烏克蘭危機背景下美國緩和委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)制裁研判

謝盛松

（中國石油化工集團有限公司綜合管理部，北京 100728）

烏克蘭危機爆發(fā)給全球能源市場帶來劇烈沖擊，面對油價和通脹“雙高”的局面，以及2022年美國兩黨國會中期選舉的焦灼選情，美國開始主動尋求緩和對委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)的制裁，這在美國國內(nèi)引發(fā)巨大爭議。在烏克蘭危機大背景下，全球能源市場供給側(cè)格局正面臨近年來最為重要的結(jié)構(gòu)性重塑，推動委內(nèi)瑞拉產(chǎn)能輸出是美國諸多平抑油價措施中的一項戰(zhàn)略舉措。

1 美國制裁委內(nèi)瑞拉的歷史與現(xiàn)實

BP能源統(tǒng)計，委內(nèi)瑞拉擁有全球最大的已探明石油儲量，規(guī)模3 038 億桶，占全球石油總儲量的17.5%；美國以688億桶排名第9。然而，自2000年以來，受國內(nèi)亂政和美國制裁持續(xù)性影響，委內(nèi)瑞拉的原油儲量無法得到有效開發(fā)，嚴重影響了委內(nèi)瑞拉作為全球最大原油儲量國的產(chǎn)能輸出。

1.1 美國不斷升級委內(nèi)瑞拉制裁措施

20 世紀70 年代，美委兩國原油貿(mào)易極為順暢，美國石油企業(yè)是最早一批在委內(nèi)瑞拉進行勘探開發(fā)投資的外國企業(yè)，也是委內(nèi)瑞拉石油出口的首要目的地。1976年，委內(nèi)瑞拉宣布石油工業(yè)國有化，并逐步收回私人石油開采權(quán)。美國采取了包括政變在內(nèi)的一系列制裁措施，美委關(guān)系開始進入轉(zhuǎn)折期。20世紀90年代末期開始，美委關(guān)系繼續(xù)惡化，美國不斷升級制裁措施，兩國進入敵對期。在拜登政府以前，美委關(guān)系經(jīng)歷了長達近半個世紀的尖銳對抗，直至2020年拜登執(zhí)政以來，開始逐步嘗試緩和美委關(guān)系，這是美國政府對委內(nèi)瑞拉態(tài)度的一次革命性重大調(diào)整。

1.2 委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)受制裁影響巨大

在長達20年的時間里，美國不斷升級委內(nèi)瑞拉制裁措施，對委內(nèi)瑞拉國民經(jīng)濟造成重創(chuàng)。由于委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)收入占財政總收入的70%以上，石油出口占國家出口總額的80%，禁止了委內(nèi)瑞拉的石油出口就相當于變相卡住了其經(jīng)濟命脈，切斷了委內(nèi)瑞拉與全球能源和資本市場的聯(lián)系，也深度影響了全球原油供應(yīng)格局。2017—2019年，美國對委內(nèi)瑞拉實施石油禁運，直接導(dǎo)致該國石油開發(fā)、銷售、運輸?shù)仁艿较拗?，原油產(chǎn)量從2016 年的近250 萬桶/日下降至2020 年的不足50 萬桶/日；委內(nèi)瑞拉煉油廠僅有1/10 產(chǎn)能能夠正常運轉(zhuǎn)，不僅難以保持出口份額，還導(dǎo)致了國內(nèi)汽柴油嚴重短缺。美國的制裁給委內(nèi)瑞拉國民經(jīng)濟運行造成了顯著沖擊。2012年，委內(nèi)瑞拉GDP 達歷史峰值720 億美元，此后8 年出現(xiàn)斷崖式下跌，2020年僅為450億美元；2008年，委內(nèi)瑞拉外匯儲備達到歷史峰值450億美元，2020年僅為80 億美元；特別是近年來，委內(nèi)瑞拉連年經(jīng)受惡性通貨膨脹，2019 年通脹率一度高達300 000%左右[1]。委內(nèi)瑞拉遭遇經(jīng)濟重創(chuàng)，食品、藥品、醫(yī)療物資嚴重短缺，國內(nèi)大面積停水停電，動蕩加劇。特別是2020年新冠疫情暴發(fā)后，物資短缺問題已引發(fā)了人道主義危機。

1.3 烏克蘭危機直接改變美國對委內(nèi)瑞拉制裁政策

烏克蘭危機攪動了全球地緣政治格局，深度影響國際供應(yīng)鏈、貿(mào)易鏈、金融鏈，重塑以原油貿(mào)易為關(guān)鍵變量的全球能源市場。俄羅斯在國際能源市場的地位舉足輕重，是全球第一大天然氣出口國、第二大石油出口國、第三大煤炭出口國。烏克蘭危機發(fā)生后，美歐聯(lián)手對俄羅斯發(fā)動了多輪經(jīng)濟制裁，制裁范圍從官員擴大到企業(yè)，從金融領(lǐng)域蔓延至能源領(lǐng)域，制裁持續(xù)升級，影響逐步增大。其中，按照歐盟第六輪和第八輪制裁規(guī)定，2022年12月5日以后，歐盟全部停止俄羅斯海運原油進口并禁止提供保險服務(wù)；2023年2月5日以后，全部停止俄羅斯成品油進口。與此同時，OPEC 組織在美俄兩端尋求對己方利益最大化的戰(zhàn)略平衡，俄羅斯產(chǎn)量大幅下降過程中，以沙特為首的OPEC 組織始終拒絕增補原油缺口，甚至同步在2022年11月作出減產(chǎn)決定，原定當月減產(chǎn)目標200萬桶/日、實際執(zhí)行目標為110萬桶/日，這是自2020年原油需求暴跌以來該組織作出的最大減產(chǎn)決定。為了彌補全球原油供給側(cè)的嚴重不足，自烏克蘭危機發(fā)生以來，美國宣布釋放原油儲備抑制油價。據(jù)美國能源信息署（EIA）統(tǒng)計，2022 年底，美國商業(yè)原油庫存大幅降至4.368 億桶、汽油庫存降至2.066 億桶，為2014 年11 月以來最低水平；國家戰(zhàn)略石油儲備降至3.998 億桶，跌破4億桶大關(guān)，創(chuàng)1984年5月以來最低水平。

美國釋放原油儲備來抑制全球油價不僅不可持續(xù)，而且會對美國經(jīng)濟內(nèi)生性平衡和國家能源安全帶來巨大影響。該政策自出臺后，美國國內(nèi)反對聲浪不斷。最為關(guān)鍵的是，國際油價總體仍保持高位震蕩，措施未能起到顯著效果，這使美國政府開始訴諸其他渠道協(xié)同推動原油供給側(cè)格局重塑，緩和委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)制裁就是不得已而為之的一條戰(zhàn)略性舉措。2022 年3 月5 日，美國外交代表在委內(nèi)瑞拉會見了馬杜羅政府，這是20多年以來，白宮高級官員對馬杜羅政府的首次公開訪問，其中一個重要目的是評估委內(nèi)瑞拉填補俄羅斯能源缺口、協(xié)助平抑全球能源價格的可能性。5 月17 日，美國政府向外界透露或?qū)⒖紤]放寬委內(nèi)瑞拉石油制裁，以換取馬杜羅政府承諾重返談判桌，與反對派探討2024 年總統(tǒng)選舉的合作條件。白宮方面表示，接觸談判僅是一系列可能的制裁緩和措施的第一步，如果馬杜羅政府愿意恢復(fù)與反對派談判，保證2024年能夠?qū)崿F(xiàn)自由和公平選舉，美國可以允許雪佛龍公司向委內(nèi)瑞拉運送設(shè)備；如果談判成功，可以允許雪佛龍公司開采和銷售委內(nèi)瑞拉石油。在美國的主動示好、積極斡旋下，美委兩國關(guān)系出現(xiàn)實質(zhì)性轉(zhuǎn)機。2022年10月1日，兩國司法系統(tǒng)相互釋放了被拘公民；11 月6 日，馬杜羅參加了在埃及舉辦的全球氣候變化峰會；11 月底，委內(nèi)瑞拉政府同美國拜登政府達成臨時協(xié)議，美國方面階段性放松對委石油制裁。2023 年8 月底，白宮方面再次釋放消息，表示正在考慮進一步放寬對委內(nèi)瑞拉制裁。面對烏克蘭危機發(fā)生后全球原油供給側(cè)結(jié)構(gòu)性變局，面對油價和通脹“雙高”嚴峻局面，美委關(guān)系正在迎來關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)折節(jié)點。

2 美國緩和委內(nèi)瑞拉制裁的阻力與動力

2.1 美國黨爭內(nèi)政阻力

2022年以來，美國政府試探性接觸委內(nèi)瑞拉政府的行為在其國內(nèi)引發(fā)廣泛批評。另外，2020年總統(tǒng)大選民調(diào)顯示，僅有26%的拉丁裔選民認可拜登政府的工作表現(xiàn)，是所有族裔選民群體中最低的。如果再放寬委內(nèi)瑞拉制裁最終落地，將對民主黨的選舉造成重創(chuàng)。面對國內(nèi)外廣泛指責(zé)，拜登政府采取搖擺政策，從不在公開場合提及委內(nèi)瑞拉事項。另外，預(yù)計2024年美國大選后，如果共和黨在白宮和國會政治博弈中重新占據(jù)優(yōu)勢，大概率會頻繁組織白宮涉委政策審查聽證會，并起草新立法，試圖推遲和限制任何可能放松對委強硬政策的行為，施壓拜登政府調(diào)整對委政策。

2.2 利益集團發(fā)展動力

從表面看，拜登政府委內(nèi)瑞拉制裁政策的轉(zhuǎn)向是以美國國家利益和民主黨選舉政治作為核心考量；但在這些問題背后，拜登政府和民主黨溫和派黨團也受到利益集團政治游說的巨大影響。據(jù)美國媒體報道，2022年以來，美國和委內(nèi)瑞拉方面頻頻開展高級官員接觸，是由雪佛龍石油公司一手推動的。雪佛龍是美國第二大國際能源公司，該公司在委內(nèi)瑞拉有兩家重要的合資企業(yè)：Petroboscan（委內(nèi)瑞拉國家石油公司占股60.8%、雪佛龍39.2%），峰值產(chǎn)量約12萬桶/日；Petropiar（委內(nèi)瑞拉國家石油公司占股70%、雪佛龍30%），峰值產(chǎn)量約18 萬桶/日，當前產(chǎn)量均遠低于實際產(chǎn)能。雪佛龍公司既是美國制裁委內(nèi)瑞拉最大的利益受損者，也是改變這一政策導(dǎo)向最大的利益尋租者。按照雪佛龍公司提出的規(guī)劃方案，計劃在2023年將原油產(chǎn)量和貿(mào)易量提高至16萬桶/日，2024年進一步提高至20萬桶/日，2025年底前收回全部30億美元的未償還債務(wù)。除此以外，西班牙雷普索爾公司和意大利埃尼公司在委內(nèi)瑞拉著名的拉佩爾拉氣田也有生產(chǎn)作業(yè)，該氣田擁有15萬億立方米的天然氣儲量，是委內(nèi)瑞拉發(fā)電的主要能源來源。按美國法律規(guī)定，作為受制裁的實體資產(chǎn)，雪佛龍公司與委內(nèi)瑞拉國家石油公司持有的合資企業(yè)需要獲得美國財政部許可才能運營。2021年底，美國財政部向雪佛龍公司頒布了延期許可證，雪佛龍公司快速向美國本土回運了4批、近200 萬桶原油；并同意在委內(nèi)瑞拉經(jīng)營的其他歐洲油氣公司（主要是西班牙的雷普索爾公司和意大利的埃尼公司）將油氣運往歐洲，以彌補歐洲能源缺口。同時，2021 年兩家美國投資基金還宣布，積極尋求入股委內(nèi)瑞拉東海岸的一個石油項目，對委投資復(fù)蘇是美國緩和制裁的最重要信號[2]。

2.3 緩和制裁有關(guān)影響

2020年以來，伴隨國際油價谷底反彈，委內(nèi)瑞拉原油產(chǎn)量逐步回升，2021年、2022年產(chǎn)量分別達到63.6 萬桶/日、72.1 萬桶/日，2023 年7 月達到許久未見的81.0萬桶/日峰值產(chǎn)量。委內(nèi)瑞拉原油產(chǎn)量回升主要基于兩方面原因：一是國際油價疾速攀升推動資源進口國采購成本上漲，委內(nèi)瑞拉原油黑市交易存在約25 美元/桶的折扣，持續(xù)上漲的油價提高了委內(nèi)瑞拉原油的風(fēng)險收益；二是委內(nèi)瑞拉國家石油公司和伊朗國家石油公司2021 年9 月完成了一單凝析油采購交易，這部分凝析油對于委內(nèi)瑞拉開采該國奧里諾科帶陸上重油儲量（占當前該國原油產(chǎn)量的60%）至關(guān)重要，一定程度上緩解了原油產(chǎn)能外輸?shù)膲毫3]。

目前來看，本輪委內(nèi)瑞拉原油產(chǎn)量回升帶有一定的偶發(fā)性因素，各方面條件不具有可持續(xù)性，短期內(nèi)原油上產(chǎn)空間極為有限，主要基于以下3個方面原因：一是勘探投資嚴重不足，過往15年委內(nèi)瑞拉基本沒有進行有規(guī)劃的系統(tǒng)性勘探，盡管石油儲量規(guī)模巨大，絕大部分尚未轉(zhuǎn)化為商業(yè)開發(fā)資源，已規(guī)劃產(chǎn)能部署的待開發(fā)區(qū)塊更是極為有限，增產(chǎn)上產(chǎn)缺乏作業(yè)空間。同時，委內(nèi)瑞拉約3/4的資源儲量為高酸超重質(zhì)原油，API度高達8.5，在開采加工時需要輕質(zhì)油作為稀釋劑；目前，委內(nèi)瑞拉主要的輕質(zhì)油進貨渠道為伊朗，考慮到當下委伊貿(mào)易較為艱難，將嚴重影響委內(nèi)瑞拉產(chǎn)能恢復(fù)進度。二是基礎(chǔ)設(shè)施管理不善，設(shè)備常年缺乏維護，精煉、儲存和出口等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施無法支撐產(chǎn)能需求，如對其重油升級至關(guān)重要的Petromongas裝置目前仍處于離線狀態(tài)，委內(nèi)瑞拉國家石油公司僅有的30余艘油輪年久失修，大部分船只過往10年甚至未離開過所在水域。專家判斷，按照委內(nèi)瑞拉政府提出的200 萬桶/日產(chǎn)能規(guī)劃目標，需要在未來10 年內(nèi)投資1 100 億～2 500 億美元，而委內(nèi)瑞拉政府2022 年的整體預(yù)算僅為167 億美元，此間差距可見一斑。三是合作模式仍未改變，委內(nèi)瑞拉對國內(nèi)原油資源實施嚴格的國有化政策，國外投資者必須與委內(nèi)瑞拉國家石油公司設(shè)立合資公司，并承認后者的絕對主導(dǎo)地位，才可開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，體制機制障礙嚴重束縛產(chǎn)能擴張，這一問題迄今未有任何改觀。同時，國際原油貿(mào)易的通行做法是使用信用證作擔(dān)保，固定買家在貨物啟運后90天內(nèi)完成付款即可。受美國制裁影響，委內(nèi)瑞拉的原油貿(mào)易客戶大幅縮減，迫使委內(nèi)瑞拉政府在過去的兩年內(nèi)尋求沒有石油銷售記錄的黑市中間商進行轉(zhuǎn)運貿(mào)易，除了雪佛龍、埃尼和雷普索爾公司以外，幾乎全部原油出口貿(mào)易都是通過空殼公司進行無擔(dān)保貿(mào)易。這導(dǎo)致委內(nèi)瑞拉原油出口渠道嚴重受限，不僅價格大打折扣（較WTI原油低約25美元/桶），而且貿(mào)易管理極為混亂，出現(xiàn)了大量的尋租腐敗空間。為解決這一問題，2023年，馬杜羅政府暫停了全部原油出口合同，并對整個出口貿(mào)易系統(tǒng)進行通盤審查，要求更改原油貿(mào)易付款方式，買方須在原油裝載之前支付全部預(yù)付款，這將嚴重破壞買賣雙方互信，進一步重創(chuàng)委內(nèi)瑞拉原油出口貿(mào)易渠道。

與此同時，最為關(guān)鍵的因素在于，美國與委內(nèi)瑞拉之間的解凍能夠維系多久并不確定，盡管拜登政府2022 年以來做出了實質(zhì)性的改善姿態(tài)，但這一姿態(tài)主要是基于美國的選舉政治格局和通貨膨脹形勢作出的現(xiàn)實妥協(xié)，背后的根本動機并不具備可持續(xù)性。拜登政府僅是將委內(nèi)瑞拉制裁緩和視為解決當期緊要問題的政治工具。一是推動國際原油市場供給側(cè)產(chǎn)能釋放，寄望于緩解國內(nèi)通膨和油價高企的艱難經(jīng)濟局面。二是嘗試推動委內(nèi)瑞拉自由選舉、制造外交政績，為2024年即將舉行的美國大選積累候選資本。另外，委內(nèi)瑞拉國內(nèi)反對派與美國政府之間的聯(lián)姻關(guān)系也并不緊密，委內(nèi)瑞拉政局當前正處于結(jié)構(gòu)性調(diào)整期，反對派選出的新領(lǐng)導(dǎo)層在很多核心問題上與美國存在分歧。盡管拜登政府表面上承認選舉結(jié)果，但實際上正在權(quán)衡美國與反對派的新政策立場。歷史上，委內(nèi)瑞拉政府和反對派之間的談判較為頻繁，但由于雙方差距過大，往往是還未深入就一拍兩散、不了了之。從當前情況看，委內(nèi)瑞拉方面隨時可能主動叫停談判，迫使美國收回制裁緩和政策，不排除美委關(guān)系在未來一年內(nèi)再次回歸零點的可能性。

3 有關(guān)思考和對策建議

面對通脹和油價“兩高”局面，面對美國國會中期選舉不利局面，拜登政府在2022年被迫緩和了對委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)的制裁，這一措施在國內(nèi)既有利益集團推手，也有國會現(xiàn)實阻力，短期內(nèi)很難形成明確的政治性共識，也很難改變委內(nèi)瑞拉產(chǎn)能輸出有限的局面。然而，從長遠來看，美國的這一舉措對彌補全球原油缺口確有影響，甚至可能在一定程度上改變供給側(cè)結(jié)構(gòu)。我國宜密切關(guān)注相關(guān)事項進展，在嚴密把控風(fēng)險的前提下，進一步加強與各方的戰(zhàn)略互動，提升能源安全保障能力。綜合以上，提出如下思考建議：

一是加強與拉美地區(qū)合作互利。2022 年以來，拉美地區(qū)多國出現(xiàn)政治“左轉(zhuǎn)”，更加推崇務(wù)實溫和外交，區(qū)域內(nèi)部睦鄰關(guān)系也得到顯著改善。2023年以來，馬杜羅政府積極與拉美多國領(lǐng)導(dǎo)人溝通，推動組建中俄盟友集團，我國也邀請委內(nèi)瑞拉作為首個合作伙伴加入國際月球科研站，再次凸顯中委兩國互信友好的合作關(guān)系。宜加大中俄與拉美地區(qū)利益扭抱力度，積極融入拉美地區(qū)區(qū)域合作，提升外交主動權(quán)。

二是密切關(guān)注委內(nèi)瑞拉產(chǎn)能恢復(fù)狀況，維護在委項目利益。美國緩和委內(nèi)瑞拉制裁帶來了較多積極的商業(yè)影響，包括美國投資資本流入，委伊貿(mào)易關(guān)系加強，甚至俄羅斯與委內(nèi)瑞拉之間的戰(zhàn)略合作關(guān)系也得到升級，2022年俄羅斯更新了兩國貿(mào)易轉(zhuǎn)移支付的Mir 系統(tǒng)，這些因素對于委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)重建都大有裨益[4]。如果這一趨勢能夠保持，委內(nèi)瑞拉在中長期恢復(fù)增儲上產(chǎn)、提升油氣外輸能力是可以期待的。我國石油企業(yè)在委內(nèi)瑞拉仍有資產(chǎn)處于閑置或低效產(chǎn)能狀態(tài)，宜保持對委內(nèi)瑞拉石油工業(yè)恢復(fù)狀況的密切跟蹤，在精準識別、有效控制投資風(fēng)險的前提下，擇機推動在委油氣勘探開發(fā)項目，保障企業(yè)資產(chǎn)利益。

三是前瞻性研判全球原油供給側(cè)格局調(diào)整，提前部署應(yīng)對措施。由于烏克蘭危機的出現(xiàn)，短期內(nèi)全球能源市場面臨需求增加、供給趨緊、供需錯配的嚴峻局面，高油價周期會在相當一段時期內(nèi)得以保持。作為油氣進口大國，我國將持續(xù)面臨進口油氣成本上升、渠道不確定性增加的不利局面，在加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)力度、加強新型能源體系建設(shè)的同時，宜加強海外資產(chǎn)評估戰(zhàn)略研究，大力推動油氣進口來源多元化，提升油氣國際貿(mào)易能力和全球資源運作能力，在有效防控投資風(fēng)險的前提下，研判布局中東、拉美等重點區(qū)域油氣資源，多元化保障我國能源安全。