社會信用體系建設(shè)的探索與實踐
——以吉林白城為例

邵會明 趙海光

（中國人民銀行白城分行，吉林白城 137000）

一、引言

社會信用體系建設(shè)是健全市場經(jīng)濟(jì)，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。是國家治理體系和治理能力的實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。培育和踐行社會主義核心價值觀是社會信用體系建設(shè)的重要內(nèi)容；完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要社會信用體系建設(shè)參與；加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理是社會信用體系建設(shè)的重要舉措；轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管也是社會信用體系建設(shè)的重要手段。黨的十八大以來，黨中央將社會信用體系建設(shè)作為全面深化改革的重要抓手，積極推進(jìn)社會信用體系建設(shè)。

本文以吉林省白城市為例，梳理了白城市在社會信用體系建設(shè)的過程中遇到的問題和破解難題的實踐探索，通過分析行業(yè)主管部門現(xiàn)狀、立法情況、信用基礎(chǔ)建設(shè)和人員經(jīng)費等情況剖析了白城地區(qū)在社會信用體系建設(shè)工作推進(jìn)過程中存在的弊端，也針對存在的問題進(jìn)行了探索式的推進(jìn)。2023年8月，國家發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布的全國第四批社會信用體系建設(shè)示范區(qū)，白城市成功入選。這也標(biāo)志著白城市社會信用體系建設(shè)進(jìn)入一個新的里程碑。

二、在推進(jìn)社會信用體系建設(shè)過程中遇到的問題

社會信用體系建設(shè)是國家自上而下的頂層設(shè)計，在落實的過程中，也需要各地根據(jù)具體的問題具體分析，一市一策，針對不同的狀況進(jìn)行探索和創(chuàng)新。受各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、人口、資源、人才等多方面因素的影響，加之各地區(qū)對于社會信用體系建設(shè)的起點也不盡相同。整體來看，南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，社會信用體系建設(shè)工作基礎(chǔ)好，起點高，而北方等一些落后地區(qū)的社會信用體系建設(shè)工作由于經(jīng)濟(jì)落后的原因，市場文化程度不高，除了國家統(tǒng)一的信用立法以外，信用信息開放共享的較少，再加上各地的政策法規(guī)不一致，部門之間協(xié)調(diào)存在壁壘，同時，受限于自身經(jīng)濟(jì)的落后，社會信用體系建設(shè)的推進(jìn)就明顯緩慢，成效不足。

（一）行業(yè)部門觀念上認(rèn)識不足

很多時候，信用體系建設(shè)工作往往停留在牽頭部門，市場監(jiān)督管理局、人民銀行、法院等主要幾個部門。而其他部門對于社會信用體系建設(shè)的參與程度，僅僅限于聯(lián)合發(fā)文、出席會議等輔助性工作，加之上級主管部門對于聯(lián)合性工作沒有考核，這就使得其他部門的工作開展僅僅停留在道德規(guī)范上，并沒有使用法律約束和治理，沒有將信用工作融入到本職工作中實現(xiàn)業(yè)務(wù)和信用緊密結(jié)合，部門之間的信用機(jī)制未實現(xiàn)互聯(lián)互通。此外，行業(yè)部門認(rèn)為信用僅僅是金融、銀行系統(tǒng)的事，對于信用報告，聯(lián)合懲戒等認(rèn)識不清。這樣一來信用的應(yīng)用就很難推廣。這些客觀上的因素，就造成了大家對信用關(guān)注度不夠，信用工作推進(jìn)力不足，政府和百姓不重視，群眾體驗感和獲得感不強(qiáng)。

（二）信用立法缺失導(dǎo)致信用體系建設(shè)無據(jù)可依

信用法律法規(guī)的缺失是推進(jìn)社會信用體系建設(shè)中的堵點和難點，若想要更好的推進(jìn)全社會對于社會的信用體系建設(shè)工作，就必須要做到有法可依，有法必依。雖然在《征信業(yè)管理條例》中，我們可以找到一些法律規(guī)章，但是針對性較強(qiáng)，目標(biāo)群體少，可應(yīng)用場景和范圍狹窄，不能適應(yīng)當(dāng)今社會復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)往來關(guān)系。盡管白城市的社會信用體系建設(shè)在一定程度上取得了成效，但是在實際推進(jìn)的過程中，還有很多法律法規(guī)未完善、未涉及到的方面。例如，在失信被執(zhí)行人和的鑒定上，我們并不能在法律法規(guī)中找到清晰界定的規(guī)范和管理辦法，所以就存在聯(lián)合懲戒效果不明顯的情況。各個監(jiān)管部門沒有統(tǒng)一明確的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，由于社會分工的不同，使很多行業(yè)部門在失信人沒有觸犯本部門的監(jiān)管，在本部門就沒有任何對于失信的懲罰，這樣一來，聯(lián)合懲戒就很難發(fā)揮效果，使得失信人違法成本降低，也使得聯(lián)合懲戒的威懾力不足。在實際的工作中，雖然政府部門倡導(dǎo)協(xié)同治理，但是依靠個別牽頭部門制定相關(guān)規(guī)則來直接實現(xiàn)治理目標(biāo)很難。而是需要各行業(yè)部門都參與進(jìn)來，大家形成共識，并認(rèn)同牽頭部門制定的法規(guī)，而且能夠有效執(zhí)行，只有通過這樣的協(xié)同治理，行業(yè)部門間相互配合，才能推進(jìn)整個社會信用體系建設(shè)工作的順利進(jìn)行。此外，在對守法重信的個人和企業(yè)中，我們也沒有找到相應(yīng)的鼓勵和激勵措施，這就使得大家對于誠實守信的熱情不高，投入度較低，也很難使大多數(shù)人愿意積極投身到社會信用體系建設(shè)中來。

（三）信用基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，信息共享存在壁壘

信用體系建設(shè)的開展往往需要依托于大數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一共享的平臺，讓數(shù)據(jù)互聯(lián)，打破行業(yè)數(shù)據(jù)壁壘就顯得尤為重要。盡管白城市僅僅依托于信用中國網(wǎng)站打通了與市場監(jiān)督管理局?jǐn)?shù)據(jù)資源的共享，但是信用體系建設(shè)涉及到方方面面，除了市監(jiān)部門的工商注冊信息以外，像金融、司法、人社、教育、醫(yī)療、納稅、物業(yè)等等生活中的其他數(shù)據(jù)還未實現(xiàn)同步共享，各行業(yè)部門之間的數(shù)據(jù)出口尚未接通，這就使得我們的數(shù)據(jù)單一，很難支撐起社會信用體系建設(shè)這么紛繁龐雜的體系。當(dāng)前白城市沒有建立統(tǒng)一開發(fā)和數(shù)據(jù)共享的平臺，很多數(shù)據(jù)是需要經(jīng)過加工分析才能轉(zhuǎn)化為可以應(yīng)用的信用數(shù)據(jù)。僅僅依靠政府各部門的政務(wù)數(shù)據(jù)，簡單整合并不能夠應(yīng)用到我們的社會信用體系建設(shè)中來。對于自然人，也是僅僅依托于人民銀行金融基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，自身尚未建立自然人數(shù)據(jù)庫，這就使得大多數(shù)平臺和政府?dāng)?shù)據(jù)只能采集到企業(yè)的相關(guān)信息，對于個人需要辦理的事項，并沒有一個可以借鑒甚至可以采納的平臺。

（四）缺少專門的部門、人員、經(jīng)費

社會信用體系建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過長期的管理和投入，并且不是可以立桿見影的。政府在機(jī)構(gòu)改革的過程中，會將一些職能單一的部門進(jìn)行精簡整合，這樣一來，人少事多的矛盾就更加突出，就導(dǎo)致一些原有的見效慢，耗費時間長，需要大量人力物力的工作被忽略。社會信用體系建設(shè)工作在2018年機(jī)構(gòu)改革以前，由省發(fā)展和改革委員會牽頭，沒有單獨的部門和人員從事信用體系建設(shè)工作，而人民銀行作為社會信用體系建設(shè)的雙牽頭部門之一，也僅僅是在銀行系統(tǒng)中開展信用體系建設(shè)工作，相對而言政府部門的的參與度就明顯沒有那么高了。經(jīng)費上，多數(shù)政府部門采用預(yù)算制，由年初制定全年的預(yù)算計劃，而且社會信用體系建設(shè)是一項投入大，產(chǎn)出慢，收效時間長的項目。由于近些年政府始終在逐年壓縮部門預(yù)算，提倡過緊日子，在政府部門報送預(yù)算的過程中，是沒有專門的社會信用體系建設(shè)經(jīng)費的。政府部門的經(jīng)費來源較為固定，對社會信用體系建設(shè)沒有強(qiáng)制性要求，就導(dǎo)致一些政府職能部門由于缺少經(jīng)費的支持，社會信用體系建設(shè)工作的開展推進(jìn)緩慢，人員投入的熱情也就明顯不足。

三、白城市在社會信用體系建設(shè)中的實踐和探索

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，因地制宜推進(jìn)社會信用體系建設(shè)

加強(qiáng)頂層涉及是抓好信用體系建設(shè)工作落實的基本前提，也是推動白城信用工作高質(zhì)量發(fā)展的根本保證。白城市著力落實市級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門聯(lián)動責(zé)任、牽頭帶動責(zé)任，強(qiáng)化組織保障，務(wù)求舉全市之力推動信用各項工作落到實處。白城市轄區(qū)包含四縣一區(qū)，市縣兩級均成立由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“雙掛帥”的全市社會信用體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將黨政和群團(tuán)部門納入成員單位。形成黨政主導(dǎo)、部門牽頭、分工合作、社會參與的工作格局。同時，配強(qiáng)力量，專班推動。2018年以前，白城市社會信用體系建設(shè)工作經(jīng)歷了一個體制上反復(fù)調(diào)整，機(jī)制上從無到有從弱到強(qiáng)的過程。2018年開始，社會信用體系建設(shè)工作從一個科室一個人，到選優(yōu)配強(qiáng)十一名信用專職人員，充實工作力量，逐漸形成了一辦（信用辦）、一科（社會信用體系建設(shè)科）、一中心（公共資源中心信用建設(shè)管理科）的工作格局。政府強(qiáng)有力的保障，為順利開展社會信用體系建設(shè)工作奠定了良好的基礎(chǔ)。積極協(xié)調(diào)相應(yīng)的人力、物力、財力，保障社會信用體系建設(shè)工作順利開展。市級層面成立的社會信用體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會議協(xié)調(diào)政府各部門、各單位，積極配合社會信用體系建設(shè)工作，將此項工作嵌入原有的部門職能當(dāng)中，明確分工，充分利用行業(yè)部門的現(xiàn)有資源，形成了多部門聯(lián)動，多部門協(xié)調(diào)，內(nèi)外聯(lián)動的信用建設(shè)推進(jìn)機(jī)制。

（二）建立行業(yè)信用規(guī)范制度，增強(qiáng)信用建設(shè)水平

有一部有據(jù)可依的信用體系建設(shè)規(guī)章，可以在政府部門間達(dá)成共識。它可以協(xié)調(diào)行業(yè)部門之間由于分工不同而產(chǎn)生的摩擦和沖突。白城市始終把信用政策制度落實工作擺在突出位置，圍繞國家出臺的相關(guān)政策和工作實際需要，并結(jié)合實際出臺12項相關(guān)制度，《關(guān)于推進(jìn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》。此外，根據(jù)每年的工作重點不同，也會印發(fā)《白城市社會信用體系建設(shè)重點任務(wù)清單》及工作要點，細(xì)化任務(wù)，明確責(zé)任，對標(biāo)對表推動信用工作。為了充分發(fā)揮信用在疫情防控中的積極作用，還專門制定印發(fā)了《白城市在疫情期間加強(qiáng)失信主體信用信息歸集進(jìn)一步強(qiáng)化信用監(jiān)管的通知》，全力服務(wù)我市疫情防控大局。圍繞誠信宣傳，制發(fā)《深入學(xué)習(xí)貫徹＜吉林省社會信用條例＞實施方案》、《關(guān)于開展“6.14”信用記錄關(guān)愛日暨社會信用體系建設(shè)宣傳月活動方案》等一系列文件，推動各地各部門開展誠信進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)等宣傳活動，不斷提升全社會誠信意識。圍繞服務(wù)大局，落實市委市政府關(guān)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)要求，制定《白城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長打造營商環(huán)境升級版（社會信用體系建設(shè)）專班方案》，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善信用修復(fù)工作機(jī)制 助力市場主體穩(wěn)定發(fā)展的實施方案》（白信用組辦〔2022〕8號），充分發(fā)揮信用在構(gòu)建新發(fā)展格局中的積極作用。一系列的規(guī)章制度和工作細(xì)化流程在工作的方方面面已經(jīng)形成制度上的完整覆蓋，這使得在信用體系建設(shè)工作的推進(jìn)中，工作能夠更加規(guī)范，流程能夠更加嚴(yán)密，懲戒能夠有據(jù)可以，真正的提升了白城市的信用建設(shè)水平。

（三）多渠道夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，全面實現(xiàn)信用信息共享

信息共享是社會信用體系建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和基礎(chǔ)保障，白城市重點圍繞加強(qiáng)現(xiàn)有信息共享，加速信用信息公示，加快推進(jìn)信用體系的大數(shù)據(jù)建設(shè)。2020年，對信用中國（吉林白城）網(wǎng)站進(jìn)行改版升級，啟用省統(tǒng)建新版信用網(wǎng)站，在原有信用中國網(wǎng)站企業(yè)注冊信息查詢的基礎(chǔ)上，融合了白城市主要行業(yè)部門的信用信息，并加工形成信用主體的信用檔案，努力打造白城市信用信息樞紐。同時，通過聯(lián)席會議，將政府主管部門在受理相應(yīng)的業(yè)務(wù)時，前移信用主體的信用報告，讓大多數(shù)行業(yè)部門能依靠信用信息平臺獲悉相關(guān)主體的信用狀況，對信息主體進(jìn)行區(qū)別開來。如果通過該平臺得知信息主體信用狀況差的話，主管部門在業(yè)務(wù)受理時，會采取審批限制、減少補貼和扶持政策等；各大銀行也會減少其授信，這樣一來，信用主體的失信成本較高，便不敢失信、不愿失信。同時，應(yīng)用省統(tǒng)建的信用信息綜合服務(wù)平臺，涵蓋聯(lián)合獎懲、信用承諾、行政公示、異議申訴、信用修復(fù)、公共信息、合同履約七個系統(tǒng)，并劃分專人負(fù)責(zé)日常管理與信息上傳。特別是在雙公示報送方面，采取“五制”做法，即專班制推動、審核制把關(guān)、流程制報送、督辦制落實、考核制評價，全力確保雙公示工作有序有力開展。所以說，通過信用主體間信息的共享和信用狀況的公示，能夠有效化解因信息不對稱帶來的主體間的信任問題，實現(xiàn)科學(xué)、高效的社會信用治理。

（四）著力構(gòu)建信用應(yīng)用體系，充分釋放信用在各個領(lǐng)域的積極效能

信用應(yīng)用是社會信用體系建設(shè)的意義所在。充分發(fā)揮信用在服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、規(guī)范市場秩序、便民惠民等方面的積極作用，讓信用通過場景應(yīng)用真正“用起來”。一是通過“信易貸”平臺，充分發(fā)揮信用在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐作用。組織域內(nèi)14家國有金融機(jī)構(gòu)金融機(jī)構(gòu)，按照“應(yīng)駐盡駐，應(yīng)貸盡貸，應(yīng)錄盡錄”的原則，全部入駐平臺。截至目前，已實現(xiàn)入駐企業(yè)24449戶，實名認(rèn)證企業(yè)16143戶，通過國家和省“信易貸”平臺累計成功授信2650筆，授信金額165.43億元。二是強(qiáng)化守信激勵，應(yīng)用場景不斷拓展。采取免檢制、評級制、積分制“三制”標(biāo)準(zhǔn)，確定激勵主體。把國家、省市確定的表彰人員、行業(yè)評價的優(yōu)秀企業(yè)作為享受某些“信易+”激勵措施的對象，由“信易+”實施方案制定單位根據(jù)管理對象，確定加減分項，量化細(xì)則，實施獎勵措施，用實惠讓群眾感受到守信有價、有用。通過“信易+擁軍”、“信易+小區(qū)治理”、“信易+招工”等33個領(lǐng)域應(yīng)用場景被國家認(rèn)定，信用惠民便企應(yīng)用取得良好效果。三是注重分級分類，信用監(jiān)管深入開展。認(rèn)真落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2019]35號），指導(dǎo)推動各地各部門建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的信用監(jiān)管機(jī)制。事前，建立健全信用承諾制度，市場主體簽訂各類信用承諾書23.5萬余份，形成信用中國（吉林白城）網(wǎng)站查詢信用報告制度；事中，在事業(yè)單位法人評定、法律援助監(jiān)管、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)認(rèn)定等40個領(lǐng)域開展分級分類監(jiān)管，為誠信市場主體提供最大化便利。我市被國家認(rèn)定分級分類監(jiān)管案例81個；事后，組織批量信用修復(fù)，累計修復(fù)企業(yè)近1000家，保證企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營。推動探索“信用合議廳”監(jiān)管模式，把握“求證、合議、決議、執(zhí)行和歸檔”五個步驟，采取四種不同級別的聯(lián)合懲戒措施，將整個聯(lián)合獎懲過程痕跡化管理、制度化歸檔，確保聯(lián)合獎懲工作實現(xiàn)閉環(huán)。同時，動態(tài)調(diào)整市級“四張清單”，下發(fā)省級聯(lián)合獎懲賬號233個，累計通過國家聯(lián)合獎懲平臺報送案例15938條。

（五）著力構(gòu)建督查督辦體系，推動信用各項工作落地落實

沒有督查，就沒有落實。為確保信用各項工作任務(wù)落實落地，白城市重點強(qiáng)化三個方面的督查督辦。一是實行專職督辦，圍繞社會信用體系建設(shè)重點任務(wù)、國家城市信用監(jiān)測指標(biāo)責(zé)任清單等內(nèi)容，建立日報告、周調(diào)度、月通報工作機(jī)制，跟蹤推進(jìn)各地各部門“信易貸”、信用信息宣傳、信用信息數(shù)據(jù)報送等重點工作。二是實行重點督辦，將信用重點任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)簽批事項等納入市督查指揮中心督查內(nèi)容，推動各地各部門認(rèn)真抓落實。三是實行績效督辦，在全省率先將信用工作納入相關(guān)部門年終績效考核，明確考核內(nèi)容，量化考核指標(biāo)，發(fā)揮考核“指揮棒”作用，推動全市社會誠信建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。