行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解論：法理、構(gòu)造與評(píng)判

章劍生

引言

因1989 年《行政訴訟法》的規(guī)定，①《行政訴訟法》（1989）第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！弊鳛橐豁?xiàng)行政訴訟基本原則，“行政訴訟不得調(diào)解”被寫入國(guó)家統(tǒng)一編寫的行政訴訟法學(xué)教科書。②如胡建淼主編：《行政訴訟法學(xué)》（普通高等教育“十五”國(guó)家級(jí)規(guī)劃教材），北京：法律出版社，2004 年，第36—37頁(yè)。也有將“行政被告不得處分法定職權(quán)”作為行政訴訟法的部門法基本原則，并據(jù)此導(dǎo)出“行政訴訟不得調(diào)解”。參見(jiàn)于安、江必新、鄭淑娜編：《行政訴訟法學(xué)》（“九五”規(guī)劃高等學(xué)校法學(xué)教材），北京：法律出版社，2000 年，第86—87 頁(yè)。2014 年修改《行政訴訟法》時(shí)，新添加了“解決行政爭(zhēng)議”作為行政訴訟立法目的的內(nèi)容之一，相應(yīng)地，行政訴訟“例外調(diào)解條款”被規(guī)定在該法第60條之中。③《行政訴訟法》第60條第1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！睆拇?，作為多元解決行政爭(zhēng)議方式之一的調(diào)解，終于從“協(xié)調(diào)”①最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2010〕16 號(hào)）第6 條規(guī)定：“著力做好行政案件協(xié)調(diào)工作。在依法維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的同時(shí)，要針對(duì)不同案件特點(diǎn)，通過(guò)積極有效的協(xié)調(diào)、和解，妥善化解行政爭(zhēng)議?！薄鞍竿夂徒狻钡缺澈笞吡顺鰜?lái)，以回應(yīng)“解決行政爭(zhēng)議”的客觀需求。②“出于各種考慮，現(xiàn)行《行政訴訟法》明文禁止行政訴訟的調(diào)解。但自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，個(gè)別地方法院已大量適用協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決行政爭(zhēng)議，最高人民法院在2003年前后正式背書了這一地方性創(chuàng)新，并在2008年以司法解釋的方式確立了行政訴訟的協(xié)調(diào)機(jī)制。在最高人民法院同年發(fā)布的‘績(jī)效評(píng)估辦法’中，兩個(gè)協(xié)調(diào)相關(guān)的指標(biāo)被納入考核機(jī)制。”于曉虹：《策略性服從：我國(guó)法院如何推進(jìn)行政訴訟》，《清華法學(xué)》2014 年第4 期，第114 頁(yè)?！巴瑫r(shí)，也考慮到行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，雖然法律規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解，但是當(dāng)事人以案外和解方式解決爭(zhēng)議的現(xiàn)象卻大量存在。案外和解由于沒(méi)有法院的確認(rèn)，沒(méi)有制度的保障，有的行政機(jī)關(guān)通過(guò)欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴，等原告撤訴后，往往不兌現(xiàn)之前的承諾，這樣不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，不利于有效化解行政爭(zhēng)議。”信春鷹主編：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，北京：法律出版社，2014年，第160—161頁(yè)。將行政訴訟調(diào)解從訴中移至訴前，是最高人民法院借鑒民事訴訟“先行調(diào)解”的解紛方式，③《民事訴訟法》（2017）第122 條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！币园l(fā)布司法文件的方式推動(dòng)行政訴訟制度的一次變革。④最高人民法院《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》（2021）。至此，行政訴訟調(diào)解大致可以分為訴中調(diào)解和訴前調(diào)解兩類。本文僅討論訴前調(diào)解。

盡管訴前調(diào)解已有豐富的實(shí)踐內(nèi)容，但它還不是當(dāng)下行政法學(xué)研究關(guān)注的一個(gè)“熱點(diǎn)”，相應(yīng)的研究成果也不多?！芭c各地法院紛紛開展探索形成對(duì)照的是，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解問(wèn)題在理論和制度研究上尚存在大量空白，對(duì)此進(jìn)行研究者寥寥?！雹萘壶P云、陳默：《行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位和制度設(shè)想》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第2期，第112—113頁(yè)。本文認(rèn)為，盡管訴前調(diào)解作為解決行政爭(zhēng)議的一種方式?jīng)]有直接的法律規(guī)范依據(jù)，但從實(shí)踐效果看，它的確有回應(yīng)“解決行政爭(zhēng)議”這一行政訴訟立法目的之功效。不可否認(rèn)，作為一項(xiàng)解決行政爭(zhēng)議的制度，訴前調(diào)解本身還有不少問(wèn)題，需要在實(shí)踐中不斷完善。本文首先論證訴前調(diào)解的可接受性，并從規(guī)范、事實(shí)兩個(gè)支點(diǎn)論證訴前調(diào)解的基礎(chǔ)，然后從范圍、程序和終結(jié)三個(gè)方面分析訴前調(diào)解的制度構(gòu)造，最后從解紛手段多元化、權(quán)利保護(hù)和合法性審查三個(gè)面向，從價(jià)值觀念和制度層面評(píng)判訴前調(diào)解，并提出若干完善行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解制度的建議?；谏鲜稣撟C，本文認(rèn)為，訴前調(diào)解作為解決行政爭(zhēng)議的一種方式，介入當(dāng)事人向法院提起行政訴訟之后，法院立案之前的這一時(shí)間段之中，也應(yīng)當(dāng)受到行政訴訟法三重立法目的的約束。無(wú)論是“訴源治理”還是“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”等司法政策，只有在不悖于行政訴訟法三重立法目的前提下，才具有合法性、正當(dāng)性。

一、行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解之法理

（一）行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的可接受性

當(dāng)起訴人將行政訴狀遞交到法院立案窗口，經(jīng)法官引導(dǎo)并征得起訴人同意，法院將行政爭(zhēng)議移交到訴前調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)入調(diào)解程序，旨在通過(guò)調(diào)解解決行政爭(zhēng)議。此種活動(dòng)即為本文所稱的“訴前調(diào)解”。訴前調(diào)解并無(wú)《行政訴訟法》明確的依據(jù)，其實(shí)踐也并非完美無(wú)瑕，因此，對(duì)訴前調(diào)解的非議也并不少見(jiàn)。本文認(rèn)為，以下三個(gè)方面或許可以成為在行政訴訟“解決行政爭(zhēng)議”過(guò)程中確立訴前調(diào)解的理由。

1.彌補(bǔ)判決不足。判決以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，強(qiáng)制敗訴一方當(dāng)事人履行判決確定的義務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，即使理屈詞窮的敗訴方也都不一定會(huì)心甘情愿認(rèn)同判決，更何況還自認(rèn)為有點(diǎn)理由的敗訴人，可能更加不會(huì)服從判決。如在要求警察查驗(yàn)自己身份證時(shí)出示執(zhí)法證件，因警察未出示執(zhí)法證件而拒絕查驗(yàn)，被以妨礙執(zhí)行公務(wù)為由處于行政拘留的行政爭(zhēng)議中，法院通常是判決駁回原告訴訟請(qǐng)求的。①如上海市青浦區(qū)人民法院《行政判決書》（［2018］滬0118 行初73 號(hào)）、北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院《行政判決書》（［2019］京0105行初819號(hào)）和遼寧省阜新市海州區(qū)人民法院《行政判決書》（［2020］遼0902行初8號(hào)）等。在社會(huì)一般人看來(lái)，對(duì)警察不出示執(zhí)法證件查驗(yàn)當(dāng)事人身份證的做法也并不一定都會(huì)認(rèn)可，更何況涉案當(dāng)事人。因此，“如果從糾紛解決的實(shí)際效果而言，所有的法律家都應(yīng)該知道，由于法律程序自身的局限性，有時(shí)候一個(gè)不太好的調(diào)解效果甚至優(yōu)于一個(gè)好的判決——糾紛的圓滿解決往往并非法律的解決”②范愉：《糾紛解決的理論與實(shí)踐》，北京：清華大學(xué)出版社，2007年，第430頁(yè)。。判決不足有時(shí)會(huì)產(chǎn)生如下結(jié)果：（1）官了民不了。法院對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查后作出的判決，盡管終結(jié)了訴訟程序，但有時(shí)行政爭(zhēng)議仍然沒(méi)有得到徹底解決：其一，在原告與第三人之間存在民事?tīng)?zhēng)議，如土地權(quán)屬爭(zhēng)議，③《土地管理法》第14條。經(jīng)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法作出行政裁決引起的行政案件中，若法院作出撤銷行政裁決或者駁回原告訴訟請(qǐng)求判決，有時(shí)未必能夠化解原告與第三人之間的民事?tīng)?zhēng)議。其二，若被訴行政行為違法，法院作出撤銷并責(zé)令被告重新作出行政行為判決，行政爭(zhēng)議又回到了行政程序，需要行政機(jī)關(guān)重新作出處理。這是“由于行政審判的‘復(fù)審’特點(diǎn)及謙抑原則，加之很多時(shí)候?qū)μ囟ǖ貐^(qū)的管理工作、特定領(lǐng)域的專門性知識(shí)以及具體爭(zhēng)議的事實(shí)情況，法院掌握的沒(méi)有行政機(jī)關(guān)全面準(zhǔn)確，很多時(shí)候不能就具體權(quán)益直接作出判斷，只能否定行政機(jī)關(guān)的行政行為，將爭(zhēng)議重新交回行政機(jī)關(guān)”④梁鳳云、陳默：《行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位和制度設(shè)想》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第2期，第115頁(yè)。。（2）案了事不了。在行政訴訟中，有時(shí)原告提出的訴訟請(qǐng)求十分復(fù)雜，或者與被訴行政行為沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)性，如果法院徑行駁回，社會(huì)效果可能不太好；如果法院要考慮滿足原告的訴訟請(qǐng)求，但沒(méi)有法律明確的規(guī)定。如在行政征收補(bǔ)償案件中，原告要求被告解決子女上學(xué)的學(xué)區(qū)問(wèn)題，或者支付因上訪產(chǎn)生的費(fèi)用等。因此，從實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議角度，我們必須直面“在當(dāng)事人行政訴權(quán)行使的背后，掩藏著現(xiàn)代公共生活中多元利益的分化和沖突。當(dāng)事人訴求的行政爭(zhēng)議可能涉及權(quán)利爭(zhēng)端，也可能涉及利益沖突，甚至當(dāng)事人實(shí)際的利益訴求可能隱藏在權(quán)利主張之后，或已超出了爭(zhēng)議對(duì)象本身的范疇”⑤葛曉燕：《訴源治理視閾下行政訴權(quán)有效行使保障的司法進(jìn)路——基于程序性駁回案件的實(shí)證考察》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第1期，第25—26頁(yè)。。

調(diào)解是一種實(shí)質(zhì)正義與形式正義調(diào)和的法適用技術(shù)。它從法院之外引入多元主體參與調(diào)解，與社會(huì)主流價(jià)值觀保持了互動(dòng)、對(duì)流，有助于當(dāng)事人從對(duì)立走向合作，并在大致符合法條主義的前提下最大限度滿足各方可變的利益訴求。判決與調(diào)解之間在解決行政爭(zhēng)議方面并無(wú)優(yōu)劣之分，在相當(dāng)程度上兩者應(yīng)該是一種功能上的互補(bǔ)關(guān)系。當(dāng)事人的利益訴求可以在調(diào)解與判決之間移動(dòng)，雙方以利益最大化為公約數(shù)，選擇是通過(guò)調(diào)解還是判決的方式離開法院。因此，“在認(rèn)識(shí)到審判制度無(wú)論如何理想地發(fā)揮作用、理論上總會(huì)存在著制度局限的基礎(chǔ)上，積極評(píng)價(jià)ADR 具有訴訟（判決）程序不具有的各種優(yōu)點(diǎn)，可以在法糾紛解決體系中占有一定地位，獨(dú)立地發(fā)揮補(bǔ)充或替代訴訟（判決）程序作用的觀點(diǎn)正在逐漸變得有影響力”⑥田中成明：《現(xiàn)代社會(huì)與審判——民事訴訟的地位與作用》，郝振江譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第64頁(yè)。。

2.減少官民對(duì)立。所謂官民對(duì)立是指行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人、利害關(guān)系人之間就行政行為合法性認(rèn)識(shí)不同而持有的不同立場(chǎng)?？傮w而言，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為與人民的共同利益是一致的，但在行政案件中，行政機(jī)關(guān)與原告的訴爭(zhēng)立場(chǎng)卻是對(duì)立的。官民訴爭(zhēng)立場(chǎng)對(duì)立具體表現(xiàn)有以下幾種：（1）公開不服從。原告以言語(yǔ)或者行動(dòng)公開表示不服從行政機(jī)關(guān)作出的行政行為。如在違法建筑整治過(guò)程中，當(dāng)事人以暴力或者其他方式對(duì)抗強(qiáng)拆等。（2）消極抵制。原告以不作為的方式應(yīng)付行政機(jī)關(guān)落實(shí)行政行為的要求。如被征收人拒絕騰空已經(jīng)被征收房屋內(nèi)的財(cái)物交付拆除等。（3）負(fù)面評(píng)介行政機(jī)關(guān)。原告向特定或者不特定的人表達(dá)自己對(duì)行政機(jī)關(guān)的負(fù)面評(píng)介，影響行政機(jī)關(guān)的公信力。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，若原告通過(guò)自媒體方式傳播這種負(fù)面評(píng)介，會(huì)使更多不明真相的民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生不滿，增加官民對(duì)立情緒。

我們知道，調(diào)解一般具有如下特點(diǎn)：（1）不評(píng)判對(duì)錯(cuò)。與判決相比，調(diào)解通常不會(huì)評(píng)判各方當(dāng)事人的對(duì)錯(cuò)，至少不會(huì)是調(diào)解重點(diǎn)。在訴前調(diào)解中，行政爭(zhēng)議尚未進(jìn)入行政訴訟程序，沒(méi)有因法庭烘托出來(lái)的那種“你對(duì)我錯(cuò)”的判斷場(chǎng)景。因?yàn)椴辉u(píng)判各方當(dāng)事人對(duì)錯(cuò)，調(diào)解就有了消解訴爭(zhēng)對(duì)立情緒的基礎(chǔ)。（2）不傷和氣。在具有持續(xù)性行政法律關(guān)系中，原告和行政機(jī)關(guān)如同街坊鄰居，如果遇有行政爭(zhēng)議都要用黑白分明的標(biāo)準(zhǔn)加以處理，那么，從事后相處角度看，并不是一種最好的行政爭(zhēng)議解決方式。以面向?qū)?lái)和諧共處為價(jià)值取向的調(diào)解，可以實(shí)現(xiàn)既解決行政爭(zhēng)議又不傷各方當(dāng)事人之間和氣的目標(biāo)。正如一位德國(guó)教授所言：“調(diào)解程序體現(xiàn)的再也不是一種壓制權(quán)利意識(shí)的政策，而是一種按照司法理念設(shè)計(jì)的一項(xiàng)工具?！褂谩@種工具的人相信，用這種工具來(lái)解決他們的糾紛，成本更低、耗時(shí)更少、更切合實(shí)際，還不會(huì)傷和氣?！雹俸我庵荆骸斗ㄖ蔚臇|方經(jīng)驗(yàn)——中國(guó)法律文化導(dǎo)論》，李中華譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第391頁(yè)。

3.實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議。對(duì)于實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的理解，有論者認(rèn)為：一是行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動(dòng)新的法律程序，即程序上實(shí)質(zhì)終結(jié)；二是行政實(shí)體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理，即原告權(quán)益獲得實(shí)質(zhì)救濟(jì)。②參見(jiàn)王萬(wàn)華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”為視角》，《法學(xué)研究》2019 年第5 期，第104 頁(yè)?？煞Q之為“雙重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”。也有學(xué)者認(rèn)為，它是指人民法院在審查行政行為合法性的基礎(chǔ)上，圍繞行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和起訴人真實(shí)的訴訟目的，通過(guò)依法裁判、調(diào)解和協(xié)調(diào)化解相結(jié)合并輔以其他審判機(jī)制的靈活運(yùn)用，對(duì)案涉爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)。③章志遠(yuǎn)：《行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解讀》，《中國(guó)法學(xué)》2020年第6期，第122—141頁(yè)?？煞Q之為“實(shí)體保護(hù)說(shuō)”。以是否啟動(dòng)新的法律程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)判斷是否實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議，盡管它具有較好的可操作性，但并不能反映實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的本質(zhì)特征。因此，相對(duì)于“雙重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”來(lái)說(shuō)，“實(shí)體保護(hù)說(shuō)”似乎更加接近于實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的原旨。本文認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議不只是原告不再啟動(dòng)新的權(quán)利救濟(jì)程序，更重要的是原告實(shí)體權(quán)利獲得了充分性、實(shí)效性保護(hù)。一直以來(lái)，行政訴訟中存在“兩高四低”④“兩高”指上訴率高、申訴率高；“四低”指實(shí)體裁判率低、老百姓勝訴率低、發(fā)回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低。江必新：《中國(guó)行政審判體制改革研究——兼論我國(guó)行政法院體系構(gòu)建的基礎(chǔ)、依據(jù)及構(gòu)想》，《行政法學(xué)研究》2013年第4期，第3頁(yè)?，F(xiàn)象，如“老百姓服判息訴率低”足以說(shuō)明通過(guò)行政訴訟判決實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的比率并不高。原告向法院提起行政訴訟，總是希望通過(guò)法院來(lái)實(shí)質(zhì)性地解決他與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議，權(quán)利獲得實(shí)效性保護(hù)。

調(diào)解在實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議方面有其特有的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）調(diào)解基于雙方同意。在行政訴訟中，原告以起訴的方式通過(guò)法院“強(qiáng)制”被告到場(chǎng)，雙方具有訴爭(zhēng)立場(chǎng)的對(duì)立性。但是，調(diào)解是以雙方同意為基礎(chǔ)的交涉過(guò)程，正是這種同意為實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議提供了充分的自愿基礎(chǔ)。（2）調(diào)解沒(méi)有訴爭(zhēng)立場(chǎng)對(duì)立的場(chǎng)景。不同于“對(duì)簿公堂”，訴訟雙方從外表到內(nèi)心都充滿著一種對(duì)立情緒，調(diào)解場(chǎng)合則完全不同。雙方就近坐在同一張桌子旁，近距離的交流、溝通可以消解對(duì)抗性，為實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議提供一個(gè)良好的場(chǎng)景條件。（3）調(diào)解結(jié)果是合意的產(chǎn)物。調(diào)解結(jié)果是雙方合意的產(chǎn)物，雙方都有自愿服從的心理基礎(chǔ)。正是這樣的合意，一方面是當(dāng)事人退讓的底線，從而為其履行義務(wù)提供了內(nèi)心服從的基礎(chǔ)；另一方面當(dāng)事人可以從對(duì)方退讓中看到解決爭(zhēng)議的誠(chéng)意，才會(huì)以同意的方式徹底放下?tīng)?zhēng)議。因此，正如有學(xué)者所言：“行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解是一種相對(duì)柔和的糾紛處理方式，能夠避免爭(zhēng)議經(jīng)過(guò)訴訟程序又回到行政機(jī)關(guān)，避免司法權(quán)和行政權(quán)二元對(duì)立，在堅(jiān)持司法謙抑原則的同時(shí)，借由行政機(jī)關(guān)更廣泛、更直接、更多樣的處分權(quán)，由雙方當(dāng)事人通過(guò)協(xié)調(diào)探求利益平衡方案，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解?！雹倭壶P云、陳默：《行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位和制度設(shè)想》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第2期，第115頁(yè)。

（二）行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的規(guī)范、事實(shí)基礎(chǔ)

作為一種多元化解決行政爭(zhēng)議的方式，《行政訴訟法》只規(guī)定了訴中調(diào)解，那么訴前調(diào)解的規(guī)范基礎(chǔ)是什么？《行政訴訟法》第60條“例外調(diào)解條款”確立了訴中調(diào)解，最高人民法院通過(guò)司法文件又創(chuàng)設(shè)了訴前調(diào)解，那么，它的事實(shí)基礎(chǔ)又是什么？分述如下：

1.規(guī)范基礎(chǔ)。調(diào)解是以雙方“讓步”為前提。所謂“讓步”就是當(dāng)事人處分自己的權(quán)利，以便獲取對(duì)方的妥協(xié)。在行政爭(zhēng)議調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)“讓步”是處分公益，當(dāng)事人“讓步”則是處分私益。如果堅(jiān)持“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”，那么調(diào)解程序就難以開啟。因此，“讓步”構(gòu)成了調(diào)解制度的濃重底色。如果把“讓步”看作一種商業(yè)交易，在民事?tīng)?zhēng)議調(diào)解中似乎也是順理成章的，但在行政爭(zhēng)議調(diào)解中，“讓步”則是行政機(jī)關(guān)的裁量選擇。關(guān)于行政案件調(diào)解制度的規(guī)范演變，《行政訴訟法》呈現(xiàn)了兩條變化路徑。（1）行政案件可以調(diào)解的范圍不斷擴(kuò)大。即從1989年《行政訴訟法》規(guī)定行政訴訟“不適用調(diào)解”，但“賠償訴訟可以適用調(diào)解”②《行政訴訟法》（1989）第67條第3款。，到2010年最高人民法院司法文件規(guī)定對(duì)“行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議所作的行政裁決、行政確權(quán)等行政案件，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收、行政補(bǔ)償和行政合同等行政案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件”可以“協(xié)調(diào)”③最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》（2010）。，再到2014年《行政訴訟法》規(guī)定“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”④參見(jiàn)《行政訴訟法》第60條規(guī)定。。從這一規(guī)范基礎(chǔ)變化的路徑得到一個(gè)結(jié)論：行政案件是可以調(diào)解的，只不過(guò)它是一種“例外”，且調(diào)解范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。值得說(shuō)明的是，在這個(gè)變化過(guò)程中，我們對(duì)行政案件調(diào)解的認(rèn)知也經(jīng)過(guò)了一個(gè)理性的、質(zhì)的飛躍。在1989 年《行政訴訟法》制定時(shí)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定，不得如私權(quán)利那樣可以自由處分。到了2014 年修改《行政訴訟法》時(shí)，主流觀點(diǎn)則認(rèn)為在行政裁量范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)可以自由處分行政職權(quán)。（2）行政案件調(diào)解訴中和訴前并存。如上所述，訴中調(diào)解一直存在于行政訴訟之中，只不過(guò)是在這三十多年中調(diào)解范圍呈現(xiàn)前小后大而已，而訴前調(diào)解則是近幾年才由最高人民法院通過(guò)司法文件推進(jìn)的行政訴訟制度創(chuàng)新。盡管行政法學(xué)界少有喝彩，但行政案件訴前調(diào)解實(shí)踐依然順著自己的邏輯前行。

除此之外，民事訴訟法律規(guī)范也可以加持行政案件訴前調(diào)解的規(guī)范基礎(chǔ)?！睹袷略V訟法》第125 條規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。”這是民事案件訴前調(diào)解的規(guī)范基礎(chǔ)?！缎姓V訟法》第101 條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！庇纱丝芍?，盡管《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定訴前調(diào)解，但可以“適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。

2.事實(shí)基礎(chǔ)。最高人民法院以司法文件方式推進(jìn)行政案件訴前調(diào)解，具有如下事實(shí)基礎(chǔ)支撐。（1）訴源治理。訴源治理作為國(guó)家治理策略在2019 年2 月被寫入最高人民法院“五五改革綱要”，即“創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善‘訴源治理’機(jī)制，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)從源頭上減少訴訟增量。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決體系，促進(jìn)共建共治共享的社會(huì)治理格局建設(shè)”①最高人民法院《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見(jiàn)——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》（法發(fā)〔2019〕8號(hào)）。。2019 年7 月最高人民法院在《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制 一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》中又明確指出，人民法院要“主動(dòng)融入黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理機(jī)制建設(shè)。切實(shí)發(fā)揮人民法院在訴源治理中的參與、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，推動(dòng)工作向糾紛源頭防控延伸?！庇纱丝梢?jiàn)，訴前調(diào)解契合了訴源治理的實(shí)踐邏輯。（2）法院現(xiàn)狀。法院審查行政行為合法性涉及司法權(quán)與行政權(quán)的碰撞。在憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，司法權(quán)并沒(méi)有多少制度性資源支持其“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。在審理行政案件過(guò)程中，法院經(jīng)常被要求支持行政機(jī)關(guān)做好“中心工作”。在這樣的情況下對(duì)法院來(lái)說(shuō)，審理行政案件難度并不是案件數(shù)量多，而是案件“難辦”。這個(gè)“難辦”主要體現(xiàn)在：一是政策性強(qiáng)，法院難以把握。對(duì)此，最高人民法院要求下級(jí)法院“對(duì)于法律政策界限把握不準(zhǔn)，可能產(chǎn)生較大負(fù)面效應(yīng)的案件，要慎之又慎，不能貿(mào)然行事，要多做協(xié)調(diào)工作”②江必新：《牢固樹立司法為民思想，把行政審判工作提高到一個(gè)新的水平——在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話》，最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2003 年第4 集（總第8 集），北京：法律出版社，2004 年，第12頁(yè)。。二是牽涉面廣，很多行政案件難以用黑白分明的裁判了斷爭(zhēng)議。三是需要配合政府的“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)”的工作。如對(duì)于因重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地補(bǔ)償引起的行政案件，法院就需要為重點(diǎn)工程項(xiàng)目落地提供法律保障，確保重點(diǎn)工程順利開工。為此，法院必須盡可能以調(diào)解方式實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。（3）原告方需求。原告提起行政訴訟的目的是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益，并不是要“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。因此，有時(shí)原告提起行政訴訟就想借助法院這個(gè)平臺(tái)，希望通過(guò)調(diào)解實(shí)現(xiàn)自己利益最大化。由于原告有時(shí)主張的“合法權(quán)益”沒(méi)有明確法律依據(jù)，甚至違背法律規(guī)定，如征地拆遷中關(guān)于“違法建筑補(bǔ)償”的爭(zhēng)議，如果法院依法裁判，那么原告沒(méi)有勝算的可能性，但通過(guò)調(diào)解原告可能會(huì)獲得一部分“違法建筑補(bǔ)償”。日常生活經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)也讓民眾知道，打官司花錢費(fèi)時(shí)，能否勝訴有時(shí)沒(méi)有十分把握，尤其是與行政機(jī)關(guān)打官司，心里更是沒(méi)底。在這樣的情境下，如果有訴前調(diào)解作基礎(chǔ)，那么可以與行政機(jī)關(guān)“討價(jià)還價(jià)”，爭(zhēng)取自己利益最大化。可見(jiàn)，在中國(guó)“作為一種傳習(xí)已久的生活方式（way of life），調(diào)解具有社會(huì)和文化上的根基。在法律秩序經(jīng)歷現(xiàn)代化（移值異國(guó)法律）之前，調(diào)解就發(fā)揮著作用；法律現(xiàn)代化之后，調(diào)解經(jīng)歷了進(jìn)一步的發(fā)展。用一種不復(fù)雜、不顯眼且花錢不多的方式就把糾紛解決了”③何意志：《法治的東方經(jīng)驗(yàn)——中國(guó)法律文化導(dǎo)論》，第392頁(yè)。。

二、行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解之構(gòu)造

（一）行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的范圍

哪些行政爭(zhēng)議可以納入訴前調(diào)解范圍，學(xué)理上有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“為更好地貫徹公眾參與的理念，應(yīng)允許探索行政訴訟調(diào)解的訴前調(diào)解機(jī)制。當(dāng)事人選擇訴前調(diào)解的，在符合行政訴訟起訴條件和屬于法律規(guī)定可以調(diào)解案件的范圍內(nèi)，可以納入訴前調(diào)解程序。”④侯丹華：《“解決行政爭(zhēng)議”背景下的訴前調(diào)解問(wèn)題探討》，《法律適用》2017年第23期，第40頁(yè)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解不以行政爭(zhēng)議符合起訴條件為必要條件，但需要委派訴前調(diào)解的法院對(duì)爭(zhēng)議具有管轄權(quán)?！雹萘壶P云、陳默：《行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位和制度設(shè)想》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第2期，第118頁(yè)。前一種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴前調(diào)解的范圍不限于符合行政訴訟起訴條件的行政爭(zhēng)議，還應(yīng)包括屬于法律規(guī)定可以調(diào)解的行政爭(zhēng)議。后一種觀點(diǎn)同意前一種觀點(diǎn)，但強(qiáng)調(diào)法院對(duì)該行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)具有管轄權(quán)。本文并不完全同意上述兩種觀點(diǎn)。原則上，訴前調(diào)解范圍可以大于訴中調(diào)解。理由分述如下：

1.不符合法定起訴條件的行政爭(zhēng)議?！缎姓V訟法》第49條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（1）原告是符合本法第25 條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！边@是提起行政訴訟的一般條件。另外，《行政訴訟法》還規(guī)定“復(fù)議前置”和“起訴期限”兩個(gè)特別條件。行政爭(zhēng)議只有符合上述6個(gè)法定條件，才能開啟行政訴訟程序。這類行政爭(zhēng)議稱之為“可訴行政爭(zhēng)議”。這類行政爭(zhēng)議既可以適用訴中調(diào)解，也可以適用訴前調(diào)解，一般不會(huì)有太大的爭(zhēng)議。但不符合法定條件的行政爭(zhēng)議，因?yàn)樗豢赡荛_啟行政訴訟程序，就不可能進(jìn)入訴中調(diào)解的范圍。依照上述兩種觀點(diǎn)，這類行政爭(zhēng)議就被排除在訴前調(diào)解范圍之外。本文認(rèn)為，如對(duì)于原告提起不符合起訴法定條件的行政案件，法院依法作出不予受理的裁決即可；但若原告起訴的是一個(gè)超越起訴期限但有“重大且明顯違法”的行政行為，我們把它納入訴前調(diào)解范圍，法院則有機(jī)會(huì)建議行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，從而實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。應(yīng)該說(shuō)，這樣的處理方案與訴前調(diào)解創(chuàng)設(shè)目的是一致的?；谠V前調(diào)解創(chuàng)設(shè)的目的，并從“訴源治理”“實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議”等國(guó)家治理策略的角度出發(fā)，適度擴(kuò)大訴前調(diào)解范圍也是必要的、可行的。

2.訴中調(diào)解的行政爭(zhēng)議?！缎姓V訟法》第60條第1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！边@一類符合法定起訴條件的行政爭(zhēng)議是否可以“前移”至訴前調(diào)解，《行政訴訟法》本身沒(méi)有給出答案。2021 年12 月最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)于行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定有裁量權(quán)的案件，在登記立案前，人民法院可以引導(dǎo)起訴人向依法設(shè)立的調(diào)解組織，申請(qǐng)?jiān)V前調(diào)解?！被诖?，將訴中調(diào)解的行政爭(zhēng)議“前移”到訴前調(diào)解有最高人民法院相關(guān)司法文件的依據(jù)。如果不把它看作對(duì)《行政訴訟法》的修改而是一種司法解釋，那么，這種“前移”的合法性似乎也是可以肯定的。

3.其他行政爭(zhēng)議。從調(diào)解的可能性角度出發(fā)，以下兩種行政爭(zhēng)議也可以納入訴前調(diào)解范圍：（1）一并審理的行政爭(zhēng)議。即原告在對(duì)被訴行政行為提起行政訴訟時(shí)，可以同時(shí)提出一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的申請(qǐng)，從而構(gòu)成一并審理的行政爭(zhēng)議?！缎姓V訟法》第61 條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！痹谶@類行政爭(zhēng)議中，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議適用《民事訴訟法》規(guī)定進(jìn)行調(diào)解是沒(méi)有問(wèn)題的，但對(duì)于以這些民事?tīng)?zhēng)議為基礎(chǔ)事實(shí)引起的行政爭(zhēng)議是否適用《行政訴訟法》第60 條規(guī)定的調(diào)解，并“前移”到訴前調(diào)解，尚無(wú)明確規(guī)定。本文認(rèn)為，一并審理的行政爭(zhēng)議只要符合《行政訴訟法》第60條規(guī)定的調(diào)解條件，可以適用調(diào)解并“前移”到訴前調(diào)解。（2）行政協(xié)議爭(zhēng)議。行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)以私法方式實(shí)現(xiàn)公法任務(wù)的一種手段。它具有行政性和契約性，因此，對(duì)行政協(xié)議爭(zhēng)議適用調(diào)解在法理上并無(wú)多大障礙。因此，最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第23 條規(guī)定：“人民法院審理行政協(xié)議案件，可以依法進(jìn)行調(diào)解?！睂⑵浼{入訴前調(diào)解范圍并不與最高人民法院這一司法解釋相悖。

（二）行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解程序

目前，訴前調(diào)解沒(méi)有一套法定標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序，各地法院訴前調(diào)解程序也并不統(tǒng)一。基于調(diào)解制度原理，結(jié)合訴前調(diào)解的特點(diǎn)，本文認(rèn)為，構(gòu)建行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解程序主要內(nèi)容如下：

1.啟動(dòng)。訴前調(diào)解以起訴人向法院提起行政訴訟為前提條件，以法院引導(dǎo)、當(dāng)事人自愿接受為基礎(chǔ)，才能啟動(dòng)訴前調(diào)解程序。實(shí)務(wù)中，行政機(jī)關(guān)若認(rèn)為被訴行政行為合法時(shí)，一般不會(huì)輕易答應(yīng)調(diào)解，因?yàn)檎{(diào)解意味著讓步，讓步意味著責(zé)任。如在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)一般在收到法院“敗訴風(fēng)險(xiǎn)告知”之后才可能同意調(diào)解。因此，訴前調(diào)解在這里出現(xiàn)了明顯的制度性結(jié)構(gòu)矛盾：即在未對(duì)被訴行政行為作合法性審查前如何讓行政機(jī)關(guān)同意調(diào)解？對(duì)此，本文認(rèn)為是否可以采用預(yù)立案制度，即法院對(duì)收到起訴人提起的行政訴訟，認(rèn)為符合起訴條件且屬于訴前調(diào)解行政爭(zhēng)議范圍的行政案件可以預(yù)立案，并向被告發(fā)送起訴狀副本，要求被告在法定期限內(nèi)提供作出被訴行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。法院據(jù)此可以對(duì)被訴行政行為合法性作出預(yù)判，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)接受訴前調(diào)解。

2.調(diào)解組織。因起訴人提起的行政案件尚未被法院正式受理，因此，訴前調(diào)解組織不能是法院（合議庭）。依照最高人民法院的意見(jiàn)，訴中調(diào)解法院可以在立案前引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解或者通過(guò)第三方進(jìn)行調(diào)解。①最高人民法院《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2021〕17號(hào)）。也就是說(shuō)，訴前調(diào)解組織應(yīng)是法院之外的第三方。從目前訴前調(diào)解實(shí)踐看，這個(gè)第三方通常是“行政爭(zhēng)議調(diào)解中心”，它可以設(shè)在法院的訴訟服務(wù)中心，也可以設(shè)在政府的法律服務(wù)中心。行政爭(zhēng)議調(diào)解中心設(shè)立行政爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，從退休法官、退休檢察官、執(zhí)業(yè)律師、法律服務(wù)工作者等人員中擇優(yōu)選聘的特邀調(diào)解員組成。行政爭(zhēng)議調(diào)解中心是協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議的專門平臺(tái)。法院可以根據(jù)行政案件的不同情況，委派特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。②最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕14號(hào)）。

3.調(diào)解流程。調(diào)解過(guò)程如何進(jìn)行，因調(diào)解本身屬于非訴訟程序，且以雙方當(dāng)事人自愿為基礎(chǔ)，因此，調(diào)解過(guò)程如何展開可以由調(diào)解員依照調(diào)解需要自主確定。盡管如此，調(diào)解畢竟是為了解決行政爭(zhēng)議，通過(guò)訴答流程進(jìn)行說(shuō)服與互讓構(gòu)成了調(diào)解過(guò)程的兩個(gè)實(shí)質(zhì)要素。如季衛(wèi)東所言：“在調(diào)解過(guò)程中，為了使不同的主張向合意收斂，說(shuō)服和互讓這兩個(gè)程序項(xiàng)目便十分重要，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)一種正義的合理的妥協(xié)?！雹奂拘l(wèi)東：《法律程序的意義》（增訂版），北京：中國(guó)法制出版社，2012年，第46頁(yè)。進(jìn)而言之：（1）說(shuō)服。說(shuō)服是通過(guò)陳述理由讓對(duì)方接受自己的主張。理由由事實(shí)和法律規(guī)范組成。陳述理由涉及調(diào)解是否必須以查明事實(shí)為前提。盡管法律上有明確的要求，④《民事訴訟法》第96 條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解?！钡趯?shí)踐中往往行不通。有時(shí)，查明事實(shí)往往成為調(diào)解不成的原因，而模糊事實(shí)反而有利于調(diào)解的達(dá)成。更何況在調(diào)解過(guò)程中并無(wú)嚴(yán)格意義上的證據(jù)提交、質(zhì)證和辯論環(huán)節(jié)，查明事實(shí)也沒(méi)有程序性制度保障。當(dāng)事人在調(diào)解中引用法律規(guī)范是期待將合意內(nèi)容置于法的規(guī)范框架之中，因法律規(guī)范的客觀存在，通常具有較強(qiáng)的說(shuō)服力。實(shí)務(wù)中，調(diào)解員有時(shí)可能并不喜歡當(dāng)事人喋喋不休地陳述過(guò)多的理由，這種做法有時(shí)客觀上阻礙了調(diào)解合意的達(dá)成。調(diào)解員應(yīng)當(dāng)改變這種態(tài)度，以充分尊重的姿態(tài)聽(tīng)取當(dāng)事人的理由陳述。（2）互讓。當(dāng)事人陳述理由既通過(guò)垂直關(guān)系到達(dá)調(diào)解員，又通過(guò)水平關(guān)系說(shuō)服另一方當(dāng)事人（可能還有第三人）。這種信息交流的方式有利于當(dāng)事人之間增進(jìn)彼此了解，為互讓提供了良好的基礎(chǔ)。沒(méi)有互讓，也就沒(méi)有調(diào)解。因此，在調(diào)解過(guò)程中調(diào)解員應(yīng)當(dāng)運(yùn)用調(diào)解方式，鼓勵(lì)、推動(dòng)當(dāng)事人互讓。這種調(diào)解方式有如下幾種：其一，運(yùn)用類案。最高人民法院通過(guò)創(chuàng)設(shè)類案檢索制度確立兩條適用規(guī)則：類案為指導(dǎo)性案例的，法院應(yīng)當(dāng)參照作出裁判；其他類案的，法院可以作為作出裁判的參考。⑤最高人民法院《關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強(qiáng)類案檢索的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。如果調(diào)解的行政案件已經(jīng)有類案，那么調(diào)解員可以將其引入調(diào)解過(guò)程之中并向當(dāng)事人釋明。其二，預(yù)測(cè)判決。調(diào)解員可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，就調(diào)解的行政案件站在法院立場(chǎng)上作出預(yù)測(cè)判決，讓當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到如果調(diào)解不成，那么他們將可能得到什么樣的判決，從而讓其權(quán)衡是否接受調(diào)解。如日本小島武司所言：“在ADR 中，法律規(guī)范，更具體地說(shuō)對(duì)法庭判決的預(yù)測(cè)，被稱為‘作為一種威脅，可以使原告對(duì)其要求作出某種程度的讓步’。”⑥小島武司：《訴訟制度改革的法理與實(shí)證》，陳剛、郭松美等譯，北京：法律出版社，2001年，第195頁(yè)。但是，如果沒(méi)有判決透明性、可預(yù)期性的制度性保障，那么行政案件調(diào)解可能是一種不分是非的實(shí)力博弈。其三，通過(guò)共享法庭在線法官釋法。在調(diào)解過(guò)程中，可以借助共享法庭技術(shù)讓法官“在場(chǎng)”，對(duì)調(diào)解過(guò)程中涉及的法律問(wèn)題作出解釋，增進(jìn)當(dāng)事人對(duì)法律的正確理解。當(dāng)事人互讓是調(diào)解合意達(dá)成的前提，同時(shí)，互讓也是當(dāng)事人互相釋放的善意，從而使得調(diào)解合意實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。

（三）行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的終結(jié)

不同于訴中調(diào)解有一個(gè)法定審限約束，為了提高化解行政爭(zhēng)議的效率，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)訴前調(diào)解期限。在這個(gè)期限內(nèi)，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解一般可以分兩種情形終結(jié)調(diào)解程序：

1.調(diào)解達(dá)成合意?；谠V前調(diào)解的行政爭(zhēng)議是否符合起訴條件，可以區(qū)分為兩種情形討論：（1）符合起訴條件與行政訴訟銜接，以司法確認(rèn)的方式終結(jié)。最高人民法院的一個(gè)司法文件規(guī)定：“創(chuàng)新訴前調(diào)解衍生案件單獨(dú)管理模式，對(duì)訴前調(diào)解成功，需要進(jìn)行司法確認(rèn)或者出具調(diào)解書的案件，以‘訴前調(diào)確’‘訴前調(diào)書’號(hào)出具法律文書。”①最高人民法院《關(guān)于深化人民法院一站式多元解紛機(jī)制建設(shè) 推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的實(shí)施意見(jiàn)》（法發(fā)〔2021〕25 號(hào)）。這是目前訴前調(diào)解司法確認(rèn)的規(guī)范依據(jù)。由法院以司法確認(rèn)的方式認(rèn)可訴前調(diào)解合意，使之具有如訴中調(diào)解相當(dāng)?shù)姆尚Я?。在司法確認(rèn)中，法院需要注意如下幾個(gè)問(wèn)題：其一，是否存在行政機(jī)關(guān)利用自己的優(yōu)勢(shì)強(qiáng)制相對(duì)人一方合意問(wèn)題；其二，案涉行政行為是否存在合法性問(wèn)題；其三，是否存在損害第三人或者公益利益的問(wèn)題。（2）不符合起訴條件的行政爭(zhēng)議。因這類行政爭(zhēng)議進(jìn)不了行政訴訟程序，司法確認(rèn)有法律障礙，因此，雙方可以簽字生效作為終結(jié)方式。有一種特殊情況是，在訴前調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到行政行為的違法性，因行政機(jī)關(guān)自我糾正在救濟(jì)的及時(shí)性、甄別的專業(yè)性、救濟(jì)的廣泛性、效果的警示性、公信力的修復(fù)性等方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)，②梁鳳云、陳默：《行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位和制度設(shè)想》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第2期，第112—124頁(yè)。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)自我糾錯(cuò)。相對(duì)人一方可以申請(qǐng)撤回調(diào)解申請(qǐng)，終結(jié)訴前調(diào)解程序。

2.調(diào)解合意不成。在調(diào)解期限屆滿后調(diào)解合意不成或者一方當(dāng)事人拒絕繼續(xù)調(diào)解，那么，對(duì)符合起訴條件的行政爭(zhēng)議，法院應(yīng)當(dāng)作出受理決定；不符合起訴條件的行政爭(zhēng)議，法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。對(duì)于后者，基于實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的要求，法院可以引導(dǎo)相對(duì)一方通過(guò)申訴、信訪等合法途徑尋求權(quán)利救濟(jì)，必要時(shí)，法院可以以司法建議的方式為行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議提供相關(guān)法律指引。

三、行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解之評(píng)判

（一）行政爭(zhēng)議解決方式的多元化

通過(guò)行政訴訟或者行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議，有時(shí)可能不是一種最優(yōu)的選擇，因此，現(xiàn)代法治國(guó)家在行政訴訟、行政復(fù)議之外發(fā)展出了多種化解行政爭(zhēng)議的方式，以滿足不同當(dāng)事人的需要。如最高人民法院就明確要求，深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，需要“合理配置糾紛解決的社會(huì)資源，完善和解、調(diào)解、仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議與訴訟有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”③最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕14號(hào)）。。可見(jiàn)，在這個(gè)問(wèn)題上，法院的觀念也正在發(fā)生變化。無(wú)論受中國(guó)傳統(tǒng)法律文化影響，還是中國(guó)當(dāng)下轉(zhuǎn)型期法治的特殊需求，由法院以訴訟方式包攬解決所有糾紛的想法是不現(xiàn)實(shí)的。盡管通過(guò)訴訟解決糾紛是法治國(guó)家題中應(yīng)有之義，但它并不排除在訴訟之外創(chuàng)設(shè)非訴解決糾紛的方式。正如有學(xué)者所言：“法院開始超越自我利益，不再僅以鼓勵(lì)訴訟為導(dǎo)向，而開始積極引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)建和諧的糾紛解決文化。這種理念與當(dāng)代世界法治國(guó)家司法社會(huì)化的趨勢(shì)殊途同歸，即努力將糾紛解決從國(guó)家和司法機(jī)關(guān)的壟斷下向社會(huì)開放，克服訴訟及法律思維固有的局限性，縮小國(guó)家制定法與習(xí)慣、常識(shí)和情理的差距沖突，追求法院的社會(huì)責(zé)任及其參與地方社會(huì)治理的積極功能。”④范愉：《訴前調(diào)解與法院的社會(huì)責(zé)任——從司法社會(huì)化到司法能動(dòng)主義》，《法律適用》2007年第11期，第3頁(yè)。因此，行政爭(zhēng)議解決方式多元化構(gòu)成了現(xiàn)代行政法上相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)制度的基本格局與發(fā)展趨勢(shì)。

行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解是一種新式的行政爭(zhēng)議解決方式，是行政爭(zhēng)議解決方式多元化工具箱中的新工具。本世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展引發(fā)了官民糾紛大幅度增加，而行政訴訟在化解行政爭(zhēng)議方面的局限性突顯了在訴訟之外尋找化解行政爭(zhēng)議方式的必要性、迫切性。同時(shí)，在這個(gè)過(guò)程中，法院的功能也發(fā)生了重大的變化，即在定紛止?fàn)帯⑼ㄟ^(guò)判例創(chuàng)造個(gè)案處理規(guī)則之外，還作為國(guó)家治理主體參與社會(huì)治理的非訴訟活動(dòng)，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。正如最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》中指出：“各級(jí)法院要深刻認(rèn)識(shí)調(diào)解在有效化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要價(jià)值，切實(shí)轉(zhuǎn)變重裁判、輕調(diào)解的觀念，把調(diào)解作為處理案件的首要選擇，自覺(jué)主動(dòng)地運(yùn)用調(diào)解方式處理矛盾糾紛，把調(diào)解貫穿于立案、審判和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于一審、二審、執(zhí)行、再審、申訴、信訪的全過(guò)程?！雹僮罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2010〕16號(hào)）第2條。到了2016年，最高人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，全面打造以調(diào)解為中心的多元化非訴糾紛解決機(jī)制。②最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕14號(hào)）。2021 年最高人民法院以“突出前端化解”為要旨的司法政策，將行政訴訟訴前調(diào)解作為一種多元化行政爭(zhēng)議解決方式加以制度化。③最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2021〕36號(hào)）。由此可見(jiàn)，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解在相當(dāng)程度上可以看作法院的功能嬗變，契合了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。因此，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解“一方面可以從源頭上減少訴訟增量；另一方面可以提供行政機(jī)關(guān)對(duì)于爭(zhēng)議先行處理的機(jī)會(huì)，是人民法院積極進(jìn)行訴源治理和非訴訟糾紛解決機(jī)制建設(shè)的必然需要”④梁鳳云、陳默：《行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解的功能定位和制度設(shè)想》，《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2022年第2期，第113頁(yè)。。

訴前調(diào)解非訴訟化，意味著調(diào)解沒(méi)有如訴訟程序那樣嚴(yán)格的規(guī)范性約束，調(diào)解員可以根據(jù)調(diào)解的需要?jiǎng)佑酶鞣N社會(huì)資源，合力解決行政爭(zhēng)議；訴前調(diào)解的非訴訟化，意味著調(diào)解場(chǎng)合的非正式性、開放性，與社會(huì)主流價(jià)值互動(dòng)成為可能，進(jìn)而提升了調(diào)解結(jié)果為社會(huì)的可接受性。因此，它的正向功能是十分顯著的。當(dāng)然，盡管民事?tīng)?zhēng)議訴前調(diào)解已有時(shí)日，但行政爭(zhēng)議畢竟有自身的特點(diǎn)，因此，行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解需要通過(guò)實(shí)踐不斷地試錯(cuò)，也需要學(xué)理不斷地提煉、總結(jié)。本文認(rèn)為，如果要賦予行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解更為堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)以及充分發(fā)揮其與行政訴訟、訴中調(diào)解的整體性功能，那么，我們可以通過(guò)修法，在“訴前調(diào)解—訴中調(diào)解”和“訴前調(diào)解—行政訴訟”兩個(gè)面向上形塑切實(shí)可行的關(guān)聯(lián)性、體系性，助力實(shí)現(xiàn)行政訴訟立法目的。

（二）行政爭(zhēng)議調(diào)解與權(quán)利保護(hù)

從價(jià)值意義上講，“保護(hù)合法權(quán)益與維護(hù)和監(jiān)督在本質(zhì)上是一致的，不存在根本沖突，兩者的結(jié)合點(diǎn)就是行政行為的合法性，人民法院只有維持完全合法的行政行為、撤銷和變更違法或者顯失公正的行政行為、判決行政主體履行必須履行的義務(wù)，兩個(gè)方面的目的就都能實(shí)現(xiàn)，否則，任何一個(gè)目的都實(shí)現(xiàn)不了”⑤江必新：《牢固樹立司法為民思想把行政審判工作提高到一個(gè)新的水平——在全國(guó)法院行政審判工作座談會(huì)上的講話》，載最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》2003年第4集（總第8集），北京：法律出版社，2004年，第4頁(yè)。。但是，從實(shí)踐中我們可以看到，原告提起行政訴訟主要是為了保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，《行政訴訟法》立法目的與原告提起行政訴訟的目的之間有時(shí)存在緊張關(guān)系。因?yàn)楹苌儆性嫣崞鹦姓V訟是為了“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，更何況，如果真的為了這個(gè)目的，也可能因?yàn)椴环显尜Y格不能起訴。如果上述判斷成立，那么，在以調(diào)解方式化解行政爭(zhēng)議過(guò)程中，權(quán)利保護(hù)究竟應(yīng)當(dāng)如何定位，的確事關(guān)調(diào)解成功與否。如果以權(quán)利保護(hù)為中心，那么，在放棄部分權(quán)利作為調(diào)解的前提下，調(diào)解可能會(huì)因?yàn)闄?quán)利意識(shí)強(qiáng)化而難以達(dá)成合意，因?yàn)橹鲝垯?quán)利往往意味著雙方立場(chǎng)對(duì)抗；如不以權(quán)利保護(hù)為中心，那么，為達(dá)成調(diào)解合意的需要，原告是否應(yīng)該放棄權(quán)利主張或者部分權(quán)利，如此，怎么調(diào)和與原告提起行政訴訟目的之間的矛盾呢？

從規(guī)范意義上講，行政爭(zhēng)議調(diào)解所達(dá)成的合意內(nèi)容應(yīng)當(dāng)受制于法規(guī)范。也就是說(shuō)，如何解決行政爭(zhēng)議是有法規(guī)范預(yù)定的，因此，在行政爭(zhēng)議調(diào)解中，雙方合意空間是受到法規(guī)范約束的，有時(shí)甚至是沒(méi)有合意空間的，如征收中違法建筑的補(bǔ)償問(wèn)題。因此，對(duì)于原告來(lái)說(shuō)，主張權(quán)利應(yīng)當(dāng)要有法規(guī)范依據(jù)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，原告在法規(guī)范內(nèi)的權(quán)利主張必須加以保護(hù)，除非有法定理由，否則不得以調(diào)解為由迫使原告放棄權(quán)利，以換取調(diào)解合意達(dá)成。無(wú)論如何，在行政爭(zhēng)議中，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，原告總是處于弱勢(shì)一方，因此，調(diào)解員需要運(yùn)用各種調(diào)解工具平衡這種不勢(shì)均的關(guān)系，否則難以避免訴前調(diào)解中也出現(xiàn)訟中調(diào)解的問(wèn)題?！坝行┓ü賹?duì)案子反復(fù)協(xié)調(diào)，久不結(jié)案；有些地方法院領(lǐng)導(dǎo)怕得罪行政機(jī)關(guān)，指令無(wú)原則地協(xié)調(diào)，有的甚至幾個(gè)月甚至數(shù)年。近年來(lái)相當(dāng)部分當(dāng)事人上訪的原因就是法院對(duì)案子久拖不決，有些案子在協(xié)調(diào)中往往犧牲當(dāng)事人的利益。所以，無(wú)原則協(xié)調(diào)必須避免。強(qiáng)制調(diào)解、違法調(diào)解、虛假調(diào)解必須堅(jiān)決制止?！雹俳匦拢骸墩撔姓?zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決》，《人民司法（應(yīng)用）》2012年第19期，第18頁(yè)。從實(shí)踐中看，能否通過(guò)調(diào)解實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為合法性自我評(píng)介十分重要，這里可以分三種情況分析：（1）行政行為完全合法。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)一般都會(huì)拒絕調(diào)解，因?yàn)檎{(diào)解意味著讓步，而讓步可能會(huì)增加行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，如增加補(bǔ)償金額之后如何通過(guò)后面的審計(jì)。因?yàn)樾姓袨橥耆戏?，原告提出的訴求也不會(huì)獲得支持。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)拒絕調(diào)解并不損害原告的合法權(quán)利。（2）行政行為完全不合法。此時(shí)，原告可能會(huì)拒絕調(diào)解，因?yàn)樗A(yù)判自己的權(quán)利保護(hù)訴求會(huì)得到支持，沒(méi)有必要通過(guò)調(diào)解（讓步）來(lái)解決問(wèn)題。但是，在一些給付類或者持續(xù)性行政法律關(guān)系爭(zhēng)議中，如申請(qǐng)頒發(fā)許可證等，為了減少訴訟成本等因素，原告也可能會(huì)接受調(diào)解。此時(shí)，原告的權(quán)利可以通過(guò)調(diào)解獲得充分保護(hù)，但“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”目的可能難以實(shí)現(xiàn)了。（3）行政行為不完全合法。此時(shí)，雙方可能都有調(diào)解的意向。因?yàn)椋谶@種情況下，雙方的訴求完全實(shí)現(xiàn)可能性不大，而通過(guò)調(diào)解這個(gè)平臺(tái)把各自的利益訴求最大化，則是有可能的。

需要指出的是，在（2）（3）中，原告可能會(huì)以行政行為完全不合法或者不完全合法為由，在調(diào)解過(guò)程中漫天要價(jià)。正如有學(xué)者所言：“權(quán)利觀念的增長(zhǎng)伴隨而來(lái)的不是社會(huì)責(zé)任的增加，而是權(quán)利向私欲的轉(zhuǎn)化。因此，在權(quán)利的主張和實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，各種非理性方式不斷出現(xiàn)?！雹趧s軍：《糾紛解決理論缺失及代價(jià)》，徐昕主編：《糾紛解決與社會(huì)和諧（第1 輯）》，北京：法律出版社，2006 年，第22 頁(yè)。對(duì)此，調(diào)解員必須認(rèn)真對(duì)待。從實(shí)務(wù)中，原告在合法權(quán)益之外提出的法外訴求，可以分為兩類：一是正當(dāng)利益訴求。如原告對(duì)因政府違法審批建造且已存續(xù)多年的建筑物，在征收中提出的補(bǔ)償訴求。從補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)定看，這一利益訴求顯然不在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，但是從實(shí)體正義看，它又具有正當(dāng)性——基于信賴所產(chǎn)生的可保護(hù)的利益?！昂玫姆蓱?yīng)該提供的不只是程序正義。它應(yīng)該既強(qiáng)有力又公平；應(yīng)該有助于界定公眾利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義?！雹壑Z內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》，張志銘譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年，第82頁(yè)。對(duì)于這類訴求，應(yīng)當(dāng)在調(diào)解中盡可能滿足。二是不正當(dāng)利益訴求。如同意征收但要求安排子女有事業(yè)編制工作等。對(duì)于這類不正當(dāng)利益訴求，已經(jīng)超出了權(quán)利保護(hù)范圍，即使調(diào)解不能達(dá)成合意，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)拒絕。

（三）行政爭(zhēng)議解決與合法性審查

法院對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查是解決行政爭(zhēng)議不可放棄的原則。原告提起行政訴訟的目的不是或者主要不是為了“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，但正因?yàn)橛辛嗽嫫鹪V，法院才有“對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查”的機(jī)會(huì)，“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”才有了可能性。在訴前調(diào)解中，行政案件沒(méi)有進(jìn)入行政訴訟程序，法院就沒(méi)有機(jī)會(huì)“對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查”。如果訴前調(diào)解沒(méi)有合法性審查原則來(lái)框定或者引領(lǐng)，只是追求調(diào)解結(jié)果，則可能會(huì)引起與解決行政爭(zhēng)議相關(guān)法律價(jià)值的沖突，不可不察。正如有學(xué)者所言：“調(diào)解所追求的更主要是沖突權(quán)益的處置及補(bǔ)償結(jié)果……在解決沖突的若干不同效果中，調(diào)解所追求的僅是沖突和對(duì)抗的消彌。為了實(shí)現(xiàn)這一效果，甚至常常以損害法律原則為代價(jià)?！雹兕櫯鄸|：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》（第3版），北京：法律出版社，2016年，第40頁(yè)。我們知道，調(diào)解本身充滿著強(qiáng)烈的結(jié)果主義色彩，如果沒(méi)有一定的法律價(jià)值與原則引領(lǐng)或者牽制，那么調(diào)解極有可能淪為“結(jié)果好，什么都好”的結(jié)果主義。結(jié)果主義取向的訴前調(diào)解一般不會(huì)過(guò)多地關(guān)照結(jié)果與規(guī)范的一致性，更遑論對(duì)法規(guī)范進(jìn)行解釋論辯?！霸谥袊?guó)盡管合法性從來(lái)沒(méi)有受到忽視，但在司法調(diào)解過(guò)程中其重點(diǎn)一直放在目標(biāo)調(diào)整上而不是合法性的原則上。這里我們?cè)俅慰吹街袊?guó)古老的注重實(shí)踐和講求實(shí)效的傳統(tǒng)——更多注意的是法律的效果和法律的目標(biāo)，而不是合法性的原則?！雹诮鹩铝x：《中國(guó)與西方的法律觀念》，陳國(guó)平等譯，鄧正來(lái)校，沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，1989年，第175—176頁(yè)。這顯然不是我們創(chuàng)設(shè)訴前調(diào)解的初衷。如在王某訴蚌埠市淮上區(qū)人民政府房屋強(qiáng)拆違法及安置補(bǔ)償案中，在未與王某達(dá)成征收補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，蚌埠市淮上區(qū)人民政府強(qiáng)行拆除王某的房屋。在王某提起行政訴訟之后，經(jīng)訴前調(diào)解雙方達(dá)成了和解。③安徽高院發(fā)布八起實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議典型案例。［法寶引證碼］CLI.13.5134054本案中，蚌埠市淮上區(qū)人民政府強(qiáng)行拆除王某的房屋行為沒(méi)有受到合法性審查評(píng)判，至少《行政訴訟法》第1條部分立法目的是淪空了。

在上述這樣的行政案件中，其實(shí)特別需要我們關(guān)注權(quán)力的任性與獨(dú)斷，不能將訴前調(diào)解的結(jié)果導(dǎo)向如何滿足權(quán)力的需要，而應(yīng)當(dāng)是它的合法性。訴前調(diào)解畢竟在解決行政爭(zhēng)議上它有訴中調(diào)解、行政裁判所沒(méi)有的優(yōu)勢(shì)，但訴前調(diào)解要引入合法性審查的某些機(jī)制，并通過(guò)行政裁判的可預(yù)測(cè)性來(lái)引領(lǐng)訴前調(diào)解的合意方向。我們知道，在化解民事?tīng)?zhēng)議的訴前調(diào)解中，雙方當(dāng)事人具有完全自主的處分權(quán)，為理清事實(shí)而進(jìn)行舉證、質(zhì)證等活動(dòng)都可以省去，法律規(guī)范適用性解釋、辯論同樣也可以變得沒(méi)有必要，雙方都可以直奔結(jié)果而去。那么，為化解行政爭(zhēng)議的訴前調(diào)解是否也可以這樣呢？本文認(rèn)為，訴前調(diào)解仍然不能完全放棄合法性審查原則。合法性審查是驅(qū)使當(dāng)事人達(dá)成合意的一種制度性力量，同時(shí)也是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止行政機(jī)關(guān)通過(guò)訴前調(diào)解逃逸監(jiān)督的法律機(jī)制。訴前調(diào)解可以不需要合法性審查機(jī)制發(fā)揮作用的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。

作為行政訴訟前端的訴前調(diào)解不能帶偏行政訴訟的基本方向。為了堅(jiān)持最高人民法院創(chuàng)設(shè)訴前調(diào)解這一司法政策的“初心”，我們需要用具體制度來(lái)糾正實(shí)踐中訴前調(diào)解的各種“荒腔走板”。訴前調(diào)解中“司法與行政的良性互動(dòng)”需要設(shè)置一層隔離板，不能用訴前調(diào)解結(jié)果擊穿合法性審查應(yīng)當(dāng)固守的底線。訴前調(diào)解當(dāng)如何落實(shí)合法性審查？本文認(rèn)為，可以有如下兩個(gè)做法：（1）在訴前調(diào)解中，作為場(chǎng)外“指導(dǎo)”的法官應(yīng)當(dāng)以釋明方式，通過(guò)調(diào)解員將合法性審查原則貫徹于調(diào)解全過(guò)程，提高行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為合法性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。（2）在司法確認(rèn)中，若行政行為存在合法性問(wèn)題，法院應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，敦促行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)法院系統(tǒng)的特點(diǎn)決定了法院不僅僅是定分止?fàn)?，還有實(shí)施政策的功能。就實(shí)施政策功能而言，它被要求與行政保持協(xié)調(diào)一致。正是這種行動(dòng)邏輯，法院“依附”于行政成為一種邏輯必然。盡管“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”作為行政訴訟制度目的寫入了《行政訴訟法》，但行政訴訟一直受到“不能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定”的約束。為了避免這種制度性的窘境，盡量不開啟行政訴訟程序往往成為法院的一種策略性選擇。這也可以很好地解釋一直以來(lái)的行政訴訟“立案難”的緣由。從早年行政訴訟“協(xié)調(diào)”到后來(lái)行政訴訟“訴中調(diào)解”，再到近幾年從民事訴訟那里引入的“訴前調(diào)解”，都可以看作這種策略性選擇的結(jié)果。

國(guó)家重建法制之后，中國(guó)參照西方國(guó)家樣式不斷地進(jìn)行法院改革，如引入法袍、法槌等，甚至不少法院建筑都采用西式羅馬風(fēng)格。受西方法院被動(dòng)性等教義影響，中國(guó)法院面對(duì)快速變遷的中國(guó)社會(huì)，積極作出回應(yīng)的能動(dòng)性相對(duì)比較薄弱。法院這種狀況需要放到中國(guó)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中才能得到較好的解釋，并理解、同情法院的這一行為邏輯。如果上述判斷得以成立，那么，行政爭(zhēng)議解決——無(wú)論是訴訟還是調(diào)解——都需要所有國(guó)家機(jī)關(guān)參與，而不只是法院一家事務(wù)。在中國(guó)行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)中，需要為法院能動(dòng)司法劃出一個(gè)空間，使其超越傳統(tǒng)職能的定位，司法權(quán)作用的范圍不再限于訴訟。行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解由此才可能獲得正當(dāng)性。

最后特別需要指出的是，如果我們過(guò)分推崇調(diào)解率的指標(biāo)意義，那么訴前調(diào)解的發(fā)達(dá)可能會(huì)導(dǎo)致法律虛無(wú)主義再度流行，從而在某種程度上解構(gòu)法規(guī)范的價(jià)值意義。某些地方法院作為業(yè)績(jī)宣傳的“零判決”正是這種解構(gòu)的產(chǎn)物。把訴前調(diào)解作為“擺平”個(gè)人訴求的一種工作方法，那是對(duì)訴前調(diào)解價(jià)值的莫大誤讀。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這樣解決行政爭(zhēng)議方式只能助長(zhǎng)急功近利，不能持續(xù)制度優(yōu)勢(shì)。訴前調(diào)解如單槍匹馬，不考慮其發(fā)揮作用的客觀條件是否成就，各種具體措施是否得到協(xié)調(diào)整合，那么，最終難免落得個(gè)“獨(dú)上高樓”的悲涼。