以辦學(xué)績效為導(dǎo)向的高職院校財政撥款問題研究

馮媚 劉琴 劉菁菁

摘? ?要：高職院校的辦學(xué)宗旨是培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才。高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于財政撥款資金，其辦學(xué)績效主要由學(xué)生技術(shù)技能水平的培養(yǎng)與提高促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率來衡量。隨著高職教育的蓬勃發(fā)展，國家各級財政對高職院校的撥款投入日益增加。然而，目前高職院校財政撥款以辦學(xué)成本為導(dǎo)向，忽略了辦學(xué)績效的提升。因此，立足高職院校，剖析近年來財政撥款模式及其現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)財政撥款存在經(jīng)費(fèi)投入不足、撥款因子單一等問題，并從突出辦學(xué)績效導(dǎo)向作用的角度提出科學(xué)的解決辦法，旨在更好發(fā)揮財政撥款效用，提升高職院校辦學(xué)水平。

關(guān)鍵詞：辦學(xué)績效；財政撥款；高職院校

中圖分類號：F27? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）24-0068-04

引言

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》（國發(fā)〔2019〕4號）精神，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，把職業(yè)教育擺在教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中更加突出的位置。高職院校的主要使命是為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才，服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展[1]。

《湖南省教育廳關(guān)于完善高等職業(yè)院校生均撥款制度的通知》（湘財教〔2015〕31號）指出，要堅(jiān)持績效導(dǎo)向，將完善生均撥款制度與強(qiáng)化績效管理相結(jié)合，防止出現(xiàn)吃“大鍋飯”和盲目擴(kuò)招問題。然而，在職業(yè)教育迅猛發(fā)展的背景下，高職院校經(jīng)費(fèi)撥款依舊存在供不應(yīng)求、經(jīng)費(fèi)投入不足、撥款因子單一、績效導(dǎo)向不明顯等問題，極大限制了財政資金使用效益。如何提高財政資金使用效益是現(xiàn)行財政撥款機(jī)制面臨的一大難題[2]。筆者認(rèn)為，建立“辦學(xué)績效”導(dǎo)向的財政撥款機(jī)制有助于提高財政資金使用效益，有利于推進(jìn)高職教育的良性發(fā)展。

一、高職院校財政撥款模式及現(xiàn)狀分析

筆者以湖南省為例，闡述撥款模式的運(yùn)行機(jī)制。經(jīng)費(fèi)主管部門以2013年的經(jīng)費(fèi)為基數(shù)，根據(jù)湖南省實(shí)現(xiàn)生均撥款目標(biāo)實(shí)施增量撥款，標(biāo)準(zhǔn)獎補(bǔ)按“35%的基數(shù)+根據(jù)當(dāng)年財力等因素確定浮動比例”予以撥款。為完善省屬高職院校生均撥款核算機(jī)制，2015年起，湖南省對高職院校的撥款參照本科院校的做法，對中央獎補(bǔ)資金和省財政的經(jīng)常性撥款規(guī)劃統(tǒng)籌，按“標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生數(shù)40%+專業(yè)折合學(xué)生數(shù)30%+績效及辦學(xué)因素30%”的撥款模式進(jìn)行分配。

分析近年來我國各級財政對高等學(xué)校的撥款情況發(fā)現(xiàn)，2010年我國各級財政對普通高等學(xué)校的撥款為2 718.8億元，高職高專學(xué)校獲得的撥款為442.55億元，占比16.28%。截至2019年，對普通高等學(xué)校的撥款已上升至7 497.25億元，其中，教育事業(yè)費(fèi)撥款金額為6 295億元，教育費(fèi)附加撥款金額為52.7億元，基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)撥款金額為315.71億元，其他撥款金額為565.22億元，科研經(jīng)費(fèi)撥款金額為268.62億元。高職高專學(xué)校獲得的撥款為1 514.24億元，占比20.2%。我國高等學(xué)校獲得的財政撥款金額呈逐年遞增的趨勢，2010—2019年，普通高等學(xué)校的財政撥款增至兩倍之多，但高職高專占普通高等學(xué)校撥款比例基本保持在20%左右，總體來說我國各級財政對高職高專學(xué)校的撥款力度較低。近年來我國各級財政對高等學(xué)校撥款情況見表1。

二、高職院校財政撥款存在的問題

（一）生均撥款水平較低

我國高職高專獲得的財政撥款經(jīng)費(fèi)占比較低。截至2019年底（國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)），全國共有高校2 688所，其中，高職?？? 423所，占比52.94%；本?？圃谛Ｉ? 031.53萬人，其中，高職?？圃谛Ｉ? 280.71萬人，占比42.24%。然而，高職高專學(xué)校所獲得的財政性撥款為1 514.24億元，僅占普通高等學(xué)校財政總撥款的20.2%。同時，高職高專學(xué)校的生均撥款水平也較低。2019年高職高專學(xué)校生均教育經(jīng)費(fèi)個人部分為12 917.6元，公用部分為11 334.06元，高等本科學(xué)校這兩項(xiàng)指標(biāo)均是高職高專學(xué)校的1.8倍左右，高職高專學(xué)校生均撥款與高等本科學(xué)校相比嚴(yán)重不足。近年來我國高等學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)撥款情況見表2。

在我國“生均綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”撥款模式下，由于無差別地考核普通高等學(xué)校和職業(yè)高等學(xué)校，隨著競爭性專項(xiàng)補(bǔ)助投入的增加，使得財政資金越來越向普通高等學(xué)校偏斜，嚴(yán)重影響了職業(yè)教育的均衡發(fā)展[3]。

（二）撥款因子單一，未能反映綜合辦學(xué)成本

生均經(jīng)費(fèi)按在校生人數(shù)予以撥付，財政撥款因素單一，是現(xiàn)有財政撥款面臨的較大問題[4]。在這一背景下，我國開始將學(xué)校類型、學(xué)科水平及辦學(xué)層次等因素考慮進(jìn)去，重新定義高職院校財政資金的分配。由于各級各類高職院校在這些方面差異較小，因此影響的經(jīng)費(fèi)額度較少，主要影響撥款水平的依舊是在校生人數(shù)。部分高職院校為了獲得更多財政撥款，忽略專業(yè)水平、學(xué)生素質(zhì)、與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)契合程度等因素，盲目新增低成本專業(yè)，擴(kuò)大招生范圍，增加在校生人數(shù)以提高學(xué)校財政撥款總額，久而久之，高職院校會忽視教學(xué)質(zhì)量，致使學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益不斷下降，嚴(yán)重影響學(xué)校的競爭力和聲譽(yù)。現(xiàn)行財政撥款機(jī)制未將高職院校的辦學(xué)績效考慮進(jìn)去，未將辦學(xué)條件、辦學(xué)能力納入撥款因子中，所以無法反映高職院校的基礎(chǔ)差異。因此，生均撥款不能滿足各高職院校的實(shí)際需求，無法衡量高職院校的投入與產(chǎn)出、成本與效益之間的關(guān)系，不利于高職院校的發(fā)展[5]。

（三）撥款缺乏區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向作用

資金的合理利用有助于高職院校培養(yǎng)人才，如果各級政府無法通過財政撥款合理分配資金，也就無法實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)人才的初始目標(biāo)。地方高職院校設(shè)立的初衷是為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)人才，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而人才培養(yǎng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樞紐便是學(xué)校專業(yè)設(shè)置。

各高職院校在設(shè)置專業(yè)的時候沒有考慮當(dāng)?shù)貐^(qū)域現(xiàn)狀與學(xué)院自身優(yōu)勢，未能合理設(shè)置與社會發(fā)展所需新興行業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)相匹配的專業(yè)，未能對口培養(yǎng)技術(shù)人才，區(qū)域特色不強(qiáng)，專業(yè)設(shè)置不合理[6]。現(xiàn)行財政撥款機(jī)制較少考量高職院校專業(yè)設(shè)置與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)契合程度，未對專業(yè)與產(chǎn)業(yè)契合程度高的學(xué)校進(jìn)行撥款支持，缺乏對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確導(dǎo)向作用。

（四）撥款欠缺績效評價結(jié)果應(yīng)用

2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》是我國首次以立法的方式提出將預(yù)算績效納入公共財政預(yù)算管理中，各級政府部門、單位應(yīng)該重視建立預(yù)算績效目標(biāo)，并對預(yù)算支出進(jìn)行績效評價。預(yù)算績效管理是公共財政預(yù)算改革的核心。目前，財政資金績效評價重點(diǎn)為各類專項(xiàng)撥款，對基于在校學(xué)生人數(shù)計算的生均撥款影響不大，未能將績效管理理念貫穿于生均撥款考核全過程[7]。由于生均撥款無法反映高職院校的產(chǎn)出與結(jié)果，致使財政資金的使用效果不佳，缺乏激勵導(dǎo)向作用。

各級政府關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算績效管理相關(guān)文件的出臺提高了財政資金的使用效益，但是對于高職院校生均撥款的激勵作用不明顯，沒有將財政撥款與績效評價結(jié)果高度關(guān)聯(lián)起來，尚未建立起一套高效的績效撥款評價體系?？冃芸钤u價體系的缺乏，不利于各級政府運(yùn)用財政資金引導(dǎo)高職院校提升辦學(xué)績效，使其財政監(jiān)督職能發(fā)揮有限。長此以往，將無法調(diào)動高職院校辦學(xué)積極性，無法將財政資金用到實(shí)處，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)效益最大化，無法推動高職院校穩(wěn)健發(fā)展。

三、以辦學(xué)績效為導(dǎo)向的高職院校財政撥款建議

（一）引入多因子制定生均撥款標(biāo)準(zhǔn)

合理制定生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，首先要考慮的是改變原有撥款因子單一的現(xiàn)狀，引入更多有效的影響因子，將辦學(xué)成本進(jìn)行量化，以保證生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的合理性、準(zhǔn)確性與科學(xué)性。要綜合考慮投入、過程、產(chǎn)出、效益四方面，按類別確定影響因子，如將資金配備、師生比、專業(yè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)契合度、產(chǎn)教融合水平、學(xué)生本地就業(yè)率、專升本升學(xué)率、重大負(fù)面影響等多種因子納入高職院校財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置相關(guān)因子影響系數(shù)。

新《政府會計制度》的推行也為高職院校財政撥款標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定提供了依據(jù)。新政府會計制度的雙體系方向發(fā)展，為財政撥款體系向成本核算與多因子核算雙核算發(fā)展提供了借鑒基礎(chǔ)，改變了過往以成本為導(dǎo)向的撥款模式，向成本培養(yǎng)核算與綜合撥款系數(shù)雙導(dǎo)向發(fā)展，以雙引擎助推高職院?！半p一流”建設(shè)發(fā)展。

（二）以撥款導(dǎo)向提升資金使用效益

高職院校要有充分的自主辦學(xué)權(quán)利，可以將學(xué)院發(fā)展與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展水平、人才培養(yǎng)方案緊密結(jié)合，進(jìn)而發(fā)揮學(xué)院辦學(xué)特色，通過對接當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，優(yōu)化學(xué)院專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)學(xué)科與師德師風(fēng)隊(duì)伍建設(shè)，在擴(kuò)大學(xué)生數(shù)量的同時提升學(xué)生質(zhì)量[8]。

政府在高職院校自主辦學(xué)的過程中要突出導(dǎo)向作用，要加強(qiáng)監(jiān)督與引導(dǎo)，同時要以財政撥款為導(dǎo)向，將高職院校辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)層次、辦學(xué)水平融入撥款機(jī)制，促進(jìn)高職院校提質(zhì)培優(yōu)發(fā)展。財政經(jīng)費(fèi)要合理有效地分配，辦學(xué)資金要合理使用，要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀[9]，以引導(dǎo)高職院校優(yōu)化教育資源配置、提升專業(yè)優(yōu)勢、培養(yǎng)專業(yè)人才，從而提高財政資金使用效益，進(jìn)而提升辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)水平，促進(jìn)職業(yè)教育快速發(fā)展。

（三）專業(yè)對接產(chǎn)業(yè)服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

對高職院校的評價要重視其投入與產(chǎn)出效果。社會服務(wù)水平高低是職業(yè)教育產(chǎn)出效果的直接體現(xiàn)，將高職院校人才培養(yǎng)與社會服務(wù)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求完美無縫對接是現(xiàn)行高職院校發(fā)展的趨勢。

新興產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是極大刺激人才培養(yǎng)的動力，為了順應(yīng)時代的發(fā)展、社會的需求，高職院校要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)，通過調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化師資隊(duì)伍、完善人才培養(yǎng)方案等方式，提升人才培養(yǎng)水平，為社會輸送更多優(yōu)質(zhì)人才。人才培養(yǎng)、專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、師資隊(duì)伍優(yōu)化都離不開人力、物力及財力的支持，在資金缺乏的情況下，許多高職院校會失去主觀能動性，導(dǎo)致人才培養(yǎng)效果不明顯，無法向社會輸送大量優(yōu)質(zhì)人才，也就無法滿足社會需求。在這種情況下就需要政府部門加大資金投入，將符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的相關(guān)專業(yè)納入重點(diǎn)撥款范圍，有目標(biāo)地投入資金，提高專業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）完善績效導(dǎo)向財政撥款機(jī)制

完善績效導(dǎo)向的財政撥款機(jī)制，突出績效作用，提高財政撥款效益，并強(qiáng)化績效評價結(jié)果的運(yùn)用，是現(xiàn)行各級政府撥款的趨勢。從投入導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出導(dǎo)向是各級經(jīng)費(fèi)主管部門對高職院校撥款的必然趨勢。那么，如何科學(xué)合理地制定以績效為導(dǎo)向的一套完善的財政撥款機(jī)制呢？

首先，應(yīng)該先從意識入手，樹立正確的績效評價意識。將績效評價融入財政撥款，可以全面監(jiān)督高職院校合理使用財政資金、提高資金使用效益的情況，也可以約束高職院校經(jīng)費(fèi)使用的行為，同時還可以為下一年度的財政經(jīng)費(fèi)分配提供參考與借鑒。

其次，有了意識后要建立相關(guān)政策制度，各級政府部門應(yīng)針對高職院?？冃芸畛雠_相關(guān)管理辦法，引入辦學(xué)績效理念，完善撥款因子建設(shè)，明確績效評價目的、指標(biāo)及流程等。同時，在相關(guān)管理辦法中明確績效評價結(jié)果與績效撥款之間的計算口徑，從制度層面約束與監(jiān)督高職院校經(jīng)費(fèi)的使用。

再次，在意識明確、制度建立后，可引入第三方評價機(jī)構(gòu)。現(xiàn)行的績效評價大多流于表面，績效評價結(jié)果不佳，同時并未將評價結(jié)果與撥款聯(lián)系起來。而如果想要提高績效評價效果，就應(yīng)發(fā)揮民間評價機(jī)構(gòu)的作用[10]，引入第三方評價機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于高職院校對其進(jìn)行資金使用和辦學(xué)質(zhì)量方面的績效考評，由獨(dú)立權(quán)威的相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)高職院校辦學(xué)特色建立適應(yīng)于高職院校的評價模型，開展績效評價工作，調(diào)查績效評價內(nèi)容，出具評價結(jié)果[11]。

最后，根據(jù)評價結(jié)果確定下一年度的財政撥款資金，將財政撥款與績效評價緊密掛鉤，形成資金閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，減少資金濫用和浪費(fèi)，從而提升高職院校辦學(xué)成果。

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Study on the Financial Allocation of Vocational Colleges Guided by Educational Performance

Feng Mei， Liu Qin， Liu Jingjing

（Hunan College of Information， Changsha 410200， China）

Abstract： The educational purpose of vocational colleges is to cultivate high-quality technical and skilled talents. The funding for vocational colleges mainly comes from financial appropriations， and their educational performance is mainly measured by the contribution rate of cultivating and improving students technical skills to promote local economic and social development. With the vigorous development of vocational education， the allocation of funds from various levels of national finance to vocational colleges is increasing day by day. However， currently， the financial allocation of vocational colleges is guided by the cost of education and neglects the improvement of educational performance. Therefore， based on vocational colleges， analyzing the recent financial allocation models and their current situation， it is found that there are problems such as insufficient funding input and single allocation factors in financial allocation. From the perspective of highlighting the performance oriented role of education， scientific solutions are proposed to better leverage the effectiveness of financial allocation and improve the level of education in vocational colleges.

Key words： educational performance; financial allocation; vocational colleges

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