“雙高”建設(shè)背景下高職院校全面預(yù)算績效管理探析

曹劉慧

［摘 要］高職院校是我國高等教育的重要組成部分，2019年以來，隨著“雙高計劃”的提出和實施，職業(yè)教育已由規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。這對高職院校項目資金的配置效益和使用效率提出了新要求和新目標(biāo)。對此，文章將闡述“雙高”建設(shè)背景下加強高職院校全面預(yù)算績效管理的重要性，分析實施全面預(yù)算績效管理在高職院校管理實踐中的技術(shù)要求，并提出“雙高”建設(shè)背景下加強高職院校全面預(yù)算績效管理的保障措施，以期為高職院校推行全面預(yù)算績效管理和“雙高計劃”建設(shè)提供參考。

［關(guān)鍵詞］“雙高計劃”；高職院校；全面預(yù)算績效管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.010

［中圖分類號］G717［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）20-0031-03

0? ? ?引 言

2019年1月，國務(wù)院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，提出要啟動實施中國特色高水平高等職業(yè)學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃（以下稱“雙高計劃”）［1］。2019年3月，教育部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》，計劃圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在全國集中力量建設(shè)50所左右的高水平高職學(xué)校和150個左右的高水平專業(yè)群；同年10月底，教育部、財政部公示擬建學(xué)校名單，全國共有197所高職院校上榜。由此可見，職業(yè)教育逐步由規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展?！半p高”建設(shè)背景下，全面預(yù)算績效管理的實施不僅是高職院校高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)在要求，還是為黨育人、為國育才的重要依托。

1? ? ?“雙高”建設(shè)背景下加強高職院校全面預(yù)算績效管理的重要性

1.1? ?有助于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，提高高職院校內(nèi)部治理水平和資金利用效率

一是有助于實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），深刻指出了全面實施預(yù)算績效管理的必要性和總體要求。高職院校作為經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的重要組成部分，貫徹落實全面預(yù)算績效管理，是推動完善國家治理體系、提高國家現(xiàn)代化治理能力的重要一環(huán)，有助于實現(xiàn)《意見》中提到的“提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力”［2］。

二是有助于提高高職院校內(nèi)部治理水平?！半p高計劃”的主要任務(wù)之一是提升學(xué)校治理水平，這要求高職院校建立完善的監(jiān)督體系和管理體系。實施全面預(yù)算績效管理有助于扭轉(zhuǎn)“重投入、輕管理”“重支出、輕績效”的治理理念。高職院校通過建立公開、透明、全面、規(guī)范的全面預(yù)算管理制度，能實現(xiàn)內(nèi)部治理水平的提升，也有助于“雙高計劃”投入的資源發(fā)揮出最大效用，為“雙高計劃”的實現(xiàn)提供有力保障。

三是提升資金利用效率。“雙高計劃”采取的經(jīng)費支持策略是中央引導(dǎo)、地方支持、院校自籌和企業(yè)參與等，資金來源較為復(fù)雜，且任務(wù)周期長，需要的資金量大，這給高職院校資金管理帶來新的挑戰(zhàn)。如何將有限的資金發(fā)揮出最大的效益，是每個“雙高計劃”建設(shè)單位需要認(rèn)真思考的問題。將績效理念引入預(yù)算管理中，有助于高職院校全過程監(jiān)管資金的投入與產(chǎn)出，實現(xiàn)完整的閉環(huán)管理，增強資金使用主體的責(zé)任意識，提高高職院?！半p高計劃”建設(shè)的資金管理水平［3］。

1.2? ?推動高職院校高質(zhì)量發(fā)展

近年來，國家層面對職業(yè)教育的支持力度不斷加大，如政策上傾斜、資金上投入，這都迫切需要高職院校加強高質(zhì)量發(fā)展。高職院校發(fā)展方向也從簡單的粗放式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變。例如，在育人方面，不再盲目追求招生數(shù)量，而是根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的需要切實培養(yǎng)應(yīng)用型、技能型人才。在這一背景下，“雙高計劃”的提出就是旨在集中國家、社會和高職院校的優(yōu)勢資源對職業(yè)教育開展持續(xù)和深層次的改革。在這一過程中，全面預(yù)算績效管理的應(yīng)用有助于推動高職院校建立精細(xì)化、常態(tài)化績效管理機制，關(guān)注院校高質(zhì)量發(fā)展的重點指標(biāo)任務(wù)，實施全過程的績效目標(biāo)設(shè)計。在“雙高”建設(shè)進(jìn)程中，全面預(yù)算績效管理須緊緊圍繞學(xué)校重點建設(shè)領(lǐng)域，如培養(yǎng)高技能型人才、深入推進(jìn)產(chǎn)教融合、打造“雙師型”教師隊伍等，科學(xué)地對這些重點領(lǐng)域工作進(jìn)行評估和總結(jié)，這本身就在推動高職院校高質(zhì)量發(fā)展。全面預(yù)算績效管理的實施還有助于加強高職院校建設(shè)過程中的自我管理和考核，及時糾正工作偏差，從而使院校高質(zhì)量完成建設(shè)目標(biāo)，取得預(yù)期成效［4］。

1.3? ?有助于創(chuàng)新和完善高職院?？冃гu價指標(biāo)體系

“雙高計劃”對學(xué)校所必須具備的基本條件設(shè)計了可量化、細(xì)致的指標(biāo)，特別是在“學(xué)校人才培養(yǎng)和治理水平”“標(biāo)志性成果”方面，為高職院校的具體建設(shè)提供了明確的指引。在此背景下，全面預(yù)算績效管理的實施不僅有助于高職院校實現(xiàn)“雙高計劃”的建設(shè)目標(biāo)，也能在很大程度上推進(jìn)學(xué)校優(yōu)化與完善自身的績效評價指標(biāo)體系?！半p高計劃”的最終落腳點是高水平學(xué)校和高水平專業(yè)，這需要政府、企業(yè)、社會等多個主體共同評價。而高職院校實施全面預(yù)算績效管理能夠為各方提供一個更加公正、透明、科學(xué)的評價體系。

2? ? ?全面實施預(yù)算績效管理在高職院校管理實踐中的技術(shù)要求

一是績效目標(biāo)管理的技術(shù)要求，包括目標(biāo)設(shè)計、目標(biāo)審核和目標(biāo)批復(fù)。首先是目標(biāo)設(shè)計。其是實施全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，也是預(yù)算管理與考核的前提，主要涵蓋內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)3個方面。高職院校財務(wù)和相關(guān)職能部門在編制預(yù)算時，應(yīng)考慮到國家、地方層面的總要求和業(yè)務(wù)部門的具體情況，并遵循可量化、可實現(xiàn)的原則，根據(jù)“雙高計劃”的重要任務(wù)合理制定目標(biāo)。其次是目標(biāo)審核。其主要由高職院校財務(wù)部門牽頭，針對“雙高計劃”建設(shè)重點支出項目，從相關(guān)性、可行性、科學(xué)性和合理性等維度進(jìn)行審核。最后是目標(biāo)批復(fù)。其由學(xué)校黨委對申請預(yù)算進(jìn)行終審復(fù)核，批復(fù)的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰、可量化，以便在預(yù)算執(zhí)行過程中進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)算完成后實施績效評價時的對照比較。

二是對績效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控的技術(shù)要求。“雙高”建設(shè)背景下，高職院校的發(fā)展目標(biāo)更加清晰，為了確保全面預(yù)算績效管理公開、透明、有效，高職院校應(yīng)對績效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控。首先是數(shù)據(jù)收集和整合。跟蹤監(jiān)控績效目標(biāo)需要收集相關(guān)數(shù)據(jù)，并將其整合到一個可訪問和可分析的平臺中。這可能需要從不同部門和系統(tǒng)中獲取數(shù)據(jù)，并進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)清洗、整合和存儲，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性。其次是實時監(jiān)測和報告。跟蹤績效目標(biāo)的進(jìn)展應(yīng)該是實時的，并且應(yīng)該能夠生成準(zhǔn)確、可視化的報告。這樣一來，管理人員可以及時了解績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，并采取必要的行動。監(jiān)測和報告的方式可以采用儀表盤、報表、圖表等形式，以便直觀地呈現(xiàn)績效數(shù)據(jù)。最后是預(yù)警和異常檢測。跟蹤監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)具備預(yù)警和異常檢測功能，能夠識別出績效目標(biāo)實現(xiàn)中的潛在問題和異常情況。這樣一來，管理人員可以及時發(fā)現(xiàn)并解決潛在的風(fēng)險和威脅，確保績效目標(biāo)順利實現(xiàn)［5］。

三是對績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用的技術(shù)要求。一方面，應(yīng)強調(diào)評價機制與“雙高計劃”建設(shè)的匹配度，如是否能夠最直觀、最科學(xué)地反映“雙高計劃”的建設(shè)情況，是否準(zhǔn)確、科學(xué)地反映了各項預(yù)算的支出情況。這就要求院校在制度建設(shè)、機制建設(shè)和指標(biāo)體系上進(jìn)行完善。另一方面，要關(guān)注評價結(jié)果的使用效率，如評價結(jié)果是否對下一年度的預(yù)算編制有參考價值，后續(xù)的整改落實是否到位等［6］。

3? ? ?“雙高”建設(shè)背景下高職院校加強全面預(yù)算績效管理的保障措施

3.1? ?強化頂層設(shè)計，完善全面預(yù)算績效管理制度

學(xué)校層面，高職院校要強化頂層設(shè)計，以中長期規(guī)劃為出發(fā)點建立和完善全面預(yù)算績效管理制度，確保制度覆蓋校內(nèi)所有經(jīng)濟活動，貫穿學(xué)校經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程［7］。針對各部門的核心經(jīng)濟活動，學(xué)校要明確崗位職責(zé)，梳理業(yè)務(wù)流程，將全面預(yù)算績效管理嵌入“雙高計劃”建設(shè)的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)和各個崗位。業(yè)務(wù)層面，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》及其實施條例、《意見》等文件精神，結(jié)合高職院校實際，從黨的建設(shè)、技能人才培養(yǎng)、創(chuàng)新服務(wù)平臺搭建、高水平專業(yè)群建設(shè)等方面制定涵蓋預(yù)算組織體系、預(yù)算編審、績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行、績效目標(biāo)監(jiān)控、決算以及績效評價等環(huán)節(jié)的預(yù)算績效管理制度，并繪制相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)流程圖。此外，高職院校還應(yīng)立足自身豐厚的文化底蘊和發(fā)展基礎(chǔ)，整合區(qū)位優(yōu)勢，在工業(yè)經(jīng)濟、文化經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟等區(qū)域發(fā)展的重點領(lǐng)域，圍繞優(yōu)勢學(xué)科、特色專業(yè)、特色產(chǎn)學(xué)研項目、特色校企合作項目等加強對業(yè)務(wù)的監(jiān)督與管理，最大限度擴大全面預(yù)算績效管理的覆蓋面。

3.2? ?結(jié)合“雙高計劃”任務(wù)建立全面預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

全面預(yù)算績效評價指標(biāo)體系是“雙高計劃”建設(shè)成效和實施情況核心的參考因素。高職院校應(yīng)立足“雙高計劃”建設(shè)的十大任務(wù)開展自評工作，編寫自評報告?；凇半p高計劃”建設(shè)的要求，高職院校應(yīng)建立多級評價指標(biāo)體系［8］，并保障評價指標(biāo)體系具有設(shè)計的合理性與執(zhí)行的有效性。多級指標(biāo)體系要包括以下幾個層次：首先，高層級目標(biāo)指標(biāo)。其用于確定高職院校在“雙高計劃”中的整體目標(biāo)，如提高教育質(zhì)量、促進(jìn)人才培養(yǎng)和增強創(chuàng)新能力等。這些目標(biāo)指標(biāo)應(yīng)與“雙高計劃”的任務(wù)一致，體現(xiàn)高職院校的核心使命和愿景。其次，中層級指標(biāo)。其用于進(jìn)一步細(xì)化高層級目標(biāo)，將高層級目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體、可量化的指標(biāo)。中層級指標(biāo)涵蓋高職院校的各個方面，如教學(xué)質(zhì)量、科研成果、師資隊伍、學(xué)生就業(yè)等。這些指標(biāo)應(yīng)客觀地反映高職院校在各領(lǐng)域的實際情況。最后，底層級績效指標(biāo)。底層級績效指標(biāo)是在中層級指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化的具體指標(biāo)，可以度量和監(jiān)測。這些指標(biāo)可能涉及教育教學(xué)活動、科研項目、人才培養(yǎng)計劃等的具體方面，能夠提供實際數(shù)據(jù)。在建立多級評價指標(biāo)體系時，高職院校還須考慮指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性和權(quán)重分配。不同級別的指標(biāo)可能存在依賴關(guān)系，因此，高職院校需要進(jìn)行指標(biāo)關(guān)聯(lián)分析和權(quán)重確定，以確保指標(biāo)體系的合理性和可用性。

3.3? ?加強組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同各方

“雙高”建設(shè)背景下，高職院校全面預(yù)算績效管理涉及資金使用的方方面面，管理對象也涵蓋教師、教管部門、科研部門等。首先，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。高職院校要成立全面預(yù)算績效管理工作小組，負(fù)責(zé)各項具體工作的推進(jìn)落實［9］。工作小組的日常工作由財務(wù)處牽頭，具體任務(wù)包括以下方面：組織梳理“雙高”建設(shè)背景下學(xué)校各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上建立健全學(xué)校各項規(guī)章管理制度并予以實施。其次，協(xié)同各方。高職院校職能部門眾多，與企業(yè)合作頻繁，參與全面預(yù)算績效管理的人員身份多元。為實現(xiàn)多主體的有效協(xié)同，高職院校應(yīng)從校黨委層面統(tǒng)一制訂全面預(yù)算績效管理計劃，并定期召開會議對各部門重要項目的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)管和審查。

3.4? ?運用信息技術(shù)，提高全面預(yù)算績效管理精準(zhǔn)度

“雙高”建設(shè)背景下，高職院校全面預(yù)算績效管理的任務(wù)分解、參與部門和信息組成都較為復(fù)雜，涉及的主體眾多，時間跨度較長，各項信息資源呈現(xiàn)碎片化、網(wǎng)絡(luò)化和分散化的特征。為實現(xiàn)各項任務(wù)的預(yù)算和績效信息高效整合，高職院校有必要運用信息技術(shù)，以提高全面預(yù)算績效管理的精準(zhǔn)度。首先，建設(shè)全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要對各部門提供的績效管理推進(jìn)情況進(jìn)行基礎(chǔ)性的加工與整理，如對不規(guī)范或分類錯誤的指標(biāo)進(jìn)行增加、修改、刪除等操作，一般來說，該系統(tǒng)的權(quán)限僅面向部分負(fù)責(zé)人。其次，全面預(yù)算績效管理本身涉及的業(yè)務(wù)較廣，因此在全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)建設(shè)時還應(yīng)設(shè)計子系統(tǒng)，如績效目標(biāo)管理、績效數(shù)據(jù)采集與管理、績效監(jiān)測與分析、績效評價與反饋、績效改進(jìn)與追蹤等?？冃繕?biāo)管理子系統(tǒng)用于設(shè)定和管理高職院校的績效目標(biāo)，而績效數(shù)據(jù)采集與管理子系統(tǒng)負(fù)責(zé)收集和管理與績效相關(guān)的數(shù)據(jù)。績效監(jiān)測與分析子系統(tǒng)提供實時的監(jiān)測和分析工具，幫助管理人員了解績效情況?？冃гu價與反饋子系統(tǒng)用于對績效的評價和反饋，而績效改進(jìn)與追蹤子系統(tǒng)則跟蹤改進(jìn)措施的執(zhí)行情況。這些子系統(tǒng)要相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一個完整的全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)，為高職院校的治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供全面支持，助推“雙高計劃”的實施和任務(wù)的完成。

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［收稿日期］2023-04-02