社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對策研究
——以桂林市孝慈軒養(yǎng)老服務中心為例

覃建溢

(廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西 桂林 541006)

0 引言

國家衛(wèi)健委相關數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年年底，我國60 歲及以上老年人口數(shù)量達2.67 億，占總人口的18.9%；65 歲及以上老年人口數(shù)量達2 億以上，占總人口的14.2%[1]。 人口老齡化程度不斷加深使得養(yǎng)老保障體系的運行壓力驟增，養(yǎng)老問題已成為新時期我國社會保障體系建設中亟須解決的一大民生問題。 隨著社會的發(fā)展和人口結構的變化，我國現(xiàn)有的機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老這三種養(yǎng)老模式在養(yǎng)老服務的供給與需求之間的矛盾日益凸顯，亟須對現(xiàn)有的養(yǎng)老模式進行創(chuàng)新，更好地整合養(yǎng)老服務資源，使養(yǎng)老服務供給能夠滿足老年人如今多層次、多樣化的養(yǎng)老需求。 在此背景之下，嵌入式養(yǎng)老服務模式應運而生，其以社區(qū)為載體，整合就近的養(yǎng)老資源，建設專業(yè)的嵌入式養(yǎng)老服務機構，為社區(qū)輻射范圍內(nèi)的老年群體提供專業(yè)化、多元化、便利化的養(yǎng)老服務，是一種結合居家、社區(qū)、機構養(yǎng)老三重優(yōu)勢的新興養(yǎng)老模式。 目前，這一模式已在全國多地區(qū)推廣試點，取得了一定程度的發(fā)展，但多集中在經(jīng)濟水平和社會治理水平較高的地區(qū)，而在經(jīng)濟基礎相對薄弱的地區(qū)開展時間尚短，缺乏系統(tǒng)化、可借鑒的經(jīng)驗成果。 本文以桂林市的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構為例，對其在嵌入式養(yǎng)老服務模式實踐進程中的探索經(jīng)驗和發(fā)展困境進行分析與探討，希望能為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式的進一步推廣發(fā)展提供幫助。

1 嵌入式養(yǎng)老服務機構的實踐探索及發(fā)展困境——以孝慈軒養(yǎng)老服務中心為例

1.1 孝慈軒養(yǎng)老服務中心運營現(xiàn)狀

1.1.1 基本情況

廣西第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)結果顯示，2020 年桂林市60 歲及以上的老年人口占全市總人口的20.33%，其中65 歲及以上的人口為14.82%[2]，為全區(qū)老年化最嚴重的城市。 孝慈軒養(yǎng)老服務中心所在的C 社區(qū)老年人口比例達到40%，是養(yǎng)老服務需求量較大的老年化社區(qū)。 孝慈軒養(yǎng)老服務中心是M 集團積極響應國家提出的“以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以機構為補充”的“9073”養(yǎng)老發(fā)展思路，采用“公建民營”的模式，由地方政府提供房屋場地、華邦集團投資建設運營的養(yǎng)老服務綜合體，于2019 年正式開放，建筑面積約5 000平方米，提供機構養(yǎng)老床位約200 張。 作為桂林市首家“公建民營”養(yǎng)老機構及市重點示范養(yǎng)老機構，孝慈軒養(yǎng)老服務中心自開放以來運行效果良好，有效滿足了周邊居民的不同養(yǎng)老需求，其所在的社區(qū)也在2021 年被評為自治區(qū)老年人宜居社區(qū)。

1.1.2 服務內(nèi)容

為滿足群眾的差異化、多層次的養(yǎng)老需求，孝慈軒養(yǎng)老服務中心依托于機構，整合社區(qū)資源平臺，在機構內(nèi)部設立日間照料中心、長者飯?zhí)?、社區(qū)衛(wèi)生服務站、康復活動中心、評估中心、平安寶呼援平臺、老黨員之家等社區(qū)服務功能區(qū)域，為機構內(nèi)入住的老年人與半徑10 公里內(nèi)的居家老年人提供醫(yī)療護理、生活照料、康復保健、緊急救援、文體娛樂、心理治療、精神慰藉、臨終關懷等方面的社區(qū)居家養(yǎng)老服務，以及居家建床、適老化改造等專業(yè)照護上門服務。

1.1.3 機構優(yōu)勢

一是在社區(qū)內(nèi)開設專屬老年診所。 孝慈軒養(yǎng)老服務中心以機構為載體，開設社區(qū)診所，為院內(nèi)入住的老年人及附近社區(qū)居民提供家庭醫(yī)生式的基本醫(yī)療服務與特色醫(yī)療服務。 基本醫(yī)療服務包括老年人的一般常見病、多發(fā)病的診療以及對醫(yī)院診斷明確的慢性病的治療和護理；特色醫(yī)療服務則包括刮痧、艾灸、拔火罐、推拿、霧化等服務。 診所提供的醫(yī)養(yǎng)結合服務重點是對老年慢性病的預防、治療與管理，以及急重癥急救與醫(yī)學中心對接的轉診服務，實現(xiàn)大病直通車服務，能夠有針對性地滿足社區(qū)內(nèi)老年人的就醫(yī)需求。

二是提供專業(yè)化與多元化的居家醫(yī)養(yǎng)服務。 孝慈軒養(yǎng)老服務中心在政府的主導下，利用自身優(yōu)勢嵌入社區(qū)之中，整合社區(qū)周邊的養(yǎng)老設施和醫(yī)療資源，為中高齡及失能的居家老人開展日間照料、上門援助、建設家庭養(yǎng)老床位等服務，使老人可以在家中享受到專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)服務(表1)。

表1 孝慈軒養(yǎng)老服務中心居家醫(yī)養(yǎng)服務項目

三是與專業(yè)院校達成護理人才培養(yǎng)協(xié)議。 護理人員的專業(yè)水平?jīng)Q定了養(yǎng)老機構的養(yǎng)老服務質量水平，無論是對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構還是對其他養(yǎng)老機構來說，專業(yè)的護理人員都是不可或缺的。運營孝慈軒養(yǎng)老服務中心的華邦集團與廣東省英才職業(yè)培訓學院、湛江職業(yè)培訓學校簽訂協(xié)議，通過建立系統(tǒng)性的培訓制度，向孝慈軒養(yǎng)老服務中心輸送了受過專業(yè)培訓的公共營養(yǎng)師、健康管理師、營養(yǎng)配餐員等護理型人才。 這不僅提高了機構工作人員的服務水平，還為機構節(jié)省了部分人力資源成本，有利于機構的可持續(xù)性發(fā)展。

2 嵌入式養(yǎng)老服務機構發(fā)展困境——以孝慈軒養(yǎng)老服務中心為例

綜合型養(yǎng)老機構連鎖運營是嵌入式養(yǎng)老模式發(fā)展的重要支撐，需要引進社會資本的參與，充分發(fā)揮市場資源的配置作用。 嵌入式養(yǎng)老機構，既要能夠發(fā)揮其在養(yǎng)老保障方面的補充作用，達到維護社會福利的效果，同時也要實現(xiàn)一定的盈利，自身才能夠長期運轉下去。 孝慈軒養(yǎng)老服務中心作為M 集團旗下的連鎖化養(yǎng)老服務品牌，雖然以市場化開展運作，依靠企業(yè)的優(yōu)勢為機構的發(fā)展提供保障，采取積極的措施避免機構養(yǎng)老的局限性，但受養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的局限性和外部環(huán)境影響，與傳統(tǒng)養(yǎng)老機構一樣面臨著一定的發(fā)展困境。

2.1 配套政策不完善，缺乏統(tǒng)一的標準規(guī)范

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式是結合多個傳統(tǒng)領域共同發(fā)展的新型養(yǎng)老模式，需要有一系列同時涉及“醫(yī)”和“養(yǎng)”的相關政策法規(guī)，支持、推動這一模式的制度化、規(guī)范化建設。 桂林市目前尚處于對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的探索階段，雖然政府關注到這一養(yǎng)老模式的前景優(yōu)勢，推出了一些政策和措施鼓勵機構嵌入社區(qū)提供服務以滿足居民的養(yǎng)老需求，但與之配套的政策尚不完善。 全市的養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃、政策、標準由市民政局負責擬定并組織實施，而醫(yī)養(yǎng)結合政策措施則是由市衛(wèi)生健康委員會負責制定；《桂林市民政局關于印發(fā)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務中心驗收標準和服務評價標準的通知》等對嵌入式養(yǎng)老機構的政策支持也沒有系統(tǒng)的規(guī)劃安排，多是在原有的政策文件上添加了部分相關內(nèi)容，缺少對嵌入式養(yǎng)老機構的總體規(guī)劃、優(yōu)惠政策、準入資格、服務標準、考核機制等方面的細化。 缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準，不利于向本市更多的社區(qū)擴展嵌入式養(yǎng)老機構的經(jīng)營，削弱了機構連鎖化的優(yōu)勢。 同時，無統(tǒng)一的制度標準可遵循，也讓機構擁有了較大的自主操作空間，容易在提供服務時出現(xiàn)較大的隨意性，不利于政府和社會對已建立起的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構進行監(jiān)督和檢驗機構服務的效果。

2.2 財政補貼有待細化，扶持力度相對不足

養(yǎng)老服務業(yè)具有投資回收期長、投資成本高而利潤率低的特點，注定了嵌入式養(yǎng)老機構在建立和發(fā)展的初期需要得到政府政策和資金上的支持才能更好地發(fā)展。 孝慈軒養(yǎng)老服務中心雖然在機構用地上得到政府和社區(qū)支持，但除了機構經(jīng)營規(guī)模較小之外，在前期場地建設、設施采購、人員配備等方面都與民辦營利的養(yǎng)老院一致，需要投入大量的資金。在財政支持上，桂林市《民辦養(yǎng)老機構及居家養(yǎng)老服務中心補貼實施細則》規(guī)定收住自理、半自理、失能老人的民辦養(yǎng)老機構可以獲得一次性建設補貼以及按月獲得床位運營補貼，床位在100 張以下的每張床位補貼500 元，連續(xù)發(fā)放五年；社區(qū)居家養(yǎng)老服務機構則一次性給予1 萬元的補貼。 作為公建民營式的孝慈軒養(yǎng)老服務中心，同時為社區(qū)居民提供著機構住養(yǎng)服務和上門居家建床護理服務，而支持政策中大部分補貼資金是一次性發(fā)放，短期內(nèi)按月發(fā)放的床位補貼只適用機構內(nèi)所擁有的可讓老人入住的床位，居家建床這一隱形的床位資金補貼并沒有得到足夠的重視，對盈利空間較小的日常照料服務項目也缺少有針對性的優(yōu)惠財政支持。 財政補貼資金投入力度不足，不能做到在機構建立初期緩解資金短缺的壓力，扶持其成長發(fā)展，難以對機構后期的資金回籠和可持續(xù)性運營起到積極的作用。

2.3 嵌入式養(yǎng)老的社會認知程度相對較低

受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響，家庭養(yǎng)老仍是最受我國老年人歡迎的一種養(yǎng)老方式。 普通的養(yǎng)老機構因考慮場地成本問題，地理位置往往與老人原住地相距甚遠，無法滿足老年群體對家庭的情感需求，部分老年人對離開原住地、進入機構養(yǎng)老有抵觸心理。 嵌入式養(yǎng)老機構與普通養(yǎng)老機構相比，最大的優(yōu)勢之一就是嵌入社區(qū)，可以讓老人在熟悉的環(huán)境之中享受到優(yōu)質的養(yǎng)老服務，同時滿足其情感需求和物質需求[3]。 孝慈軒養(yǎng)老服務中心所在社區(qū)中部分老年人對嵌入式養(yǎng)老機構的定位、功能、優(yōu)勢了解較少，因機構規(guī)模較小，對其在養(yǎng)老服務上的專業(yè)水平有所質疑，對是否選擇入住或是在機構購買服務持觀望的態(tài)度。 另外，雖然孝慈軒養(yǎng)老服務中心同時提供機構入住養(yǎng)老服務和上門養(yǎng)老服務，但因建立不久，大部分收入來源于入住老年人繳納的費用，機構對外的宣傳也側重于入住服務，對其他服務的宣傳不到位，致使社區(qū)中不少的居民并不清楚其與普通養(yǎng)老機構的區(qū)別之處，將孝慈軒養(yǎng)老服務中心視為一般的民辦盈利型養(yǎng)老院，認為孝慈軒養(yǎng)老服務中心只為入住機構的老人提供照料服務，不知道機構還提供居家建床、居家照護等上門服務項目，這無形之中影響到了機構功能的發(fā)揮和運營收入。

2.4 機構專業(yè)醫(yī)養(yǎng)人才短缺

專業(yè)醫(yī)療護理人才的缺乏是養(yǎng)老服務行業(yè)一直以來的積病。 由于嵌入式養(yǎng)老機構承擔著比普通養(yǎng)老機構更加繁重的醫(yī)養(yǎng)服務供給任務，對專業(yè)醫(yī)療護理人才的需求也更大。 老年護理的特殊性、護理工作勞動強度大等，使得孝慈軒養(yǎng)老服務中心的人員變動成為常事，人才流失也比較嚴重；雖與專業(yè)院校達成了人才培養(yǎng)協(xié)議，可以為機構輸送部分護理型人才，緩解部分用人壓力，但多集中在康養(yǎng)方面，如營養(yǎng)配餐員、健康管理師等，醫(yī)養(yǎng)服務供給的主力軍，如醫(yī)生、護士、康復師等醫(yī)療專業(yè)型人才還是要通過社會招聘引進。 而出于節(jié)約用人成本的考慮，孝慈軒養(yǎng)老服務中心招聘人員的薪資待遇并不高，與高端型養(yǎng)老機構或大型醫(yī)療機構相較而言并不足以吸引更高水準的人才前來應聘；同時相關專業(yè)學生在潛意識里對養(yǎng)老相關崗位缺乏職業(yè)認同感，在擇業(yè)時往往也會優(yōu)先選擇醫(yī)療機構而非養(yǎng)老機構，這也給機構專業(yè)醫(yī)療隊伍的建設帶來困擾。 為滿足用人需求，護理人員招聘的門檻也相應降低，不少護理人員在進入機構前并沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓，醫(yī)養(yǎng)護理水平還有待提高。

3 對策建議

3.1 完善嵌入式養(yǎng)老相關政策制度

政府對引導養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、協(xié)調(diào)各方資源有著不可推卸的責任，應該發(fā)揮統(tǒng)籌全局的主導作用，通過完善相關政策標準、加大政策扶持力度、加強監(jiān)督管理等，進一步推動嵌入式養(yǎng)老機構的發(fā)展。

首先，政府相關部門應總結、借鑒各地成功的試點經(jīng)驗和已建立的嵌入式養(yǎng)老機構發(fā)展經(jīng)驗，填補現(xiàn)有政策的空白，對嵌入式養(yǎng)老機構建立前期的政策標準進行統(tǒng)一規(guī)定，如設施標準、服務標準和管理標準以及對服務對象的準入、服務的內(nèi)容等，讓后續(xù)建立的嵌入式養(yǎng)老機構有可遵循的政策標準，幫助其規(guī)范發(fā)展，用良好的制度環(huán)境使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)充分市場化、可持續(xù)性地健康發(fā)展。

其次，政府應加大政策扶持力度，要在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構建立初期對其進行場地、設備設施、稅收等方面的優(yōu)惠補貼，制定社區(qū)養(yǎng)老服務機構享受企業(yè)所得稅、增值稅和行政事業(yè)性收費減免的扶持政策[4]。 同時增加對居家建床以及居家醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)服務等新興醫(yī)養(yǎng)服務的財政補貼，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況制定和調(diào)控醫(yī)養(yǎng)服務價格區(qū)間，對機構護理費和居家建床護理費適度給予補貼，減輕老年人及其家庭的經(jīng)濟負擔。

最后，對已建立起的嵌入式養(yǎng)老機構，相關部門應加強對其的監(jiān)督管理和服務質量評估。 結合多方意見對機構的服務內(nèi)容、服務規(guī)范、服務質量、服務人員資格條件等方面制定統(tǒng)一的考評標準，并引入第三方機構定期對養(yǎng)老機構進行考評，及時將運營中存在的漏洞和不足向社會公開，以考評結果對其做出相應的獎勵或懲罰措施，督促社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構嚴格規(guī)范自身行為，提升養(yǎng)老機構的服務質量。

3.2 多渠道加強嵌入式養(yǎng)老宣傳

要提高嵌入式養(yǎng)老的社會認知度，需要多渠道對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構進行宣傳，只有從思想上轉變老年人對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構的看法，才能讓更多老人接受這一新興養(yǎng)老方式。 一方面，政府相關部門應發(fā)揮主導作用，與社區(qū)一同加大對嵌入式養(yǎng)老機構的宣傳力度。 可以利用社區(qū)宣傳欄，以文字、圖片形式講解嵌入式養(yǎng)老的優(yōu)點，也可以與社區(qū)居委會進行合作，定期舉行宣傳會和發(fā)放宣傳手冊，讓老人及其家人了解嵌入式養(yǎng)老與傳統(tǒng)養(yǎng)老院的不同，宣傳其在地理位置、產(chǎn)品服務、管理模式上所具有的優(yōu)勢，加深居民對嵌入式養(yǎng)老機構的認識和理解，逐步轉變居民的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念。 另一方面，機構自身也要重視宣傳，可通過線下和線上同時進行宣傳。 在線下可采用免費參觀體驗、短期試住、試用服務等多種方式增進居民對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構的了解[5]，吸引社區(qū)周邊的潛在客戶；在線上可以利用好網(wǎng)絡平臺，擴大宣傳范圍，完善機構線上的專屬智慧平臺，如客戶端小程序、機構官方網(wǎng)站等，配備專線講解客服，讓對機構感興趣的人群能夠快速了解到機構的環(huán)境設施、服務項目、服務價格等信息，提高嵌入式養(yǎng)老的社會認知度。

3.3 建設醫(yī)養(yǎng)結合專業(yè)人才隊伍

養(yǎng)老服務人員的專業(yè)水平?jīng)Q定著機構整體服務水平，缺乏專業(yè)的醫(yī)護人才會使機構發(fā)展動力不足，對機構的可持續(xù)發(fā)展造成不良影響，制約嵌入式養(yǎng)老模式的進一步推廣。 針對目前嵌入式養(yǎng)老機構專業(yè)醫(yī)護人員短缺的問題，政府應出臺相應的支持政策，鼓勵職業(yè)院校與養(yǎng)老機構達成長期的人才培養(yǎng)合作，簽訂定向就業(yè)協(xié)議，在學習費用、獎助補貼等方面給予相關專業(yè)學生優(yōu)惠政策支持，向機構持續(xù)輸送受過專業(yè)培訓的醫(yī)養(yǎng)人才；鼓勵醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構進行更深層次的合作，定期交流和學習，對在職的護理人員進行養(yǎng)老相關理論以及護理技能方面的最新培訓，不斷提升他們的專業(yè)技能，提高機構醫(yī)療護理的專業(yè)水平。 養(yǎng)老機構自身也要重視專業(yè)人才隊伍建設，嚴格按照國家相關要求進行人員招聘，對初次從事養(yǎng)老行業(yè)的服務人員進行崗前培訓，對已經(jīng)上崗的護理人員進行繼續(xù)培訓，督促其學習更多新興養(yǎng)老服務知識，提高專業(yè)水平。 同時，也可以邀請其他地區(qū)發(fā)展較為良好的嵌入式養(yǎng)老機構中經(jīng)驗豐富的工作人員開展相關講座和培訓活動，為發(fā)展中的嵌入式養(yǎng)老機構傳授經(jīng)驗，提高機構工作人員的整體素質。