對(duì)進(jìn)一步有效推進(jìn)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的思考

曹作倫

（交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究院，天津 300456）

國(guó)家科研機(jī)構(gòu)是國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，要自覺(jué)履行高水平科技自立自強(qiáng)的使命擔(dān)當(dāng)。國(guó)家科研機(jī)構(gòu)要以國(guó)家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，著力解決影響制約國(guó)家發(fā)展全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重大科技問(wèn)題，加快建設(shè)原始創(chuàng)新策源地，加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)[1]。這為強(qiáng)化交通運(yùn)輸行業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，深化交通運(yùn)輸部直屬科研院所使命導(dǎo)向管理改革定好位、指明方向。在新形勢(shì)下如何圍繞自覺(jué)履行高水平科技自立自強(qiáng)的使命擔(dān)當(dāng)新要求，再認(rèn)識(shí)落實(shí)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)>的通知》重要意義，推進(jìn)科研事業(yè)單位構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系，提升內(nèi)部管理水平，在財(cái)會(huì)監(jiān)督中發(fā)揮積極作用，為科研院所自覺(jué)履行高水平科技自立自強(qiáng)的使命擔(dān)當(dāng)創(chuàng)造風(fēng)清氣正的良好氛圍。

一、準(zhǔn)確把握內(nèi)部控制建設(shè)新要求、目標(biāo)及意義

（一）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是貫徹落實(shí)交通運(yùn)輸部工作部署的必需。交通運(yùn)輸部結(jié)合交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)提出部屬行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)總目標(biāo)：“以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大、十九屆歷次全會(huì)和二十大精神，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)，持續(xù)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，全面落實(shí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》要求，以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序運(yùn)行為主線，以流程控制為重點(diǎn)，以制度建設(shè)為保障，以財(cái)會(huì)和審計(jì)監(jiān)督為抓手，以信息化建設(shè)為支撐，進(jìn)一步鞏固財(cái)務(wù)審計(jì)基層基礎(chǔ)基本功建設(shè)成效，到2025 年基本建成權(quán)責(zé)一致、決策科學(xué)、制衡有效、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的內(nèi)控體系，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，更好服務(wù)支撐加快交通強(qiáng)國(guó)試點(diǎn)建設(shè)”[2]。

（二）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是推動(dòng)科研院所深化使命導(dǎo)向和管理改革完善治理機(jī)制的必需。一個(gè)單位內(nèi)控制度建設(shè)良好運(yùn)行的情況反映了單位的綜合管理水平。黨的十八大以來(lái)，科研院所持續(xù)深化改革，不斷擴(kuò)大科研自主權(quán)，進(jìn)一步聚集主責(zé)主業(yè)，定位布局，聚焦“四個(gè)面向”，立足科技自立自強(qiáng)，探索完善科研院所治理機(jī)制，需要以章程為基礎(chǔ)整合制定完善科研院所配套的目標(biāo)管理、考核評(píng)價(jià)制度、績(jī)效管理及內(nèi)部控制管理等各項(xiàng)制度體系，從而優(yōu)化流程管理，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，為科研創(chuàng)新減負(fù)松綁，激發(fā)科研創(chuàng)新潛能，進(jìn)一步為聚焦主責(zé)主業(yè)提供可靠保障。

（三）加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是部屬行政事業(yè)單位全面查風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)漏洞防范化解重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有力措施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)目的就是通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，優(yōu)化單位層面、業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，加強(qiáng)內(nèi)部、外部有效聯(lián)動(dòng)和協(xié)同監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，建立配套的權(quán)力約束機(jī)制，提升自身防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，既能全面查風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)漏洞，防患于未然，又能有效地防范化解單位發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、以問(wèn)題為導(dǎo)向，全面梳理查找內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)漏洞。

自2014 年1 月1 日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范”）實(shí)施以來(lái)，促進(jìn)了行政事業(yè)單位不斷建立完善內(nèi)部控制體系，規(guī)范財(cái)務(wù)管理行為，內(nèi)部控制建設(shè)取得了階段性成效。但在實(shí)踐中也存在因?qū)?nèi)部控制機(jī)制建設(shè)的理念要求認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，理解表面化，致使在巡視巡察、內(nèi)外部審計(jì)、財(cái)會(huì)監(jiān)督檢查、內(nèi)控專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)在預(yù)算管理、銀行賬戶管理、會(huì)計(jì)收支管理、基本建設(shè)項(xiàng)目管理、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作等方面存在問(wèn)題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)踐應(yīng)用。

（一）單位層面存在的主要問(wèn)題。一是對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的要求認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，在個(gè)別的科研事業(yè)單位誤認(rèn)為強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)要求與目前落實(shí)國(guó)家擴(kuò)大高?？蒲性核灾鳈?quán)，為科研人員減負(fù)松綁，實(shí)施放管服要求不一致?？蒲袠I(yè)務(wù)職工認(rèn)為強(qiáng)化內(nèi)部控制管理是財(cái)務(wù)部門的事，與自己無(wú)關(guān)。二是內(nèi)部管理制度修訂不及時(shí)，表現(xiàn)在隨著國(guó)家財(cái)稅改革工作不斷深入，各項(xiàng)改革具體措施推陳出新，如預(yù)算管理一體化和《中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理辦法》實(shí)施后，單位內(nèi)部預(yù)算管理辦法、資金支付管理辦法及固定資產(chǎn)管理辦法都需要補(bǔ)充完善新的內(nèi)容要求，但是個(gè)別單位沒(méi)能及時(shí)跟進(jìn)修訂完善有關(guān)內(nèi)部管理制度。三是信息化建設(shè)工作滯后，目前信息化建設(shè)只滿足專項(xiàng)工作需要，未形成集預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)管理、基本建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等業(yè)務(wù)功能為一體的資源共享高效內(nèi)部控制管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位全局和業(yè)務(wù)管理融合的內(nèi)部管控，變事后監(jiān)督為事前控制引導(dǎo)、事中檢查、事后核實(shí)全方位管理。

（二）業(yè)務(wù)層面存在的主要問(wèn)題。主要是在加強(qiáng)預(yù)算管理、規(guī)范收支管理、加強(qiáng)資產(chǎn)管理、加強(qiáng)政府采購(gòu)管理、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理、規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同管理方面主要存在以下問(wèn)題：

1.在加強(qiáng)預(yù)算管理方面。主要是預(yù)算收入與決算收入之間存在差異；預(yù)算調(diào)整的明細(xì)與執(zhí)行的明細(xì)科目有差異；項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)設(shè)置不匹配，導(dǎo)致滿意度指標(biāo)設(shè)置與考評(píng)結(jié)果出現(xiàn)較大偏差。

2.在規(guī)范收支管理方面。主要是國(guó)際業(yè)務(wù)培訓(xùn)中培訓(xùn)費(fèi)與培訓(xùn)期間開(kāi)展的相關(guān)課程拍攝錄制費(fèi)、翻譯、剪輯制作費(fèi)合并作為培訓(xùn)費(fèi)報(bào)銷；在項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)支付中違規(guī)向本單工作人員發(fā)放專家評(píng)審費(fèi)；基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)存在外撥給聯(lián)合開(kāi)展研究單位；在項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算中應(yīng)用核算科目不準(zhǔn)確，引起財(cái)政監(jiān)管部門的關(guān)注；未落實(shí)公務(wù)卡結(jié)算管理要求，未通過(guò)公務(wù)卡結(jié)算，報(bào)銷時(shí)有關(guān)報(bào)銷款直接打到報(bào)銷職工的工資卡或其他銀行卡，出現(xiàn)公務(wù)卡報(bào)銷還款不規(guī)范現(xiàn)象。

3.在加強(qiáng)資產(chǎn)管理方面。主要是資產(chǎn)配置申請(qǐng)與執(zhí)行中脫節(jié)，導(dǎo)致20××年未取得通用資產(chǎn)配置預(yù)算而發(fā)生實(shí)際采購(gòu)行為；在固定資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)出現(xiàn)違反有關(guān)審批或報(bào)備規(guī)定出租、出借及報(bào)廢處理固定資產(chǎn)行為；在流動(dòng)資產(chǎn)管理中不能及時(shí)收回應(yīng)收賬款。

4.在加強(qiáng)政府采購(gòu)管理方面。主要是個(gè)別公開(kāi)招投標(biāo)的項(xiàng)目存在串通虛假投標(biāo)；與勞務(wù)公司簽訂購(gòu)買服務(wù)名義合同，實(shí)則聘用編外勞務(wù)派遣人員；個(gè)別工程項(xiàng)目超比例簽訂政府采購(gòu)項(xiàng)目的補(bǔ)充合同。

5.在加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理方面。截止到20××年6 月底承擔(dān)的兩個(gè)基建項(xiàng)目均已完工交付使用×年以上，尚未辦理項(xiàng)目竣工決算，同時(shí)存在未及時(shí)上繳結(jié)余資金。

6.在規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同管理方面。主要是未按合同約定付款；食堂采購(gòu)合同條款中只有總量及總價(jià)，未明確明細(xì)采購(gòu)品種、數(shù)量、單價(jià)等內(nèi)容，容易導(dǎo)致履約風(fēng)險(xiǎn)[3]。

三、推進(jìn)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的建議

圍繞“到2025 年基本建成權(quán)責(zé)一致，決策科學(xué)、制衡有效、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的內(nèi)部控制體系”的總體目標(biāo)，科研事業(yè)單位結(jié)合本單位實(shí)際情況，需要加強(qiáng)提升內(nèi)控認(rèn)識(shí)、建立督導(dǎo)和自我完善機(jī)制、優(yōu)化財(cái)務(wù)管理人員設(shè)置、強(qiáng)化預(yù)算管理、利用信息化系統(tǒng)支撐等五方面工作，進(jìn)一步提升單位治理水平，有效促進(jìn)科研事業(yè)單位有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，持續(xù)安全高質(zhì)量發(fā)展。

（一）提升全員內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識(shí)，共創(chuàng)良好氛圍。從近幾年科研事業(yè)單位在內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)工作看，雖然取得了階段成效，但因受編制制約因素影響，在職能構(gòu)建、管理分工、監(jiān)控措施、目標(biāo)管理、業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展、關(guān)鍵點(diǎn)控制等工作細(xì)化要求認(rèn)識(shí)上存在明顯不足。需要依據(jù)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)際情況，提高全體干部職工風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和落實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)的有效行動(dòng)自覺(jué)，創(chuàng)造和諧的內(nèi)部控制良好氛圍。加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，就是在“新形勢(shì)”下把握和利用內(nèi)部控制的牽制制衡原理，充分發(fā)揮有效性的內(nèi)部控制機(jī)制，保障單位經(jīng)濟(jì)安全有序運(yùn)行。首先單位主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)全面充分地認(rèn)識(shí)：內(nèi)部控制建設(shè)是全院干部職工共同自覺(jué)行為，不是一個(gè)人或一個(gè)財(cái)務(wù)部門的工作，它是落實(shí)放管服要求，實(shí)現(xiàn)科研院所自我高質(zhì)量、安全發(fā)展的重要保障機(jī)制，自己需要自覺(jué)主動(dòng)地履行“第一責(zé)任人”職責(zé)，還需要遵循《規(guī)范》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見(jiàn)》的要求，按照“不相容崗位職務(wù)的必要分離、明確崗位分工”的原則，明確單位內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門應(yīng)履行《規(guī)范》的培訓(xùn)、執(zhí)行、指導(dǎo)等工作職責(zé)，引導(dǎo)單位干部職工全員參與、部門聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化“三重一大”等重大事項(xiàng)上必須嚴(yán)格遵照集體決策制度，防范化解重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，將單位的內(nèi)部控制工作宣傳、實(shí)施，落實(shí)到各有關(guān)部門協(xié)同工作，聯(lián)動(dòng)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)預(yù)期的目標(biāo)和成效[4]。

（二）建立完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的有效督導(dǎo)機(jī)制與自我完善機(jī)制。圍繞行業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)，建立分級(jí)評(píng)估機(jī)制。即交通運(yùn)輸主管部門按照頂層設(shè)計(jì)要求，組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)部屬單位開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)階段工作成效進(jìn)行評(píng)估指導(dǎo)，形成以督促干的動(dòng)力。部屬單位根據(jù)單位實(shí)際情況組成專項(xiàng)工作團(tuán)隊(duì)，形成對(duì)單位內(nèi)控制組織協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明晰各相關(guān)部門或崗位在這一體系中的權(quán)責(zé)分工，依據(jù)內(nèi)控實(shí)施方案，圍繞單位層面和業(yè)務(wù)層面有關(guān)內(nèi)容，以加強(qiáng)內(nèi)部稽核制度、牽制制度和審計(jì)制度為核心，落實(shí)內(nèi)控建設(shè)制度要求，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的管理控制，積極有效地實(shí)施用什么原則干、用什么模式干的自我完善工作機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作中遇到具體問(wèn)題，推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)運(yùn)行機(jī)制不斷完善，確保高質(zhì)量完成內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)，也能確保不斷提升部屬單位財(cái)務(wù)管理水平。

（三）優(yōu)化財(cái)務(wù)崗位設(shè)置，提升履職能力。財(cái)務(wù)管理是科研事業(yè)單位中的重要工作，對(duì)于單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)范高效運(yùn)行具有重要影響。如果財(cái)務(wù)管理工作中出現(xiàn)問(wèn)題，除了會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失外，還會(huì)給單位的經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行帶來(lái)不利影響，所以強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理，提升防范化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力，是單位高質(zhì)量安全有序運(yùn)行的重要保障。為此科研事業(yè)單位結(jié)合發(fā)展規(guī)模、財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)和實(shí)際工作范圍內(nèi)容，以相互牽制原則科學(xué)合理設(shè)置財(cái)務(wù)崗位十分必要，而財(cái)會(huì)崗位設(shè)置難點(diǎn)，無(wú)論是《會(huì)計(jì)法》還是事業(yè)單位崗位設(shè)置要求，都沒(méi)有明確具體配置人員數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。但按照業(yè)務(wù)歸口管理需要，科研事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置：預(yù)算管理、決算管理、會(huì)計(jì)收支核算管理、稅收核算、審計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部控制、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、資金計(jì)劃及支付、銀行對(duì)賬等多項(xiàng)業(yè)務(wù)崗位工作（含交叉履職崗位），這些崗位工作設(shè)置既不能虛設(shè)崗位空轉(zhuǎn)人浮于事，也不能不顧牽制原則和每個(gè)人的最大負(fù)荷隨意合并崗位設(shè)置，需要區(qū)分權(quán)責(zé)與業(yè)務(wù)量相適應(yīng)地科學(xué)合理設(shè)置財(cái)會(huì)崗位，確保財(cái)會(huì)崗位人員權(quán)利與職責(zé)清晰，更好規(guī)范、有序履職盡責(zé)。

（四）強(qiáng)化預(yù)算管理，優(yōu)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理工作中的重要組成部分，按照“過(guò)緊日子”要求，落實(shí)以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心的內(nèi)控體系剛性約束，優(yōu)化立項(xiàng)評(píng)審、采購(gòu)管理、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作，強(qiáng)化資金支付、項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)監(jiān)督管控工作，從全局出發(fā)，把握總需求與供給，將財(cái)務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)融合，進(jìn)一步補(bǔ)強(qiáng)提升預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性和預(yù)算執(zhí)行的有效性。規(guī)避和防范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的資金濫用和隨意挪用、擠占專項(xiàng)資金的問(wèn)題，確保提升預(yù)算資金使用效率。

（五）以信息管理為支撐，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?？蒲惺聵I(yè)單位要基于實(shí)際情況，將信息化建設(shè)與內(nèi)部控制要求相融合，認(rèn)真梳理控制范圍和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建適合自身的信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)科研事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息管理，準(zhǔn)確及時(shí)地歸集、儲(chǔ)存、解析、使用各經(jīng)濟(jì)事務(wù)活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制，從而有效地實(shí)現(xiàn)本單位的管理目標(biāo)。以某科研院所預(yù)算管理的經(jīng)費(fèi)支付內(nèi)部控制范圍和流程為例，進(jìn)行業(yè)務(wù)說(shuō)明，如圖1 所示。

這項(xiàng)工作需要全院各部門及全體員工履職盡責(zé)，落實(shí)內(nèi)部控制要求，利用內(nèi)部控制信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化部門間工作銜接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，并對(duì)本單位的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵要素進(jìn)行重點(diǎn)識(shí)別、評(píng)估、跟蹤、預(yù)警，根據(jù)經(jīng)辦項(xiàng)目類型、額度自動(dòng)提示該業(yè)務(wù)的審批、采購(gòu)流程和報(bào)銷時(shí)需要準(zhǔn)備的詳細(xì)材料，整個(gè)過(guò)程由系統(tǒng)自動(dòng)控制，可以按照內(nèi)部控制要求，進(jìn)一步有效地防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。