面向國(guó)土空間規(guī)劃需求的國(guó)土調(diào)查優(yōu)化研究

賴(lài)權(quán)有，唐 欣

（深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518034）

國(guó)土調(diào)查成果是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源保護(hù)開(kāi)發(fā)利用的重要依據(jù)。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）作為重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，其成果已應(yīng)用于自然資源和規(guī)劃管理的各個(gè)方面，王偉等系統(tǒng)總結(jié)了“三調(diào)”成果在自然資源和規(guī)劃管理中的具體應(yīng)用實(shí)踐[1-4]。相關(guān)學(xué)者研究中，在肯定國(guó)土調(diào)查成果廣泛應(yīng)用的同時(shí)也提出了存在的問(wèn)題。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，對(duì)調(diào)查成果未盡事宜還需要通過(guò)補(bǔ)充調(diào)查、細(xì)化調(diào)查、基數(shù)轉(zhuǎn)換、地類(lèi)追溯等進(jìn)行加工處理后再使用。例如，張碩等以“三調(diào)”為基礎(chǔ)開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換及“一張底圖”的構(gòu)建[5-9]，服務(wù)于國(guó)土空間規(guī)劃編制。這一方面說(shuō)明規(guī)劃工作開(kāi)展前對(duì)數(shù)據(jù)整合具有必要性，另一方面也說(shuō)明國(guó)土調(diào)查內(nèi)容本身還存在優(yōu)化完善空間。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土調(diào)查成果最主要的應(yīng)用方向之一，從國(guó)土空間規(guī)劃需求角度，按照“規(guī)劃需求-現(xiàn)狀問(wèn)題-優(yōu)化設(shè)計(jì)”的方式開(kāi)展國(guó)土調(diào)查的優(yōu)化研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)國(guó)土調(diào)查的需求分析

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》確定了“五級(jí)三類(lèi)”國(guó)土空間規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等三種類(lèi)型，不同規(guī)劃類(lèi)型的編制、實(shí)施管理、體檢評(píng)估等環(huán)節(jié)對(duì)國(guó)土調(diào)查具有不同的需求。

1.1 總體規(guī)劃需求

自然資源部規(guī)定，規(guī)劃編制統(tǒng)一采用全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎(chǔ)[10]。因此，采用國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)作為總體規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，既是國(guó)家要求，同時(shí)也是規(guī)劃自身的必然選擇。總體規(guī)劃編制過(guò)程中，規(guī)劃范圍、用地用海結(jié)構(gòu)、耕地保護(hù)、三條控制線、規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃用地布局、規(guī)劃指標(biāo)等規(guī)劃核心內(nèi)容均離不開(kāi)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)的支撐。例如，總體規(guī)劃的“三區(qū)三線”劃定過(guò)程中，國(guó)家明確規(guī)定耕地保有量和永久基本農(nóng)田必須以2020年國(guó)土變更調(diào)查耕地作為依據(jù)，除規(guī)定的情形外不得減少，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定規(guī)模不得超過(guò)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地的1.3 倍。由此可見(jiàn)，如果沒(méi)有國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)的支撐，國(guó)土空間規(guī)劃編制無(wú)從談起。

1.2 詳細(xì)規(guī)劃需求

國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。詳細(xì)規(guī)劃對(duì)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)需求比較全面，時(shí)效性和準(zhǔn)確性要求也較高。例如，需要明確的權(quán)屬用地邊界、準(zhǔn)確的用地審批信息、翔實(shí)的空間屬性信息、細(xì)致的地類(lèi)劃分等。除地塊信息外，還需要線性的市政交通信息、土地上的建筑信息，以及人口信息等。結(jié)合社區(qū)生活圈配套要求，還需要現(xiàn)狀社區(qū)服務(wù)中心、文化活動(dòng)中心等各級(jí)各類(lèi)獨(dú)立占地或非獨(dú)立占地的設(shè)施信息等。

1.3 專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃需求

國(guó)土空間相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)特定空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用做出的專(zhuān)門(mén)安排，是涉及空間利用的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、市政、水利、信息，以及軍事設(shè)施、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)應(yīng)用的重要領(lǐng)域。如醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，除了需要在國(guó)土調(diào)查的公共管理與公共服務(wù)用地中將醫(yī)療衛(wèi)生用地區(qū)分出來(lái)之外，還需要附上醫(yī)療衛(wèi)生用地上的設(shè)施名稱(chēng)、類(lèi)型、等級(jí)、床位數(shù)等專(zhuān)項(xiàng)信息。國(guó)土調(diào)查中每種土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)對(duì)各種專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制發(fā)揮著重要的支撐作用。

1.4 國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估需求

國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估是規(guī)劃編制、實(shí)施管理、規(guī)劃調(diào)整修改的重要依據(jù)。根據(jù)《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》（TDT 1063-2021），國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估采用的100多項(xiàng)指標(biāo)中，有70多項(xiàng)涉及國(guó)土調(diào)查或相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，包括面積、比例、數(shù)量、位置等，如濕地面積、超高層建筑數(shù)量、河湖水面率、菜市場(chǎng)點(diǎn)位等，這些指標(biāo)需要直接或間接從國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)中獲取或測(cè)算。離開(kāi)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)的支撐，國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估，特別是實(shí)時(shí)評(píng)估根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)（表1）。

表1 國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)需求簡(jiǎn)表

2 現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查支撐國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查源自我國(guó)多年持續(xù)的土地調(diào)查制度，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成立自然資源部后，土地調(diào)查調(diào)整為國(guó)土調(diào)查，但當(dāng)前調(diào)查內(nèi)容尚未發(fā)生根本變化，仍側(cè)重于耕地、建設(shè)用地和非建設(shè)用地等，面對(duì)數(shù)據(jù)需求龐大的國(guó)土空間規(guī)劃，現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查支撐國(guó)土空間規(guī)劃的能力仍存在一定的局限性。

2.1 國(guó)土調(diào)查范圍有待進(jìn)一步拓展完善

現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查范圍為陸域國(guó)土，不包括海域國(guó)土和地下空間。國(guó)土調(diào)查以國(guó)家統(tǒng)一的零米等深線作為調(diào)查界線，而海洋管理采用多年平均大潮高潮線作為海域管理界線，兩者存在交叉重疊，對(duì)編制陸海統(tǒng)籌國(guó)土空間規(guī)劃具有一定影響。

2.2 國(guó)土調(diào)查分類(lèi)與規(guī)劃分類(lèi)有待統(tǒng)一

現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查采用“三調(diào)”工作分類(lèi)，包括13個(gè)一級(jí)類(lèi)和55 個(gè)二級(jí)類(lèi)，沒(méi)有三級(jí)類(lèi)。國(guó)土空間規(guī)劃采用《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》，包括24 種一級(jí)類(lèi)、106種二級(jí)類(lèi)及39 種三級(jí)類(lèi)。兩種分類(lèi)雖然建立了對(duì)應(yīng)轉(zhuǎn)換關(guān)系，但由于名稱(chēng)、含義、數(shù)量等不完全一致，國(guó)土調(diào)查成果應(yīng)用于國(guó)土空間規(guī)劃仍存在一定障礙。

2.3 國(guó)土調(diào)查內(nèi)容有待實(shí)現(xiàn)“多調(diào)合一”

因不同部門(mén)不同業(yè)務(wù)采用不同分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查成果的林地、草地、濕地、河流水面等各類(lèi)自然資源，與林業(yè)、草原、水務(wù)等業(yè)務(wù)主管部門(mén)掌握或者專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查成果不完全一致，地塊有重疊，空間屬性不唯一。多規(guī)矛盾的局面在一定程度上來(lái)自現(xiàn)狀數(shù)據(jù)差異的影響，“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃已延伸至現(xiàn)狀底圖的合一，“多調(diào)合一”任重道遠(yuǎn)。

2.4 地類(lèi)認(rèn)定方式有待進(jìn)一步優(yōu)化完善

現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查成果存在地塊邊界與土地權(quán)屬、合同用地等土地管理地塊邊界不一致的情況，如圖1 所示，給規(guī)劃編制和實(shí)施管理造成較大影響?，F(xiàn)行國(guó)土調(diào)查依據(jù)實(shí)地認(rèn)定地類(lèi)在一定程度上造成了各類(lèi)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的偏差，容易導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃誤判錯(cuò)判。全新的調(diào)查地類(lèi)認(rèn)定方式，與第二次全國(guó)土地調(diào)查以來(lái)形成的歷年調(diào)查成果圖斑銜接困難，給各類(lèi)數(shù)據(jù)的趨勢(shì)分析帶來(lái)較大干擾。

圖1 合同地塊與調(diào)查地塊邊界對(duì)比示意圖

2.5 地塊細(xì)分及關(guān)聯(lián)屬性有待進(jìn)一步健全

現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查將教育、醫(yī)療、社會(huì)福利、文化、體育等用地分類(lèi)歸并為科教文衛(wèi)用地，無(wú)法直接提取各類(lèi)細(xì)化用地信息；居住、工業(yè)等用地未細(xì)分至三級(jí)類(lèi)，規(guī)劃編制過(guò)程中需重新補(bǔ)充調(diào)查和細(xì)化調(diào)查。國(guó)土調(diào)查側(cè)重在查清耕地等地類(lèi)的位置、性質(zhì)、面積等，未考慮與地塊關(guān)聯(lián)的人口、建筑等經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息。

2.6 國(guó)土調(diào)查有待建立動(dòng)態(tài)更新維護(hù)制度

現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查每10年進(jìn)行一次，每年進(jìn)行土地變更調(diào)查。隨著土地的精細(xì)化利用以及實(shí)時(shí)決策需要，特別是國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)評(píng)估需求，這對(duì)國(guó)土調(diào)查的時(shí)效性、現(xiàn)勢(shì)性提出了更高的要求。10年更新一次、一年變更一次的頻率已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有必要建立國(guó)土調(diào)查現(xiàn)狀圖的動(dòng)態(tài)更新維護(hù)制度。

3 國(guó)土調(diào)查內(nèi)容優(yōu)化設(shè)計(jì)

3.1 國(guó)土調(diào)查內(nèi)容優(yōu)化方向

3.1.1 進(jìn)一步拓展國(guó)土調(diào)查范圍

國(guó)土調(diào)查及其年度變更調(diào)查中，需進(jìn)一步拓展國(guó)土調(diào)查空間范圍，從地表到地下，從陸地到海洋，從單一用地性質(zhì)到混合用地性質(zhì)等方面完善調(diào)查內(nèi)容，探索以海洋管理中的海洋修測(cè)岸線作為陸海分界線開(kāi)展調(diào)查，為陸海統(tǒng)籌的國(guó)土空間規(guī)劃提供支撐[11]。

3.1.2 統(tǒng)一用地用海分類(lèi)，推進(jìn)“多調(diào)合一”

全國(guó)性的國(guó)土調(diào)查，以及森林、濕地等專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，需盡快銜接各自獨(dú)立的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，采用自然資源部已出臺(tái)的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》。盡快建立“基礎(chǔ)調(diào)查+專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查”相結(jié)合的自然資源統(tǒng)一調(diào)查制度[12-14]，避免重復(fù)調(diào)查、多頭管理、交叉重疊的問(wèn)題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“多調(diào)合一”和“多規(guī)合一”。

3.1.3 進(jìn)一步優(yōu)化完善地類(lèi)認(rèn)定方式

以尊重土地產(chǎn)權(quán)為核心，按照“產(chǎn)權(quán)優(yōu)先，保障權(quán)益”的原則開(kāi)展地類(lèi)認(rèn)定。注重歷次調(diào)查成果數(shù)據(jù)的延續(xù)性，采取“按住不動(dòng)的，更新有變化的”策略，充分利用多年來(lái)積淀的調(diào)查成果并做好銜接和繼承，避免重復(fù)調(diào)查、創(chuàng)造新的數(shù)據(jù)、產(chǎn)生新的矛盾，減少人為制造的障礙，進(jìn)一步提高調(diào)查成果質(zhì)量和效率。

3.1.4 注重城市內(nèi)部調(diào)查，拓展屬性信息

傳統(tǒng)的土地調(diào)查主要任務(wù)在于“查清地類(lèi)性質(zhì)、位置、面積”等自然屬性。在后續(xù)國(guó)土調(diào)查工作中，需充分考慮國(guó)土空間規(guī)劃需求，逐步將地類(lèi)細(xì)分至三級(jí)類(lèi)，逐年開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)用地屬性信息調(diào)查，如教育用地，可擴(kuò)展學(xué)校名稱(chēng)、學(xué)位數(shù)、學(xué)生人數(shù)等與管理密切相關(guān)的信息，進(jìn)一步支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施（圖2）。

圖2 國(guó)土調(diào)查細(xì)化及拓展屬性信息

3.1.5 探索并統(tǒng)一“地樓權(quán)人”聯(lián)動(dòng)調(diào)查機(jī)制

由政府層面統(tǒng)籌，統(tǒng)一外業(yè)調(diào)查單位，改變現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查、建筑物調(diào)查、人口普查等各自調(diào)查的局面，探索建立各類(lèi)調(diào)查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以國(guó)土調(diào)查為底板，以建筑物為核心，以房屋產(chǎn)權(quán)為紐帶，關(guān)聯(lián)人口信息，建立“土地-建筑-產(chǎn)權(quán)-人口”等信息互聯(lián)互通的一體化數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)空間和管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，為國(guó)土空間規(guī)劃、政府全面決策等相關(guān)業(yè)務(wù)提供強(qiáng)力支撐。

3.1.6 制定國(guó)土空間利用現(xiàn)狀圖管理規(guī)定

為保持?jǐn)?shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性、權(quán)威性，需制定國(guó)土利用現(xiàn)狀圖管理規(guī)定，在地級(jí)市層面按照“調(diào)查部門(mén)牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)參與，共建共享，共同維護(hù)”的原則，改變以往只有調(diào)查部門(mén)才開(kāi)展土地調(diào)查的局面，明確各部門(mén)、各專(zhuān)業(yè)共同管理和維護(hù)的工作分工及管理機(jī)制（圖3）。建立國(guó)土利用現(xiàn)狀圖的動(dòng)態(tài)更新維護(hù)制度，對(duì)國(guó)土調(diào)查中明顯存在的地類(lèi)信息不準(zhǔn)確、圖斑邊界錯(cuò)誤、關(guān)聯(lián)屬性信息滯后、地類(lèi)不唯一等問(wèn)題，能夠及時(shí)糾錯(cuò)及更新，實(shí)現(xiàn)國(guó)土現(xiàn)狀圖的動(dòng)態(tài)更新維護(hù)管理，為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)時(shí)體檢評(píng)估，以及政府的及時(shí)決策提供支撐（圖4）。

圖3 國(guó)土空間現(xiàn)狀圖業(yè)務(wù)管理分工示意圖

圖4 地市級(jí)層面用地用海經(jīng)審批后及時(shí)更新現(xiàn)狀圖業(yè)務(wù)流程

3.2 國(guó)土調(diào)查成果優(yōu)化設(shè)計(jì)

地類(lèi)圖斑要素是整個(gè)國(guó)土調(diào)查成果的最核心內(nèi)容，地類(lèi)圖斑的表達(dá)是優(yōu)化國(guó)土調(diào)查成果的關(guān)鍵。將地類(lèi)圖斑作為所有空間數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)底圖，所有用地均以地類(lèi)圖斑作為統(tǒng)一出口，遵循“市-區(qū)-街道-宗地”的基本信息，構(gòu)建“基礎(chǔ)字段+專(zhuān)項(xiàng)通用字段+專(zhuān)項(xiàng)擴(kuò)展字段”的現(xiàn)狀底圖基本框架（圖5），實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源管理等業(yè)務(wù)均可從地類(lèi)圖斑中提取所需要的空間信息。

圖5 地類(lèi)圖斑字段優(yōu)化設(shè)計(jì)方案

圖5 中總圖圖斑ID 用于關(guān)聯(lián)專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查用地以及建筑物等數(shù)據(jù)；宗地代碼和宗地號(hào)對(duì)應(yīng)地籍調(diào)查成果；用地用海分類(lèi)代碼和代碼銜接用地用海分類(lèi)；地下空間用途編碼和名稱(chēng)為地下空間用途備用；名稱(chēng)、規(guī)模、等級(jí)、級(jí)別、類(lèi)型等字段為各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)施通用字段，其中名稱(chēng)可以是小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等各類(lèi)設(shè)施名稱(chēng)，規(guī)?？梢允枪烽L(zhǎng)度，等級(jí)可以是公路等級(jí)等，級(jí)別包括國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)等級(jí)別，類(lèi)型可以根據(jù)實(shí)際拓展，如文化用地中的圖書(shū)館、博物館等；三大類(lèi)填寫(xiě)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等；復(fù)合用地類(lèi)型可填寫(xiě)地鐵上蓋住宅、商業(yè)、大型綜合體混合居住等；專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)擴(kuò)展字段為特有字段，根據(jù)實(shí)際需要增設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

土地調(diào)查制度是我國(guó)持續(xù)多年的土地管理制度之一，自然資源部成立后，國(guó)土調(diào)查繼承了土地調(diào)查，同時(shí)面臨著國(guó)土空間規(guī)劃改革、多規(guī)合一、多調(diào)合一等全新的挑戰(zhàn)。本文從國(guó)土空間規(guī)劃需求的角度，剖析了現(xiàn)行國(guó)土調(diào)查存在的若干問(wèn)題，對(duì)國(guó)土調(diào)查內(nèi)容的方向及核心成果的表達(dá)進(jìn)行了優(yōu)化設(shè)計(jì)，為今后國(guó)土調(diào)查優(yōu)化完善提供了一種方案。國(guó)土調(diào)查內(nèi)容的改變牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要從頂層開(kāi)展設(shè)計(jì)，相關(guān)研究仍需要從法律、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等方面深入探討。