行政事業(yè)單位全面推進預(yù)算績效管理的難點與應(yīng)對策略

張秀華

在我國持續(xù)深化財稅體制改革的進程中，最重要的舉措之一就是貫徹落實全面預(yù)算績效管理。這也是持續(xù)完善政府財政制度的一個手段。改革預(yù)算績效管理制度多次在“十四五”規(guī)劃中被提及，明確了推進該項工作的預(yù)算管理標準和績效評價要求。行政事業(yè)單位的資金主要來源于財政撥款，資金配置率與預(yù)算績效管理水平有很大的關(guān)系。良好的預(yù)算績效管理是實現(xiàn)更大的使用效率的關(guān)鍵，同時還有助于強化行政事業(yè)單位的政務(wù)執(zhí)行力和公信力。本文在分析行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算績效管理的必要性和特點的基礎(chǔ)上，研究推進預(yù)算績效管理遇到的問題與挑戰(zhàn)，并提出相關(guān)建議。

一、行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算績效管理的必要性

（一）提升內(nèi)部管理效率

行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的主要措施之一就是落實預(yù)算績效管理。重點可劃分為4個維度，分別是科學設(shè)定績效目標、推進績效評估前置、績效運行與全程監(jiān)督、績效評價和結(jié)果反饋應(yīng)用。行政事業(yè)單位落實全面預(yù)算績效管理，可顯著提升單位內(nèi)部財務(wù)管理水平，為預(yù)算績效管理工作順利推進貢獻一份力量。

（二）實現(xiàn)資源充分利用

有效落實全面預(yù)算績效管理，有助于全面及時地了解行政事業(yè)單位內(nèi)部的運營情況、管理現(xiàn)狀，優(yōu)化內(nèi)部資源配置結(jié)構(gòu)，杜絕出現(xiàn)資源閑置的現(xiàn)象。充分發(fā)揮有限資金的作用，有效管控成本支出，提升資金資源利用率。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的特征

特征之一是戰(zhàn)略性。預(yù)算績效管理的主體是現(xiàn)有資金，圍繞今后的戰(zhàn)略發(fā)展計劃合理配置資源，實行動態(tài)化的全程控制。有效結(jié)合行政事業(yè)單位短期和長遠目標是預(yù)算績效管理的前提。還要結(jié)合資金使用情況實時調(diào)整管理策略。特征之二是系統(tǒng)性。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理與監(jiān)督涵蓋了事前、事中與事后三個階段，是一個持續(xù)且系統(tǒng)的管理過程。從事前的績效目標制定、事中的預(yù)算控制到事后的預(yù)算績效考評與結(jié)果反饋，再為下一個年度的管理計劃提供借鑒，預(yù)算評價結(jié)果環(huán)環(huán)相扣，實現(xiàn)了系統(tǒng)化的全面管理。這就可以最大限度地規(guī)避潛在風險，提升內(nèi)部管理工作的有效性和規(guī)范程度。特征之三是配置性。行政事業(yè)單位在整合內(nèi)部資源的基礎(chǔ)上實行再次分配，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化避免資源浪費。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的難點

與西方國家相比，我國的預(yù)算績效管理制度起步較晚，目前還不是很成熟。所以我們需要虛心借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合自身工作實際開展管理工作。考慮到國情和社會制度存在的客觀差異，實施預(yù)算績效管理不可避免的會遇到各種問題。

（一） 預(yù)算編制質(zhì)量有待提升，編制與執(zhí)行脫節(jié)

預(yù)算編制是開展預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)，基礎(chǔ)不牢“地動山搖”。編制預(yù)算遇到的常見問題是時間不足、核算標準偏離實際需求等。部分行政事業(yè)單位往往沿用往年的項目預(yù)算，沒有合理規(guī)劃今后的發(fā)展、財務(wù)和項目建設(shè)等，預(yù)算編制很容易陷入與實際情況不符的困境。在執(zhí)行預(yù)算計劃的過程中，也存在沒有按照預(yù)算編制開展工作，導(dǎo)致預(yù)算編制和具體執(zhí)行不能有效銜接，預(yù)算編制形同虛設(shè)。

（二）預(yù)算績效管理意識淡薄，職責劃分不明確

預(yù)算工作屬于前置性工作，所以有明顯的前瞻性、戰(zhàn)略性特征，當然客觀層面上也存在一定變數(shù)和偏差。要想更好地把控預(yù)算與實際支出之間的差距，就要聯(lián)合多個部門全面收集信息、完成動態(tài)化跟蹤管理。但不是所有事業(yè)單位都具有良好的預(yù)算績效管理意識，有些單位由高層管理者決定如何編制預(yù)算，能參與其中的工作人員較少，這在很大程度上影響了職責劃分，削弱了普通工作人員在預(yù)算績效管理中的作用。有的單位靠財務(wù)部門牽頭開展預(yù)算管理，既要負責前置預(yù)算編制，又要負責最終的績效評定，力量明顯不足。出現(xiàn)這種問題存在以下原因：一是有些行政事業(yè)單位不重視預(yù)算績效管理，沒有全面、深入地宣傳相關(guān)工作要求和預(yù)算管理理念，還有就是培訓工作不到位。不是所有工作人員都了解預(yù)算管理政策，認為預(yù)算管理是財務(wù)部門的工作是常有的事，所以參與預(yù)算管理的積極性不高；二是單位內(nèi)部機構(gòu)不健全，沒有清晰地劃分崗位職責，導(dǎo)致財務(wù)人員增加了預(yù)算績效評價這部分工作量。預(yù)算績效評價涉及范圍很廣，只有對預(yù)算執(zhí)行全過程有所了解，才能真實、客觀地評價預(yù)算績效目標。如果職責劃分不清可能會削弱預(yù)算績效管理成效。

（三）預(yù)算績效評價體系待完善，評價指標待優(yōu)化

行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實施，大多存在績效評價體系缺乏或不完整的問題，所以績效考核作用得不到有效發(fā)揮。預(yù)算績效評價中的個性指標通常較特殊，達不到全覆蓋的效果。因此，實際評價往往找不到對應(yīng)的數(shù)據(jù)用于考核；另外，有些根據(jù)內(nèi)部政策設(shè)置了績效評價指標的單位，其指標也存在諸多不合理的地方。比如涵蓋范圍不全、靈活性低、評價方式固化單一。往往只選擇數(shù)據(jù)指標對績效目標做出判定，沒有考慮結(jié)合預(yù)算績效管理的實施過程，最終所得的不過是結(jié)果性財務(wù)報表和預(yù)算數(shù)據(jù)的差距，沒有體現(xiàn)創(chuàng)造更多社會效益的作用，不能將所得結(jié)果作為下一年預(yù)算績效管理的參考意見。覆蓋面不全面的預(yù)算績效管理指標無法構(gòu)成完整的管理體系，僅涉及部分項目或部門的預(yù)算績效管理有待進一步優(yōu)化和完善。

（四）預(yù)算管理監(jiān)督機制不完善，動態(tài)化跟蹤不到位

現(xiàn)階段大部分行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理監(jiān)督都局限于最終的績效評價，沒有全方位地跟蹤與監(jiān)督。第一，單位內(nèi)部控制不足，一些行政事業(yè)單位在思想上沒有樹立正確的預(yù)算管理理念，直接認為該項工作就是管理支出并核算資金。因此，會計人員在不了解業(yè)務(wù)的情況下難以起到內(nèi)部監(jiān)督作用。本就是行政事業(yè)單位一員的會計人員也很難保證“獨立”，這必然是影響預(yù)算監(jiān)督效果的一個重要因素。第二，單位沒有構(gòu)建完整的績效管理責任追究制度，無法充分發(fā)揮監(jiān)督的作用，部門之間沒有建立相互監(jiān)督的關(guān)系，更難以朝著共同的績效目標前進。第三，預(yù)算管理的監(jiān)督機制長效性不足。停留于表面的抽查工作，不能深入地了解預(yù)算績效過程中的難題，作為動態(tài)化的追蹤過程，預(yù)算績效管理在多部門溝通不協(xié)調(diào)、職責劃分模糊的情況下，很容易陷入資金配置不合理的困境，導(dǎo)致落實情況與預(yù)算目標不符。

四、行政事業(yè)單位實施全面預(yù)算績效管理的策略

（一）持續(xù)強化預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)管機制

落實全面預(yù)算績效管理的一個重要環(huán)節(jié)就是跟蹤監(jiān)管，這既能保證資金使用率還能進一步強調(diào)支出責任。行政事業(yè)單位要圍繞“誰支出，誰負責”的原則，嚴格區(qū)分單位內(nèi)部崗位職責，在科學分解并落實工作責任的基礎(chǔ)上做好績效運行監(jiān)督。行政事業(yè)單位要做好針對預(yù)算流程合規(guī)化的監(jiān)督，有效控制項目開展進度。圍繞相關(guān)指標和既定的績效目標采取針對性措施，按照規(guī)定時間完成必要支出。一定要強化單位內(nèi)部的配合與協(xié)調(diào)，整合、歸納相關(guān)資料，深入研究其中的績效問題。比如，對與績效目標嚴重偏離的項目開展全方位研究，就預(yù)算情況完成跟蹤性監(jiān)控報告，快速落實針對性整改措施。隨后，行政事業(yè)單位要做好動態(tài)化監(jiān)督，關(guān)注每一個整改環(huán)節(jié)。另外，要將績效監(jiān)控結(jié)果作為一項重要的依據(jù)，為當年的預(yù)算調(diào)整、下一年的預(yù)算編制提供參考意見。

（二）設(shè)置具有科學性、合理性的預(yù)算績效目標

行政事業(yè)單位績效目標的設(shè)定要具有絕對的可行性。具體來說就是要遵照SMART原則：一是細化績效目標，拒絕模糊不清；二是量化績效目標與相關(guān)指標，同時保證目標量化；三是確?？冃繕说目尚行?，不超預(yù)期設(shè)定，不偏離單位實際運營情況；四是確保績效目標的關(guān)聯(lián)性，績效目標并非單獨存在而是與相關(guān)指標相互影響，同時要結(jié)合工作內(nèi)容和員工職責的變動靈活調(diào)整。對預(yù)算績效目標編制而言，擁有一個完整的指標庫是必要的、基礎(chǔ)性的支撐條件?？冃е笜藥煲虿煌袠I(yè)、各個領(lǐng)域、多個層次拓展，保障核心指標的豐富性。建議將其融入到多部門共用的績效指標中，實現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化的整體管理。所以，制定預(yù)算績效目標一定要綜合考慮多方因素，包括服務(wù)滿意度、項目產(chǎn)出對比、管理效益等，科學設(shè)計合理的分級績效指標，圍繞單位內(nèi)部實際工作進展，有效結(jié)合定性指標與定量指標。最后，單位管理人員和業(yè)務(wù)人員要緊緊圍繞績效管理目標，明確每位工作人員的職責與義務(wù)，有針對性地強化績效管理監(jiān)督和評估工作，更好地落實績效管理工作。

（三）致力于完善預(yù)算績效管理評價體系

預(yù)算績效評價屬于預(yù)算績效管理的一個主要模塊，所以有必要構(gòu)建一個完善的評價體系。第一，精準定位績效目標，讓績效評價體系的構(gòu)建與完善有一個明確的方向。第二，細化績效評價流程。若將時間點作為劃分依據(jù)，可把評價流程分為事前、事中與事后。若將評價方式作為分類依據(jù)，可分成自評、他評或組間評價?？冃гu價的強化介入需要選擇恰當?shù)臅r機凸顯第三方機構(gòu)的作用，從側(cè)面督促績效點評工作落實到位。特別是對于與民生保障緊密相關(guān)、資金預(yù)算體量大的項目，要以部門為單位逐步推動整體績效評價。以全覆蓋為目標落實行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價工作，涵蓋了幾乎所有部門的重要業(yè)務(wù)活動，同時用定性、定量的方式展開綜合評價。第三，貫徹落實責任制度，督促評估反饋機制構(gòu)建，圍繞公平合理的績效評價結(jié)果聯(lián)系問題責任人，采取處理措施并跟蹤督促。

（四）提升預(yù)算績效管理工作考核水平

績效考核是開展績效管理的最終環(huán)節(jié)，也是體現(xiàn)管理成果的關(guān)鍵。第一，需要預(yù)算部門負責人對預(yù)算編制內(nèi)容爛熟于心，所有執(zhí)行人員的職能內(nèi)容都具體化，然后開展覆蓋式考核，落實績效評價。第二，需要分單位、分部門開展預(yù)算績效管理考核，考核所得結(jié)果要直接納入個人績效評定指標。第三，基于有效反饋構(gòu)建科學的工作匯報體系。要做到獎罰分明。獎勵取得良好工作效果的部門和人員，也要處罰多次考核始終不達標的部門和個人。建議制定普適性獎懲機制，把預(yù)算績效評價的約束力發(fā)揮出來，調(diào)動員工參與、配合績效評價工作的積極性。第四，同時從目標、內(nèi)容和結(jié)果三個層面加強對行政事業(yè)單位員工績效管理工作的評價，快速發(fā)現(xiàn)問題并采取針對性措施，保證績效考核工作的合法性與效率。

（五）充分發(fā)揮預(yù)算績效評價結(jié)果的價值

對于績效評估結(jié)果，行政事業(yè)單位要建立合理的應(yīng)用制度，讓多種績效評估數(shù)據(jù)得到徹底的分析和應(yīng)用。第一，制定科學的績效評估和可行的反饋機制，在確定負責人的基礎(chǔ)上，把績效要點貫穿于整改全程，朝著明確的方向督促整改預(yù)算項目的執(zhí)行，實現(xiàn)績效管理良性循環(huán)。第二，進一步調(diào)整結(jié)果公開機制，與多平臺建立合作關(guān)系用于公示結(jié)果，比如財政部門官網(wǎng)、社交平臺開設(shè)的數(shù)據(jù)專欄、其他政府門戶平臺等，加強責任主體的績效意識與責任感。第三，以促進績效評價結(jié)果應(yīng)用于下一年度預(yù)算安排為目的，制定合理的掛鉤機制，將單位績效結(jié)合于預(yù)算工作，項目實施結(jié)合于預(yù)算調(diào)整。第四，延用取得良好績效評估效果的政策，遵照項目實施原則動態(tài)化督促績效評估工作，把無效的資金投入計劃直接撤回，收回長期性沉淀資金，更科學地配置有限的財政資源與信息。

（六）重視培養(yǎng)專業(yè)能力強的預(yù)算績效管理人員

推行全面預(yù)算績效管理，需要引起重視的不單單是行政事業(yè)單位財務(wù)人員，其他各部門的人員要對其有一定了解。這樣才能全面樹立正確的預(yù)算管理理念，達到全員主動參與預(yù)算績效管理工作的效果。要做好預(yù)算績效管理工作，單位管理層要通過組織專項活動，比如專業(yè)理論知識培訓、案例分析等引導(dǎo)更多人參與和關(guān)注，積極配合設(shè)定績效目標的調(diào)研與分析工作，進一步提高自身在績效應(yīng)用、評估和編制方面的技能。整體了解相關(guān)工作的理念、步驟和重要性，給予針對性的強化指導(dǎo)，進而建設(shè)一支專業(yè)知識與綜合素養(yǎng)兼具的全面預(yù)算績效管理人才隊伍，以人才力量支持預(yù)算績效管理工作。

結(jié)語：

總而言之，國家財政制度的構(gòu)建和完善將主要通過預(yù)算績效管理來實現(xiàn)。這是讓財政預(yù)算資金發(fā)揮更大使用效益并提升其配置的方法。各地各級行政事業(yè)單位要及時更新全面預(yù)算績效管理理念，以此為前提提升預(yù)算編制水平和執(zhí)行效果，構(gòu)建層次合理、結(jié)構(gòu)科學的預(yù)算績效評價體系，加之全過程監(jiān)督的執(zhí)行，促使行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的提升。