創(chuàng)新與邊界：探索地方立法權(quán)的實(shí)踐空間

王樺宇 韋歡芫

上海市在全國率先形成了“1+X”的地方性法規(guī)集群 （圖/IC photo? 圖文無關(guān)）

2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議審議通過了《關(guān)于修改立法法的決定》，修改后的立法法自2023年3月15日起施行。這次修改是繼2015年3月15日立法法首次修改之后的第二次修改，特別是在對第七十二條進(jìn)行修改后，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。相較此前規(guī)定，將地方立法事項(xiàng)的環(huán)境保護(hù)擴(kuò)展為生態(tài)文明建設(shè)，并新增了基層治理作為地方性立法事項(xiàng)。與此同時，立法法的此次修改還就區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制、浦東新區(qū)法規(guī)和海南自由貿(mào)易港法規(guī)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等事項(xiàng)做出了較為明確的規(guī)定。在新的歷史時期，地方人大及其常委會如何按照立法法的要求高質(zhì)量地完成地方性立法工作，成為一個重要的實(shí)踐問題。

我國憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行?！边@一規(guī)定是我國地方立法權(quán)的基本憲法淵源，也是前次和此次立法法修改的主要制度背景。不過，由于各種主客觀原因，在我國的具體立法實(shí)踐中，絕大部分的重要立法都是中央立法，涉及全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、中央部委制定的部門規(guī)章等諸多層次；在地方立法方面，包括省級地方在內(nèi)的各級地方不僅在總體上制定的地方性法規(guī)數(shù)量相對較少，而且涉及的相關(guān)領(lǐng)域也不夠豐富，層次體系也不夠清晰，立法質(zhì)效相對不高。

在新的時代背景下，科學(xué)立法、民主立法和依法立法成為立法工作的主要指導(dǎo)原則。建構(gòu)科學(xué)合理的中央和地方立法體系，堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主，在憲法框架下推動地方治理特別是基層治理創(chuàng)新，適度放寬地方立法權(quán)限，使地方治理需求與立法權(quán)限范圍大體一致，為不同區(qū)域的立法主體留出充分的制度競爭空間，能夠促使地方改革走上法治軌道，激發(fā)地方上更多的制度創(chuàng)新積極性。拓展地方立法權(quán)的立法空間，一方面有利于提升整體立法領(lǐng)域中央和地方的“兩個積極性”，特別是鼓勵地方在屬地治理上進(jìn)行有益嘗試；另一方面有利于在中央現(xiàn)行立法基礎(chǔ)上進(jìn)行“因地制宜”地細(xì)化與展開，提升上位法執(zhí)行的針對性、可實(shí)施性和可接受性。應(yīng)該說，地方立法權(quán)是對中央立法權(quán)的必要補(bǔ)充和具體展開，相關(guān)地方立法體系也是國家整體立法體系的有機(jī)組成部分。

立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威?！比鏈?zhǔn)確理解地方立法權(quán)，首先應(yīng)當(dāng)從國家法制統(tǒng)一性這個角度來把握，不能過于強(qiáng)調(diào)地方立法的特殊性和差異性。就中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的關(guān)系而言，中央立法權(quán)是憲法規(guī)定的當(dāng)然立法權(quán)，由作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大及其常委會來行使，而地方立法權(quán)必須按照憲法和法律的規(guī)定，在特定的事項(xiàng)領(lǐng)域、地域區(qū)劃等范圍內(nèi)得以行使并發(fā)生法律效力，同時還需要接受全國人大及其常委會的備案審查。地方立法權(quán)的行使需要嚴(yán)格遵循法律的有關(guān)規(guī)定，在不與上位法沖突和遵循法律行政法規(guī)基本原則的前提下，在法律執(zhí)行的適應(yīng)性、屬地管理的創(chuàng)新性、基層治理的多樣性等方面呈現(xiàn)“百花齊放”的局面。

與此同時，地方人大及其常委會行使地方立法權(quán)也需要積極作為、主動擔(dān)當(dāng)，有效補(bǔ)全地方立法權(quán)的實(shí)踐短板。此次立法法修改，上海、海南等地的地方立法權(quán)還被寫入具體的法律條文中，作為兩個地方的地方立法權(quán)行使的明確法律依據(jù)。立法法第八十四條第二款規(guī)定：“上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的授權(quán)決定，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。”也就是說，上海市人大及其常委會可以在兩個層面行使地方立法權(quán)：一是普遍意義上的地方立法權(quán)，就作為省級層面的上海市人大及其常委會這一立法主體制定不與法律法規(guī)相沖突的地方性法規(guī)；二是特定意義上的地方立法權(quán)，根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)，就浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施。

就第一個層面而言，近年來上海市積極探索“全過程人民民主”的有效實(shí)現(xiàn)形式和路徑，在全國率先形成了“1+X”的地方性法規(guī)集群，先后制定修改《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《上海市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》《上海市知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》《上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》《上海市反不正當(dāng)競爭條例》等地方性法規(guī)，結(jié)合上海市的具體情況在營商環(huán)境、地方金融監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、中小企業(yè)促進(jìn)和公平競爭的方面制定了上海規(guī)則；就第二個層面而言，相繼出臺了《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》《上海市健全浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度若干規(guī)定》等18部浦東新區(qū)法規(guī)，涵蓋優(yōu)化營商環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)自主創(chuàng)新、發(fā)展綠色生態(tài)、深化城市治理等五大領(lǐng)域，有力地推動了浦東引領(lǐng)區(qū)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雙區(qū)聯(lián)動發(fā)展戰(zhàn)略。

上海地方立法在實(shí)踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，取得了很好的成績和寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但與此同時，上海市如何推進(jìn)高質(zhì)量的地方立法工作，推動更多的浦東法規(guī)、上海法規(guī)能夠在試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上向全國推廣，也依然面臨著一些問題和挑戰(zhàn)。這些問題和挑戰(zhàn)，除了一些全國各地方立法權(quán)行使過程中的共同特征外，主要涉及上海地方立法權(quán)的總體定位問題，因?yàn)榭傮w定位決定了立法方向和技術(shù)路徑。上海既是一個省級行政區(qū)，有權(quán)行使省級層面的地方立法權(quán)，制定省級層面的地方性法規(guī)；又是一個國際大都市，需要在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面體現(xiàn)城市特色，承擔(dān)因地制宜地規(guī)范和指導(dǎo)城市治理的立法功能；上海還是一個經(jīng)全國人大常委會授權(quán)而擁有浦東法規(guī)制定權(quán)的地方主體，需要更多的探索試點(diǎn)和改革創(chuàng)新。因此，如何準(zhǔn)確認(rèn)識自身地方立法權(quán)的定位，科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)和精準(zhǔn)推進(jìn)這些立法模塊就顯得尤為重要。

可以預(yù)見的是，在這五年里，上海將緊密圍繞“四大功能”布局，在深化改革、城市治理和制度創(chuàng)新等方面積極有所作為，為加快建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市提供法治“施工圖”。

2023年10月20日，上海市人大常委會公布了《上海市十六屆人大常委會立法規(guī)劃（2023—2027年）》。規(guī)劃圍繞全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、開放樞紐門戶、創(chuàng)造高品質(zhì)生活和實(shí)現(xiàn)高效能治理六大方面展開。這些地方性法規(guī)，一些是針對省級行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會行政管理事項(xiàng)，一些是涉及國際大城市的歷史文化、綠色發(fā)展和基層治理的品質(zhì)內(nèi)涵建設(shè)，一些是緊密聯(lián)系浦東新區(qū)改革創(chuàng)新、先行先試進(jìn)行實(shí)踐的立法項(xiàng)目，較好地回應(yīng)了上海地方立法權(quán)的總體定位問題。

（作者王樺宇系上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授，韋歡芫系上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院碩士研究生）