應(yīng)精準(zhǔn)識(shí)別政策支持的生產(chǎn)托管實(shí)踐形式

蘆千文

生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要實(shí)踐形式，是擁有農(nóng)村土地承包權(quán)的小農(nóng)戶分化發(fā)展的必然結(jié)果。生產(chǎn)托管主要滿足了小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益的訴求，土地流轉(zhuǎn)主要滿足了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)公司等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的需要。統(tǒng)籌小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接是中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心特征和制度優(yōu)勢(shì)，生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)的靈活轉(zhuǎn)化、相互促進(jìn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要根基。生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制、功能定位明顯不同，適用的發(fā)展環(huán)境和支持政策也不同，必須辨清二者的區(qū)別，才能因地制宜選準(zhǔn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新的最優(yōu)組合，推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康持續(xù)發(fā)展。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在實(shí)踐中出現(xiàn)了混淆生產(chǎn)托管與土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，以土地流轉(zhuǎn)之“實(shí)”爭(zhēng)取生產(chǎn)托管支持政策，或者以生產(chǎn)托管之“名”強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)來(lái)“壘大戶”，影響了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的正常發(fā)展。為此，要從理論與實(shí)踐相結(jié)合的視角，辨清生產(chǎn)托管與土地流轉(zhuǎn)的區(qū)別，為各地精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，科學(xué)推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新提供參考。

生產(chǎn)托管不等同于農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)

生產(chǎn)托管不能簡(jiǎn)單地等同于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。首先，生產(chǎn)托管是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的社會(huì)化服務(wù)，也就是從種到收的農(nóng)事作業(yè)服務(wù)，如機(jī)耕、機(jī)種、機(jī)防、機(jī)收、灌溉、田間管理以及涉及田間作業(yè)的技術(shù)服務(wù)等，可以是單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)，也可以是從種到收的全程作業(yè)。如果只是產(chǎn)前的種肥藥供應(yīng)、產(chǎn)后的倉(cāng)儲(chǔ)加工銷(xiāo)售等，并不能算作生產(chǎn)托管服務(wù)。其次，之所以叫生產(chǎn)托管而不叫購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是因?yàn)樽鳛檎咧С值纳a(chǎn)托管都是專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化程度很高的作業(yè)服務(wù)。服務(wù)主體要經(jīng)過(guò)遴選，具備較強(qiáng)的能力、較好的口碑；服務(wù)流程涉及簽訂合同、作業(yè)記錄、跟蹤監(jiān)督、驗(yàn)收核實(shí)等環(huán)節(jié)，從而保證服務(wù)質(zhì)量和成效。實(shí)踐中，農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)隨機(jī)分散地購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，作業(yè)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格都有隨意性，在農(nóng)忙時(shí)期因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督和規(guī)范，還會(huì)出現(xiàn)“坐地起價(jià)”的現(xiàn)象。像這些隨機(jī)分散的農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并不能算作生產(chǎn)托管?？梢哉f(shuō)，生產(chǎn)托管是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)在產(chǎn)中環(huán)節(jié)的高質(zhì)量發(fā)展業(yè)態(tài)。

政策支持的全程托管不等同于土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)相對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)托管其實(shí)是全程托管，即農(nóng)戶把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程委托給一個(gè)服務(wù)主體或中介主體完成。而政策支持的生產(chǎn)托管，只要包括耕、種、防、收四個(gè)主要環(huán)節(jié)就算全程托管。實(shí)際上，多數(shù)的生產(chǎn)托管模式并不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的全程托管。因?yàn)樯a(chǎn)托管內(nèi)容只包括實(shí)現(xiàn)機(jī)械化或技術(shù)要求高的環(huán)節(jié)，像灌溉、采摘等環(huán)節(jié)能夠?qū)I(yè)化服務(wù)的比例還很低。這就使得一些地方的全程托管可能實(shí)際上是土地流轉(zhuǎn)。這時(shí)候，只要認(rèn)準(zhǔn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否轉(zhuǎn)移和托管費(fèi)是否發(fā)生，就能辨別全程托管和土地流轉(zhuǎn)的區(qū)別。如近期有媒體報(bào)道的土地托管案例，是由一家公司連片流轉(zhuǎn)一萬(wàn)多畝土地后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再由另一家公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)和經(jīng)營(yíng)管理，后者支付土地“保底費(fèi)”，扣除保底費(fèi)和生產(chǎn)成本后的盈余由兩家公司按5 ∶5 的比例分紅。這種土地托管形式在兩家公司的關(guān)系實(shí)質(zhì)是土地轉(zhuǎn)包疊加盈余分紅，名義上的“托管費(fèi)”只是要素投入和生產(chǎn)作業(yè)成本，并不是實(shí)質(zhì)上的托管費(fèi)，并不能稱(chēng)為生產(chǎn)托管。

五種容易混淆的典型模式應(yīng)注重區(qū)分辨別

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)政策支持力度不斷增強(qiáng)，除了中央財(cái)政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目資金連年增長(zhǎng)外，還組織開(kāi)展了社會(huì)化服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)、典型案例評(píng)選。因此，各地對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的重視程度迅速提高，推出了各式各樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式創(chuàng)新。但是其中一些以生產(chǎn)托管名義宣傳的案例或模式創(chuàng)新實(shí)際上仍是土地流轉(zhuǎn)，對(duì)此要注意區(qū)分。一是集中連片尤其是整鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）整村推進(jìn)的全程托管，有些是把土地流轉(zhuǎn)合同轉(zhuǎn)換為全程托管合同或者直接簽兩份合同，農(nóng)戶獲得的仍然是土地租金或保底收益疊加二次分紅。因?yàn)檗r(nóng)戶并沒(méi)有付出托管費(fèi)、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此不能認(rèn)為是生產(chǎn)托管。二是村集體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地后，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)或者成立服務(wù)實(shí)體（合作社、公司）提供自我服務(wù)。雖然財(cái)務(wù)核算中有托管費(fèi)，但實(shí)際上是一個(gè)主體內(nèi)部的自我服務(wù)，托管費(fèi)并沒(méi)有實(shí)際發(fā)生。農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)公司等也存在成立服務(wù)實(shí)體進(jìn)行自我服務(wù)的情形。這種不應(yīng)算作生產(chǎn)托管。三是由于多數(shù)合作社的成員只與合作社存在業(yè)務(wù)聯(lián)系。因此，當(dāng)農(nóng)民合作社為非注冊(cè)成員開(kāi)展內(nèi)部服務(wù)時(shí)，只要沒(méi)有納入合作社統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算，且實(shí)際發(fā)生了托管費(fèi)，可以算作生產(chǎn)托管。四是全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)模式中，農(nóng)民事實(shí)上已經(jīng)把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他主體，不論是否在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)或產(chǎn)業(yè)鏈務(wù)工就業(yè)，只要沒(méi)有支付托管費(fèi)或者收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，都不能算作生產(chǎn)托管。五是以中介服務(wù)的名義組織農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，或者以中介服務(wù)名義組織農(nóng)戶與服務(wù)對(duì)象對(duì)接，為農(nóng)戶提供集成式、全程式的服務(wù)。這里中介服務(wù)本身不能作為生產(chǎn)托管，只有實(shí)際發(fā)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)才能算作生產(chǎn)托管。值得注意的是，從服務(wù)供給角度看，生產(chǎn)托管不能是經(jīng)營(yíng)主體或服務(wù)主體的自我服務(wù)。近年來(lái)，供銷(xiāo)社、農(nóng)墾以及地方性的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和涉農(nóng)企業(yè)都在爭(zhēng)取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)的項(xiàng)目支持，積極推廣并創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式。對(duì)此，要注意識(shí)別是自我服務(wù)還是對(duì)外服務(wù)，只有對(duì)外服務(wù)才能算作生產(chǎn)托管。

新興模式在生產(chǎn)托管與土地流轉(zhuǎn)間靈活轉(zhuǎn)換

最初的生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)很容易識(shí)別，核心的區(qū)別是小農(nóng)戶付出托管費(fèi)（購(gòu)買(mǎi)服務(wù)）還是收到流轉(zhuǎn)費(fèi)（土地租金），本質(zhì)上是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否轉(zhuǎn)移。但隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)方式創(chuàng)新，生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)相互影響，在一些地方出現(xiàn)了融合發(fā)展趨勢(shì)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移、托管費(fèi)或流轉(zhuǎn)費(fèi)并不明顯表現(xiàn)出來(lái)，識(shí)別生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)的難度逐步增加。

生產(chǎn)托管形式演變到多環(huán)節(jié)、全程式服務(wù)模式后，進(jìn)一步向產(chǎn)前和產(chǎn)后延伸服務(wù)業(yè)務(wù)，形成了要素主體、經(jīng)營(yíng)主體、服務(wù)主體、加工和銷(xiāo)售企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上的合作。經(jīng)營(yíng)主體獲得了全產(chǎn)業(yè)鏈的服務(wù)支撐，以入股、勞務(wù)、服務(wù)等形式參與產(chǎn)業(yè)鏈，雖然與其他主體簽訂了生產(chǎn)托管合同，但大多未實(shí)際支付托管費(fèi)，而是在交售農(nóng)產(chǎn)品后獲得扣除托管費(fèi)后的凈收益和二次分紅，只有選擇自主銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品時(shí)，才支付托管費(fèi)。這種情況下，經(jīng)營(yíng)主體基本會(huì)得到產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)企業(yè)的保底產(chǎn)量或收益承諾以及訂單合同。土地流轉(zhuǎn)形式也在不斷更新，已經(jīng)從簡(jiǎn)單的出租、轉(zhuǎn)包、互換等形式，演變到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，或者建立就業(yè)、勞務(wù)、服務(wù)、保險(xiǎn)、分紅等多重利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。建立在生產(chǎn)托管或土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的農(nóng)戶根據(jù)意愿參與產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)營(yíng)獲得多重利益保障的形式，都是各地支持的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新的新興模式。這種新興模式在生產(chǎn)托管和土地流轉(zhuǎn)之間轉(zhuǎn)換比較靈活，可根據(jù)政策支持力度進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，應(yīng)著重注意區(qū)分。

精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)小農(nóng)戶的生產(chǎn)托管實(shí)踐形式

農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)支持政策，尤其是生產(chǎn)托管支持政策，主要目的和核心邏輯是促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。中央財(cái)政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)服務(wù)對(duì)象要進(jìn)一步突出小農(nóng)戶，安排服務(wù)小農(nóng)戶的補(bǔ)助資金或面積占比應(yīng)高于60%。然而各地均反映服務(wù)小農(nóng)戶比例難以落實(shí)到位，這是因?yàn)槊嫦蛞?guī)模主體的生產(chǎn)托管成本顯著低于分散化的小農(nóng)戶。有些地方發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，存在推動(dòng)整村、整鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）發(fā)展全程托管的傾向，形成了以先流轉(zhuǎn)再托管為基本形式的土地流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)托管復(fù)合型實(shí)踐形態(tài)。比如，村集體、合作社、經(jīng)紀(jì)人等作為中介組織農(nóng)民統(tǒng)一接受托管服務(wù)，典型形式就是村集體經(jīng)濟(jì)組織直接或成立合作社流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，再選擇專(zhuān)業(yè)服務(wù)主體提供生產(chǎn)托管服務(wù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織可以賺取居間服務(wù)費(fèi)用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)增收等，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。

這種中介組織流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地后再選擇生產(chǎn)托管，就加大了是否為小農(nóng)戶服務(wù)的識(shí)別難度。但無(wú)論是流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地后再選擇生產(chǎn)托管，還是為農(nóng)民合作社成員提供生產(chǎn)托管服務(wù)，其實(shí)質(zhì)依然還是生產(chǎn)托管與土地流轉(zhuǎn)的區(qū)別。因此，識(shí)別是否是為小農(nóng)戶提供生產(chǎn)托管服務(wù)的核心標(biāo)準(zhǔn)，仍然是小農(nóng)戶是否保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、是否付給服務(wù)主體托管費(fèi)。至于中介組織及生產(chǎn)托管服務(wù)形式怎樣變化，只要不改變這兩個(gè)核心標(biāo)志，就能認(rèn)定是否為小農(nóng)戶提供了生產(chǎn)托管服務(wù)。

這再次凸顯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管支持政策的核心邏輯是促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。小農(nóng)戶貫穿中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全程，將長(zhǎng)期是主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。探索中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，不能忽視小農(nóng)戶這個(gè)發(fā)展基礎(chǔ)。而且，在小農(nóng)戶城鄉(xiāng)兩棲、工農(nóng)兼業(yè)、加速老化、后繼無(wú)人等基本演變格局下，發(fā)展以生產(chǎn)托管為主要模式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)，將是小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的基本路徑。因此，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別服務(wù)小農(nóng)戶的生產(chǎn)托管實(shí)踐形式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)政策支持的精準(zhǔn)性、實(shí)效性，有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管規(guī)范發(fā)展、更好地發(fā)揮經(jīng)營(yíng)增效作用，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。這對(duì)于形成生產(chǎn)托管與土地流轉(zhuǎn)相互促進(jìn)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)路徑，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)主體發(fā)展質(zhì)量也具有重要意義。