廉政建設視域下高校財務內部控制研究

薛斯煒

（作者單位：鹽城工學院財務處）

隨著高等教育事業(yè)的飛速發(fā)展，高校的辦學模式日益靈活化、多元化，不再是單純依靠財政撥款及教育事業(yè)收入，而是自行開展多元化的投資、融資、創(chuàng)立校辦企業(yè)等活動參與社會經濟競爭，擴大競爭實力。高校資金除了用于教學、科研等領域，還用于基礎建設、設備采購、對外投資等方面，高校的財務自主權也進一步擴大。當前的高校已逐步成為財務相對獨立的教育事業(yè)單位[1]，而這對其管理提出了更高的要求。

一、高校財務內部控制的現實意義

黨的十八大以來，黨風廉政建設工作和反腐敗斗爭步入新常態(tài)，這不僅是我黨的內在要求，也是共產黨人最基本的操守。黨的二十大報告進一步指出：“腐敗是最容易顛覆政權的問題，反腐敗就是最徹底的自我革命。”近年來，高校違紀違法現象屢禁不止，絕大部分上級巡視發(fā)現的違規(guī)事件都有權力運行失控的共性。例如，2003 年至2016 年間，西南林業(yè)大學原黨委副書記、校長蔣兆崗通過基建項目、貸款辦理等方式收受或索取他人巨額財物，折合人民幣共計2709 萬元；南昌大學原校長周文斌被指控涉嫌收受2300 余萬元。梳理黨的十八大以來通報的案例可以發(fā)現，發(fā)案的高校既有本科層次的大學，也有?？茖哟蔚脑盒?；既有部屬重點高校，也有地方性院校。高校的腐敗大多集中在招生考試、后勤基建、科研經費、校辦企業(yè)等領域[2]。另外，很多高校存在預算編制隨意、未按照預算使用資金、大規(guī)模融資等現象，究其原因是內部控制出現了問題。

財務內部控制是高校防范風險的重要手段之一。有效的財務內部控制不僅能保證會計信息的準確性、完整性，還能為領導層決策提供可靠依據，有利于學校樹立良好的社會公共形象；不但可以滿足高校的近期和長遠發(fā)展利益，而且能促進高校的可持續(xù)發(fā)展。高校只有充分認識到財務內部控制的重要性，并有效實施財務內部控制，才能未雨綢繆，查漏補缺，及時預防并防范財務風險。

二、高校廉政建設和內部控制之間的關系

（一）廉政建設為財務內部控制提供思想保障

隨著高等教育管理體制改革不斷深化，高校的管理及權力運行日漸多樣化、復雜化，與此同時，廉政建設面臨著新問題、新挑戰(zhàn)?！傲笔歉咝Ｘ攧諆炔靠刂频闹餍墓牵訌娯攧樟ㄔO有利于在財務內控建設中營造良好的廉政氛圍，有利于督促高校財務人員在遵循財務制度的基礎上正確履行財務義務和行使財務權力。領導干部只有在思想上充分認識到依法行政、清正廉潔的重要性，并在日常工作中不斷將廉政建設思想加以滲透，才能精準實施內控建設[3]。

（二）內部控制在廉政建設中發(fā)揮重要作用

實施內控規(guī)范是強化內部監(jiān)督、落實全面從嚴治黨、促進黨風廉政建設的重要手段?？v觀高校違法違紀的腐敗案件，大多數都與經濟利益交織在一起。只有通過不斷健全內控機制并采取有效手段確保機制有效運行，才能確保學校各部門、各關鍵崗位在法律法規(guī)和政策允許的范圍內行使職權，提高學校依法行政的能力。通過實施內控規(guī)范，限制權力濫用，規(guī)范權力運行，利用制衡機制堵塞學校各項經濟活動管理中的漏洞，把權力關進制度的籠子，減少自由裁量權的空間。

（三）內部控制與廉政建設的目標、任務是一致的

從單位業(yè)務經濟活動管控角度分析，廉政建設與財務內部控制在目標、任務上基本是一致的。廉政建設的目標是防止招標采購、工程建設等重點環(huán)節(jié)發(fā)生腐敗案件。內部控制建設是建立控制標準，側重于行為方式的制約，保障高校經費使用合法合規(guī)，保證國有資產的安全與穩(wěn)定，從而切實提高內部管理水平。二者都是以風險和問題為導向，目的是通過內控手段降低腐敗風險，強化資金管理，推動廉政反腐建設。二者是相輔相成、相互促進的關系。

三、高校財務內部控制的SWOT 分析

SWOT 分析包括4 個維度，其中S 是優(yōu)勢、W 是劣勢，這兩個維度從正反兩方面描述高校內部控制實施的現狀；O 是機會，T 是威脅，這兩個維度構成的框架著重描述外部環(huán)境。

（一）優(yōu)勢（S）分析

近年來，國家相繼出臺了一系列關于行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范的文件，高校對內部控制建設日益重視。建立健全內控制度是規(guī)范高校財務經濟活動的重要舉措，高校在完善內部控制建設方面具備較大的優(yōu)勢。

首先，高校有強烈的建立科學的財務內部控制體系的需求。高等教育的根本任務是科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)，嚴格把控人才及科研等關鍵領域的經費支出，能減少不必要浪費，提高資金利用率。

其次，高校目前的財務管理模式有助于內控建設的發(fā)展。無論是“統(tǒng)一管理，分級領導”還是“統(tǒng)一領導，集中管理”的管理模式，學校主要領導都高度重視內部控制建設，并為其提供支撐與保障。

（二）劣勢（W）分析

相較于其他發(fā)達國家，我國內控方面的發(fā)展相對較為落后。早期的內部控制是為了滿足國有大中型企業(yè)及上市公司信息披露的要求，直到2012 年《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的頒布，才有了關于行政事業(yè)單位的內控準則，并明確了行政事業(yè)單位內部控制的基本架構?？v觀近年來高校內部控制發(fā)展歷程，其中仍存在諸多方面需要改進。

1.內部控制制度不健全

國內大部分高校制度建設集中在教學、科研、招生、人才引進等領域，尚未建立完善的財務內部控制制度。部分財務內部控制制度多以財務管理制度的形式出臺，這些制度的建設缺乏嚴密、系統(tǒng)和合理的監(jiān)督機制，實施效果不盡如人意。

部分高校財務制度較為零散，哪里有漏洞補哪里，難以保證財務制度對業(yè)務的全覆蓋。有的制度間存在沖突現象。制度體系不完善會導致權責界定不清，內部推諉扯皮，運行效率低下。

2.內部控制管理意識不強

當前，高校存在部門管理人員內控意識不強、內控工作落實不到位的現象。他們對內部控制管理缺乏足夠的認識，尚未意識到業(yè)務工作和管理過程中存在的各種風險。部分人員對政策性文件學習不深入，認為內部控制只是“一把手”的事，無法將內部控制的精神融入平時工作中。

內設機構崗位職責與現有人員工作分工不一致，存在一人多崗、跨科室兼職和管理權限相互交叉的現象；越權行使授權審批業(yè)務，造成流程管理失效。學校關鍵崗位如財務、人事、資產崗位的管理人員輪崗機制有待進一步優(yōu)化。部分學校未按照規(guī)定要求關鍵崗位人員定期輪崗。

3.內部控制信息化建設不完善，內部監(jiān)督措施執(zhí)行不到位

雖然各大院校以建成智慧型校園為目標，大力推進信息化建設，但目前高校大多數業(yè)務部門的信息系統(tǒng)較為獨立，無法實現信息的完全公開，各業(yè)務流程之間缺乏順暢的系統(tǒng)銜接，導致數據共享困難，數據利用率不高，工作效率低下，存在“信息孤島”現象。此外，內控信息化建設不完善或者監(jiān)管機制缺失，嚴重影響內部控制的執(zhí)行效果，甚至使得內部控制形同虛設，起不到作用。

內部控制建設是一項系統(tǒng)性工程，應采取有效的監(jiān)督措施防止出現內控制度執(zhí)行偏差。但實際上，很多高校不注重崗位的牽制和業(yè)務的歸口管理，導致無法實現業(yè)務流程全過程監(jiān)督。此外，內審部門常常因外部干擾無法滿足獨立工作要求，導致內控建設的自我評價偏差，降低了評價工作的權威性和有效性。此外，高校內控體系透明性不強，缺乏來自外界的監(jiān)督，監(jiān)管力度嚴重不足。

（三）機會（O）分析

雖然我國內控建設起步較晚，但充分借鑒了國際上的先進經驗和做法，并結合國情，出臺了一系列支持行政事業(yè)單位發(fā)展的法律和政策，使得內控基礎不斷強化。

政策層面，財政部于2012 年11 月印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》。2015 年，財政部印發(fā)《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，明確了內部控制建設的總體要求、主要任務及保障措施[4]。為推動部屬各高校進一步完善內部控制、提高內部管理水平，教育部于2016 年研究制定了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》。2016 年通過指標量化考核進一步明確了高校廉政建設的改革目標，確保高校在內控報告方面做到完整及真實有效，嚴格落實監(jiān)督檢查，強化高校廉政建設。在一系列政策的引導下，高校內部控制建設得到進一步完善。

技術層面，現有的第三方內控建設評價咨詢機構可以為高校量身定制內控評價體系，將內控流程信息化，提升內部控制運行的自動化水平，與此同時，可以幫助梳理部門運轉中存在的違規(guī)行為及潛在風險，使得主管人員及時發(fā)現問題并加以改正。

（四）挑戰(zhàn)（T）分析

1.財政壓力

內部控制建設是一項系統(tǒng)性工作，需要占用一定比例的財政資金。近年來，受中美貿易摩擦影響，各地方財政狀況不容樂觀，這在很大程度上影響高校對內部控制建設的資金投入。

2.外部監(jiān)督質量有待提高

當前，高校的外部監(jiān)督主要是通過外部機構審計和上級巡視的方式實現，內部控制產生的動因之一是輔助外部審計工作。但是，在監(jiān)督過程中常常面臨校內人員不積極配合、信息獲取不暢等問題，給外部監(jiān)督增加了難度。此外，外部監(jiān)督的質量往往受人員配置與督導的持續(xù)時長影響。一旦督導時長或者入駐人員投入不夠，就會降低監(jiān)督的質量。

四、廉政建設視域下財務內部控制完善對策

（一）增強廉政風險防范意識，優(yōu)化內部控制環(huán)境

一是強調高校領導責任意識。內部控制建設涉及多個業(yè)務部門，需要各部門相互配合，團結協(xié)作。各高校要提高重視程度，成立內部控制工作領導小組，由單位主要負責人擔任小組組長，確保內部控制工作在單位內部得以落實。系統(tǒng)梳理各部門關鍵崗位人員的“職責清單”和任職要求，由內部控制工作領導小組定期開展履職評價工作，將不符合任職要求的人員予以調離。

二是打造反腐倡廉的大環(huán)境。高校領導應起到良好的模范帶頭作用，堅決杜絕一切違紀違規(guī)的行為。在學校內部開展有關內控建設和廉政教育的主題培訓，通過培訓不斷提升教職工的廉潔自律意識和職業(yè)道德素質，并借此提升整個學校對內部控制建設的認可度和參與度[5]。

（二）推進內部控制建設信息化進程，降低潛在廉政風險

高校應充分運用科學手段，多措并舉實現信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和數據共享，包括合理使用信息化系統(tǒng)，配置安全穩(wěn)定的硬件設備，消除“信息孤島”，增強信息的集成度和透明度，及時發(fā)現運行過程中的異常和漏洞。

內部控制建設信息化的整體建設思路是管理制度化、制度流程化、流程信息化。流程信息化是內控建設的最終目標，以流程固化權力運行路徑，減少人為因素的影響，達到責任明確、控制權限、減少廉政風險的目的。

（三）完善內控監(jiān)督機制，健全廉政建設體系

目前，高校腐敗案件多發(fā)并且呈現高發(fā)的態(tài)勢，這佐證了只要有權力就會有尋租的空間，權力沒有制約和監(jiān)督就可能滋生腐敗。對此，紀檢監(jiān)察和審計部門應融通協(xié)同，積極擴大監(jiān)管范圍，全面發(fā)揮監(jiān)督效能和內部聯(lián)動效用，確保對各項經濟活動與各項工作做到全方位監(jiān)控，及時發(fā)現經營中的潛在風險。

與此同時，在實施高校監(jiān)督機制的過程中，強化外部審計的作用，對校內重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的業(yè)務活動作出客觀公正的評價。高校也應成立專門的工作小組負責通報相關數據和信息，及時反饋制度落實情況，并做到查漏補缺，及時整改。在校內多部門和校外機構的共同努力下，不斷加大監(jiān)督力度和強度，健全和完善內部監(jiān)督體系，進而有力提升監(jiān)督效能，避免徇私舞弊等腐敗案件發(fā)生[6]。

五、結語

雖然黨的十八大以來國內高校的黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了明顯成效，但在黨中央關于廉政建設的新部署和新要求下，高校在加強財務內部控制、提升管理水平方面依然有很長的路要走。高校內部控制的完善是有力推進依法辦學、依法治校、合理配置資源、防范廉政風險的有效途徑。同時，推行廉政建設也為財務內部控制提供了重要的思想保障，二者相輔相成、相互促進，是我國高等教育事業(yè)高質量發(fā)展的有力支撐。