日本《全球健康戰(zhàn)略》的實施及其對我國的啟示

陳園，王珂，史赤天，洪耕，董江萍*

1.沈陽藥科大學(xué) 工商管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110016

2.中國食品藥品國際交流中心，北京 100082

近年來，全球健康問題成為國際社會關(guān)注的熱點議題和新興的跨學(xué)科研究領(lǐng)域，開拓了全球健康治理的新局面。全球健康指以促進全人類健康、保障健康公平為宗旨，關(guān)注跨越國界和地域的健康問題，促進健康科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)部和外部的多學(xué)科合作，為促進全人類健康服務(wù)[1]。全球健康不僅影響人類健康，還關(guān)乎每個國家的經(jīng)濟、社會、民生、安全。如何通過參與全球公共衛(wèi)生治理實現(xiàn)自身衛(wèi)生安全和外交政策目標已經(jīng)上升到各國的優(yōu)先政策議程[2-3]。2022 年5 月，日本內(nèi)閣健康與醫(yī)療戰(zhàn)略推進本部公布了《全球健康戰(zhàn)略》，旨在推動建立有助于衛(wèi)生安全的全球健康體系，加強公共衛(wèi)生危機的預(yù)防、防范和應(yīng)對?！度蚪】祽?zhàn)略》的發(fā)布，標志著面向2030 年的日本全球健康戰(zhàn)略進入了實施階段[4]。中國應(yīng)認真設(shè)計、制定本國的全球健康戰(zhàn)略，實施全球健康戰(zhàn)略，發(fā)展全球健康外交。本文通過揭示日本《全球健康戰(zhàn)略》發(fā)布背景、動因分析和實施路徑，以期對我國未來全球健康策略規(guī)劃提供借鑒。

1 《全球健康戰(zhàn)略》發(fā)布背景

1.1 新型冠狀病毒感染疫情給人類健康帶來的挑戰(zhàn)

全球化使各國聯(lián)系日益密切，相互依賴加深[5]，但在面對全球健康挑戰(zhàn)時，各國卻很難在各自的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任等方面達成共識。2019 年末爆發(fā)的新型冠狀病毒感染疫情給整個國際社會帶來了前所未有的公共衛(wèi)生安全危機，人類安全受到嚴重威脅，經(jīng)濟遭受重創(chuàng)。此次疫情使得原有的國際衛(wèi)生體系受到?jīng)_擊，暴露出目前由世界衛(wèi)生組織（WHO）主導(dǎo)的國際衛(wèi)生體系在協(xié)調(diào)一致和資金方面的挑戰(zhàn)。新型冠狀病毒感染疫情以來，各國深刻體會到衛(wèi)生健康問題是全球共同的課題，成為關(guān)系到經(jīng)濟、社會和安全的重大挑戰(zhàn)。新型冠狀病毒感染疫情不僅造成新增病患人數(shù)加重了衛(wèi)生系統(tǒng)的負擔(dān)，威脅到衛(wèi)生系統(tǒng)提供日?；拘l(wèi)生服務(wù)的能力，更加劇了2030 年可持續(xù)發(fā)展議程中衛(wèi)生健康領(lǐng)域目標實現(xiàn)的難度。因此，在努力根除新型冠狀病毒感染疫情的同時，部分國家基于國情，著手探索加強預(yù)防、防范、應(yīng)對未來疫情的全球醫(yī)療衛(wèi)生體系架構(gòu)，協(xié)調(diào)管理和財政改革的方向。

1.2 挑戰(zhàn)的多元化

在全球化深入發(fā)展的背景下，公共衛(wèi)生危機的頻發(fā)和擴散對全球衛(wèi)生治理提出了更高的要求[6]，各國衛(wèi)生系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)正在發(fā)生重大變化，諸如不斷增長的全球貿(mào)易、人口遷移和國際交流活動，使得跨越國界的健康風(fēng)險劇增，尤其是沖突和難民問題增多，包括醫(yī)療支持在內(nèi)的人道主義援助需求不斷增加；除了傳染病控制和婦幼保健等傳統(tǒng)關(guān)鍵健康問題外，其他因素，如人口老齡化、非傳染性疾病對醫(yī)療衛(wèi)生和護理服務(wù)的需求也相應(yīng)增加；氣候變化可能改變傳染病的分布，如瘧疾等，而城市人口增加、農(nóng)村地區(qū)農(nóng)田荒廢和毀壞也會影響人類健康；隨著新型冠狀病毒感染疫情的到來，數(shù)字健康在醫(yī)療領(lǐng)域的重要性得到了廣泛認可，包括發(fā)展中國家在內(nèi)的世界范圍內(nèi)的創(chuàng)新診療技術(shù)亟待開發(fā)和應(yīng)用。全球化使得健康問題與國家安全、經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展利益緊密聯(lián)系在一起，需要各國衛(wèi)生、外交、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、科技、教育等多部門的協(xié)同行動[7]，建立一個能夠妥善應(yīng)對日益多樣化衛(wèi)生挑戰(zhàn)的社會。

1.3 把衛(wèi)生健康作為國際外交的重要領(lǐng)域

日本長期以來將全球健康作為國際合作的重點領(lǐng)域，是較早開展衛(wèi)生外交的國家之一[8]。日本自1950 年開始官方發(fā)展援助，21 世紀以來，相繼出臺了一系列的衛(wèi)生戰(zhàn)略和行動框架：2010 年9 月日本發(fā)布《日本全球衛(wèi)生政策2011—2015》，成為亞洲首個出臺全球健康策略的國家[5]。2013 年公布了《日本全球健康外交戰(zhàn)略》，將全球健康作為其外交優(yōu)先領(lǐng)域[9]；2015 年，日本通過新的官方發(fā)展援助大綱，將援助概念擴大為更多元的國際發(fā)展合作，以適應(yīng)當(dāng)前的國際形勢、援助挑戰(zhàn)，官方發(fā)展援助的策略從消除世界貧困向經(jīng)濟發(fā)展和維護和平轉(zhuǎn)變[10]，并于當(dāng)年發(fā)布《國際衛(wèi)生戰(zhàn)略》，通過雙邊、多邊等各種渠道在國際場合發(fā)起衛(wèi)生方面的倡議或議題，成功令日本倡導(dǎo)的“全民健康覆蓋”成為2030 年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標之一。全球健康策略是一個動態(tài)過程，日本政府根據(jù)過往衛(wèi)生戰(zhàn)略和行動框架實施過程中積累的經(jīng)驗和結(jié)果，并結(jié)合國際戰(zhàn)略環(huán)境的發(fā)展變化，于2022 年5 月正式制定公布了《全球健康戰(zhàn)略》。

2 動因分析

2.1 維護公眾健康，保障國民權(quán)益

健康是一項基本人權(quán)，人人享有平等的健康權(quán)，全球公共衛(wèi)生治理的宗旨就是讓全球人類都能享受健康[11]。全球健康治理是保障和促進健康權(quán)益的重要途徑，是國際社會的共同課題之一，也是每個國家都需要面對的問題?！度蚪】祽?zhàn)略》稱：日本政府把推進全民健康覆蓋作為日本的全球健康戰(zhàn)略的中心工作，通過提高國內(nèi)居民對于健康問題的認識和意識，國內(nèi)健康安全的管理和監(jiān)控，維護國內(nèi)社會的穩(wěn)定；通過參與全球健康事務(wù)，提高對全球范圍內(nèi)的傳染病和其他公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力，提升本國居民的健康和生命安全。

2.2 促進醫(yī)療合作，拉動經(jīng)濟增長

外交的本質(zhì)是服務(wù)國際、國內(nèi)兩個大局，對外形成有力的國際環(huán)境，對內(nèi)支持經(jīng)濟發(fā)展[13]。為通過全球健康行動提振本國經(jīng)濟，日本政府鼓勵企業(yè)參與國際組織、公私合作基金等方面的全球健康工作，除了作為提供者參與國際采購?fù)?，還作為合作伙伴參與，如提供資金、能力建設(shè)、無償或按成本提供相關(guān)信息、物品和核心技術(shù)、與有關(guān)機構(gòu)共同投資項目、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和與有關(guān)組織合作開展當(dāng)?shù)厣a(chǎn)。在國外與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，或自主建立公司，其中建立的大量醫(yī)療器械公司、醫(yī)療機構(gòu)為日本參與全球公共衛(wèi)生治理帶來了積極的影響[14]。日本認為，上述過程中，一定程度促進了本國醫(yī)療領(lǐng)域的研究開發(fā)，激發(fā)和促進了醫(yī)療相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.3 樹立國際形象，提升國家影響力

日本參與全球公共衛(wèi)生治理最初是為了消除戰(zhàn)敗國的負面影響，樹立日本良好的國際形象，促進國家利益的實現(xiàn)[15]。通過雙邊、多邊等各種渠道，日本政府向全球提供醫(yī)療技術(shù)、人員、資金等援助，想要基于其本國的實力和經(jīng)驗，通過推行全球健康戰(zhàn)略樹立負責(zé)任國家的形象，提升日本的國際影響力。日本外務(wù)省提出政策性建議，將“全球健康”提升到日本外交的“支柱地位”，為日本參與全球公共衛(wèi)生治理提供契機。日本政府通過雙邊、多邊等各種渠道在國際場合發(fā)起健康方面的倡議或議題，以積累在國際衛(wèi)生領(lǐng)域的經(jīng)驗。

3 實施路徑

3.1 促進全球健康架構(gòu)的建立

為實現(xiàn)預(yù)防、防范、應(yīng)對相關(guān)事務(wù)的制度化，日本政府計劃實施以下措施建立全球衛(wèi)生架構(gòu)：一是將各國財政、衛(wèi)生部門同有關(guān)國際組織的合作框架制度化；二是推動建立有助于加強預(yù)防、防范、應(yīng)對的國際籌資機制；三是推動制定新的國際規(guī)范（包括流行病相關(guān)的新的國際文書）；四是加強預(yù)防、防范、應(yīng)對，并將全民健康覆蓋倡議納入全球健康架構(gòu)建設(shè)的主流。

3.2 提供基金援助，推進國際間健康政策合作

《全球健康戰(zhàn)略》顯示，日本政府計劃通過國際組織和公私合營基金支持發(fā)展中國家加強衛(wèi)生系統(tǒng)：積累在加強全民健康覆蓋和金融與衛(wèi)生合作方面的經(jīng)驗，參與全球健康架構(gòu)的建立和傳播；向國際組織和公私合營基金提供適當(dāng)捐助推動國際健康合作。如日本政府向聯(lián)合國、WHO 和聯(lián)合國兒童基金會等聯(lián)合國機構(gòu)，世界銀行等發(fā)展金融機構(gòu)，以及全球基金、全球疫苗免疫聯(lián)盟等公私合營基金提供捐助，并在這些機構(gòu)的董事會和其他決策機構(gòu)中表達日本觀點。

3.3 加強與本國相關(guān)主體的合作

3.3.1 與私營企業(yè)合作 在日本全球健康戰(zhàn)略的推行過程中，日本認為政府和私營企業(yè)互利合作的重要性日益彰顯。借助私營企業(yè)的靈活性和創(chuàng)新性，日本政府把全球健康視為促進“增長和分配的良性循環(huán)”的“新資本主義”的一個主要領(lǐng)域，把包括保健醫(yī)療、醫(yī)療保健領(lǐng)域在內(nèi)的各行業(yè)私營企業(yè)視為重要的合作伙伴。日本政府計劃搭建一個與各利益相關(guān)方合作交流的平臺，以支持國際組織和公私合營基金批準的國際采購和衛(wèi)生領(lǐng)域投資。如通過日本駐外外交使團、日本國際協(xié)力事業(yè)團、日本貿(mào)易振興機構(gòu)的當(dāng)?shù)剞k事處以及通過利用官方發(fā)展援助等為本國企業(yè)提供海外發(fā)展項目、機會和相關(guān)便利。

3.3.2 與民間社會組織合作 民間社會組織在政府援助難以到達的地區(qū)提供靈活的、小規(guī)模的援助，充分了解和滿足社區(qū)和人民衛(wèi)生和生計需要，在跨國界網(wǎng)絡(luò)、靈活性、流動性、收集信息和了解當(dāng)前情況、提高健康知識和及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險方面具有優(yōu)勢。因此，民間社會組織在提供醫(yī)療服務(wù)方面扮演了重要角色。日本政府將民間社會組織視為全球健康戰(zhàn)略中重要伙伴，計劃建立更有效的合作機制，根據(jù)不斷擴大的資金需求和民間社會組織的要求，有效地支持當(dāng)?shù)胤钦M織社區(qū)衛(wèi)生工作的開展。如日本外務(wù)省向非政府組織項目提供贈款援助和本國國際協(xié)力機構(gòu)的基層技術(shù)合作；由駐各國使館向地方非政府組織提供資金用于援助基層群體；組織與非政府組織協(xié)商和對話的會議。

3.3.3 與大學(xué)和研究機構(gòu)的合作 大學(xué)作為教育、研究和社會貢獻的機構(gòu)，在各方面發(fā)揮著不可替代的作用：在公共衛(wèi)生危機期間推動疫苗和藥物的基礎(chǔ)和臨床研究；與其他醫(yī)療部門共享數(shù)據(jù)等信息和國際合作；培養(yǎng)公共衛(wèi)生、傳染病和數(shù)據(jù)科學(xué)等領(lǐng)域的專業(yè)人員。日本政府計劃加強與大學(xué)和研究機構(gòu)的合作，發(fā)展和深化全球健康領(lǐng)域的研究，促進學(xué)術(shù)研究與實踐相結(jié)合。

3.4 加大在健康相關(guān)領(lǐng)域研究和投入

在人力資源領(lǐng)域，全球健康人力資源是全球健康策略實施的基礎(chǔ)，為了加強全球健康架構(gòu)以應(yīng)對新時代的全民健康覆蓋和預(yù)防、防范、應(yīng)對需求，推動制定國際規(guī)范，日本政府計劃通過加強全球健康人力資源的建設(shè)，以促進與伙伴國家和機構(gòu)建立密切的聯(lián)系，參與國際舞臺的討論。如通過利用相關(guān)機構(gòu)，如外務(wù)省國際組織人事中心、全球衛(wèi)生人才戰(zhàn)略中心等加強與私營企業(yè)和民間社會組織的人員交流。

在傳染病、慢性病等疾病已在全球范圍內(nèi)造成了全球健康不平等和貧困的惡性循環(huán)。日本政府提出，將應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的措施與流行病的防范和實現(xiàn)全民健康覆蓋同時推進，創(chuàng)造諸如早期發(fā)現(xiàn)新發(fā)傳染病和擴大對貧困人群醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等協(xié)同效應(yīng)。如在2000 年的G8 九州-沖繩峰會上，日本作為主席國提出了傳染病控制作為主要議題；2012 年日本政府出資設(shè)立了日本全球創(chuàng)新技術(shù)基金會，致力于瘧疾、結(jié)核病和被忽視的熱帶疾病的治療藥物、疫苗和診斷方法的開發(fā)。

日本認為氣候變化直接影響包括因病媒生態(tài)的變化而導(dǎo)致瘧疾等傳染病暴發(fā)的風(fēng)險。在考慮氣候變化的時候，日本政府提倡將人類、動物和全球健康結(jié)合起來的“健康一體化”方針。

日本認為在解決耐藥性問題上，醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)感染的擴大以及醫(yī)療機構(gòu)外的社區(qū)耐藥性傳染病的增加已經(jīng)造成了嚴重危機，及時實施耐藥性控制措施非常重要。2016 年，日本政府制定了《耐藥性措施行動計劃》，其中包括公眾意識和教育、趨勢監(jiān)測和監(jiān)控、感染預(yù)防和管理、正確使用抗生素、研發(fā)創(chuàng)新藥物和國際合作等方面的目標和舉措。

在技術(shù)創(chuàng)新方面，隨著創(chuàng)新技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字醫(yī)療的應(yīng)用為實現(xiàn)預(yù)防、防范、應(yīng)對和全民健康覆蓋做出重大貢獻。日本政府計劃在發(fā)展中國家使用創(chuàng)新技術(shù)，并將其成果應(yīng)用于本國的技術(shù)開發(fā)和問題解決。

在信息傳遞方面，日本政府承諾在實施全球健康戰(zhàn)略的過程中，提供充分的資料，說明措施的意義、所取得的成就和評估結(jié)果。此外，將提供援助數(shù)據(jù)給國際第三方評估機構(gòu)，以期提高國際透明度和問責(zé)制。

在全民健康覆蓋方面，日本政府提出在可持續(xù)發(fā)展目標年的2030 年與WHO 合作在日本建立全民健康覆蓋中心。為了實現(xiàn)全民健康覆蓋，需要重點關(guān)注以下幾個方面：一是強化各國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，各國必須擁有自主權(quán)，保證平等享有高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，其中包括獲得所需的藥品，強化社區(qū)能力，重視初級保健和衛(wèi)生宣傳；二是韌性，建立能夠應(yīng)對危機和持續(xù)提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的體系（早期發(fā)現(xiàn)、信息的披露和共享、人力資源的保障、危機時期的資金籌集等）；三是公平性，享有衛(wèi)生保健的機會，降低衛(wèi)生不平等，關(guān)注婦女、青年和弱勢人群；四是可持續(xù)性，應(yīng)對與社會變遷有關(guān)的衛(wèi)生保健需求的變化，如人口變化、疾病負擔(dān)、技術(shù)創(chuàng)新和氣候變化、衛(wèi)生資金的可持續(xù)性和保障衛(wèi)生工作者的安全。

在考慮和實施全球健康戰(zhàn)略時，日本政府認為要采用跨領(lǐng)域和跨學(xué)科的研究方法，如對社會科學(xué)、公共衛(wèi)生，教育、水和衛(wèi)生、營養(yǎng)、人口變化和發(fā)展、人道主義危機、人權(quán)、在公共衛(wèi)生危機期間進行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟管理以及與貿(mào)易領(lǐng)域的關(guān)系等進行研究。

4 啟示

4.1 全球健康戰(zhàn)略意義深遠

全球健康是針對人類、動物和環(huán)境健康所提出的一個跨學(xué)科協(xié)作和交流的全球拓展戰(zhàn)略[16]，目前，全球眾多國家通過多種形式踐行全球健康的理念：2006 年瑞士政府率先公布了全球衛(wèi)生外交政策，此后美、英、法、德等主要大國和挪威、土耳其、歐盟也相繼發(fā)布全球衛(wèi)生戰(zhàn)略或通過專門決議；哈佛大學(xué)、華盛頓大學(xué)等美國知名高校組建了全球健康研究中心（所），或建立全球健康系，開設(shè)適合本科生、碩士研究生的全球健康學(xué)專業(yè)。從歐盟、美國和其他發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗來看，從整體層面上設(shè)計全球健康治理戰(zhàn)略，有助于厘清治理中所面臨的挑戰(zhàn)和所要實現(xiàn)的目標，并更好地協(xié)調(diào)衛(wèi)生治理與其他議題之間的關(guān)系[17]。中國人口約占世界的17.5%，作為影響力日益彰顯的大國，借鑒國際經(jīng)驗，基于國情全面規(guī)劃未來我國全球健康戰(zhàn)略，是國家可持續(xù)發(fā)展、全球衛(wèi)生健康事業(yè)進步和構(gòu)建人類命運共同體必然要求。

4.2 中國全球健康戰(zhàn)略實施

中國始終把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，全方位、全周期保障人民健康，并進行了一系列探索和實踐：2016 年8 月26 日，中共中央政治局會議審議通過了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》；2017年10 月18 日，黨的“十九大”報告首次明確提出實施健康中國戰(zhàn)略，成為新時代我國全面開展健康工作的綱領(lǐng)性文件；2019 年7 月，為確保健康中國行動有效落實，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實施健康中國行動的意見》，實施健康中國戰(zhàn)略從此有了“路線圖”和“施工圖”[18]。

在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，中國通過不斷完善國內(nèi)立法、加強國際合作、開展對外衛(wèi)生援助等方式逐漸擴大參與全球合作的廣度和深度。始終踐行國際人口與發(fā)展大會行動綱領(lǐng)，全面落實聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展議程，尤其是健康領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展目標，在全球衛(wèi)生治理的新格局中主動擔(dān)當(dāng)與其國際地位相匹配的大國責(zé)任，努力推進全球衛(wèi)生治理體制變革，積極應(yīng)對各種全球性的機遇和挑戰(zhàn)[19]。同時，中國仍需進一步加強頂層設(shè)計、完善相關(guān)立法、轉(zhuǎn)變參與理念、優(yōu)化援助機制、破除瓶頸障礙，為國際社會貢獻更多中國智慧和中國力量[20]。

在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，國家藥品監(jiān)督管理局與世界衛(wèi)生組織等國際組織保持著良好的合作關(guān)系，并于近年來積極參與國際藥品監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)盟、國際人用藥品注冊技術(shù)協(xié)調(diào)會、亞太經(jīng)濟合作組織、亞洲醫(yī)療器械法規(guī)協(xié)調(diào)工作組以及“一帶一路”倡議等相關(guān)的工作，持續(xù)提高國際協(xié)調(diào)水平，積極參與藥品標準的制修訂工作，加快與國際接軌的步伐，為人類命運共同體的構(gòu)建貢獻中國藥監(jiān)智慧。

4.3 發(fā)展中國的全球健康外交

全球健康外交與我國健康事業(yè)的發(fā)展是一個互補促進、生態(tài)可持續(xù)的循環(huán)體，健康外交實施的成功與否已成為全球健康治理的重要指標和內(nèi)容之一[21]。中國經(jīng)濟總量在今后一段時期內(nèi)將穩(wěn)居世界第2 位，綜合國力還將持續(xù)增強。面對全球環(huán)境變化、經(jīng)濟一體化和公共健康問題的嚴峻挑戰(zhàn)，中國需要放眼未來，把握全球健康發(fā)展趨勢，繼續(xù)加強與世界各國合作的溝通、交流與合作。唯有秉持“人類命運共同體”理念，繼續(xù)加強全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略體系構(gòu)建、加大突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)對合作參與力度、革新突發(fā)衛(wèi)生事件對外援助模式，才能打破阻礙其影響力發(fā)揮的瓶頸障礙，才能更好維護國家核心利益，才能推動全球衛(wèi)生治理體系更趨完善[20]。

5 結(jié)語

近年來，全球公共衛(wèi)生危機的頻發(fā)對國際社會的健康、經(jīng)濟、社會等安全保障帶來了諸多不利的影響，給全球健康治理帶來巨大挑戰(zhàn)。構(gòu)建衛(wèi)生安全是全世界共同的目標，后疫情時代需要國際層面各國和相關(guān)組織團結(jié)合作，共同重建和徹底強化國際健康安全體系。面向未來，基于國家優(yōu)勢，我國也應(yīng)進一步完善全球健康戰(zhàn)略，在提升應(yīng)對全球健康體系危機能力的同時，加大參與全球健康事務(wù)的力度，推動全球健共同體的實現(xiàn)。

利益沖突所有作者均聲明不存在利益沖突