選擇性支持與合作式發(fā)展：地方政府與社會組織互動行為模式分析

胡振光，李佩瑤

（山東師范大學 公共管理學院，山東 濟南 250399）

公共服務(wù)是社區(qū)治理的重要內(nèi)容，改革公共服務(wù)供給機制，推動公共服務(wù)社會化已經(jīng)成為完善地方治理體系、創(chuàng)新地方治理能力的重要舉措。當前的主流觀點認為，地方政府、市場組織、社會組織等共同作為社區(qū)公共服務(wù)的主體，組成了社區(qū)多元服務(wù)主體結(jié)構(gòu)；搭建多元主體參與社區(qū)公共事務(wù)的平臺，才能為社區(qū)公共服務(wù)提供現(xiàn)實基礎(chǔ)；形成多元主體協(xié)作共治的合作機制，才能提高社會力量參與公共服務(wù)的自愿性、積極性和主動性。上述觀點的啟示性意義在于，新形勢下創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)供給，是一項包含地方政府與社會組織協(xié)商合作的系統(tǒng)化工程，而不僅僅是地方政府自身提供服務(wù)的問題。實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)從政府作為唯一主體轉(zhuǎn)向地方政府與社會組織互動合作的轉(zhuǎn)變，才能完善社區(qū)服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)良治。

由此本文關(guān)注的問題是：建構(gòu)地方政府與社會組織合作的公共服務(wù)供給命題是不是對地方與社會組織合作“應(yīng)然”狀態(tài)的準確判斷？目前社區(qū)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的“實然”狀態(tài)是怎樣的？當前社區(qū)公共服務(wù)的“實然”狀態(tài)與“應(yīng)然”狀態(tài)之間有著怎樣的差異？這些差異背后，地方政府與社會組織各自有著怎樣的行動選擇，其內(nèi)在機理為何？在理解和正視目前社區(qū)公共服務(wù)現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，達至社區(qū)良治乃至善治，有著怎樣的選擇可能？

一、研究現(xiàn)狀

關(guān)于地方政府與社會組織的關(guān)系，從概念維度來看，研究者指出，不同于西方“國家—社會”二元分野的簡單界定，中國的社會組織并非像西方那樣源于社會并作為第三方力量出現(xiàn)和發(fā)展，而是有其自身的特殊性，對此一些學者總結(jié)出具有中國本土特征的如“官民二重性”“組織外形化”“行政吸納社會”“利益契合”“依附式自主”“分類控制”等概念，豐富和深化了對本土社會組織發(fā)展特征、發(fā)展策略的把握和理解。

從關(guān)系維度來看，社會組織可以提供更為有效的資源與服務(wù)，彌補政府自身能力的不足，滿足社區(qū)居民的多樣需求。雖然政府與社會組織能夠進行資源的互惠交換，但一些研究者指出目前政府與社會組織的關(guān)系并非平等的。社會組織在參與社區(qū)治理過程中，面臨“政府—社會組織”以及“社會組織—社區(qū)”的雙向嵌入關(guān)系［1］。亦有學者認為當前的社區(qū)社會組織被置于官民二重性的尷尬處境，造成諸多實際運行中的組織困境［2］。無論是政府與官辦社團之間相對穩(wěn)定的“利益契合”關(guān)系，還是政府與草根組織之間脆弱且?guī)в信既恍缘摹皺?quán)宜共生”，政府都是在權(quán)力格局中處于主導地位［3］。

從發(fā)展維度來看，通過契合地方政府的社區(qū)治理需求，社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域與地方政府合作，以獲取發(fā)展所需的資源和空間［4］。社會組織之所以會形成這種發(fā)展策略，與政策環(huán)境、資源約束、制度規(guī)范以及價值取向等多重因素有關(guān)［5］。一是國家政策主要支持公共服務(wù)類的社會組織而限制公共表達類的社會組織，即對社會組織的“選擇性支持”和“選擇性限制”是共同存在的［6］；二是社會組織發(fā)展所需的資源仍主要從地方政府那里獲得，政府通過資源實現(xiàn)對社會組織的治理；三是社會組織的發(fā)展既受制于國家政治規(guī)范，也要遵循市場經(jīng)濟規(guī)則，意味著其獨立性和自主性受到影響；四是社會組織的發(fā)展受到內(nèi)外雙重價值導向的影響，內(nèi)在的是組織自身的價值理念，外在的是地方政府的治理理念。

當前，社會組織已經(jīng)成為公共服務(wù)的重要供給主體，社會組織在提供多樣化、個性化服務(wù)方面具有更多優(yōu)勢。在成為地方公共服務(wù)主體的同時，社會組織也必然地參與到地方社區(qū)治理進程中，成為社區(qū)治理的重要主體。本文選取NH區(qū)作為案例，探討地方政府與社會組織間的行動邏輯和策略，原因在于NH區(qū)位于粵港澳大灣區(qū)，一直是全國經(jīng)濟社會改革的先行先試的試驗區(qū)，在基層治理和社會服務(wù)發(fā)展領(lǐng)域有很多探索，社會組織發(fā)展比較發(fā)達，在社會服務(wù)領(lǐng)域有很多創(chuàng)新性的理念和做法，例如黨建引領(lǐng)社會組織發(fā)展的機制和做法不斷完善，政府購買服務(wù)機制不斷地創(chuàng)新，社工機構(gòu)等社會組織在參與基層治理層面的能力不斷增強，地方政府與社會組織的互動合作維度深度拓展。通過對NH區(qū)的觀察，可以深入了解當前地方政府與社會組織互動的真實樣態(tài)，為完善基層治理服務(wù)提供地方經(jīng)驗。

二、地方公共服務(wù)合作化供給下的社會組織治理

當前，社會公共服務(wù)需求愈加多元，公共治理變革成為浪潮，建設(shè)服務(wù)型政府成為重要目標。建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)不僅僅是縮減政府機構(gòu)、轉(zhuǎn)移政府職能，更需要創(chuàng)新公共服務(wù)體制，通過支持社會組織參與公共服務(wù)提供，逐步建立起主體多元、服務(wù)高效、范圍惠及全民的公共服務(wù)體系。社會組織在豐富公共服務(wù)的供給主體和供給方式方面的優(yōu)勢也已得到證明。

（一）政府購買公共服務(wù)與社會組織治理模式轉(zhuǎn)變

社會組織的快速發(fā)展以及在公共服務(wù)領(lǐng)域的功能彰顯，使得國家對于社會組織的作用日益重視，對社會組織的治理政策和治理方式也在調(diào)整改變。李培林認為“加強社會建設(shè)，需要對中國社會的組織架構(gòu)進行合理調(diào)整，其關(guān)鍵在于發(fā)展非營利社會組織，增強第三部門的力量，最終建構(gòu)起‘有效政府、有序市場、活力社會’的組織體系”［7］。隨著政府對社會組織在眾多公共領(lǐng)域如社會福利、公共教育等領(lǐng)域積極作用的認識深化，社會組織的發(fā)展環(huán)境日益優(yōu)化，國家及地方也開始出臺相關(guān)支持社會組織發(fā)展的政策，但當前問題主要在于政府以何種方式治理社會組織、給予社會組織怎樣的成長空間。

公共服務(wù)社會化的實質(zhì)在于實現(xiàn)政府與社會組織在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的合作，通過采用市場方式，借助社會力量彌補政府公共服務(wù)的不足，進而提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。從國家和地方關(guān)于社會組織的政策文本和輿論宣傳可以看到，社會組織的發(fā)展空間也在不斷拓展。除政策支持外，政府也正在通過實際行動推動社會組織發(fā)展。從地方發(fā)展實踐來看，目前公共服務(wù)社會化的典型模式為政府購買公共服務(wù)，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的公共服務(wù)供給方式［8］。這意味著政府與社會組織之間建立起了伙伴關(guān)系，成為新時代國家與社會互動的一個縮影。

（二）評級制：社會組織的技術(shù)化分類治理

社會組織“評級制”是政府部門對各類社會組織進行等級評估的制度，是當前政府對社會組織進行治理的重要手段和方式。從大背景來看，社會組織“評級制”是“技術(shù)治理”在社會組織治理領(lǐng)域的具象反映，是社會組織治理體制改革創(chuàng)新的重要嘗試。NH區(qū)通過印發(fā)《NH區(qū)民政局關(guān)于社會組織評估實施暫行辦法》，對轄區(qū)內(nèi)的社會組織進行等級評估。評估體系由三級指標體系構(gòu)成，每一級指標都有相應(yīng)的賦分值。以民辦社工機構(gòu)的評估指標體系為例，一級指標6項，分為黨的建設(shè)、規(guī)范運作、服務(wù)管理、財務(wù)審計、能力提升和社會評價六個模塊，二級指標有17項，三級指標有57項，總分賦值為1000分。按照評分標準，評估得分951分以上，為5A級社會組織；評估得分901—950分，為4A級社會組織；評估得分801—900分，為3A級社會組織；評估得分701—800分，為2A級社會組織；評估得分700分以下，為1A級社會組織。社會組織評估結(jié)果有效期為三年，實行動態(tài)管理。在有效期內(nèi)，獲得3A（含3A級）以上的社會組織，可優(yōu)先享受政府資助、職能委托和政府購買服務(wù)以及公益性捐贈稅前扣除等優(yōu)惠政策，以及開展評比、達標、表彰活動的資格。從NH區(qū)社會組織的評估辦法和評估指標體系可以看到，地方政府對社會組織評估具有明顯的規(guī)范性和導向性意義。其一，地方政府通過“評級制”實現(xiàn)了對社會組織的技術(shù)化、分類化管理，評估指標制定本身正是體現(xiàn)了地方政府治理社會組織的標準，體現(xiàn)了政府視角下理想社會組織應(yīng)該具備的標準，政府通過此標準篩選出哪些社會組織合格、哪些社會組織不合格，從而可以甄別出能夠有效承接公共服務(wù)的社會組織。其二，“評級制”具有明顯的導向性作用。地方政府針對不同類別的社會組織制定了不同的評價指標體系，之所以會有不同，一方面是因為社會組織的結(jié)構(gòu)類型多樣，難以用一種標準對所有的社會組織進行評價；另一方面是因為地方政府對于不同社會組織功能作用及發(fā)展方向進行導向性安排，通過對一些特色性、導向性指標的設(shè)定，使得社會組織可以朝著政府期望的方向發(fā)展。其三，“評級制”作為社會組織的一種信譽證明記錄，對于社會組織的發(fā)展具有重要影響?！霸u級制”與社會組織的信用信息相結(jié)合，將社會組織的發(fā)展置于政府和社會的監(jiān)督之下，具有高等級和良好信用記錄的社會組織才能得到政府和社會的認可與支持，而等級較低的社會組織則會被淘汰出局。

（三）項目制：地方政府的選擇性資源支持

近年來，在治理領(lǐng)域，與“技術(shù)治理”趨勢同步發(fā)展的是“項目治理”。作為一種治理方式，項目制逐漸演變?yōu)橐环N特定的上級政府向下級政府分配資源的方式，并且成為國家治理和貫徹政策任務(wù)的重要機制［9］。進一步的項目制運作方式已經(jīng)超出政府組織體系內(nèi)部，擴展延伸到眾多領(lǐng)域，成為重要的社會治理機制。

當前，政府購買公共服務(wù)項目已經(jīng)成為項目制社會組織治理的主要形式。從制度安排的角度來看，與傳統(tǒng)的分配制或發(fā)包制相比，項目制的顯著特點便是它的競爭性和選擇性。地方政府作為項目的委托方將項目承包給社會組織，可以通過相應(yīng)的制度設(shè)計（如競爭制、指定制、委派制）實現(xiàn)項目的選擇性委托，從而通過對社會組織給予項目資源支持的方式實現(xiàn)對其治理。

為推動與社會組織的合作，NH區(qū)政府啟動了“益動全城——家·NH”公益活動，向各類社會組織征集“家·NH”建設(shè)項目，并規(guī)定資助的項目領(lǐng)域為公益服務(wù)、環(huán)境建設(shè)、保障服務(wù)、文化體育類、和諧服務(wù)五大類。在地方政府部門看來，這種公共服務(wù)項目的政府資助形式，主要有以下作用：一是可以實現(xiàn)對公益服務(wù)類社會組織的培育。從當前的現(xiàn)實環(huán)境來看，社會組織尤其是公益服務(wù)類社會組織僅僅依靠自身和社會的力量難以成長起來，也即社會組織沒有外力的幫助很難取得發(fā)展。政府通過公益項目評選資助的方式可以實現(xiàn)對公益類社會組織的培育。二是地方政府通過此舉可以提升社會活力、營造良好社會氛圍。地方政府通過項目制對社會組織進行資源支持，事實上形成了選擇性的社會組織治理方式。其一，從NH區(qū)支持的公共服務(wù)項目來看，這些項目十分細化和具體，這種具體的服務(wù)項目將社會組織緊緊限定在“服務(wù)”功能上，事實上削弱了社會組織的利益表達功能。其二，從社會組織的必備條件和服務(wù)范圍來看，NH區(qū)政府對于公共服務(wù)項目的資助，規(guī)定社會組織需要在廣東省內(nèi)登記注冊，而服務(wù)范圍和領(lǐng)域則嚴格限定在NH轄區(qū)內(nèi)，這樣一方面可以實現(xiàn)公共服務(wù)地域的本地化，另一方面也可以方便地方政府對進入服務(wù)范圍的社會組織及其服務(wù)內(nèi)容進行有效的“嵌入性過程監(jiān)控”。其三，從社會組織的優(yōu)先資助條件來看，政府對于承接服務(wù)的社會組織具有選擇性，高等級、具有專業(yè)人才和豐富的資金資源成為證明社會組織服務(wù)能力的有效憑證，這與上文提到的“評級制”相呼應(yīng)，都是地方政府治理社會組織的制度安排。

從NH區(qū)政府購買公共服務(wù)項目的實踐來看，這些項目推動了基層公共服務(wù)的發(fā)展，表明了政府重視民生事業(yè)建設(shè)的態(tài)度，是政府治理基層社會的安排?！霸u級制”和“項目制”是新時代政府治理社會組織的主要模式，地方政府通過一系列的政策設(shè)置與制度安排，即使社會組織的發(fā)展符合政府職能轉(zhuǎn)移和公共服務(wù)社會化趨勢的需要，又實現(xiàn)了對社會組織功能發(fā)展的分化與選擇性支持。這些制度安排是地方政府向社會組織進行資源轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)資源有限性和資源效用最大化之間有效結(jié)合的工具性安排，也體現(xiàn)著地方政府的發(fā)展意圖和主導地位。

三、社會組織“借勢崛起”的行動策略及發(fā)展路徑

改革開放以來，社會自由開放度的增加為社會組織提供了成長土壤。社會組織在社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域的功能發(fā)揮，使得國家更加關(guān)注這一新生社會主體力量，通過發(fā)展公益服務(wù)類社會組織開展社會服務(wù)、解決社會問題成為許多地方政府的優(yōu)先治理選擇，并從政策、資源、制度等方面給予支持。在公共服務(wù)合作供給中，社會組織作為行動主體，其自身成長策略主要是圍繞與政府的互動關(guān)系開展，這與中國社會組織先天成長及后天發(fā)展所需的資源主要由政府提供密切相關(guān)。

（一）內(nèi)培外引：地方社會組織發(fā)展的制度安排

目前來看，我國的社會組織，無論是官方的、半官方的還是民間的，其成長過程中都難以擺脫對政府資源的倚重，需要依靠體制內(nèi)和體制外的雙重資源，具有明顯的“雙軌制”特征［10］。事實上，除全國性、系統(tǒng)性的官辦社會組織主要依靠政府投入資源外，大多數(shù)地方社會組織是在政府的“體制擴容”［11］下得以萌生，因此社會組織發(fā)展更可以被看作是地方政府基于當?shù)厣鐣l(fā)展的一種制度性安排或功能性治理。從地方政府的角度出發(fā)，推動社會組織的發(fā)展主要與政府職能改革和供給公共服務(wù)的因素有關(guān)。

在NH區(qū)看來，社會組織具有“扎根基層、化解矛盾、涵蓋公益、細化服務(wù)、有效穩(wěn)定”等重要作用，可以“多樣化、多層次提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的運作模式，不斷滿足社區(qū)居民多元化的民生需求”。正是認識到社會組織的諸多功能和作用，所以NH區(qū)將培育和發(fā)展社會組織作為創(chuàng)新基層社會管理體制的重要組成部分，出臺了《關(guān)于進一步培育和扶持社會組織的實施辦法》，通過“內(nèi)部培育、外部引入”的方式積極發(fā)展各類社會組織。

在NH區(qū)目前的社會組織發(fā)展格局中，公益服務(wù)類社會組織發(fā)展最為迅速。NH區(qū)關(guān)于推動社會組織發(fā)展的眾多文件，都強調(diào)要著力構(gòu)建發(fā)展有序、覆蓋廣泛、結(jié)構(gòu)合理、作用明顯的社會組織體系?？梢钥吹?，地方政府是有選擇性地支持和發(fā)展社會組織，即主要支持那些能夠承接政府公共職能，為社會提供服務(wù)的社會組織。在內(nèi)部培育方面，NH區(qū)對區(qū)域內(nèi)申請設(shè)立的社會組織，主要通過簡化登記手續(xù)、降低注冊資金、加快辦理進程、實行獎勵補助、建立孵化基地等舉措促進區(qū)內(nèi)社會組織的發(fā)展。地方政府支持和發(fā)展社會組織具有明顯的傾向性和選擇性，支持公益服務(wù)類社會組織而限制公共利益表達類社會組織，“選擇性支持”和“選擇性限制”［12］是同時存在的。

（二）主動合作：“外來進駐型”社會組織的發(fā)展策略及空間拓展

以社工機構(gòu)發(fā)展為例，NH區(qū)最早的社會工作機構(gòu)發(fā)展是從引進廣州、深圳、香港等地的社工服務(wù)項目開始的。2007年，L村最早向廣州仁愛社會服務(wù)中心購買4個社區(qū)服務(wù)項目；2008年，NH區(qū)民政部門在試點的基礎(chǔ)上全面鋪開居家養(yǎng)老服務(wù)；2010年，啟創(chuàng)社會工作服務(wù)中心（啟創(chuàng)社工）進駐NH區(qū)，成為當?shù)氐谝患疑鐣ぷ鳈C構(gòu)。之后進駐NH區(qū)的社工機構(gòu)越來越多，截至2022年7月，NH區(qū)共有150個登記在冊的公益慈善和社會服務(wù)類團體①佛山市NH區(qū)民政局：2022年7月NH區(qū)社會團體基本信息。，其中外來社工機構(gòu)占有一定比例，這些社會組織推動了當?shù)毓卜?wù)的發(fā)展與提升。

“外來進駐型”社工機構(gòu)大多為廣州、深圳等地成立時間較早的社工機構(gòu)，經(jīng)過幾年的建設(shè)發(fā)展，其在機構(gòu)宗旨、機構(gòu)文化、機構(gòu)組織建設(shè)、機構(gòu)制度規(guī)范建設(shè)等方面已經(jīng)發(fā)展得較為成熟完善。按照目前社會組織屬地管理的規(guī)定，外地的社會組織進駐本地需要到當?shù)氐拿裾肿缘怯?，方能取得開展社會服務(wù)、獲得政府購買項目的資格。進入NH區(qū)的外地社工機構(gòu)都是通過本地注冊的方式獲得地方政府的承認和從業(yè)資格。同時這些機構(gòu)與總部機構(gòu)之間在機構(gòu)設(shè)置、人員招聘、服務(wù)項目設(shè)置等方面保持著緊密聯(lián)系。

1.發(fā)展路徑：外來機構(gòu)，本地注冊。作為珠三角地區(qū)最早成立的社工機構(gòu)之一，廣州市啟創(chuàng)社會工作服務(wù)中心（啟創(chuàng)社工）主要開展青少年發(fā)展與社區(qū)支持、長者社區(qū)關(guān)懷、外來工子女服務(wù)、家庭綜合服務(wù)、社區(qū)戒毒康復等。早在2010年，啟創(chuàng)社工便在與其毗鄰的FS市SD區(qū)注冊成立分支社工機構(gòu)——FS市SD區(qū)啟創(chuàng)社會工作服務(wù)中心。此時，同屬FS市的NH區(qū)，雖然已經(jīng)開始了向外地機構(gòu)購買社會服務(wù)的嘗試，但是尚沒有一家專業(yè)的社工機構(gòu)。NH區(qū)民政局與廣州啟創(chuàng)社工取得了聯(lián)系，表達了引入社工機構(gòu)的想法，而啟創(chuàng)社工也正有意拓展機構(gòu)“版圖”，因此雙方一拍即合，就進駐NH區(qū)達成合作意愿。恰在此時，NH區(qū)GC街道開展“關(guān)愛GC”項目，新成立的“創(chuàng)益中心”社會綜合服務(wù)體亟須社工機構(gòu)參與運作，于是以此為契機正式將啟創(chuàng)社工引入NH區(qū)，按照社會組織屬地管理的規(guī)定，廣州啟創(chuàng)社工在NH區(qū)民政局注冊成立了NH區(qū)啟創(chuàng)社會工作服務(wù)中心。

2.發(fā)展策略：主動合作，利益契合。創(chuàng)益中心成立之初，為吸引社工機構(gòu)前來入駐，NH區(qū)為社工機構(gòu)提供了優(yōu)惠的入駐條件：由創(chuàng)益中心提供辦公場地和服務(wù)場所，象征性地收取一元的入駐費；辦公設(shè)施及電腦由創(chuàng)益中心提供；水電等費用亦由創(chuàng)益中心承擔。當然，創(chuàng)益中心在給予優(yōu)惠條件的基礎(chǔ)上也制定了NGO進場標準，入駐的社工機構(gòu)需要滿足以下條件：按照創(chuàng)益中心的管理規(guī)定，NH區(qū)啟創(chuàng)社工受“關(guān)愛GC”建設(shè)督導委員會委托管理創(chuàng)益中心，這樣形成了由GC街道作為委托方，提供場地物業(yè)支持；由“關(guān)愛基金”作為項目出資方，提供項目運作經(jīng)費；啟創(chuàng)社工作為項目的運營方，對創(chuàng)益中心進行管理運作。這種三方共建的模式區(qū)別于之前由政府出資、政府管理的社區(qū)服務(wù)中心，開啟了“政府＋社會”合作的新模式，而啟創(chuàng)社工的積極合作和主動的利益契合使其獲得在NH區(qū)發(fā)展的先機。

3.項目獲?。焊偁幮垣@得項目。雖然啟創(chuàng)社工的進駐條件非常優(yōu)惠，但是卻需要通過競爭性項目的爭取才能獲得“關(guān)愛基金”的資助?！瓣P(guān)愛基金”中有一部分是專門設(shè)立用于開展社區(qū)服務(wù)和扶持社區(qū)組織發(fā)展的專項基金，每年“關(guān)愛基金”都會根據(jù)街道發(fā)展的實際需要設(shè)立若干政府購買社會服務(wù)項目。對于項目的分配則是通過公開招標的形式，采取項目制發(fā)包，讓社工機構(gòu)通過競標獲得服務(wù)項目，這一方式目前逐漸擴展到整個NH區(qū)。從交易成本和服務(wù)效益的角度來看，競爭性項目的實施有助于降低交易成本和提高服務(wù)效益，有利于推動服務(wù)購買的公開化和市場化進程。

（三）溫室成長：“本地內(nèi)生型”社工機構(gòu)的發(fā)展策略及空間拓展

相比較于“外來進駐型”社工機構(gòu)，“本地內(nèi)生型”社工機構(gòu)是指由NH本地人士創(chuàng)立的，由原來的義工組織轉(zhuǎn)變成專業(yè)的社工機構(gòu)。與外來進駐的社工機構(gòu)相比，本地內(nèi)生具有先天發(fā)育不足的問題，由于自身能力的孱弱，地方政府的支持就顯得尤為重要，因而其具有自己獨特的發(fā)展環(huán)境與成長土壤。

1.發(fā)展路徑：義工組織，培育轉(zhuǎn)化。XQ鎮(zhèn)的飛鴻社會工作服務(wù)中心（飛鴻社工）是NH區(qū)首家本土社工機構(gòu)，在成立飛鴻社工之前，XQ鎮(zhèn)政府和轄區(qū)社區(qū)已經(jīng)有過購買社工服務(wù)、引進專業(yè)社工人員的經(jīng)歷，但由于地處NH區(qū)西部片區(qū)，XQ鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，造成社工人員的薪資水平、生活環(huán)境等方面與東部片區(qū)相比缺乏競爭優(yōu)勢，從而導致社工人員隊伍的穩(wěn)定性較差，難以長時間、可持續(xù)地開展服務(wù)。在這種情形下，XQ鎮(zhèn)政府決定發(fā)掘民間義工資源，培育本地社工機構(gòu)，這也是地方政府推動社會組織發(fā)展和公共服務(wù)社會化的重要標志。

2.發(fā)展策略：政府扶持，“溫室成長”。成立飛鴻社工之前，作為民間的草根組織，只是單純地從事義工服務(wù)，沒有自己固定的組織場地和辦公設(shè)備。在這種情況下，基本上都是由XQ鎮(zhèn)社工局和團委操辦成立飛鴻社工的事情。由政府提供辦公場所、辦公設(shè)備，免場租，在人員、辦公場地等配置妥當?shù)那闆r下，飛鴻社工機構(gòu)自身仍面臨著兩大問題：一是機構(gòu)人員的專業(yè)身份問題。雖然工作人員都有多年義工從業(yè)經(jīng)驗，但是缺乏社工的專業(yè)理念和職業(yè)資格。二是機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)能力問題。機構(gòu)雖然具有豐富的群眾基礎(chǔ)和服務(wù)經(jīng)驗，但缺乏實際項目操作經(jīng)驗。為解決這兩方面的問題，XQ鎮(zhèn)政府一方面聯(lián)系社工專業(yè)高校老師對工作人員進行專業(yè)培訓，督促他們考取社工職業(yè)資格證書，以便盡快持證上崗；另一方面引入深圳社工督導服務(wù)，由深圳資深的社工機構(gòu)負責督導鎮(zhèn)內(nèi)社工項目推行，培育專職社工，以及發(fā)掘培訓社工人才。同時讓飛鴻社工人員到成熟的社工機構(gòu)參觀學習等?？梢钥吹?，從最初成立機構(gòu)的想法，到提供辦公場地及設(shè)備，幫助注冊成立機構(gòu)，再到機構(gòu)成立后的人員培訓和專業(yè)督導等方面，都是由政府一路支持和扶持，飛鴻社工像溫室的花朵一樣成長。

3.項目獲?。褐付ㄐ垣@得項目。在飛鴻社工成立儀式上，XQ社會工作局和飛鴻社會工作服務(wù)中心正式簽訂了第一份政府購買社會服務(wù)協(xié)議——一家親家庭綜合服務(wù)項目，這成為飛鴻社工正式投入運作的標志。從成立儀式上NH區(qū)團區(qū)委副書記的講話來看，“作為本土培育的機構(gòu)，政府將會優(yōu)先將部分社會工作服務(wù)項目外包給飛鴻社工”，就體現(xiàn)了這種指定性獲得項目的項目獲取方式。實際上，在成立飛鴻社工的時候，XQ鎮(zhèn)已經(jīng)明確今后政府購買社會服務(wù)的項目將會主要依托于飛鴻社工，按照XQ鎮(zhèn)下一步計劃，將在未來幾年時間增加社區(qū)服務(wù)經(jīng)費，其中一部分通過政府購買社工服務(wù)的方式進行，為飛鴻社工的發(fā)展持續(xù)提供項目資源支持。

飛鴻社工這種指定性獲得項目的方式是一種非競爭性購買的方式，即購買的主體之間雖然簽訂契約，但并非通過招標，而是通過指定、委托、協(xié)商等方式完成購買行為［13］。飛鴻社工之所以能夠獲得指定性項目，這與其同當?shù)卣g的特殊關(guān)系相關(guān)，指定性項目的獲得并不是簡單地依賴于競爭和控制交易成本的因素，也與地方的發(fā)展思維與路徑依賴有關(guān)。

（四）兩類機構(gòu)的發(fā)展對比

“外來進駐型”和“本地內(nèi)生型”兩類社工機構(gòu)是目前NH區(qū)社工機構(gòu)的兩種主要發(fā)展形式。作為地方社會組織，雖然它們組織性質(zhì)和組織類型相同，但實踐中卻在組織建構(gòu)路徑、組織發(fā)展策略、服務(wù)項目獲取等方面（見表1）有明顯差異，具有不同的成長軌跡，形成了不同的發(fā)展模式。

表1 兩類社工機構(gòu)的發(fā)展對比表

從組織建構(gòu)的路徑來看，“外來進駐型”社工機構(gòu)主要是通過分支機構(gòu)的本地注冊獲得合法身份，進而為后來的發(fā)展奠定身份和組織基礎(chǔ)。而在進一步的發(fā)展中，社工機構(gòu)也是主動與政府合作，積極與地方政府的政策目標相契合。就現(xiàn)階段的社工機構(gòu)來說，它們的主要資源獲得渠道是政府購買社工服務(wù)項目，也唯有依靠政府購買項目，主動契合地方政府的需求，社工機構(gòu)才能生存和發(fā)展，才能獲得政府的項目支持。就項目獲取方式而言，“外來進駐型”社工機構(gòu)主要通過參與競標政府購買公共服務(wù)的方式獲得項目，當前各地出臺了不少政府購買服務(wù)項目的文件，其中在購買方式上以公開的項目制招標為主。這種方式在形式上規(guī)范了政府與社會組織之間的權(quán)責關(guān)系。

與“外來進駐型”社工機構(gòu)的組織建構(gòu)路徑相比，“本地內(nèi)生型”社工機構(gòu)則是另一種建構(gòu)路徑——由義工組織培育轉(zhuǎn)化而來，從而實現(xiàn)了自身的身份轉(zhuǎn)換和組織再造，同樣為后來的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。“義工轉(zhuǎn)為社工”背后的因素，實際上類似于“組織外形化”，所謂組織外形化，就是組織形式與組織運作的形實分離，導致組織外形化的因素有合法性約束、資源獲得、權(quán)力和控制問題等［14］。就飛鴻社工來看，當?shù)卣砸獙⒘x工組織轉(zhuǎn)為社工機構(gòu)，并不是受到合法性的約束，而是受到合法性的激勵，即飛鴻社工身份的轉(zhuǎn)換使之實現(xiàn)了從一種合法性到另一種合法性的過渡，而后一種合法性更具成長性和符合制度環(huán)境要求，飛鴻社工能以更為正式的身份獲得政府部門的資源。

四、“資源、規(guī)范、利益”疊合影響的地方政府與社會組織互動模式

作為社會領(lǐng)域的力量，兩類社工機構(gòu)在與政府表面的關(guān)系差異背后卻有著同樣的組織發(fā)展思路。無論是主動的利益契合，還是類組織外形化的組織再造，都契合地方政府的發(fā)展思路，其背后是權(quán)力資源支配和控制關(guān)系、復雜的制度規(guī)范、利益取向的交互作用。

（一）地方政府與社會組織的互動遵循資源約束下的支配—控制關(guān)系

資源依賴理論揭示資源背后的主要影響因素是權(quán)力，因此地方政府與社會組織的關(guān)系問題實際上是權(quán)力邊界問題，進而這一權(quán)力邊界指向社會組織的獨立性問題。目前社會組織賴以生存的資源主要由政府提供，政府對社會組織依然有較強的干預力和控制力，這造成社會組織的獨立性偏弱。除了擁有強制性權(quán)力，政府還具有“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”，主要是指在不直接干預的情況下，影響其他組織活動的能力［15］。這種權(quán)力制約往往會導致一個組織向其所在場域內(nèi)更有權(quán)力的組織的預期從屬，即社會組織傾向于實施它所認為的會獲得政府或者其他權(quán)力組織認同，或者迎合某些權(quán)力組織偏好的政策，從而獲得這些權(quán)力組織較為積極的回應(yīng)，獲取更多的資源和支持［16］。基于預期從屬，社會組織在面對地方治理場域中唯一擁有結(jié)構(gòu)性權(quán)力的地方政府時，會主動尋求合作。

（二）地方政府與社會組織的互動受制于復雜的制度規(guī)范

社會組織最為重要的兩個特征即獨立性和自主性，獨立性是指社會組織的發(fā)展主要依靠自身資源，而自主性是指社會組織可以按照自己的價值和理想開展行動。在目前國內(nèi)的制度環(huán)境下，不同制度規(guī)范間張力明顯，社會組織的發(fā)展既受制于國家政治規(guī)范，也要遵循市場經(jīng)濟規(guī)則。更為復雜的是，很多時候政治規(guī)范和市場規(guī)則交合在一起，顯性的制度規(guī)范和隱性的潛在規(guī)則共同羅織，在很大程度上會影響到社會組織的獨立性和自主性。

（三）地方政府與社會組織的互動受到利益主體的價值取向影響

當前，社會組織的發(fā)展主要受到內(nèi)外雙重因素的影響，內(nèi)源性因素包括組織理念、組織價值、組織結(jié)構(gòu)、組織能力。外源性因素主要是政府的影響，政府的支持與否決定著社會組織能否發(fā)展壯大，而政府是否支持則主要取決于治理社會的整體需要、社會組織的服務(wù)功能，以及社會組織對政府利益的契合度。當然政府對于社會組織的這種發(fā)展安排“并非‘知識導向’的理性制度設(shè)計，而是基于治理經(jīng)驗‘實踐性知識’的生長”［17］，是地方政府對新問題和新挑戰(zhàn)的回應(yīng)，在順應(yīng)社會形勢的基礎(chǔ)上為自身的合法性尋求新的支撐資源。從現(xiàn)實來看，社會組織的參與也在助推地方治理政策的調(diào)整和治理格局轉(zhuǎn)變。

總體來看，地方政府與社會組織的互動合作集中在公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府的“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”與社會組織的合作式發(fā)展之間因果相關(guān)。地方政府與社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作成為新時代社區(qū)治理的亮點。從地方政府的角度出發(fā)，推動社會組織的發(fā)展主要有兩個方面的促成因素，即政府職能改革與供給公共服務(wù)，社會組織在承擔部分公共職能和提供社會服務(wù)方面恰恰能滿足政府的需求，因而公益服務(wù)類社會組織的發(fā)展最為迅速。實際上，對社會組織來說，地方政府的“選擇性支持”和“選擇性限制”是同時存在的。在此意義上，社會組織的發(fā)展被認為是地方政府基于當?shù)厣鐣l(fā)展的一種制度性安排或功能性治理。社會組織目前在迅速發(fā)展，但發(fā)展的獨立性和活動的自主性受到較多限制，造成了其對擁有“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”的地方政府的預期從屬，以便能夠獲得地方政府的認可和資源支持。雖然社會組織具有不同的成長路徑和發(fā)展策略，但根本邏輯卻是一致的，即契合地方政府的治理需要才能獲得發(fā)展的空間和資源。

對此，進一步優(yōu)化地方政府與社會組織的互動合作，需要明晰基層社區(qū)治理與公共服務(wù)的政治邏輯、行政邏輯、經(jīng)濟邏輯和生活邏輯，并尋求平衡點。在此基礎(chǔ)上，要以“優(yōu)勢主導的權(quán)能重塑”為核心理念，為參與社區(qū)治理與服務(wù)的各主體協(xié)商共治提供法治化保障，對具體社區(qū)服務(wù)場域中的治理主體行動進行有效限定，保證社區(qū)服務(wù)資源的有效供給。