協(xié)同治理視角下交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺研究

楊鎮(zhèn) 胡怡雯 葉邦銀

【摘 要】 黨的二十大報告提出要加快交通強國建設(shè)，而交通建設(shè)資金監(jiān)管是全面落實“交通強國”戰(zhàn)略的重要保證。如何通過數(shù)字化技術(shù)提升交通建設(shè)資金監(jiān)管水平，成為當(dāng)前研究的重點課題。交通建設(shè)資金具有需求量大、周期長、多元化等特點，需要多方協(xié)同監(jiān)管。文章基于協(xié)同治理的視角，介紹了江蘇省交通工程建設(shè)局與某商業(yè)銀行結(jié)合數(shù)字化技術(shù)手段共同研發(fā)的CBS平臺，剖析該平臺的主體協(xié)同、目標(biāo)協(xié)同及信息協(xié)同功能，并針對交通建設(shè)資金監(jiān)管在主體層面與流程層面遇到的困境，從資金預(yù)算管理端、資金控制管理端、資金考核管理端詳細(xì)闡述如何利用該平臺完成交通建設(shè)資金監(jiān)管全方位立體式協(xié)同治理，具有較強的創(chuàng)新性和實用性，可為新時代交通資金監(jiān)管提供參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】 交通建設(shè)； 資金監(jiān)管； 數(shù)字交通； 協(xié)同治理； CBS平臺

【中圖分類號】 F234；F502? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）02-0112-08

一、引言

交通運輸業(yè)是具有基礎(chǔ)性、服務(wù)性、引領(lǐng)性、戰(zhàn)略性的行業(yè)，通過促進(jìn)人員與貨物的有效流通，賦予國民經(jīng)濟強大活力，推動國內(nèi)國際雙循環(huán)，在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的征程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的十九大提出將建設(shè)“交通強國”上升為國家戰(zhàn)略，二十大又進(jìn)一步明確要加快“交通強國”建設(shè)?！督煌◤妵ㄔO(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》及《“十四五”綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃》為我國交通運輸業(yè)指明了新方向，同時國家向交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目注入了數(shù)萬億資金。據(jù)統(tǒng)計，“十三五”時期，我國各級財政累計在交通運輸建設(shè)投入資金7.5萬億元，拉動交通運輸領(lǐng)域形成超過16萬億元的固定資產(chǎn)投資規(guī)模。此外，《數(shù)字交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》指出要大力推動交通運輸業(yè)協(xié)同監(jiān)管應(yīng)用，推進(jìn)業(yè)務(wù)應(yīng)用協(xié)同一體化運行，打造綜合交通運輸“數(shù)據(jù)大腦”。在此背景下，我國交通建設(shè)資金具有需求量大、周期長、多元化等特點[ 1 ]。資金流動過程中涉及多方主體，但在實際運用中并未實現(xiàn)多方主體的高效協(xié)同，再加上資金信息不對稱、監(jiān)管模式未轉(zhuǎn)變、多方主體溝通不暢，現(xiàn)行交通建設(shè)資金的監(jiān)管手段并未與數(shù)字化技術(shù)充分融合，使交通建設(shè)資金利用效率嚴(yán)重受限，也難以保障巨額資金的安全，這將會影響國家政策的有效落實。因此，加速推進(jìn)交通建設(shè)資金協(xié)同監(jiān)管平臺構(gòu)建迫在眉睫。

為響應(yīng)“交通強國”政策號召，切實滿足交通建設(shè)資金監(jiān)管訴求，江蘇省交通工程建設(shè)局（以下簡稱省交建局）與某商業(yè)銀行合作，以協(xié)同治理理論為視角，結(jié)合數(shù)字化技術(shù)手段，將某商業(yè)銀行現(xiàn)有的跨銀行現(xiàn)金管理平臺（以下簡稱CBS平臺）運用到交通建設(shè)資金監(jiān)管中，使監(jiān)管的事前、事中、事后階段實現(xiàn)全方位的立體協(xié)同治理，確保交通建設(shè)投資資金使用安全、公平，對最大限度發(fā)揮交通建設(shè)資金的總體效能具有重要的現(xiàn)實意義。

二、協(xié)同治理視角下交通建設(shè)資金監(jiān)管的理論分析

協(xié)同治理理論是在1991年由Wood和Gray首次提出的[ 2 ]，取代了傳統(tǒng)的政府指令與控制機制。羅茨和斯托克從概念、模式、機制三個方面發(fā)展并推動了合作治理的研究。羅茨[ 3 ]提出了協(xié)同治理的具體組織形式和特點，即組織間的依賴、資源的分享、信任的基礎(chǔ)和協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)。斯托克[ 4 ]的研究則進(jìn)一步表明了不同組織之間界限模糊、相互依賴及自我管理在協(xié)同治理中的體現(xiàn)。我國學(xué)者孫萍和閆亭豫[ 5 ]指出協(xié)同治理的本質(zhì)是由多個主體共同參與，以實現(xiàn)多個子系統(tǒng)的協(xié)同作用。聯(lián)合國全球治理委員會對協(xié)同治理進(jìn)行了新的定義：協(xié)同治理是個人、各類機構(gòu)管理共同事務(wù)的多元方式的匯總，是不同利益主體通過采取聯(lián)合行動，調(diào)和互相之間矛盾的一個持續(xù)過程。本文之所以選用協(xié)同治理理論作為理論基礎(chǔ)，是因為其特性與交通建設(shè)資金監(jiān)管工作相契合。

（一）治理主體具有多元性

隨著社會公共事務(wù)變得日益復(fù)雜，除政府、事業(yè)單位外，非營利組織、企業(yè)、志愿者開始參與社會治理，使治理主體趨于多元化。從協(xié)同治理理論來看，他們既是組成社會公共事務(wù)的子系統(tǒng)，又是對該領(lǐng)域?qū)嵤┕餐卫淼闹黧w。交通建設(shè)資金流轉(zhuǎn)繁瑣，交通建設(shè)工程項目需要眾多參建單位共同完成，且項目建設(shè)過程中涉及的施工環(huán)節(jié)眾多，要根據(jù)建設(shè)項目的特點確定重點管控環(huán)節(jié)，主次有當(dāng)，加強管控。因此，交通建設(shè)資金監(jiān)管工作具有主體上的多元性，囊括交通運輸部門、交控公司、國土部門、環(huán)保部門等。各主體不僅是監(jiān)管平臺的組成部分，其內(nèi)部又有自支配性，同時伴隨著職權(quán)交叉、任務(wù)交織，所以只有使多元主體間協(xié)調(diào)配合，才能最大程度地發(fā)揮監(jiān)管協(xié)同效應(yīng)。

（二）治理目標(biāo)具有一致性

治理主體的多元化必然導(dǎo)致多目標(biāo)的相互沖突，從而引起資源的浪費和低效率。協(xié)同治理能夠充分發(fā)揮平臺運行的內(nèi)驅(qū)動力，以多方成員的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向為基本點，實現(xiàn)多元主體的利益最大化。交通建設(shè)屬于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能夠帶動提升社會經(jīng)濟效益，加強人民生活幸福感，所以不得不投入大量資金來保障所需材料與技術(shù)的高質(zhì)量，且交通建設(shè)項目的施工時間跨度較長，通常以3到6年為一周期，往往需要強大資金力量加以支撐。龐大的交通建設(shè)資金數(shù)額要求其監(jiān)管工作目標(biāo)應(yīng)具有一致性，倘若各監(jiān)管主體的工作目標(biāo)無法達(dá)成一致，那么多主體間難免產(chǎn)生利益沖突，這便將巨額資金置于高風(fēng)險之中。我國2009年頒布修訂后的《交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》，提出了交通建設(shè)資金監(jiān)管的五大基本原則，為完成統(tǒng)一資金監(jiān)管的目標(biāo)提供了方向指引。

（三）治理資源具有協(xié)同性

由于所屬領(lǐng)域不同，社會公共事務(wù)中各治理主體在政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)等方面的治理資源存在差異，協(xié)同治理理論要求各治理主體通過資源整合與互補等方式促進(jìn)治理資源的協(xié)同增效。交通建設(shè)資金性質(zhì)復(fù)雜，各項資金來源不同，其中包括以國家財政為中心的預(yù)算資金、國債資金、地方財政性資金、國有企業(yè)集團資金和經(jīng)營性資金。同時，對來自不同渠道的交通建設(shè)資金，需要采用相應(yīng)的管理機制，在進(jìn)行資金的劃撥與使用時，應(yīng)遵守政府及有關(guān)部門的各項規(guī)定，及時進(jìn)行報告審批。交通建設(shè)資金監(jiān)管工作本質(zhì)上是實現(xiàn)多方治理資源的協(xié)同，為了更好地發(fā)揮交通建設(shè)資金效用，多主體應(yīng)對自身相關(guān)的資金信息資源進(jìn)行分解，再通過持續(xù)的資金資源整合實現(xiàn)信息共享，完成優(yōu)勢互補，以全面了解交通建設(shè)資金使用狀況。

三、江蘇省交通建設(shè)資金監(jiān)管的多維困境

江蘇省作為“交通強省”，一直在為建設(shè)“交通強國”貢獻(xiàn)江蘇力量。江蘇省交通運輸廳于2021年發(fā)布《江蘇省“十四五”公路發(fā)展規(guī)劃》，指出“十四五”時期全省高速公路建設(shè)的總體任務(wù)是基本建成現(xiàn)代化道路，并且預(yù)計到2025年，江蘇省政府在高速公路和過江通道領(lǐng)域的總投資將達(dá)到4 235億元。

隨著巨額資金的不斷投入，江蘇省交通資金監(jiān)管也將面臨新的挑戰(zhàn)。省交建局是經(jīng)江蘇省政府批準(zhǔn)成立的事業(yè)單位，其主要職責(zé)是組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督全省交通工程建設(shè)項目的資金管理。然而，江蘇省公路交通建設(shè)資金監(jiān)管存在諸多問題，對省交建局提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，本文以省交建局公路建設(shè)資金監(jiān)管為例，分析、探討交通建設(shè)資金監(jiān)管中的多維困境。

（一）主體層面

1.所涉主體數(shù)量繁多，需要實現(xiàn)協(xié)同管控

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金數(shù)額龐大，監(jiān)管工作所涉主體繁多，所負(fù)職責(zé)各不相同（如表1所示），再加上交通建設(shè)項目具有跨區(qū)域性，難以避免多異地主體捆綁在一起。省交建局實行以建設(shè)項目為單位開設(shè)專項資金賬戶的制度，致使銀行賬戶過多，資金過于分散，資金運轉(zhuǎn)流程復(fù)雜。同時，由于江蘇省公路交通建設(shè)的資金來源具有差異，而且涉及各大銀行，以至省交建局所需面臨的網(wǎng)銀U盾數(shù)量龐大，管理十分不便。此外，每一條資金鏈在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，都將牽涉多個銀行賬戶，導(dǎo)致查詢不便，難以進(jìn)行協(xié)同管控。根據(jù)筆者調(diào)研，截至2022年10月13日，省交建局所管控的重點項目共14個，涉及各類賬戶達(dá)322個。因此，需要利用數(shù)字化手段將各賬戶進(jìn)行系統(tǒng)對接，并制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

2.多主體目標(biāo)相互沖突，需要明確共同目標(biāo)

交通建設(shè)資金監(jiān)管工作是一個具有共同戰(zhàn)略目的的協(xié)同體系，同時又是一個具有多目標(biāo)矛盾的復(fù)雜系統(tǒng)。在江蘇省交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺中，省交建局、相關(guān)政府部門、第三方監(jiān)管機構(gòu)的目標(biāo)是實現(xiàn)監(jiān)管價值的最大化，提升交通建設(shè)資金的監(jiān)管力度，更好地發(fā)揮交通基礎(chǔ)建設(shè)的社會效益；但參建企業(yè)和基層員工的目標(biāo)在于追求經(jīng)濟效益的最大化，易將個人利益置于集體之前，進(jìn)而會造成損害集體利益的行為。省交建局在交通建設(shè)資金監(jiān)管工作中，難免會發(fā)生由于目標(biāo)沖突而導(dǎo)致信任程度差、合作效率低、協(xié)同程度不夠等問題，再加上信息的不對稱性，會使部分群體的利益受到強大沖擊。因此，需要利用交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺來明確共同目標(biāo)，并保證目標(biāo)實現(xiàn)，確保監(jiān)管工作質(zhì)量。

3.多主體信息溝通不暢，需要信息共享平臺

省交建局不同于其他政府部門，其下設(shè)的指揮部遍布全省大小市、縣、鄉(xiāng)，并且具備較強的獨立性。各主體之間存在信息溝通不暢、資金流動透明度低、問題反饋不及時等問題，造成省交建局的財務(wù)部門難以監(jiān)管交通建設(shè)資金的使用。省交建局指揮部對施工單位的賬戶資金情況掌握困難，進(jìn)而引起資金使用效率低、資金安全風(fēng)險大、財務(wù)信息滯后等。因此，省交建局進(jìn)行交通建設(shè)資金監(jiān)管迫切需要設(shè)計一個專門的信息共享平臺，供各主體實時掌握資金流動情況，搭建各主體間的聯(lián)系橋梁，使各個資金賬戶能夠互聯(lián)互通，確保信息真實性，強化款項收支核算。

（二）流程層面

1.事前預(yù)警尚未規(guī)范，需要完善防范機制

省交建局的財務(wù)部門對公路交通建設(shè)資金許多環(huán)節(jié)管控手段具有一定缺陷，注重事后處理，往往易忽視事前預(yù)警的重要性，資金預(yù)算使用情況不清晰。也正是因為對賬機制缺位、預(yù)警監(jiān)控滯后，導(dǎo)致監(jiān)管信息不對稱，對市場風(fēng)險反應(yīng)不及時，將巨額建設(shè)資金置于高風(fēng)險的狀態(tài)之中。為了盡量減少交通建設(shè)的損失，省交建局在資金監(jiān)管中應(yīng)突出重點，將預(yù)算工作和事前防范放在第一位，對資金預(yù)算進(jìn)行合法合規(guī)審批和撥付，建立科學(xué)的資金安全預(yù)警平臺，實現(xiàn)監(jiān)管前移和常態(tài)化風(fēng)險評估，完善風(fēng)險防范機制，對不正常的資金狀態(tài)重點監(jiān)控，將不法行為扼殺在萌芽狀態(tài)。

2.事中管理模式傳統(tǒng)，需要立體控制平臺

目前，省交建局為江蘇省高速公路建設(shè)項目制定了“省市共建，以省為主”和“省市共建，以市為主”兩種建設(shè)管理體制。同時，省交建局設(shè)置各指揮部負(fù)責(zé)不同的交通資金監(jiān)管工作，其管理組織體系如圖1所示。省交建局的管理模式較為傳統(tǒng)，管理工作具有范圍廣、差異大、周期長、分散性強等特點，因此管理過程中往往會遇到上層監(jiān)管手段存在時滯性、管理效率低、監(jiān)管盲點多等問題。隨著數(shù)字化技術(shù)的不斷發(fā)展以及國家對交通行業(yè)的重視程度逐漸提高，省交建局的管理方式也需要做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，以滿足時代需求。所以，省交建局的管理模式需要轉(zhuǎn)型升級，結(jié)合數(shù)字交通訴求，加強針對性與時效性，在原有的層級管理基礎(chǔ)上創(chuàng)建立體的合力控制平臺。

3.事后考核未完善，需要健全整改落實

省交建局對公路交通建設(shè)資金使用狀況尚未形成統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的報告，相關(guān)紀(jì)檢部門尚未構(gòu)建科學(xué)、客觀、公正的考核評價指標(biāo)，無法對各個主體進(jìn)行績效評價和有效的管理，難以對每個項目每一階段的計量支付計劃進(jìn)行考核。此外，在事后考核工作中省交建局還未充分發(fā)揮社會群眾監(jiān)督力量，對考核結(jié)果的公示程度不夠透明，以至于公眾對交通建設(shè)資金安全情況關(guān)注度不夠高，從而使監(jiān)管范圍受限。各主體無法及時收到全面的反饋評價，造成整改落實不到位，存在一定的時滯性，大大降低了交通建設(shè)資金監(jiān)管效率。因此，需要借助交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺，充分利用協(xié)同結(jié)果，健全整改機制，以實現(xiàn)監(jiān)管工作的可持續(xù)性發(fā)展。

四、協(xié)同治理視角下交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺的應(yīng)用分析

針對江蘇省交通建設(shè)資金監(jiān)管的多維困境，同時結(jié)合我國交通建設(shè)資金的自身特點，并遵循國家對交通建設(shè)資金監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定，省交建局與某商業(yè)銀行合作，以協(xié)同治理理論為視角，結(jié)合數(shù)字化技術(shù)手段，將某商業(yè)銀行現(xiàn)有的CBS平臺運用到交通建設(shè)資金監(jiān)管中。

（一）CBS平臺簡介

CBS平臺是指某銀行自行設(shè)計與開發(fā)的跨銀行現(xiàn)金管理平臺（CROSS-BANK SOLITION FOR CASH MANAGEMENT，簡稱CBS），其通過搭建統(tǒng)一的現(xiàn)金管理平臺，將各商業(yè)銀行的網(wǎng)上銀行或核心系統(tǒng)業(yè)務(wù)進(jìn)行在線對接，能夠?qū)崟r獲取合并分散在各銀行系統(tǒng)中的賬戶數(shù)據(jù)信息，以提高資金流通的透明度，掌握資金使用情況（如圖2所示）。CBS平臺推出的理念，就是為了滿足各行業(yè)的民營企業(yè)、跨國公司、事業(yè)單位和國企對自己資金狀況進(jìn)行全方位的管理與控制。CBS提供了全面資金管控功能，讓每一位使用CBS的客戶都可以實現(xiàn)事前計劃、事中控制、事后分析，實現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)的事件追溯與管控，從而做到全流程監(jiān)控與實時決策。

作為2007年業(yè)界第一家推出的跨銀行資金管理系統(tǒng)，經(jīng)過14年的產(chǎn)品積累和沉淀，已服務(wù)全國3 000余個集團客戶，市場占有率第一，涵蓋18大功能模塊，無論是功能完備性還是系統(tǒng)安全性、穩(wěn)定性、與企業(yè)和事業(yè)單位內(nèi)部系統(tǒng)對接的成熟度以及支持直連銀行的數(shù)量，均領(lǐng)先于銀行同業(yè)機構(gòu)和專業(yè)軟件商。此外，CBS平臺支持接入銀行達(dá)200余家，支持30家銀行的電子回單打印、10家銀行的票據(jù)全流程管理。這些都是很多類似資金系統(tǒng)無法比擬的。同時，CBS平臺完全自主研發(fā)，并非委托軟件公司開發(fā)，擁有自主核心知識版權(quán)，系統(tǒng)的運行、維護及后續(xù)升級換代都有自己的數(shù)字證書認(rèn)證中心，能確保財務(wù)數(shù)據(jù)安全、穩(wěn)定與保密。因此，省交建局選擇利用CBS平臺對交通建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)管。

（二）功能建設(shè)

1.主體協(xié)同功能

資金監(jiān)管囊括交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)濟管理活動的各層級、各領(lǐng)域，其中包括省交建局、國土部門、交控公司、參建單位、代理銀行、審計廳、社會審計、社會媒體等。這些主體既是交通建設(shè)資金監(jiān)管系統(tǒng)的重要組成部分，又是實施共同治理的主體，在資金監(jiān)管中發(fā)揮著不可或缺的作用。省交建局利用CBS平臺，以多主體開設(shè)的各銀行賬戶為樞紐，實現(xiàn)交通建設(shè)資金監(jiān)管主體協(xié)同功能。省交建局的各下設(shè)指揮部或施工單位開通銀企直聯(lián)后，將由銀行技術(shù)人員在CBS平臺中進(jìn)行參數(shù)配置，并完成直聯(lián)對接的工作。多主體的成功對接，將便于發(fā)揮各個利益關(guān)聯(lián)方所提供的物質(zhì)、決策、執(zhí)行、環(huán)境等要素的交互作用，使治理效率得到有效提高。

2.目標(biāo)協(xié)同功能

多主體帶來的是多目標(biāo)的矛盾沖突。交通建設(shè)資金監(jiān)管的最終目標(biāo)是提高交通建設(shè)的整體效率，但實際情況卻是，由于各組織地理、文化、經(jīng)濟、技術(shù)之間的差異，再加上監(jiān)管平臺涉及主體繁多，難以實現(xiàn)目標(biāo)的明確性。

省交建局借助CBS平臺，向各主體明確傳達(dá)監(jiān)管目標(biāo)，實現(xiàn)交通建設(shè)資金監(jiān)管目標(biāo)協(xié)同功能。CBS平臺的總體工作目標(biāo)為提升省交建局的交通建設(shè)資金監(jiān)管綜合效益，實現(xiàn)交建局與各銀行賬戶統(tǒng)一管理。CBS平臺從倡導(dǎo)先進(jìn)的監(jiān)管理念、實行靈活有效的資金監(jiān)管手段以及設(shè)計高效的監(jiān)管流程等方面著手，為確保交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺達(dá)到預(yù)期目標(biāo)提供可靠保障。

3.信息協(xié)同功能

信息不對稱是阻礙交通建設(shè)資金監(jiān)管實現(xiàn)協(xié)同治理的一大困境。一方面，憑借CBS平臺，可以實時傳遞資金流動情況，確保各銀行賬戶的一體化系統(tǒng)運作。另一方面，CBS平臺可以幫助組織端口和工作機制更好銜接，各方監(jiān)督主體可以更全面關(guān)注監(jiān)管工作狀態(tài)和資金風(fēng)險預(yù)警情況，及時發(fā)現(xiàn)非正常轉(zhuǎn)賬，迅速反饋監(jiān)管過程中的矛盾與問題。當(dāng)前，CBS平臺已經(jīng)支持的各銀行直聯(lián)功能包括賬戶信息查詢、交易流水抓取、資金監(jiān)控分析，基本可以滿足省交建局線上化的日常業(yè)務(wù)需求。省交建局各級人員都可以隨時掌握銀行賬戶資金的數(shù)據(jù)交互情況（如圖3所示），獲取交通建設(shè)資金交易數(shù)據(jù)和要素信息，可以實現(xiàn)一個Ukey完成系統(tǒng)內(nèi)所有加入賬戶信息查詢和管理。

（三）流程實施

基于協(xié)同治理的理論基礎(chǔ)，本文貫徹事前計劃、事中監(jiān)控、事后處理的原則，對交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺具體流程實施路徑進(jìn)行了詳細(xì)描述（如圖4所示），使交通建設(shè)資金達(dá)到事前協(xié)同、事中協(xié)同、事后協(xié)同閉環(huán)式的全方位協(xié)同治理。

1.資金預(yù)算管理端

資金預(yù)算管理端是完成事前協(xié)同的手段。事前協(xié)同是交通建設(shè)監(jiān)管平臺的起點。交通建設(shè)資金預(yù)算計劃是資金監(jiān)管的導(dǎo)向，也是后續(xù)資金考核管理、資金分配的重要依據(jù)。國家交通運輸管理部門應(yīng)根據(jù)政策指引向省級交通部門制定資金使用戰(zhàn)略，再由省級交通部門為不同的交通建設(shè)項目制定明確詳細(xì)的資金使用計劃，將長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、中期和短期工程計劃、階段性工作方案結(jié)合，使工程撥款依照嚴(yán)格的規(guī)定程序辦理。該流程能夠有效減少資金的超支，提高資金的使用效率，確保交通建設(shè)資金?？顚Ｓ?，預(yù)防工程資金外流、擠占、挪作他用。

在事前協(xié)同流程中，首先，國家級交通運輸管理部門發(fā)布年度資金預(yù)算使用計劃，省發(fā)展改革委和省交通運輸廳結(jié)合實際情況編制各工程專項資金預(yù)算使用計劃書，并上傳至CBS平臺由上級部門先行審批，再下達(dá)至各下級部門，實現(xiàn)由上至下全層級事前預(yù)算協(xié)同治理。其次，在CBS平臺中，以管理層級和建設(shè)項目為單位開設(shè)預(yù)算資金賬戶，將不同代理銀行的賬戶信息一點接入，通過平臺的審批、備案、年檢，實時更新各賬戶的資金流動情況，任何一筆款項在相關(guān)部門的來龍去脈皆可追蹤、追溯，實現(xiàn)全賬戶的事前預(yù)算資金使用協(xié)同治理。省交建局將各指揮部和施工單位的銀行賬戶在CBS平臺中逐一登記，以實現(xiàn)各個項目維度、銀行維度的各賬戶余額和資金交易動態(tài)查詢、匯總統(tǒng)計及圖表展示（資金監(jiān)控展示），動態(tài)、實時地掌握各指揮部、施工單位以及各銀行賬戶的資金變動、資金去向和監(jiān)控觸發(fā)等信息。最后，依據(jù)CBS平臺中各資金預(yù)算賬戶的反饋信息，綜合評估交通建設(shè)項目預(yù)算資金存量分配的合理性，以存貸款規(guī)模比、稅收貢獻(xiàn)率、資金使用效率、工程完成度等指標(biāo)客觀判斷各賬戶的預(yù)算資金是否合理使用，以及最初制定的年度計劃目標(biāo)是否切實完成，是否需要調(diào)整預(yù)算規(guī)模。

此外，為了加強事前協(xié)同防范的功效，省交建局利用CBS平臺的資金監(jiān)控預(yù)警中心（如圖5所示）輔助其完成監(jiān)督工作，貫徹事前預(yù)警及監(jiān)管前移的理念。在CBS資金監(jiān)控預(yù)警中心，省交建局能夠?qū){入CBS平臺管理的任意一個賬戶任意時間段的資金動向進(jìn)行定制化的監(jiān)控管理。省交建局可以在CBS平臺設(shè)置監(jiān)控對象，對單筆資金的金額、付款對象、賬戶余額、交易時間等設(shè)置監(jiān)控的規(guī)則，當(dāng)付款或賬戶資金觸碰到設(shè)置的規(guī)則時，系統(tǒng)會對指定人員發(fā)起預(yù)警提醒，同時會自動生成資金監(jiān)控的報表，該報表可以用于加強內(nèi)部風(fēng)險管理，輔助管理層決策。

2.資金控制管理端

資金控制管理端是完成事中協(xié)同的手段。資金控制管理系統(tǒng)要完成對交通建設(shè)資金的內(nèi)部控制管理，將各交通部門、國土部門、林業(yè)部門及參建企業(yè)等相結(jié)合，對CBS平臺中傳遞的信息進(jìn)行立體式動態(tài)監(jiān)督管理。各級部門應(yīng)各司其職，密切關(guān)注交通建設(shè)資金使用情況，相互制衡并相互監(jiān)督，保障交通建設(shè)資金鏈安全，厘清治理邊界和治理權(quán)限，既不缺位也不越位，確保工作獨立性，強化內(nèi)部建設(shè)。

在事中協(xié)同階段，省交建局基于CBS平臺對自身資金管理體系進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)交通建設(shè)資金立體的組織管理體系（如圖6所示）。第一維，統(tǒng)籌引領(lǐng)。省交建局、國土部門、財政部門依據(jù)CBS平臺所提供的實際情況與信息反饋，對交通建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略制定，明確工程實施目標(biāo)，為下級部門指明工作方向。第二維，資源配置。下級交通部門決定資源使用配置，對不同的施工項目撥付合理的資金款項以及工程設(shè)備，避免出現(xiàn)資源短缺或者資源沉淀。同時，省交建局可以利用CBS平臺完善項目資金申請流程，加強資金審批控制。各項目組按照項目計劃和合同條款在CBS平臺中對專項資金提交申請，其中工程資金、征地拆遷費及管理費都有相對應(yīng)的審批流程。此外，參建企業(yè)可以定期到施工現(xiàn)場核查交通建設(shè)施工狀況，根據(jù)工程進(jìn)度調(diào)整施工方案，對預(yù)算外的資金予以記錄，對資金使用違規(guī)的施工方進(jìn)行及時整改，并將具體信息上傳至CBS平臺，按層級順序協(xié)同審批。例如，對工程變更而導(dǎo)致的資金使用變化，要辦理變更立項審批，由監(jiān)理工程師初審、工程部門預(yù)審、跟蹤審計單位和總負(fù)責(zé)人定審。第三維，協(xié)同交流。各方組織應(yīng)利用CBS平臺定期舉行線上例會，使異地組織也能進(jìn)行有效協(xié)同交流，搭建上下級溝通橋梁，對近期建設(shè)資金管理情況進(jìn)行總結(jié)，提高監(jiān)管信息透明度；對監(jiān)管中出現(xiàn)的問題及時討論，尋求解決方法并加以創(chuàng)新。

3.資金考核管理端

資金考核管理端是完成事后協(xié)同的手段。資金考核管理系統(tǒng)要實現(xiàn)內(nèi)外部主體對交通建設(shè)資金的控制管理，各級財政部門以及省交建局應(yīng)當(dāng)按照各自的工作職責(zé)，組織客觀公正的績效評價工作，同時利用CBS平臺將紀(jì)檢部門、審計部門、代理銀行、社會審計、媒體納入交通建設(shè)資金監(jiān)管的組織平臺。通過外部監(jiān)督的引入，可以有效化解內(nèi)部監(jiān)督的矛盾與舞弊，實現(xiàn)權(quán)力制衡，營造內(nèi)外部監(jiān)督平衡的良好氛圍，努力實現(xiàn)各個組織在資金監(jiān)管平臺中的協(xié)同治理疊加效應(yīng)[ 6-13 ]。

在事后協(xié)同階段，首先，使紀(jì)檢部門、審計部門、代理銀行利用CBS平臺提供的信息資源，發(fā)揮其監(jiān)督力量，拓寬資金監(jiān)管的覆蓋面，減少資金監(jiān)管盲區(qū)。其次，媒體通過CBS平臺及時獲取并公布相關(guān)資金監(jiān)管報告，擴大公眾的知情權(quán)，提高交通建設(shè)資金監(jiān)管工作關(guān)注度，提升審計監(jiān)督權(quán)威性。再次，充分利用CBS的監(jiān)管工作評價平臺，制定多維度評價指標(biāo)，對資金監(jiān)管進(jìn)行全過程、全方位、全口徑的綜合評價，有助于對階段性的監(jiān)管結(jié)果進(jìn)行橫向和縱向比較，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管問題，對嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為要追究刑事責(zé)任。最后，通過CBS平臺的整改考核機制，借助內(nèi)外部多方組織協(xié)同，將評價結(jié)果及時反饋給各被評價單位，實現(xiàn)管理的整改落實；同時設(shè)置科學(xué)的整改考核指標(biāo)，對資金管理整改情況進(jìn)行客觀評價和結(jié)果公示。此外，省交建局加強與紀(jì)檢部門、各組織人事部門的相互協(xié)同配合，將管理整改落實情況納入干部任免、單位績效考核中，對整改不力的單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談、督辦問責(zé)，對整改效果好的予以表彰獎勵。

綜上，交通建設(shè)資金由于其自身特點，使交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺并非處于固定不變的狀態(tài)，而是一個不斷發(fā)展、變化、動態(tài)的過程，CBS平臺也應(yīng)做出相應(yīng)升級改變。CBS平臺項目團隊能夠持續(xù)跟蹤各家銀行直聯(lián)接口的變動，并進(jìn)行免費的更新迭代，為省交建局提供最全面的銀行對接服務(wù)。在此過程中，通過持續(xù)的資金監(jiān)管，根據(jù)實際情況調(diào)整整體監(jiān)管系統(tǒng)方向，推動組織內(nèi)部持續(xù)調(diào)整、更新、優(yōu)化，以達(dá)到一個新的平衡，實現(xiàn)資金監(jiān)管的良性循環(huán)。

五、結(jié)語

交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺的構(gòu)建與實施是一項長期性、系統(tǒng)性的工作，目前仍處于初步探索階段，但其有效應(yīng)用能保障交通建設(shè)資金安全，推動交通運輸業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展，為我國“交通強國”政策落實提供堅實的支撐?？紤]到交通建設(shè)資金的特性，本文以協(xié)同治理理論為分析視角，詳細(xì)闡述江蘇省交建局與某商業(yè)銀行聯(lián)合開發(fā)的交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺——CBS平臺如何利用其功能與系統(tǒng)，借助信息化手段解決交通建設(shè)資金在主體層面和流程層面的問題，完成交通建設(shè)資金監(jiān)管全方位立體式協(xié)同治理，并實現(xiàn)了交通建設(shè)資金監(jiān)管的協(xié)同化、透明化、動態(tài)化。

當(dāng)前，CBS平臺已在江蘇省交建局交通建設(shè)資金監(jiān)管工作中投入使用近一年，并取得了初步成效，可為我國交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺的構(gòu)建與實施提供參考。未來，我國其他地區(qū)可參考CBS平臺的成功經(jīng)驗，從以下方面著手交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺建設(shè)與完善，逐步推進(jìn)交通建設(shè)資金監(jiān)管平臺在全國的廣泛應(yīng)用，促進(jìn)交通建設(shè)資金監(jiān)管的長遠(yuǎn)發(fā)展：第一，選點試行，爭取多方協(xié)同支持推廣；第二，精準(zhǔn)培訓(xùn)，開設(shè)協(xié)同合作專題課程；第三，統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)全國平臺協(xié)同發(fā)展；第四，強化性能，保障平臺持續(xù)協(xié)同完善。

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