高校預算績效管理審計研究

【摘 要】 在當前全面推進預算績效管理的背景下，文章通過文獻回顧了我國績效審計的現(xiàn)狀、問題和不足，結合高校預算管理和內(nèi)部審計的實際情況，提出了績效管理審計的理念，明確了績效管理審計的概念、特點、審計目標、審計主體、審計客體、審計內(nèi)容、審計方式、審計方法等，構建了比較完整的高校預算績效管理審計體系，并通過具體審計實務案例加以驗證。研究結果對進一步豐富新時代高校內(nèi)部審計的內(nèi)涵、加快高校內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型、推動高校內(nèi)部審計機構在績效管理中發(fā)揮應有的監(jiān)督作用具有重要意義，為高校開展預算績效管理審計提供了借鑒和參考。

【關鍵詞】 全面預算； 績效管理； 審計監(jiān)督； 體系構建

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）02-0014-05

一、引言

黨的二十大報告明確提出“健全現(xiàn)代預算制度”，現(xiàn)代財政預算制度的一個重要方面就是將績效理念和方法貫穿于財政預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。早在2018年，中共中央、國務院發(fā)布《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，要求審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監(jiān)督。2019年，教育部下發(fā)了《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），提出逐步推動形成體系完備、務實高效的教育預算績效管理模式，要求各地各單位內(nèi)審部門對本地本單位預算績效管理的過程和效果進行審計監(jiān)督。根據(jù)上述文件精神，高校已經(jīng)開始實施預算績效管理，內(nèi)部審計機構也應積極推動對預算績效管理進行審計監(jiān)督。

二、文獻綜述

本文進行文獻回顧時，在中國知網(wǎng)以“高校績效管理審計”作為標題進行查找，尚未查到相關的研究成果，而對我國開展績效審計則有大量研究，近年也有個別研究者對預算績效管理審計進行了初步探索。

劉家義[ 1 ]梳理了主要國家績效審計開展情況，指出我國績效審計的實踐和理論研究才剛剛起步，對什么是績效審計、為什么要開展績效審計和如何開展績效審計，人們的認識還很不統(tǒng)一，并對今后我國開展績效審計提出了建議。宋常和吳少華[ 2 ]對我國績效審計理論研究進行了回顧與展望，指出我國對績效審計的理論研究尚處于初步探索階段，未形成系統(tǒng)完整的理論框架，并基于績效審計理論研究及其現(xiàn)狀，回顧發(fā)展歷程、總結現(xiàn)有成果、剖析存在問題、提出改進建議、展望未來前景、探索研究重點。鄭石橋和韓金煜[ 3 ]提出一個基于經(jīng)典審計理論的財政績效審計理論框架，主要包括：財政績效審計本質(zhì)、財政績效審計需求、財政績效審計主體、財政績效審計客體、財政績效審計內(nèi)容、財政績效審計目標、財政績效審計取證模式及其與審計意見類型的關系、財政績效審計結果及其應用。

山東省審計學會課題組[ 4 ]通過分析山東省預算績效管理審計發(fā)展的現(xiàn)狀和經(jīng)驗做法，指出當前預算績效管理審計中存在全過程全覆蓋實施績效管理審計不到位、缺乏系統(tǒng)的績效審計評價標準、大數(shù)據(jù)技術在績效管理審計中的應用有待加強等問題，并對如何推動開展預算績效管理審計提出對策建議。田長慧[ 5 ]梳理與分析了基層央行現(xiàn)行預算績效審計實踐中存在的問題，提出了一系列建議、舉措，包括調(diào)整審計目標導向、改進審計組織方式、加強審計項目統(tǒng)籌、簡化審計內(nèi)容、完善審計方法、部門聯(lián)合推動等內(nèi)容。

綜上所述，我國績效審計理論研究和實踐探索起步時間不長，尚未形成系統(tǒng)完整的理論框架，對績效審計的本質(zhì)、范圍、評價內(nèi)容、指標體系設計、審計結果運用等關鍵問題尚未形成共識。我國績效審計實務方面的探索時斷時續(xù)，困難很多，效果不彰，目前仍未形成一種成熟的審計類型。個別研究者對政府、銀行預算績效管理審計進行了初步探索，但也僅限于針對問題提出建議，并沒有提出預算績效管理審計的概念，也未構建出預算績效管理審計體系。

三、高校預算績效管理審計的內(nèi)涵

（一）預算績效管理審計的概念

研究中所稱的預算績效管理審計，是指高校內(nèi)部審計機構按照有關規(guī)定，對學校預算績效管理過程的健全性、合規(guī)性和有效性進行的監(jiān)督與評價。

（二）預算績效管理審計的特點

預算績效評價一般由財政、財務部門牽頭，運用一定的評價指標和方法對資金使用績效目標的實現(xiàn)程度進行評價。績效審計是由審計部門牽頭，對被審計單位財政資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行的審計，雖然二者主體不同，但實際工作內(nèi)容高度重合，都關注資金使用的績效情況，并依賴評價指標對項目資金本身績效實現(xiàn)情況進行評價。

預算績效管理審計與預算績效評價和績效審計有明顯區(qū)別：一是審計范疇更大，預算績效管理審計關注的不僅僅是資金使用的績效情況，其內(nèi)涵擴展到預算績效管理情況，涵蓋了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。在全方位方面，包括高校預算收入和支出、政策和項目等；在全過程方面，包括績效評估、績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價和結果應用等管理鏈條；在全覆蓋方面，包括高校一般性財政撥款、專項性財政撥款和自有資金等。二是預算績效管理審計不再另行制定審計評價指標，直接根據(jù)預算績效管理中已設定的績效目標和指標，評價其完成情況即可，解決了以往績效審計缺乏相應的審計評價指標而難以開展的難題。

（三）預算績效管理審計的意義

在當前高校全面推進預算績效管理的背景下，開展績效管理情況審計具有重要意義。

一是可以與現(xiàn)有的績效評價有效協(xié)同。目前高校財務部門已經(jīng)牽頭開展了資金項目績效評價，內(nèi)審部門再推行原有的績效審計有重復監(jiān)督之嫌，實際意義不大，而開展預算績效管理審計則可以與績效評價互為補充、協(xié)同聯(lián)動，形成合力，提高效率。

二是可以推動和完善預算績效管理體系建設。通過審計督促包括財務在內(nèi)的相關部門和單位履職盡職，優(yōu)化高校預算管理體制機制，健全預算資金管理制度，強化績效導向，提高預算資金使用效益。

三是可以進一步豐富新時代高校內(nèi)部審計的內(nèi)涵。新時代對內(nèi)部審計提出了新的要求，在做好傳統(tǒng)的財務審計外，還應當關注內(nèi)部控制、風險管理和績效管理等方面。通過構建高校預算績效管理審計體系，可以發(fā)揮內(nèi)部審計在績效管理中的監(jiān)督作用，促進內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型。

（四）預算績效管理審計的主體

績效管理審計的主體是指高校實施預算績效管理審計的執(zhí)行者，它可以是高校的內(nèi)部審計機構和人員，也可以是高校聘用的社會審計機構及人員。

（五）預算績效管理審計的客體

績效管理審計的客體也就是審計的對象，具體包括與預算績效管理相關的單位、項目、政策和資金等。當然，上述類型并非都是獨立存在的，更多的是相互關聯(lián)、互為依托，作為一個整體。比如高校在審計“支持世界一流大學和學科建設”專項時，它本身既是一類財政專項，又包括了財政政策、項目資金和承擔單位。

（六）預算績效管理審計的目標

審計目標一般是指審查和評價審計對象所要達到的目的和要求。預算績效管理審計的目標是通過對審計對象預算績效管理情況進行審計，查找績效管理過程中存在的問題，優(yōu)化預算績效管理體制機制，強化績效導向，健全相關管理制度，明確管理責任，推動和完善預算績效管理體系建設。

四、高校預算績效管理審計的主要內(nèi)容

中央提出的全面預算績效管理，就是要構建全方位預算績效管理格局，建立全過程預算績效管理鏈條，完善全覆蓋預算績效管理體系。本研究中績效管理審計的主要內(nèi)容也是與全過程預算績效管理環(huán)節(jié)相對應的。

（一）管理體系

一是績效管理制度。高校是否制定財政資金管理辦法，辦法中是否有績效管理的內(nèi)容；是否制定績效管理工作的具體落實方案（如實施細則、操作規(guī)程等），是否體現(xiàn)對績效的全過程管理。

二是績效管理組織機構。績效管理的運行機制、組織機構是否健全；績效管理工作職責分工是否明確；各績效管理職能部門的履職情況是否到位。

（二）預算管理

一是項目立項。項目立項是否符合財政資金支持范圍及學校學科發(fā)展規(guī)劃的要求；是否進行立項前的可行性論證；是否符合學校的立項審批程序；有無虛假、重復、隨意申報的情況。

二是預算文本。預算申報文本內(nèi)容是否完整；實施方案是否合理可行；項目支出預算是否合理。

三是預算績效目標?？冃繕说脑O定是否符合學科建設規(guī)劃；是否與預算具有相關性；績效指標設置是否科學、合理、可行；職能部門是否對目標、指標進行審核；是否在預算批復的同時下達經(jīng)審核通過的績效目標和指標。

（三）過程管理

一是監(jiān)控措施。是否建立績效監(jiān)控及動態(tài)響應機制，對資金執(zhí)行過程進行監(jiān)控；是否按照時間節(jié)點要求，分段實現(xiàn)資金績效目標；是否及時分析執(zhí)行中發(fā)生目標偏離的情況，并采取措施進行修正、調(diào)整。

二是預算執(zhí)行進度。是否采取推動資金執(zhí)行進度的有效措施；各個時間節(jié)點執(zhí)行率是否達到財政序時進度要求。

三是預算調(diào)整。有無預算調(diào)整；預算調(diào)整原因是否充分合理，是否符合規(guī)定程序；是否存在項目設置不合理導致無法執(zhí)行完成的情況；支出預算調(diào)整時是否相應調(diào)整了績效目標。

四是資金使用。資金使用是否符合專項管理的要求；是否按照批準的預算支出范圍和標準使用資金；采購、招標和資產(chǎn)管理是否符合國家、學校有關規(guī)定。

（四）效果管理

一是資金結轉(zhuǎn)結余。是否存在結轉(zhuǎn)結余資金；結轉(zhuǎn)結余較去年相比增減情況。

二是績效指標完成程度。是否完成年初設定績效目標；是否實現(xiàn)年初設定的各項績效指標。

（五）評價管理

一是績效評價工作組織實施。職能部門是否按照上級主管部門要求組織項目單位開展績效自評工作；相關支撐佐證材料是否真實完整；指標評分是否有據(jù)可循，是否合理;是否開展學校層面績效評價工作，并向上級主管部門提交績效評價報告。

二是績效自評報告質(zhì)量?？冃гu價報告中是否達到評價指標明確、依據(jù)充分、數(shù)據(jù)齊全、標準清楚，評價結論客觀合理的要求；績效評價報告中反映問題是否客觀，問題分析是否準確。

（六）結果運用

一是績效評價結果反饋?？冃гu價結果是否在一定范圍內(nèi)進行公開或通報；是否建立反饋機制，及時向被評價單位、項目反饋評價結果。

二是績效獎懲機制。是否建立獎懲機制；是否將績效評價結果作為下一年度預算安排的重要依據(jù)。

三是評價結果整改。存在的問題是否在規(guī)定時間內(nèi)整改；整改不到位是否進行問責追責。

五、高校預算績效管理審計的方式方法

（一）預算績效管理審計的方式

高校在開展預算績效審計時，可以根據(jù)審計目標和實際情況，選擇不同的審計方式。

從實施主體來看，可以分為內(nèi)部審計機構自行實施、委托社會審計機構實施、內(nèi)審機構與社會審計機構聯(lián)合實施[ 6 ]。如果高校內(nèi)審機構和人員的專業(yè)能力不強，無法實現(xiàn)審計目標，或難以保證審計質(zhì)量及效果，可以采用直接委托有經(jīng)驗的社會審計機構，或者內(nèi)審機構與社會審計機構聯(lián)合實施的方式進行，逐步積累經(jīng)驗，提升能力和水平。

從審計期間來看，可以分為年度審計和階段性審計。在初始階段，高?？梢阅甓刃詫徲嬙u價為主，及時發(fā)現(xiàn)問題，強化績效導向，完善績效管理，隨著績效管理逐步健全，可以開展跨年度的階段性審計，以便提高審計效率。

從審計介入的時間來看，可以分為事后審計和全過程審計。當前情況下高?？梢允潞髮徲嬙u價為主，待內(nèi)審人員業(yè)務能力、審計經(jīng)驗和技術手段提升后，可以適當開展全過程審計，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。

（二）預算績效管理審計的方法

高校在開展預算績效管理審計時，需要根據(jù)審計內(nèi)容和被審計部門具體情況，除了運用審閱法、核對法、查詢法、比較法、分析法等傳統(tǒng)審計方法外，還可以綜合運用個別訪談、問卷調(diào)查、專題討論、群眾評判等方法。

1.個別訪談法

個別訪談法主要用于了解單位績效管理的基本情況和具體問題。審計人員在訪談前應根據(jù)審計目標和要求制定訪談提綱，如有必要可先讓被訪談人員進行準備。在訪談過程中應撰寫訪談記錄，如實記錄訪談的內(nèi)容。

2.問卷調(diào)查法

問卷調(diào)查法可用于績效管理結果評價。問卷調(diào)查一般包括填列項目、結果描述和支持性文檔等內(nèi)容。其中，“填列項目”基于單位績效管理實際情況，明確被審計部門需要填列的績效管理評價內(nèi)容；“情況描述”是指被審計部門針對評價內(nèi)容，如實填寫相關績效管理與結果情況；“支持性文檔”要求被審計部門列示相關績效管理所涉及的支撐性材料。

3.專題討論法

專題討論法是指審計人員通過召集與預算績效管理相關的管理人員就績效管理的特定環(huán)節(jié)或某類具體問題進行討論及評估的一種方法。專題討論法既是一種審計評價方法，又是形成整改方案的重要途徑。通過召開專題討論會議，綜合各部門、各方面的意見，以便形成共識，提高審計質(zhì)量。

4.群眾評判法

群眾評判法是指審計人員通過問卷、座談會等方式了解群眾對預算績效結果的滿意程度。預算績效的好壞，群眾評價也很重要，可以作為審計評價的參考和補充。

六、高校預算績效管理審計的實踐

Z高校是教育部直屬的“雙一流”建設高校，學校內(nèi)部審計機構根據(jù)《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）和《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）精神，積極開展財政專項資金績效管理審計試點工作，對學校20XX年度“建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項”（以下簡稱“專項”）績效管理情況進行審計，取得良好的審計效果。

（一）項目基本情況

建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項是財政部、教育部為引導中央高校加快推進世界一流大學和一流學科建設以及特色發(fā)展設立的重大專項之一，主要用于支持符合條件的中央高校加快推進世界一流大學和一流學科建設，項目建設績效目標旨在從拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、師資隊伍建設、提升自主創(chuàng)新和社會服務能力、文化傳承創(chuàng)新、國際合作交流五方面開展世界一流大學和一流學科建設。

（二）審計目標

通過對20XX年建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項績效管理情況的審計，強化專項績效導向，優(yōu)化專項績效管理體制機制，健全專項資金管理制度，提高專項資金使用效益，推動和完善專項績效管理體系建設。

（三）審計方式

Z高校內(nèi)審部門根據(jù)專項績效管理審計的任務和學校實際情況，選擇以下的審計組織方式。

1.審計實施主體方面

由于初次開展此項工作，本次審計采取內(nèi)審部門牽頭、聘請社會審計機構參與的聯(lián)合審計方式，共同完成此項工作。

2.審計項目安排方面

本次審計作為單獨立項的審計項目來進行，確保審計投入的精力、審計的深度和力度能夠有效實現(xiàn)審計目標。

3.審計介入時間方面

本次審計作為事后審計項目來進行，在項目結束第二年的上半年開展，確保審計工作的實效性和提供資料的完整性。

（四）審計結果

1.管理體系

Z高校制定了專項資金管理辦法，明確了專項經(jīng)費管理的具體要求。學校成立了“雙一流”建設領導小組、工作組和辦公室；建立了校領導牽頭，各職能部門與有關學院、學科分工配合的工作機制。專項績效管理運行機制、組織機構基本健全，職責分工基本明確，但專項執(zhí)行過程中，各部門在履職方面仍存在需要進一步完善的情況。

2.預算管理

（1）立項可行性

該專項立項程序基本規(guī)范，經(jīng)過了校內(nèi)集體決策，各子項目均對應編制了實施方案，實施方案較為詳實地說明了工作計劃，符合學校學科建設規(guī)劃，基本具有立項可行性。但該專項涉及子項目較多，資金分配比較零星分散。

（2）預算文本審核

學校按照教育部要求組織開展專項項目申報文本編制及審核工作。項目申報文本填報格式規(guī)范、內(nèi)容基本詳實，并經(jīng)過第三方機構評審；各項子項目實施方案填列較為完整，但存在個別子項目實施方案設計不合理，預算文本審核不嚴格的情況。

（3）預算績效目標審核

學校發(fā)展規(guī)劃處組織各職能部門及學院編制子項目實施方案，但未要求各職能部門及學院填報績效目標，導致年末無法細化分解考核績效目標，難以對各學院成效進行考核。

該專項整體績效目標設定符合學科建設規(guī)劃，與學校運行實際需求密切相關，績效目標填報格式基本規(guī)范，指標設置比較清晰、細化。但績效目標及指標設置仍有待完善，未同時分解下達審核通過后的績效目標。

（4）結轉(zhuǎn)結余資金情況

專項資金執(zhí)行進度良好，年底資金支付率達到100%，無結轉(zhuǎn)結余資金。

3.過程管理

（1）監(jiān)控措施

財務處和發(fā)展規(guī)劃處按照教育部預算監(jiān)控的有關要求，僅對專項資金執(zhí)行情況進行過程監(jiān)控，但并未同時對績效目標執(zhí)行進度進行監(jiān)控，無法跟蹤專項績效目標的實現(xiàn)情況。

（2）預算執(zhí)行進度完成情況

學校建立了預算執(zhí)行分析機制，定期開展預算執(zhí)行分析工作，每月編制并發(fā)布專項資金執(zhí)行簡報，較為有效地實施了預算執(zhí)行進度監(jiān)控。

（3）預算調(diào)整情況

該專項未進行跨類別調(diào)整，但存在個別校內(nèi)調(diào)整程序不嚴謹、項目預算調(diào)整原因不充分等情況。

（4）資金使用情況

專項資金采購申請、實施、驗收基本符合政府采購規(guī)定及學校采購管理有關規(guī)定，固定資產(chǎn)新增、處置基本符合資產(chǎn)管理規(guī)定，資金使用基本符合專項管理的要求，基本按照批準的預算支出范圍和標準使用資金，但存在個別賬務處理不規(guī)范、報銷審核不嚴等情況。

4.效果管理

該專項基本達到推進學校建設世界一流大學和一流學科，推進學校特色發(fā)展，提高辦學質(zhì)量和創(chuàng)新能力，辦出教學特色、爭創(chuàng)行業(yè)一流的預期效益，項目績效目標基本實現(xiàn)，但存在部分績效指標未達標，且與績效自評結果不匹配。

5.績效評價管理

（1）績效評價工作組織實施

發(fā)展規(guī)劃處組織各職能部門及學院進行績效自評，匯總績效自評結果形成項目整體績效自評表，績效自評過程基本符合要求，績效自評結果有一定的數(shù)據(jù)支撐，但學校未及時組織該專項年度績效評價工作。

（2）績效自評報告質(zhì)量

各職能部門及學院將績效自評結果及相關統(tǒng)計資料提交發(fā)展規(guī)劃處，發(fā)展規(guī)劃處對績效自評結果進行匯總，自評質(zhì)量總體不錯，但個別項目績效自評結果的真實、合理性有待加強。

（五）審計成效

本次審計試點取得了良好的審計效果，得到了學校領導的充分肯定。通過審計，促使學校制定了績效管理細則，健全了績效管理體系；完善了項目庫建設，加強項目管理；設置績效目標和指標更加科學合理，可行有效；優(yōu)化資金管理方式，規(guī)范使用資金；及時開展項目績效評價工作，實現(xiàn)績效閉環(huán)管理。

七、結論與建議

（一）研究結論

本文立足當前我國全面推進預算績效管理的背景，結合高校預算管理和內(nèi)部審計的實際情況，提出了“績效管理審計”這一理念，構建出完整的高校預算績效管理審計體系，明確了績效管理審計的概念、審計目標、審計主體、審計客體、審計內(nèi)容、審計方式方法等，并通過對Z學校“建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項”績效管理情況進行審計的實務案例加以驗證，證明其在實踐中是可行的，富有成效的，解決了以往績效審計的困惑與不足，達到了預期的審計目標。研究進一步豐富了新時代高校內(nèi)部審計的內(nèi)涵，推動了高校內(nèi)部審計機構在學校預算績效管理中發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）政策建議

1.教育主管部門應積極推動績效管理審計工作

教育主管部門要進一步督促高校重視和完善績效管理，最大限度發(fā)揮資金使用效益。同時根據(jù)中辦和教育部的相關要求，結合高校實際，制定具體的績效管理審計細則或指南，積極總結經(jīng)驗，加強業(yè)務培訓與指導，推動高校做好績效管理審計。

2.高校應當積極開展績效管理審計工作

高校要充分認識到績效管理的重大意義，進一步健全學校治理體系，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。一方面要落實好全面預算績效管理，建立和完善以績效為導向的高校預算管理體系；另一方面要充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，通過開展績效管理審計，進一步健全和完善績效管理體系。

【參考文獻】

［1］ 劉家義.關于績效審計的初步思考［J］.會計研究，2004（6）：3-8.

［2］ 宋常，吳少華.我國績效審計理論研究回顧與展望［J］.審計研究，2004（2）：31-35.

［3］ 鄭石橋，韓金煜.財政績效審計：一個理論框架［J］.商業(yè)會計，2020（2）：8-12.

［4］ 山東省審計學會課題組.預算績效管理審計探索［J］.審計研究，2019（3）：20-26.

［5］ 田長慧.基層央行預算績效管理審計實踐與分析［J］.中國內(nèi)部審計，2022（3）：31-34.

［6］ 劉罡.淺議事業(yè)單位內(nèi)部控制審計：以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部直屬事業(yè)單位為例［J］.中國農(nóng)業(yè)會計，2022（8）：22-24.