“三權(quán)分置”方案中設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)宅基地“使用權(quán)”之法理探析

陳龍江（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

一、引言

宅基地制度改革需要有明確的法律依據(jù)，在宅基地新法律制度的探索中，宏觀上主要有兩種方案。一種是農(nóng)戶退出宅基地后盤(pán)活利用。如2019 年修正的《土地管理法》增加第62 條第6 款規(guī)定，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶自愿有償退出宅基地，并鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。另一種思路是在農(nóng)戶保有宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上允許他人對(duì)宅基地進(jìn)行利用。為此，2018 年1月2 日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出所謂的宅基地三權(quán)分置改革方案，即探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。但對(duì)于宅基地“使用權(quán)”的法律性質(zhì)為何，我國(guó)學(xué)說(shuō)上以及探索宅基地三權(quán)分置的國(guó)內(nèi)試點(diǎn)不外乎兩種思路：一是設(shè)計(jì)為債權(quán)，即允許他人通過(guò)租賃等合同取得對(duì)宅基地的債權(quán)性使用權(quán)[1]，其中部分學(xué)者主張?jiān)搨鶛?quán)應(yīng)為法定租賃權(quán)[2]；二是設(shè)計(jì)為一種用益物權(quán)[3]，讓他人在宅基地上取得物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)。當(dāng)然，無(wú)論是設(shè)計(jì)為債權(quán)還是物權(quán)，前提均為須符合《土地管理法》第4 條、第62 條規(guī)定的針對(duì)宅基地的土地用途管制以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃。

就債權(quán)性質(zhì)利用權(quán)而言，利用宅基地的他人對(duì)宅基地不享有一項(xiàng)對(duì)物權(quán)，不改變現(xiàn)行宅基地的物權(quán)權(quán)屬，且約定利用宅基地性質(zhì)的合同形式靈活多樣，可以是租賃合同，也可以是合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等合同。顯然，設(shè)定債權(quán)性宅基地使用權(quán)不存在任何法律障礙，無(wú)需修改現(xiàn)行法律規(guī)定，只需要國(guó)家相應(yīng)放開(kāi)宅基地的用途管制和土地利用規(guī)劃，即可以讓他人獨(dú)自或與宅基地使用權(quán)人共同利用宅基地，優(yōu)點(diǎn)明顯。這大概也是國(guó)內(nèi)宅基地三權(quán)分置試點(diǎn)大多采取債權(quán)性宅基地使用權(quán)方案的根本原因。

更具突破意義的是效仿2018 年修正的《農(nóng)村土地承包法》為探索農(nóng)地三權(quán)分置而增設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法，允許宅基地使用權(quán)人以其享有的宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)，創(chuàng)設(shè)一種用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地利用權(quán)或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他民事主體，且讓該權(quán)利具有進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和抵押的可能。《民法典》第331條將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的民事主體基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目的占有和使用作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的土地，同樣不違反用途管制。與此不同，《土地管理法》將宅基地的擁有者嚴(yán)格限定為農(nóng)戶，宅基地主要滿足農(nóng)民居住用途。如允許農(nóng)民之外的民事主體對(duì)宅基地享有物權(quán)性的權(quán)利，首先涉及的是宅基地土地用途管制的松動(dòng)和調(diào)整。毋庸置疑，這首先面臨著有多大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求呼吁此種松動(dòng)，以及在多大程度上進(jìn)行松動(dòng)是合適的等政策調(diào)整必要性及調(diào)整程度問(wèn)題。這或許是2019 年《土地管理法》修改時(shí)未能效仿《農(nóng)村土地承包法》對(duì)宅基地進(jìn)行類似的三權(quán)分置立法改革的根本原因。

盡管如此，新設(shè)物權(quán)性質(zhì)“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之類的三權(quán)分置方案必然也會(huì)因應(yīng)到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化和資源配置市場(chǎng)化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，符合物盡其用、鼓勵(lì)財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)和讓農(nóng)民對(duì)土地享有更充分財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)法發(fā)展方向。因此，探索將宅基地三權(quán)分置的“使用權(quán)”設(shè)計(jì)為一種用益物權(quán)是有積極意義的。撇開(kāi)宅基地土地用途調(diào)整的必要性不論，本文立足于探討將宅基地三權(quán)分置的“使用權(quán)”設(shè)計(jì)為用益物權(quán)在法理上的合理性及可行性。

二、宅基地“使用權(quán)”用益物權(quán)屬性之優(yōu)點(diǎn)

主張宅基地“使用權(quán)”為用益物權(quán)的觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為“集體土地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)——次級(jí)用益物權(quán)”，宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，作為“資格權(quán)”的宅基地使用權(quán)專屬于農(nóng)戶，但宅基地使用權(quán)人可以將用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”流轉(zhuǎn)給他人[4]。若此項(xiàng)使用權(quán)是以使用和收益為內(nèi)容的他物權(quán)，是在作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)之上設(shè)立的次級(jí)用益物權(quán)，在權(quán)利名稱上不妨參考《土地承包法》中新設(shè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，稱為“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[5]。

筆者認(rèn)為，債權(quán)性質(zhì)與物權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”并非排斥關(guān)系，而是相互補(bǔ)充關(guān)系。僅探索債權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”不符合中央所提“三權(quán)分置”改革方案的本意。我國(guó)法律并沒(méi)有明確禁止宅基地的債權(quán)性流轉(zhuǎn)，如果將新設(shè)的第三權(quán)構(gòu)造為債權(quán)，不必如此大費(fèi)周章。正是因?yàn)閭鶛?quán)性質(zhì)宅基地“使用權(quán)”無(wú)法完全承擔(dān)起改革的重任，中央才提出宅基地制度的改革，以彌補(bǔ)農(nóng)戶出租房屋連帶出租宅基地使用權(quán)的不足。物權(quán)性的宅基地“使用權(quán)”是對(duì)宅基地三權(quán)分置的深層次探索，是對(duì)債權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”的有力補(bǔ)充，具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。

第一，物權(quán)性質(zhì)的“使用權(quán)”具有較之債權(quán)性質(zhì)“使用權(quán)”更穩(wěn)固更強(qiáng)大的法律地位，能夠激發(fā)社會(huì)主體進(jìn)入農(nóng)村宅基地市場(chǎng)的積極性。物權(quán)作為支配權(quán)能夠排除任何第三人對(duì)其權(quán)利的妨害，將“使用權(quán)”界定為物權(quán)能夠保障“使用權(quán)”受讓人的權(quán)益。在宅基地權(quán)利體系中，集體與農(nóng)戶所享有的均是物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。如僅僅將三權(quán)分置政策中的“使用權(quán)”構(gòu)建為法律上的債權(quán)，則“使用權(quán)”人難以與集體和農(nóng)戶形成“三權(quán)分置”的對(duì)等權(quán)利格局。只有將其構(gòu)建成物權(quán)才能在經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利受到所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人或第三人侵害時(shí)為其提供有力的保障，即其可主張物權(quán)請(qǐng)求權(quán)、侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)和不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)等法律保護(hù)。中央之所以要提出宅基地改革的政策，其根本原因在于作為上層建筑的宅基地制度與客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要已經(jīng)不相適應(yīng)。一方面，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象已呈常態(tài)。據(jù)華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院于2014 年6 月至9 月對(duì)全國(guó)31個(gè)省207 個(gè)村莊4090 戶農(nóng)戶進(jìn)行的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，一成以上村莊一戶多宅現(xiàn)象較多，受農(nóng)民外出務(wù)工等因素的影響，超過(guò)一成的村莊宅基地閑置較普遍，接近十分之一的農(nóng)戶有閑置宅基地，對(duì)于閑置宅基地，超過(guò)八成的村莊沒(méi)有進(jìn)行過(guò)管理，不足一成的村莊進(jìn)行過(guò)收回[6]。另一方面，2018 年中央實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)不少地方的宅基地改革試點(diǎn)探索將宅基地的居住功能擴(kuò)展至經(jīng)營(yíng)性用途，允許社會(huì)主體租用農(nóng)房經(jīng)營(yíng)客棧、餐飲、網(wǎng)店、小商品批發(fā)、民俗攝影旅游和農(nóng)事體驗(yàn)等商業(yè)活動(dòng)[7]。這些探索實(shí)踐表明，社會(huì)資本對(duì)于經(jīng)營(yíng)使用閑置宅基地及農(nóng)房，有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)需求。為此，在允許通過(guò)租賃合同設(shè)立債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)進(jìn)一步允許將宅基地“使用權(quán)”構(gòu)造為法律地位更穩(wěn)固的物權(quán)，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入宅基地利用領(lǐng)域，為鄉(xiāng)村振興提供充分法律保障。

第二，物權(quán)性質(zhì)的宅基地“使用權(quán)”在維護(hù)現(xiàn)行宅基地使用權(quán)保障功能的同時(shí)，能夠有效盤(pán)活閑置宅基地的社會(huì)利用。當(dāng)前只有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶才可以取得宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)的這種身份性限制構(gòu)成我國(guó)土地資源統(tǒng)籌調(diào)配的客觀障礙。但也要看到，宅基地使用權(quán)取得和享有上的這種身份性限制所承載的農(nóng)民基本居住生活權(quán)益保障使命并沒(méi)有結(jié)束。一方面，農(nóng)村閑置的宅基地資源急需得到有效的利用，另一方面，在促進(jìn)宅基地利用的同時(shí)又不能完全剝離其固有的保障屬性。這一對(duì)矛盾構(gòu)成宅基地制度改革的主要障礙。如果既要消除宅基地使用權(quán)身份屬性對(duì)其財(cái)產(chǎn)屬性功能發(fā)揮的阻礙，又不觸碰宅基地使用權(quán)繼續(xù)發(fā)揮保障功能的底線，在法律制度層面上，可以允許宅基地使用權(quán)人利用宅基地使用權(quán)設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)，讓二者共存，該次級(jí)用益物權(quán)有一定存續(xù)期限，其消滅后宅基地使用權(quán)將復(fù)歸權(quán)利完滿狀態(tài)，且該次級(jí)用益物權(quán)沒(méi)有身份限制，有被進(jìn)一步轉(zhuǎn)讓和抵押的可流轉(zhuǎn)性。

三、用益物權(quán)可分離出次級(jí)用益物權(quán)：所有權(quán)權(quán)能分離理論的類推適用

我國(guó)農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)。在這種權(quán)利結(jié)構(gòu)下，集體所有權(quán)將其包含的部分權(quán)能分離出來(lái)形成宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶保有的宅基地使用權(quán)分享了集體宅基地所有權(quán)的部分權(quán)能。根據(jù)權(quán)利分離理論，農(nóng)戶手中的宅基地使用權(quán)形成過(guò)程為，集體宅基地所有權(quán)中的部分權(quán)能分離出來(lái)之后重新聚合成一項(xiàng)新的權(quán)利，而這一過(guò)程并不改變集體宅基地所有權(quán)的性質(zhì)。筆者認(rèn)為所有權(quán)與其權(quán)能分離理論的核心在于所有權(quán)的占有、使用、收益、處分諸項(xiàng)權(quán)能，可以基于一定的法律事實(shí)分離出去，聚集形成一個(gè)新的、獨(dú)立的定限物權(quán)由他人享有[8]。而在這種權(quán)能分離出去再聚合形成定限物權(quán)的過(guò)程中，所有權(quán)的法律屬性不變，只不過(guò)所有權(quán)行使時(shí)要受到已經(jīng)分離出去的權(quán)能即定限物權(quán)的限制。作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)本身亦是對(duì)宅基地進(jìn)行占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)能的集合體，那么用益物權(quán)人將其擁有的權(quán)能分離出來(lái)組合形成新的次級(jí)用益物權(quán)，在法理上與所有權(quán)權(quán)能分離出去設(shè)立定限物權(quán)其實(shí)并無(wú)二致，屬于后者的類推適用。設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)的雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)之所以會(huì)引起理論界的討論，主要原因是在我國(guó)物權(quán)體系中，土地所有權(quán)不能進(jìn)入交易機(jī)制，宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)承擔(dān)了市場(chǎng)機(jī)制中的基礎(chǔ)性權(quán)利的作用。正因如此，我國(guó)與土地所有權(quán)可以交易的國(guó)家相比更加需要雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)。這種權(quán)利結(jié)構(gòu)在我國(guó)物權(quán)法演進(jìn)過(guò)程中可能表現(xiàn)得更為明顯。完全可以將用益物權(quán)視為一種母權(quán)，其中蘊(yùn)含的部分權(quán)能可以從母權(quán)中分離，分離出的權(quán)能再次聚合形成一種新的物權(quán)即子權(quán)，這在法理上并無(wú)障礙。

四、雙層用益物權(quán)不違反一物一權(quán)原則

有一種擔(dān)憂認(rèn)為，在宅基地使用權(quán)上設(shè)立作為次級(jí)用益物權(quán)的宅基地“使用權(quán)”構(gòu)成對(duì)一物一權(quán)原則的違反。如有觀點(diǎn)提出疑問(wèn)，我國(guó)為了完成“三權(quán)分置”的使命，在用益物權(quán)之上再設(shè)用益物權(quán)是否違反物權(quán)法的一般原理，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，我國(guó)《民法典》在作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上再設(shè)立一個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這兩個(gè)“物權(quán)”都以“現(xiàn)實(shí)占有”作為前提共同指向同一客體，理論上和實(shí)際上都存在障礙[9]。筆者則認(rèn)為由用益物權(quán)可分離出次級(jí)用益物權(quán)符合物權(quán)法法理，與一物一權(quán)原則不相違背。

一物一權(quán)原則是指一個(gè)獨(dú)立物上僅能成立一個(gè)所有權(quán)，一個(gè)所有權(quán)的客體以一個(gè)獨(dú)立物為限，因此物之一部分不能成立所有權(quán)，數(shù)個(gè)物不能成立一個(gè)所有權(quán)[10]。此系將“一權(quán)”限于指所有權(quán)。一物之上可以存在所有權(quán)、用益物權(quán)、抵押權(quán)這一事實(shí)表明，“一物一權(quán)”的外延僅僅適用于所有權(quán)，而非物權(quán)法的基本原則[11]。準(zhǔn)此，在宅基地上設(shè)立雙重用益物權(quán)當(dāng)然不會(huì)違反一物一權(quán)原則。

有觀點(diǎn)從更寬泛角度將一物一權(quán)原則理解為一個(gè)物權(quán)的客體原則上應(yīng)為一物，在一物之上只能存在一個(gè)所有權(quán)，并不能同時(shí)設(shè)定兩個(gè)內(nèi)容相互抵觸的其他物權(quán)[12]。此時(shí)，在宅基地使用權(quán)上設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)同樣不違反一物一權(quán)原則。首先，羅馬法關(guān)于“役權(quán)之上不能設(shè)立（次級(jí)）役權(quán)”的限制不適用于役權(quán)之外的其他用益物權(quán)。羅馬法上的役權(quán)只能為某一特定土地或某一特定的人而設(shè)立，因而是不可轉(zhuǎn)讓的[13]?！耙蹤?quán)之上不能設(shè)立（次級(jí)）役權(quán)”是因?yàn)榈匾蹤?quán)僅服務(wù)于需役地，不能脫離需役地而獨(dú)立存在，因此，地役權(quán)不能脫離該土地而設(shè)立作為地役權(quán)負(fù)擔(dān)的次級(jí)役權(quán)[14]。其次，次級(jí)用益物權(quán)構(gòu)成對(duì)用益物權(quán)的限制，前者優(yōu)先于后者獲得實(shí)現(xiàn)，二者在內(nèi)容和效力上不相沖突。宅基地使用權(quán)衍生出的新的宅基地用益物權(quán)本身就是經(jīng)由宅基地使用權(quán)人的同意從而分享原宅基地使用權(quán)的部分權(quán)利內(nèi)容得以成立的。簡(jiǎn)言之，宅基地使用權(quán)的權(quán)能在新設(shè)宅基地用益物權(quán)的范圍內(nèi)受到相應(yīng)限制，新設(shè)宅基地用益物權(quán)優(yōu)先于宅基地使用權(quán)獲得實(shí)現(xiàn)。正如所有權(quán)與他物權(quán)不會(huì)相互抵觸一樣，此種情形下兩項(xiàng)用益物權(quán)并不會(huì)相互抵觸。他物權(quán)本質(zhì)上就是一種“部分所有權(quán)”，所有權(quán)與他物權(quán)并存于同一客體之上又不相互抵觸，原因在于這兩種權(quán)利并存的狀態(tài)是經(jīng)法律認(rèn)可并明確劃分了界限，并且當(dāng)事人以其意思表示同意法律上的這種界限劃分。所以在具體權(quán)利享有的過(guò)程中，所有權(quán)與他物權(quán)不會(huì)互相抵觸。這對(duì)于宅基地使用權(quán)人為他人設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)同樣適用。最后，雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)能滿足我國(guó)更好地用益公有制土地的現(xiàn)實(shí)需要。物的歸屬和利用相分離通常采取“所有權(quán)——用益物權(quán)”的兩層權(quán)利結(jié)構(gòu)，所以“所有權(quán)——用益物權(quán)——次級(jí)用益物權(quán)”的三層權(quán)利結(jié)構(gòu)被批評(píng)為“是人為地將法律關(guān)系復(fù)雜化”[15]。但從實(shí)用主義角度考慮，如果既要維持具有身份權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)不變，又要讓他人在承包地和宅基地上受讓取得物權(quán)性權(quán)利，次級(jí)用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)倒是契合我國(guó)土地公有制的現(xiàn)狀，有助于實(shí)現(xiàn)“從所有到用益”的物權(quán)權(quán)利體系發(fā)展。

五、雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)的立法先例及政策前提

反對(duì)建立雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)多認(rèn)為在用益物權(quán)上再設(shè)立一次級(jí)用益物權(quán)很難理解，其合理性需要探討[16]。筆者嘗試從以下角度論證其合理性。

首先，這種所謂的雙層用益物權(quán)的用益物權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)在國(guó)外和國(guó)內(nèi)的立法上有跡可循。

大陸法系不乏權(quán)利用益物權(quán)之事例，古老的羅馬法用益權(quán)的客體隨著社會(huì)客觀發(fā)展的需要就已經(jīng)涉及權(quán)利[17]。繼受于羅馬法的《德國(guó)民法典》直接在物權(quán)編中規(guī)定役權(quán)，在其下又包攬地役權(quán)、用益權(quán)與限制的人役權(quán)，其中用益權(quán)的客體包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利，如《德國(guó)民法典》第1068 條第1 款規(guī)定，用益權(quán)的客體也可以是權(quán)利?？梢?jiàn)僅限于有體物作為物權(quán)客體的理論早已被揚(yáng)棄。德國(guó)私法之所以借由法律擬制使得權(quán)利能夠充當(dāng)物權(quán)的客體，根本原因就是存在現(xiàn)實(shí)需要。而為滿足這一需要，德國(guó)在《德國(guó)民法典》之外又通過(guò)《地上權(quán)條例》規(guī)定了地上權(quán)制度，從而形成更完善的用益物權(quán)體系。在地上權(quán)之上還可以設(shè)置“下級(jí)地上權(quán)”[18]，下級(jí)地上權(quán)就是設(shè)置在地上權(quán)之上的另一種用益物權(quán)。從而，德國(guó)民法中存在“土地所有權(quán)——（上級(jí)）地上權(quán)——次級(jí)地上權(quán)”的三層權(quán)利結(jié)構(gòu)[19]。

從國(guó)內(nèi)立法來(lái)看，“雙層用益結(jié)構(gòu)”即在用益物權(quán)之上再設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)?！睹穹ǖ洹返?83 條就間接承認(rèn)了在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)上設(shè)立地役權(quán)的“雙層用益物權(quán)結(jié)構(gòu)”。2018 年修正的《農(nóng)村土地承包法》新規(guī)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是債權(quán)還是物權(quán)性質(zhì)權(quán)利，學(xué)界對(duì)此不無(wú)爭(zhēng)議。結(jié)合第36條關(guān)于“依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及第41 條關(guān)于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記”的規(guī)定，應(yīng)解釋為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既可設(shè)定為債權(quán)性權(quán)利，也可設(shè)定為具有登記能力的物權(quán)性用益物權(quán)。

其次，建立宅基地“雙重用益物權(quán)”結(jié)構(gòu)的前提是宅基地用途管制政策的適度放開(kāi)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為以德國(guó)地上權(quán)和下級(jí)地上權(quán)之關(guān)系作為我國(guó)在宅基地上設(shè)立次級(jí)用益物權(quán)的參考依據(jù)并不可行，原因在于德國(guó)下級(jí)地上權(quán)設(shè)立的前提是土地所有權(quán)與地上權(quán)具體可轉(zhuǎn)讓性，而我國(guó)土地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)是禁止轉(zhuǎn)讓的[20]。該觀點(diǎn)有一定道理，因?yàn)?，如果?jiān)持現(xiàn)行宅基地法律制度，完全禁止集體成員之外的第三方取得物權(quán)性質(zhì)對(duì)宅基地的使用權(quán)，利用宅基地使用權(quán)設(shè)置次級(jí)用益物權(quán)自然無(wú)從談起。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》表述為“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買(mǎi)賣(mài)宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。”其中的“使用權(quán)”到底是債權(quán)性質(zhì)還是物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，未予明確，從“探索”和“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”可知，其并沒(méi)有明確限定使用權(quán)只能是債權(quán)性質(zhì)的，物權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)也屬于探索之列。同時(shí)也要看到，無(wú)論是債權(quán)性質(zhì)還是物權(quán)性質(zhì)的“使用權(quán)”，均要嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)禁將宅基地用于某些用途，如下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。2019 年9 月發(fā)布的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》進(jìn)一步明確“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過(guò)二十年。合同到期后，雙方可以另行約定”。該通知其實(shí)已經(jīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行宅基地用途管制做了松動(dòng)，宅基地不再局限于供農(nóng)戶居住使用，除了允許村集體和農(nóng)民自己盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅，同時(shí)也明確允許城鎮(zhèn)居民、工商資本等通過(guò)租賃方式取得債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，用于發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由此可知，在符合用途管制的前提下，債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)顯然已經(jīng)為我國(guó)現(xiàn)行宅基地政策所允許。而宅基地用途管制能否進(jìn)一步放寬至允許設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，正是理論研究和宅基地改革試點(diǎn)上需要探索的。

實(shí)際上，我國(guó)在宅基地制度改革試點(diǎn)中已經(jīng)在嘗試打破禁止轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致的宅基地及房屋閑置瓶頸。例如，紹興市利用2020 年9 月被列為全國(guó)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革整市試點(diǎn)的契機(jī)，探索入股、合作等宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式；探索開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）鎮(zhèn)內(nèi)跨村、縣內(nèi)跨鎮(zhèn)、市內(nèi)跨縣等全市域流轉(zhuǎn)方式；探索在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，農(nóng)民以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）或農(nóng)房租賃使用權(quán)作為抵押物申請(qǐng)貸款，建立“政府+銀行+市場(chǎng)”的風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制，全力激活宅基地應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)屬性。又例如，《江蘇省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)（江蘇寧錫常接合片區(qū)）實(shí)施方案的通知》（蘇政辦發(fā)〔2021〕14 號(hào)）的附件《溧陽(yáng)市推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的試驗(yàn)措施》提出，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán),“允許農(nóng)戶通過(guò)出租、入股等方式在非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。探索宅基地上不同功能物業(yè)分割登記入市。鼓勵(lì)各類社會(huì)資本和經(jīng)營(yíng)主體采取租賃、合作、合資等方式利用閑置宅基地開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”。

六、結(jié)語(yǔ)

將宅基地“三權(quán)分置”的政策部署轉(zhuǎn)化為法律制度的前提是對(duì)政策意旨以及中國(guó)客觀實(shí)際的正確把握。中央提出“分置”的政策是為了使作為上層建筑的法律能夠針對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地大量閑置的實(shí)際情況，在保障農(nóng)戶基本居住權(quán)益的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地及農(nóng)民住房的盤(pán)活，激活其財(cái)產(chǎn)屬性，滿足社會(huì)需求，助力社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。宅基地“三權(quán)分置”中的使用權(quán)通過(guò)租賃、合作經(jīng)營(yíng)合同等方式構(gòu)造成債權(quán)性質(zhì)的使用權(quán)，具有天然優(yōu)勢(shì)。將該使用權(quán)設(shè)定為比債權(quán)更優(yōu)越的物權(quán)性權(quán)利即次級(jí)用益物權(quán)，在法理上并無(wú)障礙。真正的問(wèn)題在于，由此帶來(lái)的允許宅基地作為經(jīng)營(yíng)用地入市的宅基地用途管制松動(dòng)，是否松動(dòng)、何時(shí)松動(dòng)以及在多大程度上松動(dòng)，需要在認(rèn)真調(diào)查研究以及總結(jié)全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上予以謹(jǐn)慎決定。