基層黨建與基層治理深度融合。

第二，整合基層行政審批與公共服務(wù)職責(zé)?！叭稀备母锏年P(guān)鍵是基層政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立與合并。改革之前，基層政府的辦事機(jī)構(gòu)主要是上級部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)(俗稱“七站八所” )，數(shù)量較多，內(nèi)部機(jī)構(gòu)煩冗，職能重復(fù)，一直以來是基層治理的“痛點(diǎn)”，因此 “三整合”改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是打破原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置。鎮(zhèn)江構(gòu)建了“兩辦七局”的組織結(jié)構(gòu)，“兩辦”指黨政辦公室和黨建辦公室，“七局”包括行政審批局、綜合行政執(zhí)法局、政法和社會事業(yè)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、建設(shè)局、財(cái)政和資產(chǎn)管理局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。新的行政審批局擁有獨(dú)立的審批權(quán)限，承擔(dān)民政、人力資源與社會保障、市場監(jiān)督管理等審批事項(xiàng)和水、電、氣等民生服務(wù)項(xiàng)目。徐州市行政審批局遵照“一枚印章管審批”的原則，實(shí)施“權(quán)力清單”制度，具體負(fù)責(zé)300多項(xiàng)審批服務(wù)事項(xiàng)。揚(yáng)州全面優(yōu)化審批流程，打造“幫辦代辦”業(yè)務(wù)專窗，實(shí)現(xiàn)“零距離”服務(wù)群眾，提高了基層政府辦事效率。

第三，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是基層“三整合”改革的核心舉措。首先，整合現(xiàn)有站所、分局的資源與力量，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法局，相對集中地行使行政處罰權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義開展執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。其次，綜合執(zhí)法局內(nèi)設(shè)綜合辦公室、案件處置中心和督查科等科室，根據(jù)需要組建中隊(duì)，增強(qiáng)執(zhí)法力量，形成“發(fā)現(xiàn)問題→及時(shí)派單→核查處置→反饋結(jié)果”閉環(huán)執(zhí)法。最后，完善“依據(jù)權(quán)責(zé)清單追責(zé)”“雙隨機(jī)一公開抽查”等制度，做到“誰移交，誰指導(dǎo)”和“誰處置，誰負(fù)責(zé)”。

第四，統(tǒng)籌基層網(wǎng)格。網(wǎng)格化運(yùn)行機(jī)制能夠有效實(shí)現(xiàn)“小平臺”承載民生“大服務(wù)”功能。江蘇基層“三整合”改革旨在重新規(guī)劃基本網(wǎng)格，統(tǒng)籌網(wǎng)格管理，保障行政力量向內(nèi)部延伸。首先，合理劃分基本網(wǎng)格單元，積極推進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，明確網(wǎng)格公共安全、公共服務(wù)、公共管理等職責(zé)。其次，合理配置網(wǎng)格力量，健全網(wǎng)格責(zé)任落實(shí)制度。徐州建立“巡辦兩分”制度，做到“日巡查、周分析、月匯總”，確?！笆录l(fā)現(xiàn)在網(wǎng)格，流轉(zhuǎn)交辦在網(wǎng)格，問題解決在網(wǎng)格，責(zé)任倒查在網(wǎng)格”。揚(yáng)州聘請鄉(xiāng)賢擔(dān)任網(wǎng)格員，利用他們的威望解決延展網(wǎng)格化治理問題。雖然各地的做法不同，但都致力于優(yōu)化網(wǎng)格管理，提升網(wǎng)格化服務(wù)管理實(shí)效。

第五，建立綜合指揮平臺。整合數(shù)據(jù)資源，建立綜合指揮平臺，能夠打破基層政府內(nèi)部“一盤散沙”的局面，有益于打造整體性政府。江蘇基層“三整合”改革綜合指揮平臺包括指揮調(diào)度、黨建引領(lǐng)、審批服務(wù)、綜合執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、網(wǎng)格治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況及政府服務(wù)八大模塊，旨在依托綜合網(wǎng)格為基層治理賦能。徐州將“12345政務(wù)服務(wù)熱線”接入該平臺，對接數(shù)字城管、社會治安、安全生產(chǎn)等信息端口，實(shí)時(shí)解決群眾“急難愁盼”問題，提升轄區(qū)居民幸福感。鎮(zhèn)江強(qiáng)化綜合指揮平臺和綜合行政執(zhí)法互聯(lián)互通功能，實(shí)時(shí)監(jiān)控執(zhí)法全過程，確保執(zhí)法行為公開公正。

二、江蘇基層“三整合”改革中存在的問題

第一，政府治理理念落后。樹立整體性治理理念能夠解決公共事務(wù)治理過程中產(chǎn)生的碎片化和分散化問題。在江蘇省基層“三整合”改革過程中，整體布局觀念缺乏，頂層設(shè)計(jì)薄弱，導(dǎo)致“整合”浮于表面。在機(jī)構(gòu)整合方面，鎮(zhèn)江市政府機(jī)構(gòu)雖然實(shí)現(xiàn)了數(shù)量精簡，但分工不明和職能重疊等問題仍然存在。加上傳統(tǒng)行政體制的影響深遠(yuǎn)，基層政府在短時(shí)間內(nèi)還不能完全擯棄政府本位的治理理念，這與整體性治理所倡導(dǎo)的公共價(jià)值理念之間存在偏差，進(jìn)而影響改革效果。

第二，部門權(quán)責(zé)邊界模糊。雖然江蘇各地都采取改革措施打破僵化的治理格局，但新的組織架構(gòu)仍存在權(quán)責(zé)邊界模糊、職能重疊等問題。鎮(zhèn)江新成立的行政審批局名義要求上“一枚印章管審批”，但在實(shí)踐中審批局的印章不被認(rèn)可、審批權(quán)限爭議、多頭審批等情況時(shí)有發(fā)生。這些問題會導(dǎo)致趨利避害、各自為政、相互推諉扯皮的現(xiàn)象[9]，不利于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，也不利于發(fā)揮整體性治理效能。

第三，溝通協(xié)商機(jī)制不健全。江蘇基層“三整合”改革以屬地管理為核心，簡化治理層級，目的是將上級政府的權(quán)力下放至基層政府，賦予基層政府更多的事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)。但在改革實(shí)踐中，由于溝通不暢，這一目的沒有完全達(dá)到?？v向上看，上級部門名為賦權(quán)，實(shí)則將難事、瑣事下放給基層，致使基層“權(quán)小責(zé)大”。橫向上看，同級部門之間缺乏溝通和合作。

第四，綜合指揮平臺效益低。要實(shí)現(xiàn)整體性治理理論所倡導(dǎo)的組織合作，關(guān)鍵在于信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用。雖然“無紙化”“一網(wǎng)通辦”“共享平臺”等熱詞充斥于基層“三整合”改革始終，但組織間的壁壘仍未被打破。一方面，綜合指揮平臺利用率不高，部門之間的壁壘未被打破，“信息孤島”現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重。另一方面，網(wǎng)絡(luò)平臺各自為政，缺乏銜接渠道。通常使用頻率較高的是江蘇省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站，同時(shí)各市也有自己的運(yùn)行網(wǎng)站。省市縣三級各有信息系統(tǒng)平臺，割裂了政府組織，增加行政成本。

第五，人才管理制度失衡。首先，基層政府低薪聘用合同制員工來彌補(bǔ)編制不足的情況較為普遍，編制內(nèi)員工與合同制員工薪資待遇兩極分化嚴(yán)重，同工不同酬的問題無法得到根治。其次，基層工作者的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃不明確，基層深陷人才流失的困境。整體性治理強(qiáng)調(diào)要在治理者和行動者之間建立一種信任關(guān)系，將信任機(jī)制作為黏合劑以提升政府治理效能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才管理分化導(dǎo)致合同制員工的工作積極性下降，進(jìn)而弱化政府與基層工作人員之間的信任度。

三、江蘇基層“三整合”改革優(yōu)化路徑

第一，培育整體性治理思維。治理理念影響基層治理的定位與走向。整體性治理理論注重全局戰(zhàn)略與整體思維，關(guān)注部門之間的協(xié)調(diào)、合作與整合，也注重公民的需求[10]。為提高基層政府公共服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)培育整體性治理思維。其一，在進(jìn)行基層治理改革時(shí)要有全局性規(guī)劃和服務(wù)性思維，以公民需求為導(dǎo)向，以追求公共利益的最大化為目標(biāo)，不斷提高政府公共服務(wù)能力。其二，在政府內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)過程中貫徹整體性治理思維，將治理思維轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)勢，增強(qiáng)基層治理主體協(xié)調(diào)各方力量的治理效能?；鶎印叭稀备母镒鳛橐环N自上而下的改革，在同一層級各部門協(xié)調(diào)整合的基礎(chǔ)之上也要強(qiáng)化上下級聯(lián)動機(jī)制。

第二，明確權(quán)責(zé)邊界。改革以來，部門權(quán)責(zé)邊界模糊成為影響基層治理能力的重要因素。首先，需要明確權(quán)力來源。整體性治理理論認(rèn)為，政府權(quán)力來源于公民，因此基層政府治理要以公民為本位，解決公眾關(guān)心的問題。其次，依法界定職能與權(quán)限范圍?；鶎诱紮?quán)力清單后，應(yīng)在各部門充分協(xié)商溝通的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化和強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)分配事宜，確保各部門依法履職，減少管轄權(quán)爭議。最后，明確責(zé)任歸屬，加強(qiáng)監(jiān)管。推行“責(zé)任下沉”制度，建立整體性責(zé)任包干制度，確保事隨人走，對公眾負(fù)責(zé)。在實(shí)踐中做到“誰主導(dǎo)，誰監(jiān)管”，強(qiáng)化主管部門的責(zé)任意識。

第三，構(gòu)建扁平式的組織結(jié)構(gòu)。建立扁平式的政府組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)先“破”后“立”?！捌啤笔侵复蚱圃袡C(jī)構(gòu)職能性分割原則。在這方面，基層“三整合”改革中的部門整合與職能劃分浮于表面，不利于組織間的合作與協(xié)同?！傲ⅰ笔侵冈O(shè)置職能分工同心圓整合結(jié)構(gòu)。依照“統(tǒng)籌、整合、打通”的方法科學(xué)分工，讓各部門各司其職，橫向上整合人力資源、預(yù)算等功能，以協(xié)同性作為組織體系的價(jià)值導(dǎo)向破除部門主義藩籬。整體性政府的組織模式應(yīng)當(dāng)增加新的組織結(jié)構(gòu)類型，即在水平層面上設(shè)置跨部門整合單元，形成新的組織工作方式，促進(jìn)部門間的協(xié)同運(yùn)作[11]。

第四，破除部門間信息藩籬。針對基層“三整合”改革后仍存在的部門藩籬問題，一方面，貫徹部門信息“整合到一張網(wǎng)”的工作方針。資源整合是整合機(jī)制的重要組成部分，打破部門間“信息孤島”格局，構(gòu)建多視角、立體化和全方位的信息共享機(jī)制，加快“一張網(wǎng)”建設(shè)，能夠在技術(shù)層面上推動信息資源的共享，加強(qiáng)部門間的緊密合作和磋商，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)無縫隙的公共服務(wù)供給。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，注重?cái)?shù)據(jù)采集與使用的安全性保障，以應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。另一方面，實(shí)行責(zé)任屬地原則，推動協(xié)同機(jī)制運(yùn)行。強(qiáng)調(diào)部門應(yīng)共同承擔(dān)的公共責(zé)任，以共同目標(biāo)為紐帶推動各部門有效整合信息資源，破除部門間的壁壘，使基層“三整合”改革由被動變?yōu)橹鲃?。將部門分治的碎片化治理轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T合治的整體性治理，實(shí)現(xiàn)“精簡高效”的目標(biāo)。

第五，完善人事管理制度。其一，擴(kuò)充編制?；鶎诱鶕?jù)實(shí)際需要擴(kuò)充編制，給現(xiàn)有的編制外員工提供職業(yè)發(fā)展通道以增加他們的工作積極性。其二，改善工資待遇。為沒有編制的合同制員工開辟第三條道路，打通晉升之路，相應(yīng)提升待遇，增加績效工資，改變基層留不住人才的現(xiàn)象。其三，加強(qiáng)培訓(xùn)。健全基層工作者培訓(xùn)制度，對編內(nèi)編外人員一視同仁。基于工作實(shí)踐中的需要，多進(jìn)行全科類的培訓(xùn)，邀請行業(yè)中的先進(jìn)人員來基層開展崗位培訓(xùn)，提高基層工作者應(yīng)對實(shí)務(wù)中突發(fā)問題的能力和公眾服務(wù)能力。