天津市財政環(huán)保支出效率評價

陳立穎

本文利用天津市2007～2020年的財政環(huán)保支出相關(guān)數(shù)據(jù)，選用灰色關(guān)聯(lián)度分析法檢驗各個指標間的相關(guān)性，利用層次分析法進行權(quán)重計算，運用模糊綜合評價法測算出天津市2007～2020年財政環(huán)保支出效率值。研究結(jié)果表明，天津市財政環(huán)保支出的環(huán)境污染治理效果明顯，城市環(huán)境治理效果、生態(tài)保護和修復(fù)效果也呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢，天津市財政環(huán)保支出的整體水平處于上升狀態(tài)，預(yù)計未來效率等級會有所提高。綜合環(huán)保投入效果較差可能是天津市財政環(huán)保支出效率暫未達到強等級的主要原因。就此，文章提出了相應(yīng)的對策建議。

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，成為推動世界經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，但經(jīng)濟的發(fā)展帶來了一系列的環(huán)境問題。環(huán)境作為公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性，這決定了政府在環(huán)境保護工作中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。隨著環(huán)保問題的日益嚴峻，我國的環(huán)保資金投入逐步擴大，財政環(huán)保支出成為減少環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的有力工具。自此，國內(nèi)學(xué)者開始對我國財政環(huán)保支出效率進行研究。在研究方法上，大部分學(xué)者在測算時選用DEA方法，主要包括DEA-BBC模型、DEA-Tobit模型、三階段DEA模型;在研究范圍上，現(xiàn)有文獻主要是對我國整體和部分區(qū)域的財政環(huán)保支出效率進行探討，對地方財政環(huán)境保護支出效率的研究比較薄弱。本文運用模糊綜合評價法對天津市財政環(huán)保支出效率進行測算，提出提升財政環(huán)保支出效率的建議，使有限的環(huán)保資金達到最優(yōu)的使用效率。

財政環(huán)保支出，即環(huán)保支出中政府投入的部分，用于履行政府環(huán)境保護職能和解決各類環(huán)境問題的那部分財政資金。財政環(huán)保支出是政府改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段。廣義的財政環(huán)保支出由兩部分構(gòu)成，即節(jié)能環(huán)保支出和環(huán)境污染治理資金，其中環(huán)境污染治理資金具體包括城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染治理投資和林業(yè)草原投資三部分；狹義的財政環(huán)保支出通常則指一般公共預(yù)算中的節(jié)能環(huán)保支出科目。我國在2007年為環(huán)境保護設(shè)立了專門的款級財政支出科目，并于2011年將其更名為“節(jié)能環(huán)保支出”。其中主要包括14類支出項目，具體為環(huán)境保護管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護、退耕還林還草、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、能源節(jié)約利用、污染減排、可再生能源、循環(huán)經(jīng)濟、能源管理事務(wù)以及其他節(jié)能環(huán)保支出。本文研究的是天津市狹義層面的財政環(huán)保支出。

二、天津市財政環(huán)境保護支出效率評價指標選取

在運用模糊綜合評價法對財政環(huán)保支出效率進行客觀評判時，其評判因素往往有很多，我們不能根據(jù)某一個指標的好壞就作出判斷，而應(yīng)該根據(jù)多種因素、多個指標進行綜合評判。通過參考相關(guān)政策文件、相關(guān)研究，測算財政環(huán)保支出效率時一般是對投入與產(chǎn)出效率進行考量。結(jié)合現(xiàn)實情況，政府環(huán)保投入的環(huán)境治理效果主要表現(xiàn)為污染減排治理和生態(tài)修復(fù)方面。因此，在構(gòu)建財政環(huán)保支出效率評價指標體系時，確定了4個主要目標層：綜合環(huán)保投入（工業(yè)污染治理投資、節(jié)能環(huán)保支出占財政支出比重、人均環(huán)境保護支出）、環(huán)境污染減排（二氧化碳排放量、工業(yè)固體廢物排放量）、城市環(huán)境治理效果（生活垃圾清運量、生活垃圾無害化處理率）、生態(tài)保護和修復(fù)（綠地面積、森林覆蓋率、建成區(qū)綠化覆蓋率）?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性，本文考察天津市財政環(huán)保支出效率的時間跨度為2007～2020年，其中個別指標的2007、2008年數(shù)據(jù)存在缺失，結(jié)合數(shù)據(jù)增減趨勢選用增長率法進行填補，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《天津市統(tǒng)計年鑒》和《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。

三、天津市財政環(huán)境保護支出效率實證分析

（一）建立綜合評價的因素集

這里設(shè)評價財政環(huán)保支出效率的指標集為U=（U1，U2，U3，U4）

U1（綜合環(huán)保投入）={A1（工業(yè)污染治理投資），A2（節(jié)能環(huán)保支出占財政支出比重），A3（人均環(huán)境保護支出）}

U2（環(huán)境污染減排）={B1（二氧化碳排放量），B2（工業(yè)固體廢物排放量）}

U3（城市環(huán)境治理效果）={C1（生活垃圾清運量），C2（生活垃圾無害化處理率）}

U4（生態(tài)保護和修復(fù)）={D1（綠地面積），D2（森林覆蓋率），D3（建成區(qū)綠化覆蓋率）}

（二）建立綜合評價的評價集

由于隸屬度水平在[0，1]上，模糊綜合評價的評價等級一般分為5個。因此，當(dāng)隸屬度區(qū)間在0～0.2、0.2～0.4、0.4～0.6、0.6～0.8、0.8～1時，分別對應(yīng)的效率等級為“低”“較低”“一般”“較高”和“高” 。

（三）確定單因素隸屬度水平

考慮到各個指標的經(jīng)濟意義，選用成本型指標隸屬度函數(shù)和收益型指標隸屬度函數(shù)來確定模糊隸屬度。

1.綜合環(huán)保投入：U1在指標A1、A2和A3上的隸屬度矩陣（見表1）。

2.環(huán)境污染減排：U2在指標B1、B2上的隸屬度矩陣（見表2）。

3.城市環(huán)境治理效果：U3在指標C1、C2上的隸屬度矩陣（見表3）。

4.生態(tài)保護和修復(fù)：U4在指標D1、D2上的隸屬度矩陣（見表4）。

（四）確定因素權(quán)向量

評價工作中，各因素的重要程度有所不同，為此，需要對不同指標賦予不同的權(quán)重。

一級指標權(quán)重確定。在測算一級指標的權(quán)重時，本文選用層次分析法，利用AHP層次分析法進行權(quán)重計算時，需要進行一致性檢驗分析，即計算一致性指標CR值。一般情況下CR值小于0.1，則判斷矩陣滿足一致性檢驗。結(jié)果顯示CR值為0.008<0.1，意味著本次研究判斷矩陣滿足一致性檢驗，計算所得權(quán)重具有一致性。用Wi來表示權(quán)重，各一級指標對應(yīng)權(quán)重分別為W=（0.3042 0.4563 0.1700 0.0695）。

二級指標權(quán)重確定。在測算二級指標的權(quán)重時，由于指標間的經(jīng)濟意義不同，本文選用熵值法，這是一種客觀賦權(quán)法，是指根據(jù)各項指標觀測值所提供的信息的大小來確定指標權(quán)重，有利于避免人為因素帶來的偏差，以得到更為科學(xué)、符合實際的指標權(quán)重。各二級指標對應(yīng)權(quán)重分別為W1=（0.2833 0.3632 0.3535）、W2=（0.9834 0.0166）、W3=（0.9835 0.0165）、W4=（0.8268 0.1152 0.0580）。

（五）計算模糊綜合評價結(jié)果

在確定模糊關(guān)系矩陣和二級指標權(quán)重后，將兩者相乘得到二級指標的綜合評價結(jié)果，即Ri=Wi·ri。以下的R1、R2、R3、R4和R5對應(yīng)為綜合環(huán)保投入、環(huán)境污染減排、城市環(huán)境治理效果和生態(tài)保護和修復(fù)的綜合評價結(jié)果。

1.綜合環(huán)保投入指標評價結(jié)果

2.環(huán)境污染減排指標評價結(jié)果

3.城市環(huán)境治理指標評價結(jié)果

4.生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)指標評價結(jié)果

將二級指標的綜合評價全部匯總，構(gòu)成一級指標評價矩陣（見表5）。

故財政環(huán)保支出效率綜合評價結(jié)果：

四、評價結(jié)果分析

總體來看，天津市財政環(huán)保支出效率整體呈明顯上升趨勢。從等級劃分來看，天津市財政環(huán)保支出效率自2007～2020年，效率等級從“低”等級穩(wěn)步上升至“較高”等級，尤其是在近兩年效率等級開始趨近于“高”等級水平，這主要是因為財政環(huán)保支出對環(huán)境污染減排與城市環(huán)境治理效果起到了顯著的積極作用。由此看來，天津市財政環(huán)保支出效率未來幾年將達到“高”等級水平。

一級指標中，環(huán)境污染減排效率評價水平目前最高，近些年來不僅總體上表現(xiàn)出持續(xù)上升的狀態(tài)，而且在2016～2020年一直處于“高”效率等級，預(yù)計天津市的污染減排效果將長期處于“高”水平，這與政府對污染減排工作給予的資金支持是分不開的，污染減排科目支出在天津市財政環(huán)保支出14項科目支出中始終排在前五位，這充分體現(xiàn)了天津市對環(huán)境污染治理的重視程度；與環(huán)境污染減排效果相同，城市環(huán)境治理也取得了顯著的成效，兩者比較來看，城市環(huán)境治理整體的上升趨勢明顯更平緩。按照效率評價的分級標準，城市環(huán)境治理效率由“低”等級逐級上升至“高”等級效率水平，從2017～2020年始終處于“高”效率等級，說明天津市對生活垃圾的清運能力和無害化處理能力均在不斷提高，目前已經(jīng)達到較高水平。那么綜合來看，天津市的城市環(huán)境治理效果預(yù)計未來也將長期處于“高”水平；與城市環(huán)境治理效率相比，生態(tài)保護和修復(fù)效率整體上呈現(xiàn)出一種更加緩慢與平和的上升態(tài)勢，一方面這可能與生態(tài)保護和修復(fù)的滯后效果有關(guān)，當(dāng)年的環(huán)保投入效果在以后年份才能顯現(xiàn)出來，另一方面，生態(tài)保護和修復(fù)是一個復(fù)雜而緩慢的過程，堅持自然恢復(fù)為主，不可能一蹴而就。因此，自然保護和修復(fù)效率在2015年之前一直處于“低”等級或“較低”等級，在2017年生態(tài)保護和修復(fù)的效率值才開始達到“較高”等級。不過，生態(tài)保護和修復(fù)具有明顯的長效性，其效率的提升對今后的效率變化會產(chǎn)生深遠積極的影響，因此，自2017年起，自然保護和修復(fù)效率始終處于“高”等級水平，預(yù)計天津市自然保護和修復(fù)效果未來將長期處于“高”水平；相比而言，一級指標效率評價最低的是綜合環(huán)保投入，整體上的變化趨勢極其不穩(wěn)定，14年中只有4年的效率處于“一般”水平，僅有2014年的效率水平達到了“較高”等級，根據(jù)近幾年的效率值變化情況，預(yù)計天津市的環(huán)保綜合投入效率距離穩(wěn)定地處于“較高”等級還需要很長一段時間，說明環(huán)保資金投入的使用存在一定的問題，也許是支出結(jié)構(gòu)安排不合理，以致出現(xiàn)資金短缺或過?，F(xiàn)象，又或許是資金監(jiān)督管理水平不高，沒有充分發(fā)揮出環(huán)保資金的作用。綜合環(huán)保投入的效率低下以及不穩(wěn)定，會直接對財政環(huán)保支出的總體效率產(chǎn)生不利影響，延緩天津市財政環(huán)保支出效率到達“高”等級水平的時間。

五、提高天津市財政環(huán)保支出效率的建議

（一）進一步加大財政環(huán)保投入力度

由于生態(tài)環(huán)境治理具有較強的外部性，那么財政環(huán)保資金必然成為改善生態(tài)質(zhì)量的重要保障。目前天津市財政環(huán)保支出總量雖然逐年增加，但財政環(huán)保支出占其財政支出和GDP的比重還較低。根據(jù)國際經(jīng)驗，只有當(dāng)環(huán)保支出占GDP的比重在2%～3%之間才有助于環(huán)境的改善。由此看來，天津市的財政環(huán)保支出還有很大提升空間，一方面政府應(yīng)拓寬環(huán)保資金的來源渠道，建立多元化投入機制，積極引導(dǎo)社會各方參與環(huán)保投資，以彌補財政投入的不足；另一方面政府需要建立環(huán)保投入保障機制，重點領(lǐng)域設(shè)立專項環(huán)保資金，以保證環(huán)保資金投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（二）優(yōu)化財政環(huán)保支出結(jié)構(gòu)

首先，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，不僅要注重已經(jīng)排放的污染物的末端治理，更要防患于未然，絕不再走先污染后治理、邊污染邊治理的老路。其次，政府應(yīng)適度增加對污染防治的事前支出，從源頭上控制環(huán)境污染與破壞，把有限的環(huán)保資金投入到自然生態(tài)保護、環(huán)境污染監(jiān)測與監(jiān)察等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中去。再次，天津市其他節(jié)能環(huán)保支出科目占總支出的比例過高，但其對改善環(huán)境質(zhì)量的積極作用還不明確，政府可以將對該項的資金投入轉(zhuǎn)移至其他需要增加的支出科目中。最后，政府應(yīng)對財政環(huán)保支出科目進行細化，使資金投入的目的性更強，既便于監(jiān)管資金去向，又能確保資金的充分利用，提高資金使用效率。

（三）加強財政環(huán)保支出管理

減輕環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，需要大規(guī)模財政環(huán)保資金的支持，同時也需要政府提高對環(huán)保資金的管理效率。首先，可以建立績效評價機制，將評價結(jié)果作為官員晉升的一種考核，有利于強化辦事人員的個人責(zé)任意識；其次，健全財政環(huán)保資金監(jiān)管機制，對資金的來源、具體用途以及結(jié)余都要嚴格控制，進行信息披露，確保財政環(huán)保資金使用過程公開透明；最后，建立健全舉報獎懲機制，引導(dǎo)和鼓勵社會公眾積極發(fā)揮監(jiān)督作用，充分調(diào)動公眾環(huán)境保護的積極性，倡導(dǎo)全民參與污染防治、環(huán)境保護。

（四）促進環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)對污染物的減排與治理具有積極的作用。首先，應(yīng)推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步。政府部門在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中扮演關(guān)鍵角色，可通過多種手段的運用，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)的進步。如政府部門應(yīng)向環(huán)保產(chǎn)業(yè)給予一定的財政傾斜，降低企業(yè)貸款門檻或給予稅收優(yōu)惠，以降低環(huán)保企業(yè)的科技研發(fā)成本；其次，加快環(huán)保技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用。加大當(dāng)?shù)乜蒲袡C構(gòu)、相關(guān)高校與環(huán)保企業(yè)之間的合作力度，使理論和實踐充分結(jié)合，提高環(huán)保技術(shù)成果轉(zhuǎn)化率；最后，提高環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新收益，政府在對企業(yè)科技研發(fā)成果進行保護時，可以通過相關(guān)政策法規(guī)，為環(huán)保技術(shù)的推廣和應(yīng)用營造良好的市場氛圍，使之環(huán)保技術(shù)獲得收益。

（作者單位：天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）