金融工作將強監(jiān)管防風險促發(fā)展

羅志恒（粵開證券首席經濟學家）

中央金融工作會議從過去的“全國金融工作會議”升格而來，提出了中國特色金融發(fā)展之路，加快建設金融強國，核心主題歸納起來就是強監(jiān)管、防風險和促發(fā)展三個方面。

優(yōu)化中央和地方債務結構

會議提出“建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務結構”，明顯不同于2017 年會議的“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。

2017 年所處的經濟環(huán)境和政策背景是供給側結構性改革，地方政府債務尤其是隱性債務導致宏觀杠桿率大幅攀升，為避免杠桿過快上升產生金融風險，抓住地方政府這一行為主體來嚴控債務和金融風險，側重結果導向。

今年的中央金融工作會議所處的宏觀和政策環(huán)境是疫后經濟恢復期，在宏觀稅負下行、經濟社會風險財政化驅動下，地方政府債務既有政績觀的驅動，更有被動式抬升，因此財政風險與金融風險的關聯(lián)，不能簡單從政績觀糾偏和問責角度，更應建立起相應制度。概要言之，其一是從側重結果導向到側重過程和制度建設；其二是認識到債務形成既有地方政府主觀，也有客觀環(huán)境導致；其三是明確債務風險管理的目標是高質量發(fā)展，而不是壓降債務絕對規(guī)模。

“優(yōu)化中央和地方政府債務結構”，是未來優(yōu)化政府債務結構以及防范化解地方債務風險的重要方式。當前地方政府債務占比高，地方政府債務風險總體可控但部分區(qū)域存在風險；中央政府債務占比低，中央加杠桿空間大。地方政府舉債成本高、周期短，中央政府舉債成本低、周期長。因此，有必要提高中央政府債務比重，通過轉移支付的方式緩解地方政府收支矛盾。事實上，今年的赤字規(guī)模高于去年的7200 億元，全部由國債承接；10 月下旬全國人大常委會通過的增發(fā)1 萬億元國債，都是優(yōu)化債務結構的行動。

金融支持房地產風險化解

會議提出，“促進金融與房地產良性循環(huán)，健全房地產企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管，完善房地產金融宏觀審慎管理，一視同仁滿足不同所有制房地產企業(yè)合理融資需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求，加快保障性住房等‘三大工程’建設，構建房地產發(fā)展新模式?！?/p>

隨著我國房地產市場供求關系發(fā)生重大變化，近幾年房地產領域逐步暴露出一些風險，例如房企債務風險、期房爛尾風險、房地產銷售和投資持續(xù)低迷等，對財政、金融、經濟等各方面都產生了重大影響。這與房地產發(fā)展的舊模式密不可分，房企通過“高周轉、高杠桿、高債務”實現(xiàn)野蠻生長，部分地方監(jiān)管部門未嚴格執(zhí)行預售資金監(jiān)管制度，房地產市場存在部分投機炒作行為等，因此要構建房地產發(fā)展新模式，須促進金融與房地產良性循環(huán)。

要化解當前房地產風險，有幾個重要抓手：一是做好“保交樓”工作，加強對房企的預售資金監(jiān)管，防止期房爛尾，保障購房者的合法權益；二是防止健康房企出現(xiàn)流動性緊張，要一視同仁滿足不同所有制房地產企業(yè)合理融資需求，當前金融機構為保障資金安全而出現(xiàn)慎貸惜貸行為，導致民營房企面臨融資難問題；三是提振居民購房信心和需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求；四是加快保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施“三大工程”建設，既能對沖房地產投資下滑，又能改善居民居住條件。

及時處置中小金融機構風險

近年來，中小銀行在發(fā)展經營過程中聚集了較多風險，因此會議要求“及時處置中小金融機構風險”。

2019 年起，個別城商行、部分地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行陸續(xù)爆發(fā)風險事件。一是包商銀行等城商行被民營資本“掏空”，侵害儲戶和其他股東權益。2005-2019 年，“明天系”通過注冊209 家空殼公司，以347 筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達1560 億元，且全部成了不良貸款。二是河南等地的村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)“取款難”問題，源于缺乏規(guī)范的公司治理，以及銀行通過互聯(lián)網平臺推介、異地斂存、線上吸儲放大了風險。此外，村鎮(zhèn)銀行、監(jiān)管系統(tǒng)均出現(xiàn)金融腐敗現(xiàn)象。三是部分地方政府在扭曲政績觀的引導下，不當干涉當地銀行業(yè)務，抬高隱性負債。長期與房地產和地方融資平臺高度綁定的中小銀行，承擔了較多隱性債務，無法有效地實現(xiàn)模式轉變、職能轉換，并不斷積蓄風險。

化解處置中小金融機構風險，首先是要明確原則。銀行風險的處置措施，分為最后貸款人措施（流動性支持）、存款擔保措施、行政接管措施三類行政性措施，以及自我救助措施、同業(yè)互救措施兩類市場化措施。其一，對系統(tǒng)性影響較小的銀行，強調市場力量優(yōu)先，采取市場化措施，防止道德風險。當其出現(xiàn)流動性風險但資可抵債時，盡量安排其進行自救，鼓勵中小銀行引入AMC 等不良資產服務商，壓實股東責任，適時適量地進行一定流動性支持等。而無法恢復常態(tài)且財務狀況持續(xù)惡化的機構，應堅決加速市場出清，實現(xiàn)供給側優(yōu)化。其二，針對影響較大的銀行，應以行政主導模式為主，強調及時介入和單一機構決策。

其次是壓實屬地責任。2022 年央行發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》，明確提出“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔責”的原則，厘清了央地金融監(jiān)管關系，將地方各類金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架。

最后是大力推動合并重組。在合并重組過程中應重點明確重組目的，如果是以化解風險為主要目的，應重點考慮合并重組過程中對不良資產的處理；若以謀求發(fā)展為主要目的，應對銀行發(fā)展現(xiàn)狀進行充分分析，為新銀行制定一套特色化發(fā)展戰(zhàn)略。

對金融資本進行規(guī)范管理

會議強調，“切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，全面強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，嚴厲打擊非法金融活動。”

一是機構監(jiān)管適應于我國金融機構分業(yè)經營的客觀現(xiàn)實。我國的銀行、證券和保險均是分業(yè)經營的，由不同監(jiān)管機構來監(jiān)管對應的金融機構具有合理性和可行性。

二是功能監(jiān)管契合了金融發(fā)展的新趨勢。隨著金融行業(yè)發(fā)展，金融機構交叉融合的趨勢逐漸顯現(xiàn)，如商業(yè)銀行設立理財子公司、保險機構從事財富管理等，完全實行機構監(jiān)管會造成監(jiān)管盲區(qū)。因此，在一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構內，由專業(yè)分工的管理專家和程序對金融機構的不同業(yè)務進行監(jiān)管愈發(fā)重要，這就是功能監(jiān)管。在功能監(jiān)管的框架下，金融監(jiān)管總局統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)之外的金融活動，證監(jiān)會監(jiān)管資本市場相關證券業(yè)務，無疑會大大減少監(jiān)管職能的沖突和重疊，提高政策的協(xié)調性。例如，今年機構改革后，發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責已歸入證監(jiān)會管理，未來這種趨勢還將進一步深化。

三是穿透式監(jiān)管有助于更好識別風險。在資產端，穿透各類金融產品嵌套的交易結構和通道安排，鑒別出資金的最終用途；資金來源端，穿透式監(jiān)管則識別實際投資人的資質和數量是否符合相關監(jiān)管要求，防止風險承擔者和資產類別錯配等。

四是行為監(jiān)管旨在保護金融消費者權益。行為監(jiān)管的核心在于維護金融市場秩序，使各類金融機構公平對等，金融消費者、金融市場參與者能夠公平地進行交易。今年機構改革后，有關金融消費者保護職責、證監(jiān)會的投資者保護職責均已經劃入國家金融監(jiān)督管理總局，以更好實現(xiàn)行為監(jiān)管的頂層要求。