全球化視野中的安全與發(fā)展

馬赟菲 毛維準

一、問題的提出

安全與發(fā)展是當代國際政治最重要的議題，“發(fā)展是一個難以捉摸的領(lǐng)域，而安全是一個不斷擴大的概念，具有非凡的可塑性”1Jens StilhoffS?rensen and Fredrik S?derbaum，"Introduction:The End of the Development-Security Nexus?"，in Jean StilhoffS?rensen and Fredrik S?derbaum，eds.，The End of the Development-Security Nexus? The Rise of Global Disaster Management，Dag Hammarskjold Foundation，2012，p.7.。追溯二者的歷史，早期“安全”被定義為國家的領(lǐng)土完整、穩(wěn)定和重大利益；隨后，安全威脅擴大到導(dǎo)致暴力沖突并影響個人、社區(qū)和國家安全的非軍事威脅。2International Peace Academy，The Security-Development Nexus: Conflict，Peace and Development in the 21st Century，(https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/publications/security_dev_nexus.pdf.)最初，“發(fā)展”指國家和社會尋求實現(xiàn)更繁榮和更公正的生活水平的進程和戰(zhàn)略；二戰(zhàn)后，發(fā)展概念以“援助”的含義與安全概念相互交織，正如杜魯門曾指出，世界上近一半的貧困人口“對他們和更繁榮的地區(qū)都是一種障礙和威脅”3Arturo Escobar，Encountering Development:The Making and Unmaking of the Third World，Princeton University Press，1995，p.3.。

安全和發(fā)展及其互動關(guān)系還會因參照物的不同而呈現(xiàn)出不同的意涵。在現(xiàn)代主義的敘事中，發(fā)展是民族國家創(chuàng)立、建設(shè)和進步的進程，安全是國家保持自由、民主、繁榮的狀態(tài)，安全的實現(xiàn)條件與發(fā)展的實現(xiàn)條件相互加強，安全與發(fā)展在實現(xiàn)現(xiàn)代化的意義上彼此聯(lián)結(jié)；而在后現(xiàn)代主義的敘事中，發(fā)展被視作維護不平等和等級制度的工具，保護國家安全的行動會導(dǎo)致恐懼的永久產(chǎn)生，因此安全與發(fā)展需要避免發(fā)生聯(lián)結(jié)。1Maria Stern and Joakim ?jendal，"Mapping the Security-Development Nexus:Conflict，Complexity，Cacophony，Convergence?"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，pp.5-29.

冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球化成為“理解人類社會過渡到第三個千年的關(guān)鍵思想”2Malcolm Waters，Globalization，Routledge，1995，p.1.。作為一股尚在變動中的力量，全球化本身即是一個具有內(nèi)部張力的系統(tǒng)。其中，在全球化-本地化譜系中，全球化意味著國家之間的相互聯(lián)系日益增強，某一個地區(qū)的事件可以對其他地區(qū)的人民和社會產(chǎn)生影響，而在譜系的另一端，現(xiàn)代民族國家形態(tài)牢牢把握著領(lǐng)土邊界和國家界限，以本地化的內(nèi)生傾向抵抗著全球化的影響。在全球化-碎片化譜系中，全球化意味著國際互動向多邊開放、一體化和相互依賴方向發(fā)展，并趨于全球主義、普遍化和同質(zhì)性；碎片化則與全球化相反，體現(xiàn)著封閉孤立和單邊主義思想，趨向于分離主義和異質(zhì)性。3Ian Clark，Globalization and Fragmentation:International Relations in the Twentieth Century，Oxford University Press，1997，pp.1-2.那么，在全球化這一新的國際環(huán)境下，全球發(fā)展和安全問題有何新的特征？發(fā)展和安全間的聯(lián)結(jié)關(guān)系有何演進？本文將對上述問題進行探討。

圖1：全球化與本地化、碎片化的關(guān)系譜系

二、安全與發(fā)展的全球化趨勢

全球化是金融、經(jīng)濟、環(huán)境、政治、社會和文化的全球性進程對地方、國家和區(qū)域各層級施加的日益增長的影響。4José Antonio Ocampo and Juan Martin，Globalization and Development: A Latin American and Caribbean Perspective，Economic Commission for Latin America and the Caribbean，2003，p.1.安全和發(fā)展諸要素的跨國流動體現(xiàn)著全球化的演進，全球化背景下人類社會的動態(tài)運行也在推動著安全和發(fā)展議題發(fā)生新的變化。安全、發(fā)展與全球化在本體論意義上處于同頻變動之中。

（一）安全的全球化趨勢

1. 安全威脅的跨國化

冷戰(zhàn)結(jié)束前，安全研究普遍從民族國家的視角對威脅進行界定。如現(xiàn)實主義安全觀認為，國家安全的威脅來自邊界外的其他國家、威脅的本質(zhì)是對手的軍事能力、應(yīng)對威脅的手段是增加軍事能力。5參見鄭先武：《全球化背景下的“安全”：一種概念重構(gòu)》，載于《國際論壇》2006年第1期。傳統(tǒng)的地緣政治學建立在對“空間安全”6參見劉雪蓮、徐立恒：《全球化時代的新地緣政治安全觀》，載于《東北亞論壇》2011年第2期。的關(guān)切之上，強調(diào)國家面臨的安全威脅是外部勢力對本國領(lǐng)土的威脅，而地理空間作為天然的屏障和人類難以跨越的障礙，成為民族國家保護臣民免受戰(zhàn)爭侵害的“硬殼”7John H. Herz，International Politics in the Atomic Age，Columbia University Press，1959，p.22.。

全球化對傳統(tǒng)空間觀作出挑戰(zhàn)，在主權(quán)界定的傳統(tǒng)空間外將人類社會各個領(lǐng)域的空間重組。8Victor D.Cha，"Globalization and the Study of International Security"，Journal of Peace Research，Vol.37，No.3，2000，p.392.這是擴大邊界的過程，也是削弱邊界的過程。9James Rosenau，"The Dynamics of Globalization: Toward an Operational Formulation"，Security Dialogue，Vol.27，No.3，p.251.資本的跨國流動、政治的自由化及信息技術(shù)的發(fā)展打破了國家間的政治、經(jīng)濟和技術(shù)障礙，通過“縮小空間、縮小時間和消失邊界”10參見Anthony Giddens，The Consequences of Modernity，Polity Press，1990，pp.17-20.導(dǎo)致安全威脅的跨國化?？鐕踩{的生成路徑有：一是一些地方性挑戰(zhàn)隨全球化進程而具有跨國性，如流行性疾病、破壞性氣候變化等迅速傳播，產(chǎn)生全球性影響。二是數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使網(wǎng)絡(luò)空間成為不受政府壟斷的領(lǐng)域，個人、機構(gòu)或政府利用技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)空間中通過惡意活動推進利益，如利用網(wǎng)絡(luò)實施跨國恐怖主義、攻擊全球任意國家的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等。1Derek S.Reveron，"An Introduction to National Security and Cyberspace"，in Derek S.Reveron，ed.，Threat，Opportunities，and Power in a Virtual World，Georgetown University Press，2012，pp.3-17.

表1：全球化導(dǎo)致的主要跨國安全威脅

2. 安全治理的多元化

強權(quán)國家建立后，國家成為安全的主要承擔者，獨立自主的治理安全問題。全球化挑戰(zhàn)了以領(lǐng)土為界進行安全治理的邏輯，暴力開始由網(wǎng)絡(luò)而非土地承載、由承諾而非領(lǐng)土界定。3參見羅伯特?基歐漢、門洪華：《非正式暴力的全球化、世界政治理論與“恐懼的自由主義”》，載于《世界經(jīng)濟與政治》2003年第7期。不確定、無邊界的跨國威脅模糊了國家內(nèi)外部安全間的分別，4Gabor Sinko，Analyzing the Nexus of Globalization，Security and International Terrorism，(https://www.iaforum.org/Content/ViewInternal_Document.cfm?contenttype_id=5&ContentID=8586.)使國家在新的安全議題中的重要性降低，國家依靠主權(quán)進行治理的能力面臨不足，因此，只有在更大的組織形式內(nèi)，在區(qū)域甚至超國家的基礎(chǔ)上，人們的健康、福利等才能有所保障5龐中英：《廣義安全、經(jīng)濟安全、安全合作--關(guān)于全球變化與安全問題的若干新思考》，載于《歐洲》1997年第7期。。

在此背景下，對安全威脅的應(yīng)對從“統(tǒng)治”走向“治理”。“統(tǒng)治”指國家通過“獲取、部署和使用軍事力量”6David Held and Anthony McGrew，"The End of the Old Older? Globalization and the Prospects for World Order"，Review of International Studies，Vol.24，No.5，1998，pp.219-243.提供國家安全。相比之下，“治理”的主體更多元，除政府外，還包括非政府的公共和私人機構(gòu)；除國家外，還有個人、次國家和超國家行為體協(xié)調(diào)合作，共同構(gòu)成權(quán)威分享的復(fù)雜安全管理網(wǎng)絡(luò)。7Mark Webber and Stuart Croft，et al.，"The Governance of European Security"，Review of International Studies，Vol.30，No.1，2004，pp.3-26.如北約在2009年發(fā)布的《聯(lián)盟安全聲明》中提出，北約要采取“結(jié)合軍事和民用資源的綜合方法”，加強與聯(lián)合國、歐盟、歐洲安全與合作組織等國際行為體的合作，更有效地結(jié)合民事和軍事資源，以應(yīng)對全球化威脅的挑戰(zhàn)。8North Atlantic Treaty Organization，Declaration on Alliance Security，(https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_52838.htm.)

3.安全機制的趨同化

冷戰(zhàn)結(jié)束前，全球主要的安全制度往往由大國主導(dǎo)建立，這些制度封閉性較強，并且彼此之間存在競爭。伴隨著全球化的發(fā)展，依靠單邊霸權(quán)維持國際安全的傳統(tǒng)機制在面對多樣化的安全威脅時表現(xiàn)出應(yīng)對能力不足和協(xié)調(diào)行動僵化的問題。1參見凌勝利：《聯(lián)盟之后--冷戰(zhàn)后國際安全合作新形式探討》，載于《世界經(jīng)濟與政治論壇》2017年第1期。為了對全球安全進行有效治理，國際安全機制逐步向趨同化方向發(fā)展，具體表現(xiàn)為安全機制在《聯(lián)合國憲章》下的統(tǒng)一和在國家間的多邊協(xié)作。

首先，當前各層級的安全機制普遍承認聯(lián)合國在維持國際和平與安全中的中心作用，《聯(lián)合國憲章》已成為全球安全治理的共同原則和國際法依據(jù)，2參見李東燕：《全球安全治理與中國的選擇》，載于《世界經(jīng)濟與政治》2013年第4期。聯(lián)合國大會、安全理事會、人權(quán)理事會等主要機構(gòu)和維持和平行動部、建設(shè)和平委員會等附屬機構(gòu)也成為各領(lǐng)域安全機制協(xié)調(diào)的中心樞紐。其次，在國家間相互依賴的背景下，大國主導(dǎo)的單邊或雙邊地區(qū)性安全機制及新成立的區(qū)域性國際組織紛紛開始采取多邊主義的協(xié)商原則。3參見胡宗山：《國際關(guān)系中的多邊主義：概念、理論與歷程》，載于《社會主義研究》2007年第4期。如美國傳統(tǒng)的安全機制是以美國為主的雙邊同盟結(jié)構(gòu)，中國也習慣于采取一對一的周邊外交。但20世紀90年代后，中、美兩國都積極提出并參與開放性的地區(qū)安全倡議，如建立上海合作組織、參加?xùn)|盟地區(qū)論壇等。通過多邊論壇尋找區(qū)域和全球安全治理問題的應(yīng)對之策，已成為全球化社會的重要特點。4álvaro de Vasconcelos，Between Self-Interest and a ‘Responsible -Power’ Approach，(https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/cp118.pdf.)

（二）發(fā)展的全球化趨勢

1. 發(fā)展的西方化趨勢

全球轉(zhuǎn)型使少數(shù)西方國家在國際關(guān)系的諸多方面取得了支配地位，并在資金、市場、發(fā)展模式等方面對發(fā)展中國家產(chǎn)生了壓倒性影響。5參見黃民興：《試論第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展道路》，載于《西北大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。二戰(zhàn)后，發(fā)達國家將國際發(fā)展作為面向欠發(fā)達地區(qū)的關(guān)鍵戰(zhàn)略，其內(nèi)在的含義是前殖民地地區(qū)應(yīng)遵循美歐開辟的現(xiàn)代化模式，沿著“進步”的線性軌跡被建立、保護和發(fā)展。6Maria Stern and Joakim ?jendal，"Mapping the Security-Development Nexus:Conflict，Complexity，Cacophony，Convergence?"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，p.11.

20世紀末，伴隨著英美對自由市場經(jīng)濟模式的推崇，以新自由主義理論為基礎(chǔ)的“華盛頓共識”成為西方發(fā)達國家主流的發(fā)展理念，其核心思想是自由化、私有化和市場化。當時發(fā)展中國家普遍面臨嚴重的債務(wù)危機，西方債權(quán)國借此機會要求債務(wù)國以“華盛頓共識”為依據(jù)進行新自由主義改革。比如，拉美、非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家在債權(quán)國的壓力下按照“華盛頓共識”的要求進行了私有化改革，俄羅斯和部分東歐國家在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中推行“休克療法”，進行經(jīng)濟自由化和私有化改革。由于西方發(fā)達國家，特別是美國是規(guī)范的新自由主義的政治和軍事保證者，7Ted C.Lewellen，Dependence and Development:An Introduction to the Third World，Bloomsbury Publishing，1995，p.103.這種新自由主義模式在一定程度上就是“西方模式”“美國模式”。

2. 多源流下的發(fā)展困境

全球化導(dǎo)致的核心困境是不平衡和不公正問題。市場經(jīng)濟的全球性擴展不可避免地導(dǎo)致國家間，特別是南北國家間在人均收入、社會整體發(fā)展水平等方面的兩極分化。8參見石斌：《秩序轉(zhuǎn)型、國際分配正義與新興大國的歷史責任》，載于《世界經(jīng)濟與政治》2010年第12期。發(fā)達國家憑借經(jīng)濟和由經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化而來的權(quán)力優(yōu)勢獲得大部分的資源和收益，而大多數(shù)發(fā)展中國家結(jié)構(gòu)性地被賦予了不平等的發(fā)展地位。

發(fā)展不平衡導(dǎo)致復(fù)雜的經(jīng)濟和社會問題。一是全球面臨嚴重的貧困問題。全球有超過10億人生活在貧民窟或非正式定居點；世界四分之一的貧困人口生活在絕對貧困條件下。9Mike Davis，Planet of Slums，Verso，2006，p.6.在全球化迅速發(fā)展的幾十年里，許多發(fā)展中國家經(jīng)濟活動的增加并未帶來對其絕對貧困水平下降的補充。10Ryokichi Hirono，"Globalization in the 21st Century:Blessing or Threat to Developing Countries"，Asia-Pacific Review，Vol.8，No.2，2001，p.40.二是全球化增強了世界各地獲得產(chǎn)品和服務(wù)的能力，導(dǎo)致全球資源嚴重枯竭和環(huán)境惡化。有報告稱，在過去的三十年里，世界上自然棲息地、森林覆蓋面積和淡水動植物的數(shù)目都大量減少，1World Wildlife Fund, Living Planet Report 2008, (https://wwflpr.awsassets.panda.org/downloads/lpr2008_living_planet_report_2008.pdf.)由于缺乏監(jiān)管，發(fā)展中國家更易受到環(huán)境退化的影響。

三、全球化對發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)的塑造

在“發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)”作為范式進入研究領(lǐng)域前，安全和發(fā)展被視為兩個有著不同目標的獨立部門，2David Chandler，"The Security-Development Nexus and the Rise of‘Anti-Foreign Policy’"，Journal of International Relations and Development，Vol.10，No.4，2007，p.365.發(fā)展象征著經(jīng)濟、進步和財富，安全意味著政治、和平、秩序和穩(wěn)定。3Bj?rn Hettne，"Development and Security:Origins and Future"，Security Dialogue，Vol.41，No.1，2010，p.49.但實踐中，安全與發(fā)展緊密相連，霍布斯 就指出，“沒有安全，就沒有工業(yè)，沒有藝術(shù)，沒有文學，沒有社會；最糟糕的是，會有持續(xù)的恐懼和暴力死亡的危險”4J.Jackson-Preece，Security in International Relations，University of London，2011，p.14.。全球化將非軍事安全挑戰(zhàn)、風險等概念帶入安全和發(fā)展議題中，在拆解原有秩序的同時塑造了新秩序，即發(fā)展與安全之間的聯(lián)結(jié)日漸緊密，安全與發(fā)展問題相伴而生、安全治理與發(fā)展治理相輔相成。

（一）發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)的緣起與發(fā)展

發(fā)展援助政治的出現(xiàn)，將發(fā)展、安全問題間接聯(lián)系在了一起。5Rakesh Karna，Security-Development Nexus: A Review，(https://rkarna.com/2016/11/29/sec-devnexus/.)冷戰(zhàn)結(jié)束后，由不平等、貧困等脆弱性問題導(dǎo)致的國家內(nèi)部緊張興起，發(fā)展不再僅由傳統(tǒng)經(jīng)濟指標定義，還包括人類福祉；安全問題不僅指暴力威脅，還包括經(jīng)濟和社會問題。兩種觀念上的轉(zhuǎn)變推動了“發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)”范式的生成：一是認為通過將安全和發(fā)展結(jié)合起來，可在沖突后國家、失敗國家和弱國的建設(shè)工作中建立起最連貫、管理最完善的政策；6David Chandler，"The Security-Development Nexus and the Rise of‘Anti-Foreign Policy’"，Journal of International Relations and Development，Vol.10.No.4，2007，p.362.二是認為國家的長期發(fā)展需要安全，國家的持久安全需要發(fā)展。7Agnès Hurwitz and Gordon Peake，Strengthening the Security-Development Nexus:Assessing International Policy and Practice Since the 1990s，(https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/2015/06/strengthening_sec_dev_nexus.pdf.)此后，安全與發(fā)展的聯(lián)結(jié)得到普遍重視，科菲·安南在聯(lián)合國大會上表示“沒有安全，人類就無法享受發(fā)展；沒有發(fā)展，人類就無法享受安全”8Report of the Secretary-General，United Nations，In Larger Freedom:Towards Development，Security and Human Rights for All，(https://www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Publications/A.59.2005.Add.3.pdf.)；聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標將和平納入發(fā)展的條件之一，認為可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)需要解決導(dǎo)致暴力和不安全的因素。

近年來，發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)框架吸納了反恐、援助、移民、性別、基建、減貧、人道主義援助、軍事能力建設(shè)等議題，用于對這些領(lǐng)域內(nèi)復(fù)雜的安全與發(fā)展關(guān)系的解讀與危機預(yù)防。9Ivan Briscoe and Bibi van Ginkel，The Nexus between Development and Security: Searching for Common Ground in Countering Terrorism，(https://www.researchgate.net/publication/285547267_The_Nexus_between_Security_and_Development.)等。安全和發(fā)展都是內(nèi)涵豐富且外延不斷擴大的概念，這為發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)議題領(lǐng)域的拓展提供了源源不斷的動力；同時，各議題領(lǐng)域提供的看待安全和發(fā)展之間互動關(guān)系的獨特視角，也推動著發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)的反思與重構(gòu)。

（二）經(jīng)濟全球化與發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)

經(jīng)濟全球化是全球化的起點和主要方面，經(jīng)濟全球化使國家間的經(jīng)濟相互依賴增強，提高了戰(zhàn)爭的成本，降低了存在經(jīng)濟聯(lián)系的國家間發(fā)生沖突的可能。但與此同時，經(jīng)濟全球化擴大和深化了政治和經(jīng)濟中長期存在的不平等結(jié)構(gòu)。10Gillian Youngs，"Globalized Lives，Bounded Identities:Rethinking Inequality in Transnational Context"，Development，Vol.40，No.3，1997，p.16.經(jīng)濟學家丹尼·羅德里克指出，全球化導(dǎo)致世界上的群體發(fā)生兩極分化，一邊是那些擁有技能和適應(yīng)全球市場發(fā)展的群體，另一邊則是缺少這種能力的群體。11Manfred B. Steger，Globalization:A Very Short Introduction，Oxford University Press，2009.分化致使全球不平等不斷擴大，占世界人口20%的最富裕國家的收入與占世界人口20%的最貧窮國家的收入之比從196 0 年的30比1擴大為1997年的74比1。1Edward J.O’Boyle，"World Poverty，Hunger，and Disease"，in Phillip Anthony O’Hara，ed.，Global Political Economy and the Wealth of Nations: Performance，Institutions，Problems and Policies，Routledge，2004，p.270.“按照目前的增長速度，世界上大多數(shù)貧窮國家都無法縮小和富裕國家之間的差距?！?John T.Passé-Smith，"The Persistence of the Gap Between Rich and Poor Countries:Taking Stock of World Economic Growth，1960-1993"，in Mitchell A.Seligson and John T. Passé-Smith，eds.，The Political Economy of Global Inequality，Lynne Rienner Publishers，1998，p.34.

經(jīng)濟不平等還可能導(dǎo)致大規(guī)模的社會排斥，即處于全球發(fā)展最底層的國家和人民在自由主義的經(jīng)濟發(fā)展模式下無法獲得更加發(fā)達的國家所擁有的機會和生活方式，3Peter Uvin，"Global Dreamers and Local Anger: From Structural to Acute Violence in a Globalizing World"，in Mary Ann Tetreault and Robert A.Denemark，et al.，eds.，Rethinking Global Political Economy: Emerging Issues，Unfolding Odysseys，Routledge，2003，pp.152-155.當邊緣群體的貧困、遭受的歧視和受到的動員到達一定程度后，暴力就會發(fā)生：一方面，邊緣群體為了在資源短缺的環(huán)境下贏得競爭，采取暴力競爭手段的可能性會增加；4Milton Schwebel，"Job Insecurity as Structural Violence:Implications for Destructive Intergroup Conflict"，Peace and Conflict:Journal of Peace Psychology，Vol.3，No.4，1997，p.340.另一方面，貧困和不平等的現(xiàn)狀可能引發(fā)邊緣群體對更弱勢群體的暴力行為。

（三）政治全球化與發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)

政治全球化是經(jīng)濟全球化問題在政治層面上的集中反映，5參見路紅亞：《論政治全球化對當代中國政治文明建設(shè)的雙重效應(yīng)》，載于《求實》2007年第6期。政治全球化的直接后果是將國家置于復(fù)雜的全球背景之中：全球化一方面加深了國家間的聯(lián)系，使一國的政治和發(fā)展同國際社會的狀況日益緊密地聯(lián)系在一起，另一方面也使得國家越來越難以僅僅依靠主權(quán)的力量對跨國風險進行監(jiān)管，而這些風險在缺少有效的全球治理的情況下會對最脆弱主體的安全構(gòu)成威脅。

政治全球化將占據(jù)主導(dǎo)地位的國家的部分權(quán)力向三個方向讓渡：“向下”分散到地方或社會團體，“向上”轉(zhuǎn)移至國際組織等超國家機構(gòu)，“向側(cè)面”擴散到私人和志愿行動者。6R.A.W.Rhodes，"Foreword: Governance and Networks"，in Gerry Stoker，ed.，The New Management of British Local Governance，Palgrave Macmillan，1999，p.xxiii.非國家行為體依靠各自的資源、信息和能力參與到安全和發(fā)展事務(wù)之中，成為安全和發(fā)展的提供者，形成了“異階（heterarchy）”而非“等級（hierarchy）”式的治理結(jié)構(gòu)。7參見王偉光：《把治理引入國家安全領(lǐng)域--安全治理研究評介》，載于《國際關(guān)系研究》2014年第1期。在積極意義上，多元的治理體系有利于為實現(xiàn)“人類安全”而創(chuàng)造一個全球性社區(qū)，整合橫向（各國家）和縱向（各層級）的力量應(yīng)對全球性問題，推動全球可持續(xù)的安全。在消極意義上，多元意味著分散，由于行為體的利益和偏好不同，且缺少外部的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，不同主體進行發(fā)展-安全治理的行動有可能相互沖突，外部權(quán)威對脆弱地區(qū)的安全與發(fā)展的干預(yù)也會更加頻繁和強烈。

四、政治化時代的發(fā)展議題

當前，諸多全球性挑戰(zhàn)兼具安全與發(fā)展屬性，這意味著為實現(xiàn)可持續(xù)的安全，人類應(yīng)采取預(yù)先手段來規(guī)避風險。伴隨這一觀點而來的是普遍的政治化趨勢，即國家為減輕風險的后果，將越來越多的議題升級為政治議題。在政治化時代，發(fā)展既是工具，影響著政治形勢；發(fā)展也是目的，正逐漸成為政治的重要內(nèi)容。

（一）發(fā)展政治化的趨勢

政治化是一個多層次的概念，首先，從過程來看，政治化是指低級政治向高級政治轉(zhuǎn)移的過程。8Stephanie Anderson and John Williams，The Security of Development Policy or the Developmentalization of Security Policy?Legitimacy，Public Opinion，and the EU External Action Service，(https://core.ac.uk/download/pdf/148876166.pdf.)因此，發(fā)展政治化描述的是發(fā)展議題被賦予政治價值的過程。杰西卡·馬修斯認為，當前的全球性發(fā)展顯示，對國家安全的定義需要拓展到包括資源、環(huán)境、人口等議題。9Richard Ullman，"Refining Security"，F(xiàn)oreign Affairs，Vol.8，No.1，1983，p.162.這一方面是因為貧困、難民、發(fā)展不平等等發(fā)展問題直接沖擊著世界各國的安全，使發(fā)展問題本身趨于政治化；另一方面，環(huán)境惡化、資源短缺、衛(wèi)生疾病等發(fā)展議題隨全球化的發(fā)展而具有跨國性，要求全球治理，使對發(fā)展的管理也日益政治化。

其次，從結(jié)果來看，發(fā)展政治化是為了使發(fā)展服務(wù)于安全目的。1Council of the European Union，"A Secure Europe in a Better World:European Security Strategy"，Brussels，December 2003，p.1.具體表現(xiàn)為：一是發(fā)達國家對發(fā)展中國家的援助，安全目的優(yōu)先于發(fā)展目的，對安全問題的投入大于直接解決發(fā)展問題的投入，如加拿大的對外援助政策由關(guān)注減貧轉(zhuǎn)向了人類安全目標，2Ngaire Woods，"The Shifting Politics of Foreign Aid"，International Affairs，Vol.81，No.2，2005，p.407.英國在援助戰(zhàn)略中明確提出要在英國國家安全感興趣的領(lǐng)域增加援助的主要目標；3Sasha Jesperson，Rethinking the Security-Development Nexus，Routledge，2017，pp.15-16.二是20世紀90年代，“人道主義干預(yù)”作為發(fā)展援助新的話語，旨在通過將外部力量強制介入國內(nèi)發(fā)展危機促進民主和善治，本質(zhì)上是將發(fā)展中國家的發(fā)展問題納入發(fā)達國家的安全風險之中。

在實踐中，國際發(fā)展問題已表現(xiàn)出明顯的政治化趨勢。澳大利亞、加拿大和英國對雙邊援助的評估表明，“脆弱和受沖突影響的國家”受到主要援助國越來越多的重視；4AusAID，Independent Review of Aid Effectiveness，(https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/independentreview-of-aid-effectiveness.pdf.)；Canadian International Development Agency，CIDA’s Aid Effectiveness Action Plan，(https://publications.gc.ca/site/eng/376983/publication.html.)；Department for International Development，Bilateral Aid Review，(https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/214110/FINAL_BAR_20TECHNICAL_20REPORT.pdf.)發(fā)展援助委員會對“沖突、和平與安全”部門的援助承諾從2004年的不到10億美元上升到2009年33億美元的峰值。5OECD，Query Wizard for International Development Statistics，(https://stats.oecd.org/qwids/.)“9·11”事件以來，美國、英國、法國等主要國際援助國紛紛將發(fā)展援助資金投向發(fā)展中國家的安全部門改革、地區(qū)維和和非洲大陸的“穩(wěn)定”任務(wù)。6Stephanie B.Anderson，Crafting EU Security Policy:in Pursuit of a European Identity，Lynne Rienner，2008.正如政府發(fā)展援助研究協(xié)會總干事羅斯·芒廷所說的那樣，“援助越來越多地受到捐助者政治、經(jīng)濟或軍事目標的驅(qū)動，而不是優(yōu)先考慮受援國的需求。”7Stephanie Anderson and John Williams，"The Securitization of Development Policy or the Developmentalization of Security Policy? Legitimacy，Public Opinion，and the EU External Action Service"，European Union Studies Association Conference，Boston，2011，p.4.

（二）發(fā)展政治化的邏輯

1. 政策工具

在全球化時代，“人的安全”作為新的安全觀被提出，打破了以國家為唯一安全主體的傳統(tǒng)安全觀。8參見柳建平：《安全、人的安全和國家安全》，載于《世界經(jīng)濟與政治》2005年第2期。這把對安全的界定從對國家領(lǐng)土的威脅拓展到一國對其國界外的人民的影響上，將“失敗國家”和“脆弱國家”視作全球性的安全問題；同時，把安全問題延伸到軍事領(lǐng)域之外，使“善治”和“國家建設(shè)”成為發(fā)達國家影響欠發(fā)達國家的政治工具。如2000年歐盟同非洲、加勒比海和太平洋島國地區(qū)國家簽訂的《科托努協(xié)定》，將歐盟向非加太地區(qū)國家提供援助寫入法律，強調(diào)“以政治和安全為重點的改革目標”，在援助政策中附加了民主、善治和人權(quán)領(lǐng)域的政治條件，代表歐盟以非政治化為特點的援助向政治化援助的轉(zhuǎn)變。9Amelia Hadfield，"Janus Advances? An Analysis of EC Development Policy and the 2005 Amended Cotonous Partnership Agreement"，European Foreign Affairs Review，Vol.12，No.1，2007，pp.41-43.20 03年，歐盟發(fā)布的《歐洲安全戰(zhàn)略》，認為全球安全包含了從食品和人類安全到失敗國家的廣泛問題，為此，歐盟需采取“從軍事力量到外交接觸、貿(mào)易關(guān)系、發(fā)展援助和人道主義援助”10Wil.Hout，Between Development and Security: The European Union，Governance，and Fragile States，(http://publishing.eur.nl/ir/repub/asset/%2017881/10Asia%20Research%20Centre%20WP153.pdf.)等多種手段來實施其安全政策。

受援國出于政治目的，也會將發(fā)展問題政治化。比如，上世紀90年代，乍得的代比政權(quán)依靠法國的軍事援助來維持和擴大其權(quán)力，2008年，法國說服歐盟及后來的聯(lián)合國向乍得派遣維和部隊，解決乍得東部的人道主義問題，但歐洲官員指出，這一舉措實際上是法國對代比政權(quán)的支持計劃，1David Styan，"EU Power and Armed Humanitarianism in Africa: Evaluating ESDP in Chad"，Cambridge Review of International Affairs，Vol.25，No.4，2012，pp.651-668.代比借援助之機購買法國的武器，加強乍得的安全機構(gòu)，使其能夠建立和維持非洲法語國家中最大的軍隊。2"The Short，Sad History of Chad’s‘Model’Oil Project"，New York Times，12 February 2007;Scott Pegg，"Chronicle of a Death Foretold:The Collapse of the Chad-Cameroon Pipeline Project"，African Affairs，Vol.108，No.431，2009，pp.311-320;Jonathan Fisher，David M.Anderson，"Authoritarianism and the Securitization of Development in Africa"，International Affairs，Vol.91，No.1，2015，p.137.

2. 利益分配

發(fā)展的政治化還遵循利益分配的邏輯，這種利益的協(xié)調(diào)與分配發(fā)生在援助國內(nèi)部以及援助國與受援國之間。首先，發(fā)展政治化為援助方內(nèi)部利益協(xié)調(diào)提供場域。比如，上世紀末歐盟委員會開始關(guān)注非洲沖突問題，強調(diào)發(fā)展在預(yù)防和管理非洲沖突中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。但是，在歐盟內(nèi)部，貿(mào)易總司希望捍衛(wèi)歐盟的商業(yè)利益，外交總司希望提高歐盟的安全、對外關(guān)系和國際知名度，而發(fā)展總司則致力于促進非洲、加勒比海和太平洋島國地區(qū)國家的繁榮，各部門都希望獲得額外資源和自主權(quán)。為解決協(xié)調(diào)問題，歐盟安全委員會、歐盟委員會和歐盟成員國就歐盟在非洲安全領(lǐng)域的政策進行了共同思考，通過《歐盟非洲戰(zhàn)略》對歐盟在非洲的整體戰(zhàn)略進行了規(guī)定，其中包括安全與發(fā)展領(lǐng)域；20 07年，歐盟啟動穩(wěn)定工具（Instrument for Stability）計劃，旨在采用全面的方法幫助建立地方能力，以應(yīng)對全球性威脅和由于管理不善和發(fā)展不足造成的危機后的局勢。

發(fā)展的政治化還涉及援助國與受援國之間的利益分配。在利益一致的情況下，發(fā)展中國家不僅被動地受益于發(fā)展的安全化，還會有意識地在國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策中賦予援助國干預(yù)行為合法性，從而使發(fā)展的政治化在雙向的聯(lián)系中得到循環(huán)、擴大和強化。比如，東南亞國家由于無力承擔難民保護的責任，將難民“安全化”為非法移民，并隨后采取低成本且更高效的安全手段加以打擊，發(fā)達國家針對難民的援助行為也因此升級為安全政策，澳大利亞就與許多東南亞國家建立了應(yīng)對非法偷渡、販運人口等問題的合作機制。3參見陳宇：《東南亞非法移民治理中的“安全化”問題- -以“巴厘進程”為中心的研究》，載于《學術(shù)論壇》2020年第6期。

五、安全化時代的安全議題

安全是高級政治領(lǐng)域中最重要的議題，同時也是推動發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)議題范圍拓展的最終驅(qū)動力量。4Stephen Brown and J?rnGr?vingholt，"Security，Development and the Securitization of Foreign Aid"，in Stephen Brown and J?rnGr?vingholt，eds.，The Securitization of Foreign Aid，Palgrave Macmillan，2015，p.2.全球化將國際關(guān)系中“威脅”這一基本概念復(fù)雜化：威脅的指涉對象既重視傳統(tǒng)的國家安全，又強調(diào)個人安全、人類安全；威脅的內(nèi)容既以軍事安全為重，又潛在的包括廣泛的經(jīng)濟、社會、環(huán)境安全。全球化擴大了安全的范圍，5Victor D.Cha，"Globalization and the Study of International Security"，Journal of Peace Research，Vol.37，No.3，2000，p.394.“使安全威脅變得難以識別、定位、預(yù)測和衡量”6Lawrence Freedman，"International Security: Changing Targets"，F(xiàn)oreign Policy，No.110，Spring 1998，p.56；Wolfgang H. Reinicke，"Global Public Policy"，F(xiàn)oreign Affairs，Vol.76，No.6，1997，p.134.，加速世界進入安全化時代。

（一）安全化的議題延伸和深入發(fā)展

冷戰(zhàn)時期，美蘇兩大陣營之間的對抗局勢使這一時期內(nèi)的安全議題集中于軍備競賽、核戰(zhàn)爭、武裝沖突等軍事問題之上。冷戰(zhàn)結(jié)束后，高級政治問題趨于穩(wěn)定，低級政治問題則受全球化的推動逐步上升。90年代初就有學者指出，“‘安全’概念必須包括針對對于人類生存和福祉的所有重大威脅，而不僅是軍事威脅?！?任曉：《安全--一項概念史的研究》，載于《外交評論（外交學院學報）》2006年第5期。1994年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布《人類發(fā)展報告》，指出“職業(yè)安全、收入安全、健康安全、環(huán)境安全、免受犯罪侵害的安全是全世界人民對安全問題新關(guān)注的焦點”8UNDP，Human Development Report 1994，(https://hdr.undp.org/system/files/documents/hdr1994encompletenostatspdf.pdf.)。近年來，越來越多的發(fā)展議題開始進入安全化的進程之中，比如資源短缺1尚鋒、劉若楠：《湄公河水資源問題安全化的路徑及動因--以越南為例》，載于《南洋問題研究》2021年第4期。、性別議題2參見李英桃、王海媚：《性別議題安全化研究--基于婦女、和平與安全議程的案例分析》，載于《國際安全研究》2023年第3期。、科技議題3參見宋黎磊、戴淑婷：《科技安全化與泛安全化：歐盟人工智能戰(zhàn)略研究》，載于《德國研究》2022年第4期。等紛紛被視作存在性威脅，并被納入安全議程之中。

安全議題在范圍上的擴展反映著安全化在程度上的深入和范式上的轉(zhuǎn)變。一是安全化的發(fā)展將安全的指涉對象從國家拓展到個人和國際體系層次，這意味著對安全的管控超出了國家范疇，干預(yù)主義是否合乎當前國際秩序的規(guī)范和法律的規(guī)定成了模糊問題。二是安全化的發(fā)展將安全內(nèi)涵延伸至一切可能被建構(gòu)的領(lǐng)域，安全化成為某種威脅被接受的過程，因而具有可建構(gòu)性。這可能導(dǎo)致“泛安全化”困境，使行為體為追求絕對安全狀態(tài)而對安全議題進行無限制擴充；同時，也可能致使重要的安全問題被人為降級，通過“去安全化”將安全議題挪出安全議程，4Ole Waever，"Securitization and Desecuritization"，in Barry Buzan and Lene Hansen，eds.，International Security，Volume Ⅲ Widening Security，Sage Publications，2007，pp.75-90.將其降至公共問題，使之可通過非軍事化、非特別程序的路徑加以解決。5參見余瀟楓、張偉鵬：《基于話語分析的廣義“去安全化”理論建構(gòu)》，載于《浙江大學學報（人文社會科學版）》2019年第4期。

（二）安全化的邏輯迭代

1. 更廣泛的議題觸點

在安全化時代，越來越廣泛的非安全議題被賦予安全意義，進入安全化進程。一是被安全化的議題不斷具體化。如在交通運輸領(lǐng)域，歐盟在開始階段僅強調(diào)互聯(lián)互通關(guān)鍵性資產(chǎn)的安全意義，但近年來，歐盟不斷擴充互聯(lián)互通資產(chǎn)清單并將其納入安全審查范圍，內(nèi)容涵蓋了實體和虛擬的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵原材料、敏感信息的獲取及媒體的自由化和多元化，6參見劉作奎：《歐盟互聯(lián)互通政策的“泛安全化”及中歐合作》，載于《理論學刊》2022年第1期。反映出安全化時代人們對安全問題的敏感程度的增加。

二是許多新興議題正被安全化。網(wǎng)絡(luò)空間是當今世界科技變革的代表性領(lǐng)域，早期學者們對網(wǎng)絡(luò)空間的安全意義重視程度較低，7Barry Buzan，Ole W?ver，et al.，Security: A New Framework for Analysis，Lynne Rinner，1998，p.25.上世紀90年代末，網(wǎng)絡(luò)空間開始被安全化，冷戰(zhàn)結(jié)束后各類網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的重心在保護數(shù)字隱私、促進經(jīng)濟貿(mào)易及抑制網(wǎng)絡(luò)犯罪上，隨著技術(shù)的發(fā)展，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、5G、人工智能等議題也逐步進入各國的安全化議程中。

2. 更泛化的“言語-行為”機制

在安全化理論中，“言語-行為”構(gòu)成了安全化的核心機制，8Ole Waever，"Securitization and Desecuritization"，in Ronnie D.Lipschutz，ed.，On Security，Columbia University Press，1995，pp.46-86.通過對存在性威脅進行話語建構(gòu)，一個議題就被貼上了安全標簽，可以主張行使特殊權(quán)利、動用資源來抵御和消除威脅。9參見崔順姬：《區(qū)域安全復(fù)合體理論--基于“傳統(tǒng)安全”和“人的安全”視角的分析》，載于《浙江大學學報（人文社會科學版）》2008年第1期。當前，全球性挑戰(zhàn)增加，使得國家對安全化的建構(gòu)更加敏感。一方面，非安全議題更易于被建構(gòu)和接受為安全議題。比如，美國將中國的人文交流活動建構(gòu)為對他國施加影響力的政治行動，并配合采取政治手段遏制被安全化了的人文交流活動。10參見毛維準、王欽林：《大變局下的中美人文交流安全化邏輯》，載于《國際展望》2021年第6期。當人文交流的安全意義通過“言語-行為”得以建構(gòu)并獲得合法性后，話語的消極影響會蔓延至其他行為體，導(dǎo)致西方社會對中國產(chǎn)生普遍質(zhì)疑。11參見邢麗菊：《推進“一帶一路”人文交流：困難與應(yīng)對》，載于《國際問題研究》2016年第6期。

另一方面，客觀存在的安全問題更易于被建構(gòu)和接受為具有政治意義的安全威脅。比如，流行性疾病原本就是對國家安全造成威脅的因素之一，但新冠肺炎疫情暴發(fā)后，傳染性疾病在多方構(gòu)建下成為了危及國家安全的外部威脅。世界衛(wèi)生組織秘書長譚德賽使用“恐懼、戰(zhàn)斗、威脅”來描述同新冠病毒的斗爭，12WHO, WHO Direct-General’s Opening Remarks at the Media Briefing on COVID-19，(https://www.who.int/directorgeneral/speeches/detail/who-director-general-s-opening-r%20emarks-at-the-media-briefing-on-covid-19-11-march-2020.)世界各國領(lǐng)導(dǎo)人也稱其為“危險”“威脅”和“令人擔憂”的現(xiàn)象，1Thomas Noto Suoneto，Securitization of COVID-19 and its Implications to Global Security，(http://www.cornellpolicyreview.com/securitization-of-covid-19-and-its-implications-to-global-security/?pdf=6021.)為推動這一議題超越衛(wèi)生領(lǐng)域、進入安全領(lǐng)域提供依據(jù)，也為各國在“緊急情況”下對公共衛(wèi)生問題采取政治干預(yù)提供了合法性。2Thomas Noto Suoneto，Securitization of COVID-19 and its Implications to Global Security，(http://www.cornellpolicyreview.com/securitization-of-covid-19-and-its-implications-to-global-security/?pdf=6021.)

六、結(jié)語：全球議題政治的重塑

全球化作為切實在政治、經(jīng)濟、科技等諸領(lǐng)域開展的歷史事實，深刻地改變了全球社會的客觀環(huán)境；與此同時，全球化作為一種動態(tài)的、時空性的視角，也為諸如發(fā)展、安全這樣的議題政治提供了重塑的動力。

一方面，國際政治研究下沉到具體的議題領(lǐng)域，帶來議題政治與國際政治的融合。全球化在時間和空間上的延伸不僅讓廣泛的議題因具備了跨國屬性，并在“政治化”與“安全化”的審視下不斷被納入國際政治的范疇；還使非國家和次國家行為體通過議題政治獲得了參與國際政治的能力，國內(nèi)、區(qū)域、國際各層級也在議題政治的勾連下相互復(fù)合。另一方面，議題政治越來越以國際政治，特別是大國政治為根本指向。全球化導(dǎo)致越來越多的國內(nèi)議題國際化、功能議題政治化，議題作為政治工具的屬性越發(fā)顯著，議題的生命周期也越來越成為大國競爭力量消長的反映。伴隨著全球化的深入發(fā)展，議題越來越成為國際政治的前沿與重點，它們是大國政治的必爭之地，也是大國塑造國際秩序的有力抓手。

當前，世界正處于“百年未有之大變局”，議題的創(chuàng)造和發(fā)展、議題間的聯(lián)結(jié)和互動以及議題對世界秩序的影響尚處于變動之中。發(fā)展與安全作為當前國際關(guān)系中最為重要的議題領(lǐng)域，在某種程度上構(gòu)成了國際體系發(fā)展的基本線索；而發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)，因其本身所具備的強大的議題吸附能力，能夠?qū)⒏鄻拥淖h題吸納其中，造就更加復(fù)雜、龐大的動態(tài)網(wǎng)絡(luò)。為了有效應(yīng)對世界各國依托議題政治開展的戰(zhàn)略競爭，首先，我國應(yīng)保持對議題政治的敏感性，以發(fā)展-安全聯(lián)結(jié)的視角對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的潛在議題進行考察，避免在具體議題政治化的初期處于被動狀態(tài)。其次，我國應(yīng)加強設(shè)置議題政治的能力。議題政治并非對具體事項的“就事論事”，當議題進入政治領(lǐng)域，就與價值、認同、制度、權(quán)力等國家能力的重要要素相關(guān)，因此，我國需要增強選擇議題、設(shè)置議題、定義議題以及建設(shè)議題的能力，以議題為抓手塑造我國的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。