完善政府采購法規(guī)制度體系的理論探索

劉 朦 劉東坡

（中國人民銀行吉林省分行，吉林長春 130051；中國人民銀行遼源市分行，吉林遼源 136200）

一、我國政府采購基本情況

我國施行政府采購，其目的是為了滿足政府日常政務(wù)活動(dòng)的開展和為社會(huì)提供公共服務(wù)的需求，我國政府采購體系歷經(jīng)20年的探索、完善，有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）規(guī)模性

政府采購具有規(guī)模大的特點(diǎn)，我國政府采購規(guī)模不僅總量隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升而增長，所占GDP比重也大幅增長，政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2021年的3.64萬億元，占GDP的比重由不足1%提高到3.2%，龐大的規(guī)模具有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能。

（二）透明性

政府采購具有高度公開、透明的特點(diǎn)，在開展政府采購活動(dòng)前，需要將采購內(nèi)容包括采購對象、預(yù)算資金、采購周期等相關(guān)信息進(jìn)行采購意向公開，采購活動(dòng)結(jié)束后，也會(huì)將采購實(shí)施包括競標(biāo)供應(yīng)商、綜合得分表等相關(guān)信息和采購結(jié)果予以公示，采購活動(dòng)全周期接受公眾的監(jiān)督，防范發(fā)生違規(guī)操作的行為。

（三）公益性

政府采購具有公益性的特點(diǎn)，除保障自身政務(wù)活動(dòng)正常開展所需的采購項(xiàng)目外，通過其余采購項(xiàng)目獲取的物資設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等全部用于服務(wù)社會(huì)公眾，不存在私人采購具有的營利性動(dòng)機(jī)，這也是政府履行職能的一種途徑。

二、我國政府采購制度現(xiàn)狀

由于政府采購數(shù)額巨大，因此我國通過立法的方式予以規(guī)范管理?！吨腥A人民共和國政府采購法》于2002年通過，2014年修正，這是我國首部也是現(xiàn)行政府采購法，主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范。

（一）嚴(yán)格管控采購范圍

政府采購范圍分為兩個(gè)層面，第一層面是應(yīng)納入政府采購項(xiàng)目的范圍，第二層面是政府采購活動(dòng)的范圍。應(yīng)納入政府采購項(xiàng)目的范圍由政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)界定，在政府采購目錄內(nèi)或達(dá)到了政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，必須執(zhí)行政府采購。政府采購活動(dòng)的范圍是指，凡是滿足參加政府采購資格的供應(yīng)商，任何單位不得以任何名義限制供應(yīng)商參與政府采購項(xiàng)目。上述兩個(gè)層面全面地限定了政府采購的范圍，避免了由于界定不清晰導(dǎo)致采購范圍隨意擴(kuò)大或縮小從而造成競爭不公平的情況。

（二）全面優(yōu)化采購程序

政府采購管理屬于一項(xiàng)系統(tǒng)工程，專業(yè)性強(qiáng)、程序復(fù)雜，現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)制度經(jīng)過持續(xù)的完善、修訂，同時(shí)新出臺(tái)數(shù)個(gè)政府采購制度規(guī)定，已經(jīng)由“從無到有”過度到“粗放模式”再發(fā)展為現(xiàn)在的“精細(xì)化管理”，全面優(yōu)化、細(xì)化了采購程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，擴(kuò)大了采購公開范圍，細(xì)化了采購需求編制，加強(qiáng)了采購監(jiān)督管控等，并對于不同的采購項(xiàng)目，梳理制定有針對性地采購流程，通過相應(yīng)環(huán)節(jié)的增加、剔除、合并等提升采購效率。

（三）持續(xù)提升采購效果

政府采購的目標(biāo)采購效果，已經(jīng)由點(diǎn)發(fā)展為面，由從過去的只注重采購對象的性價(jià)比、履約情況發(fā)展到現(xiàn)在的不僅要注重性價(jià)比、履約情況，還要注重采購對象是否響應(yīng)國家政策導(dǎo)向，即“采購對象+采購結(jié)果附加值”，將新發(fā)展理念融入到政府采購中，政府不僅滿足了需求，也新增了一種政策導(dǎo)向較為明確的財(cái)政政策工具。政府采購?fù)ㄟ^“832平臺(tái)”助力鄉(xiāng)村振興，帶動(dòng)貧困人口增收脫貧，支持采購節(jié)能、環(huán)保的綠色產(chǎn)品，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)，支持傾向中小微企業(yè)采購，扶持中小微企業(yè)發(fā)展等持續(xù)提升采購效果。

三、我國政府采購制度存在的問題

在新發(fā)展理念、政府職能精準(zhǔn)發(fā)力的背景下，我國政府采購法規(guī)制度體制在法規(guī)制度的統(tǒng)一、采購程序的合理性和政府采購的效果等方面仍存在一些不足之處。

（一）法律規(guī)制統(tǒng)一性有待加強(qiáng)

一些領(lǐng)域仍存在采購規(guī)則和市場不統(tǒng)一的問題，破壞政府采購公平競爭機(jī)制，以政府采購云平臺(tái)為例，各省、市、縣級(jí)政府分別在該平臺(tái)上創(chuàng)建了獨(dú)立的用戶市場，供應(yīng)商需要分別入駐到各省、市、縣級(jí)政府創(chuàng)建的用戶市場，根據(jù)各地區(qū)制定的不同入駐規(guī)則，供應(yīng)商還需每年向所入駐的用戶市場繳納不等的入駐費(fèi)，增加了成本，導(dǎo)致供應(yīng)商一般只入駐所在地區(qū)，以此來降低運(yùn)輸成本和入駐成本，縮小了輻射范圍，極易造成各地區(qū)借采購政策分割統(tǒng)一市場，演變成地方保護(hù)，形成市場壁壘。

（二）采購程序合理性有待優(yōu)化

政府采購程序依然存在冗余、脫節(jié)等問題，一些程序和環(huán)節(jié)反復(fù)操作、銜接不流暢，導(dǎo)致單位之間難以及時(shí)溝通采購中發(fā)生的相關(guān)問題，延長采購周期，對采購活動(dòng)的實(shí)施造成了負(fù)擔(dān)和障礙，嚴(yán)重地影響了政府采購效率和規(guī)范性，也間接性地增加了采購成本。以疫情期間采購物資為例，由于各單位、各部門領(lǐng)導(dǎo)及采購相關(guān)人員因發(fā)病或處于居家隔離狀態(tài)，無法及時(shí)審批、溝通，導(dǎo)致急需的采購物資因一些非必要的采購程序而延長采購周期，遲遲未能到位，極大地影響了機(jī)關(guān)的履職。

（三）政府采購效果性有待提高

現(xiàn)行評(píng)審機(jī)制輕采購效果的最大化而偏重采購對象性價(jià)比的極致，輕采購對象的質(zhì)量而偏重采購對象的價(jià)格，造成政府采購只是為了滿足剛需而采，忽略通過采購項(xiàng)目而拉動(dòng)的采購結(jié)果附加值。以修繕道路為例，采購目標(biāo)為半年內(nèi)修繕完畢，擬使用最低年限為3年，若一家參與競標(biāo)的供應(yīng)商報(bào)價(jià)比全場最低報(bào)價(jià)高出10%，但擬使用最低年限可達(dá)5年，并在此基礎(chǔ)上再加5%，可提前2個(gè)月完工且雇傭當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者務(wù)工，現(xiàn)行的評(píng)審機(jī)制該供應(yīng)商很難中標(biāo)，但其帶動(dòng)的連帶經(jīng)濟(jì)作為采購效果的附加值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其總價(jià)的15個(gè)百分點(diǎn)。

四、我國政府采購制度有待完善之處

對于我國政府采購現(xiàn)狀所面臨的問題，可以向最早建立政府采購制度的英美等發(fā)達(dá)國家借鑒經(jīng)驗(yàn)，其管理制度位于世界領(lǐng)先水平，有利于我國將新發(fā)展理念更完整地融入到政府采購法規(guī)制度體系建設(shè)中。

（一）強(qiáng)化法律規(guī)制的統(tǒng)一性

財(cái)政部應(yīng)會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門繼續(xù)推動(dòng)各領(lǐng)域采購規(guī)制在法律層面的統(tǒng)一。參照美國的《聯(lián)邦采購法》，其建立了健全的監(jiān)督機(jī)制，不僅保護(hù)政府采購當(dāng)事人的利益，更是非常重視保護(hù)供應(yīng)商的利益，政府采購市場是國內(nèi)市場的重要組成部分，必須堅(jiān)持市場統(tǒng)一、規(guī)則統(tǒng)一、政策統(tǒng)一，促進(jìn)公平競爭原則在全國范圍內(nèi)真正落地，真正消除政府采購市場的隱性壁壘，杜絕差別、歧視對待供應(yīng)商，加強(qiáng)公平競爭審查建設(shè)，努力優(yōu)化政府采購營商環(huán)境。

（二）優(yōu)化采購程序的合理性

應(yīng)將簡政放權(quán)和精細(xì)化管理的理念相融合，優(yōu)化采購程序的合理性。美國政府大力推廣電子化采購方式，針對貨物類、服務(wù)類、工程類不同的采購項(xiàng)目制定了不同的電子化采購流程，使采購流程更簡便、更合理，我國也應(yīng)借鑒其經(jīng)驗(yàn)大力推廣電子化采購，簡化冗余程序、精細(xì)化易錯(cuò)程序，保證采購的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。同時(shí)建立采購各環(huán)節(jié)的對接制度，保證管、采、需三部門及時(shí)交流，避免出現(xiàn)推諉扯皮情況影響采購效率。

（三）提高政府采購效果性

應(yīng)以政府履職盡責(zé)為結(jié)果導(dǎo)向，提高政府采購效果。英國作為最早創(chuàng)建政府采購制度的國家，其政府采購評(píng)審機(jī)制更為成熟，物有所值只是評(píng)審考慮的主要因素之一，推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)自主性也是評(píng)審考慮的關(guān)鍵要素，因此我國不應(yīng)再以簡單的價(jià)格因素占大頭、其他因素占小頭的評(píng)審規(guī)則評(píng)審，而要建立起多維度的評(píng)審規(guī)則，將采購對象的性價(jià)比和政府績效二者有機(jī)融合，充分發(fā)揮政府采購的效果最大化，真正將政府采購作為政府服務(wù)為民的一種財(cái)政性工具。