構(gòu)建糧食安全法治保障體系：國際經(jīng)驗和推進(jìn)路徑

李文婧

（1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100034）

黨的二十大報告提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國”，是著眼全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家大局作出的重大決策部署，明確了新時代新征程農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向［1］。糧食等農(nóng)產(chǎn)品整體保障能力提升是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的重點和難點所在，其能力提升程度決定了社會主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強國的成色［2］。近年來，在地緣政治沖突、極端天氣、新冠疫情的持續(xù)影響下，糧食減產(chǎn)和糧食禁運或限運導(dǎo)致全球糧食安全面臨挑戰(zhàn)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織和世界糧食計劃署發(fā)布的《2022全球糧食危機(jī)報告》指出，2021年全球多國糧食危機(jī)糧食嚴(yán)重不安全狀況出現(xiàn)了令人震驚的惡化。2021年，由于沖突加劇、重大經(jīng)濟(jì)沖擊和近年來一些最嚴(yán)重的極端天氣事件，或這些因素的綜合作用，53個國家或地區(qū)的近1.93億人處于危機(jī)或更糟（IPC/CH階段3或以上）或同等程度的危機(jī)或更糟（IPC/CH階段3或以上）①參見《2022全球糧食危機(jī)報告》，https：//lib.icimod.org/record/35807.。為應(yīng)對糧食安全危機(jī)，各國相繼出臺相關(guān)法律政策，圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、積極應(yīng)對環(huán)境和氣候變化、加強糧食國際貿(mào)易等加強本國法律政策對糧食安全的支撐作用，其中歐盟、日本的糧食安全法治保障體系具有鮮明的特點，為我國糧食安全法治保障體系的構(gòu)建提供了重要的參考。

一、大國博弈背景下我國糧食安全國際風(fēng)險分析

近年來，保護(hù)主義抬頭、區(qū)域沖突不斷、極端天氣頻發(fā)，全球糧食安全問題引發(fā)各界廣泛關(guān)注和深刻擔(dān)憂，根據(jù)聯(lián)合國世界糧食計劃署的預(yù)測，人類可能面臨“二戰(zhàn)后最大的糧食安全危機(jī)”。俄烏沖突以來，已有23個國家先后發(fā)布糧食出口限令，導(dǎo)致國際糧食市場緊張情緒蔓延、糧食價格大幅波動。隨著大國間競爭加劇，糧食“武器化”趨勢會更加凸顯，我國糧食安全面臨的國際風(fēng)險也會更加嚴(yán)峻。

（一）糧食進(jìn)口渠道受人掣肘

我國部分糧食品種對外依存度高，糧食進(jìn)口供應(yīng)鏈安全成為國家糧食安全的重要組成部分［3］。當(dāng)前我國現(xiàn)有糧食進(jìn)口通道面臨著來源地區(qū)集中、供應(yīng)鏈分布集中、運費大幅上漲、運輸通道保障能力不足等顯著約束。一是進(jìn)口渠道單一，依賴程度較高。巴西和美國物流體系對我國大豆進(jìn)口影響較大。大豆是我國進(jìn)口最多的糧食品種，對外依存度極高，占總進(jìn)口量的70%以上，且進(jìn)口來源集中在巴西、美國等主產(chǎn)地。黑海地區(qū)是我國玉米和小麥進(jìn)口的重要來源地，從烏克蘭進(jìn)口的玉米占我國玉米進(jìn)口量的80%以上。俄羅斯和烏克蘭60%以上的糧食是通過鐵路運輸至黑海沿岸的6個港口，這里出口的小麥占全球小麥貿(mào)易量的25%以上。二是我國糧食進(jìn)口通道運力集中，潛在風(fēng)險極大。我國現(xiàn)有糧食進(jìn)口主要通過美洲—北太平洋、好望角/蘇伊士—印度洋—南海、東南亞河陸運輸、西伯利亞—新疆/東北亞以及西太平洋—南海等五條通道。其中通過前兩條供應(yīng)鏈進(jìn)口的糧食占比合計高達(dá)70%，運力分布集中，風(fēng)險較大，極端情況下如果沒有替代方案，很容易被“卡脖子”，扼住糧食進(jìn)口通道的喉嚨。大豆進(jìn)口的海運線路多數(shù)經(jīng)由巴拿馬運河和馬六甲海峽，通過上述阻塞點的大豆分別占我國總進(jìn)口量的30%和40%以上，這兩個海運阻塞點必須給予重點關(guān)注。此外，蘇伊士運河、馬六甲海峽和巴拿馬運河均為狹窄航道，容易受到大型航船擱淺等航運風(fēng)險影響。例如，2016年伊斯坦布爾海峽被暫時關(guān)閉。與此同時，全球四大糧商（美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉、法國路易達(dá)孚）控制了全球糧食貿(mào)易的75%～90%，掌握貿(mào)易糧的定價權(quán)。四大糧商近期的基礎(chǔ)設(shè)施投資瞄準(zhǔn)了當(dāng)前的潛在阻塞點，通過對重要糧食出口國物流體系進(jìn)資，加強糧食貿(mào)易控制權(quán)。國際糧商在南美洲、歐洲和澳大利亞等世界糧食主產(chǎn)區(qū)持續(xù)強化糧食收儲和物流體系建設(shè)，通過操縱巨量的糧食流動牟取暴利。

（二）國際糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定性缺失

國際糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)侵讣Z食需求方通過貿(mào)易從外部供應(yīng)商獲取糧食以滿足進(jìn)口需求，并將糧食運輸給需求方的整個過程［4］。國際糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性受到諸多因素的影響，源自糧食供應(yīng)鏈自身的風(fēng)險主要有糧源風(fēng)險和運輸風(fēng)險。糧源風(fēng)險主要包括糧食減產(chǎn)風(fēng)險、糧價波動風(fēng)險、政策風(fēng)險等風(fēng)險，運輸風(fēng)險主要包括禁運風(fēng)險、貨損風(fēng)險［5］等風(fēng)險。與其他大宗商品相比，更多地受到各國國內(nèi)政策的影響，本身表現(xiàn)出一定的脆弱性。近年來，受全球變暖和極端天氣的影響，自然災(zāi)害和病蟲害進(jìn)入高發(fā)期，給全球糧食生產(chǎn)和國際糧食價格的穩(wěn)定性帶來嚴(yán)重威脅。一方面，經(jīng)濟(jì)下行和大國競爭背景下單邊主義、保護(hù)主義抬頭，擾亂國際糧食貿(mào)易秩序。加之糧食能源化、投機(jī)資本、匯率變動、原油價格上漲等非傳統(tǒng)風(fēng)險對國際糧食貿(mào)易的影響加深并與傳統(tǒng)風(fēng)險聯(lián)動、累積疊加，國際糧價波動更加頻繁，國際糧食供應(yīng)鏈脆弱性更加凸顯。國際糧食供應(yīng)鏈韌性不足，一旦出現(xiàn)斷點很長時間難以恢復(fù)，中國利用國際糧食市場的難度將會增大。另一方面，國際糧價大幅波動對國內(nèi)糧價的傳導(dǎo)效應(yīng)影響國內(nèi)糧食價格穩(wěn)定。其中，大豆受國際價格的影響最為顯著，過去十年的數(shù)據(jù)顯示，國際大豆價格變動1%，國內(nèi)價格將會隨之變動0.924%；國際玉米和小麥價格1%，國內(nèi)價格也相應(yīng)發(fā)生0.632%和0.368%的波動［6］。國際市場上飼料糧價格的波動也將傳導(dǎo)至國內(nèi)畜產(chǎn)品市場，特別是多種飼料糧價格同時上漲的情況下對國內(nèi)畜產(chǎn)品市場價格影響更加明顯。

（三）國際糧食治理機(jī)制話語權(quán)缺失

全球糧食安全治理正處于動態(tài)發(fā)展過程中，總體上來看，糧食安全治理多邊機(jī)制停滯不前，世界糧食安全委員會（CFS）與世貿(mào)組織（WTO）作為最重要的多邊糧食治理平臺，談判進(jìn)程和制度供給受到嚴(yán)重阻礙。區(qū)域性糧食安全治理平臺涌現(xiàn)，雖然在區(qū)域糧食安全保障機(jī)制構(gòu)建方面取得了一定的進(jìn)展，但缺乏綜合協(xié)調(diào)合作的治理機(jī)制［7］，一定程度上會加速全球糧食安全治理的割據(jù)，影響多邊機(jī)制治理效果。中國在全球糧食治理機(jī)制中的制度供給能力不足，在已有平臺和機(jī)制中的話語權(quán)較弱，現(xiàn)有規(guī)則中部分條款在形式上是平等的，但在實質(zhì)上并不平等，中國在這樣的全球治理機(jī)制下經(jīng)常遭受不公平的對待。例如，《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對于補貼規(guī)則采取了看似合理的黃箱、綠箱、藍(lán)箱三分法，但一方面綠箱補貼實施成本較高，實踐中發(fā)達(dá)國家更有實力實施綠箱補貼。另一方面黃箱確立以1986—1988年作為國內(nèi)支持綜合支持總量（AMS）縮減的基期，發(fā)達(dá)國家數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家。又如2020年新冠疫情蔓延，部分國家援引WTO國家安全例外條款（GATT第二十一條），以期對來自中國的農(nóng)產(chǎn)品實施貿(mào)易歧視政策和貿(mào)易限制措施。若我國在全球糧食治理機(jī)制中持續(xù)處在不利地位，將會直接影響我國利用國際糧食市場構(gòu)建國內(nèi)國際雙重保障機(jī)制的效率。

（四）美國“糧食霸權(quán)”趨勢愈發(fā)明顯

20世紀(jì)70年代以來，歷次糧食危機(jī)的發(fā)生，都有美國糧食霸權(quán)的身影。美國糧食霸權(quán)，通過美國財政部、美聯(lián)儲與美國跨國農(nóng)業(yè)、化工巨頭以及金融集團(tuán)的完美配合，獲得對全球糧食市場的絕對控制力。借此成為美國向外轉(zhuǎn)嫁危機(jī)，謀求政治、經(jīng)濟(jì)利益，并進(jìn)一步鞏固美元霸權(quán)的重要渠道。近年來，美國更加強化糧食作為大國博弈重大的籌碼作用，主要在以下幾方面強化糧食霸權(quán)。一是糧食戰(zhàn)略能源化。糧食卡特爾打著生態(tài)和綠色發(fā)展保護(hù)的旗號，鼓動歐洲和美國政府開展“生物燃料革命”。2000年以來，隨著石油價格一路上行，美國、巴西和歐盟等，為了擺脫對石油的依賴，開始推進(jìn)生物燃料計劃，各國各地區(qū)紛紛立法，要求在汽油和柴油中添加生物燃料，通過減免稅費、提供財政補貼、發(fā)放貸款等方式進(jìn)行政策支持。美國利用玉米生產(chǎn)生物燃料，將原本用于飼養(yǎng)牲畜、直接食用的玉米，轉(zhuǎn)化為工業(yè)用途，造成工業(yè)爭糧的現(xiàn)象，極大地影響世界糧食安全，甚至直接引發(fā)了糧食危機(jī)。例如2007年，在美國通過以補貼用作燃料的玉米種植的法案后一年糧食危機(jī)即發(fā)生，而生物燃料是引發(fā)這場危機(jī)的重要因素。二是糧食金融化。20世紀(jì)90年代以前，美國農(nóng)產(chǎn)品期貨主要用于商業(yè)套期保值，對非商業(yè)參與者交易施加限制。進(jìn)入90年代后，美國商品期貨交易委員會（CFTC）開始轉(zhuǎn)向自由放任政策，首次允許免除農(nóng)產(chǎn)品投機(jī)交易限制。2005年，CFTC擴(kuò)大了在期貨市場上購買或出售的小麥、玉米、燕麥和大豆數(shù)量的交易限制。同時，美國政府還通過為農(nóng)戶提供保費收入補貼等形式，鼓勵農(nóng)戶使用農(nóng)業(yè)保險。1996年，成立農(nóng)業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)，用于管理農(nóng)業(yè)保險的補貼資金。2014年，美國又通過立法，提高農(nóng)民保險費用以及農(nóng)作物保險公司補貼。在這一過程中，大量保險金融資本進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，加大農(nóng)產(chǎn)品價格的波動，加深美國金融資本和糧價的關(guān)系。許多大型交易公司都有自己的金融投資部門。例如“ABCD”四大糧商中的美國糧商嘉吉、邦吉和ADM公司，它們既是投資產(chǎn)品的賣家，也是農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的買家，能夠運用巨大的議價能力與生產(chǎn)商談判價格，并利用它們的市場知識從金融交易中獲得高回報。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議曾表示，對農(nóng)產(chǎn)品市場的金融投資推高了食品價格并使其更加波動。三是利用國際貿(mào)易規(guī)則控制糧食生產(chǎn)和貿(mào)易。美國將國際貿(mào)易規(guī)則作為其實現(xiàn)世界糧食霸權(quán)的新武器，打著貿(mào)易自由化的幌子打開國家間的各種貿(mào)易壁壘，從而控制世界糧食生產(chǎn)和貿(mào)易。在自由貿(mào)易體系之下，墨西哥、中國等多個國家陸續(xù)對美國開放市場。1994年，北美自由貿(mào)易協(xié)定實施，美國、墨西哥、加拿大之間的農(nóng)產(chǎn)品、紡織品、汽車等關(guān)稅逐步取消，這為美國玉米進(jìn)軍墨西哥市場開放大門。當(dāng)時來自美國的進(jìn)口玉米價格僅為墨西哥國內(nèi)保護(hù)價格的一半，巨大的價格差異下，農(nóng)民只能陷入破產(chǎn)境地［8］。1996年，我國主動開放大豆市場，對大豆進(jìn)口實行配額管理，配額內(nèi)關(guān)稅為3%，配額外關(guān)稅為114%；2001年，我國正式取消大豆進(jìn)口配額，關(guān)稅稅率為3%。自1996年之后，我國由大豆凈出口國變?yōu)閮暨M(jìn)口國，2003年，我國取代歐盟成為世界第一大豆進(jìn)口國，2021年我國有85%大豆消費依賴進(jìn)口，這些都是美國“糧食霸權(quán)”的產(chǎn)物。大國競爭進(jìn)入更加白熱化階段，美國將會不遺余力鞏固和強化自己的“糧食霸權(quán)”。因此，保障國家糧食安全必須擺在更重要的位置上。四是通過“基因革命”，沖破各國糧食安全底線。早在20世紀(jì)80年代末，美國開始籌備發(fā)起轉(zhuǎn)基因糧食作物的“基因革命”，進(jìn)一步擊垮各國糧食安全防線，成為美國糧食霸權(quán)的核心。轉(zhuǎn)基因種子是具有“基因使用限制技術(shù)”的專利種子，配合固定的除草劑使用，可以有效控制雜草生長。但由于種子和農(nóng)藥技術(shù)被美國少數(shù)公司壟斷，并且需要支付所謂的“技術(shù)使用許可費”，且美國在轉(zhuǎn)基因種子中嵌入“終結(jié)者”技術(shù)和“背叛者”技術(shù)，這使得不僅轉(zhuǎn)基因種植國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加依賴美國，美國也持續(xù)獲得高額的壟斷利潤。阿根廷是美國轉(zhuǎn)基因項目的最早實施地，其在“技術(shù)革新”的幌子下失去了糧食自給能力，最終造成本國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)受制于美國權(quán)勢集團(tuán)。在轉(zhuǎn)基因種子入侵之前，阿根廷農(nóng)業(yè)具有多樣性，素有“世界糧倉與肉庫”之稱，農(nóng)產(chǎn)品自給自足，還能產(chǎn)生大量剩余。但20世紀(jì)80年代，阿根廷債務(wù)危機(jī)發(fā)生，洛克菲勒家族介入阿根廷政府，開始影響其經(jīng)濟(jì)政策，強制推進(jìn)私有化，取消國家保護(hù)性壁壘，并成功改造阿根廷農(nóng)業(yè)，將原本經(jīng)濟(jì)效益很好的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍θ虺隹诘膯我恍娃r(nóng)業(yè)。而在這種農(nóng)業(yè)發(fā)展方式下，農(nóng)民失去了自我保護(hù)和生存的能力，貧困人口大幅提升。

二、歐盟糧食安全法治保障體系：守住“糧食主權(quán)”

歐盟的糧食安全戰(zhàn)略經(jīng)歷了明顯的由外向內(nèi)的轉(zhuǎn)變過程，強調(diào)維護(hù)“糧食主權(quán)”。第二次世界大戰(zhàn)前，歐洲主要依靠殖民地或者附屬國以及完善的物流運輸體系低價進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，歐洲本土農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低。第二次世界大戰(zhàn)后，殖民體系瓦解，歐洲各國開始依賴國際貿(mào)易大量進(jìn)口糧食。為擺脫長期進(jìn)口依賴，歐洲共同體（2009年改為歐盟）通過制定《共同農(nóng)業(yè)政策》（CAP）對成員國農(nóng)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并通過實施提高糧食產(chǎn)能、確保糧食供應(yīng)的組合措施，提高了糧食自給率，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)糧食從依賴進(jìn)口到自由出口的轉(zhuǎn)變。受新冠疫情和俄烏沖突的影響，為應(yīng)對糧食安全和糧食供給的長期不確定性，歐盟先后出臺《從農(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略》和《2030生物多樣性戰(zhàn)略》，通過了新的《共同農(nóng)業(yè)政策》（2013—2017年），形成了以增強韌性作為核心目標(biāo)的糧食安全保障體系，并將維護(hù)生物多樣性視為農(nóng)業(yè)與糧食體系長期穩(wěn)定的自然基礎(chǔ)。歐盟構(gòu)建的全新糧食安全法治保障體系是全方位、寬領(lǐng)域的，將強化歐盟在全球農(nóng)業(yè)與糧食法治體系中的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位。

（一）直接補貼保障糧食生產(chǎn)

新冠疫情和俄烏沖突等突發(fā)事件造成全球大宗商品價格進(jìn)一步飆升，糧食、能源和化肥等一度出現(xiàn)供應(yīng)短缺，歐盟糧食市場緊張情緒頻發(fā)。為保障糧食供應(yīng)鏈有效運轉(zhuǎn)，歐盟將增加糧食生產(chǎn)視為當(dāng)務(wù)之急，出臺多項短期和中期措施，以期在最短時間內(nèi)解決糧食生產(chǎn)和供給能力問題，包括向農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)直接提供信貸、現(xiàn)金支持、國家援助等措施，例如歐盟國家為國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者直接提供不超過5000歐元的現(xiàn)金支持、為中小企業(yè)提供不超過50000歐元的現(xiàn)金支持。此外，歐委會還提出了總額5億歐元的一攬子農(nóng)業(yè)支持計劃，首次動用危機(jī)儲備基金以支持受戰(zhàn)爭影響最嚴(yán)重的烏克蘭農(nóng)民。

（二）增強糧食體系韌性

歐盟糧食安全法治保障體系的核心是增強糧食體系的韌性，以此為目標(biāo)提出了糧食安全戰(zhàn)略的四大支柱［9］。一是促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展。歐盟認(rèn)為，農(nóng)民是農(nóng)村最核心的主體，農(nóng)民群體年輕化是提升歐盟農(nóng)業(yè)競爭力的重要手段。新的共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)一步提高對農(nóng)民與農(nóng)村的支持，為年輕人進(jìn)入農(nóng)業(yè)提供更多便利，如專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和靈活的繼承和稅收制度。二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和競爭力。三是積極應(yīng)對環(huán)境氣候變化和極端天氣對糧食安全帶來的挑戰(zhàn)。四是推動國際貿(mào)易自由化改善本地和全世界的糧食安全。

（三）強調(diào)生物多樣性保護(hù)的基礎(chǔ)地位

農(nóng)業(yè)是對歐洲自然生態(tài)系統(tǒng)威脅最大的產(chǎn)業(yè)，21%的生態(tài)系統(tǒng)威脅來自農(nóng)業(yè)［10］。歐盟認(rèn)為，生物多樣性是農(nóng)業(yè)發(fā)展的自然基礎(chǔ)，生物多樣性減少和喪失將導(dǎo)致歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。目前遇到的問題或許可以通過財政和金融支持以及供應(yīng)鏈效率提升部分緩解，但是從長遠(yuǎn)來看，維護(hù)生物多樣性才是農(nóng)業(yè)和糧食政策體系的自然基礎(chǔ)和政策重點。據(jù)此，歐盟實施了《2030生物多樣性戰(zhàn)略》，旨在通過有步驟地恢復(fù)陸地、海洋生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，成為構(gòu)建糧食安全保障體系的自然資本。《2030生物多樣性戰(zhàn)略》最重要的目標(biāo)是自然恢復(fù)，即通過完善相關(guān)法律框架，恢復(fù)生物多樣性系統(tǒng)，增加森林覆蓋面積，著力修復(fù)海洋生物多樣性系統(tǒng)，同時增加城市綠化面積，減少城市空氣、淡水和土壤污染，最終在歐盟范圍內(nèi)重構(gòu)有利于糧食生產(chǎn)的陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)?？傊?dāng)下歐盟的糧食安全保障體系兼顧效率和可持續(xù)性，通過近期戰(zhàn)略和長期戰(zhàn)略的互動共同發(fā)力糧食安全法治保障體系的建設(shè)。其中，近期戰(zhàn)略聚焦應(yīng)急，旨在增加糧食產(chǎn)量、提高糧食自給率，長期戰(zhàn)略關(guān)注穩(wěn)定，更為關(guān)注增強糧食體系韌性及恢復(fù)與維護(hù)生物多樣性。近期戰(zhàn)略與遠(yuǎn)景戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合和相互作用將最大限度發(fā)揮保障糧食安全的作用，并將成為國際糧食安全法律體系的重要風(fēng)向標(biāo)。

三、日本糧食安全法治保障體系：國內(nèi)國際雙重機(jī)制

受制于生產(chǎn)要素持續(xù)流失、供給能力下降等因素，糧食安全保障成為日本國內(nèi)政策的重中之重。近年來，日本對糧食安全保護(hù)實現(xiàn)了由防御性保護(hù)到進(jìn)攻性支持轉(zhuǎn)變，并且以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了提升農(nóng)業(yè)競爭力的政策體系［11］。綜觀日本糧食安全的政策體系，具有以下突出特征。

（一）糧食安全法治保障“二層結(jié)構(gòu)”

日本政府一貫重視對本國農(nóng)業(yè)和糧食安全的法治保障，已形成以2020年《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》為基本法，糧食安全涉及各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域?qū)ｍ椓⒎檠a充，各項法律之間及法律內(nèi)部規(guī)范協(xié)調(diào)的糧食安全法治保障體系（見表1）。作為基本法，《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》為日本國家糧食安全法治保障進(jìn)行全局謀劃和全面保障，各專項立法對糧食安全所涉及的具體領(lǐng)域和具體問題作出規(guī)定與協(xié)調(diào)，以避免出現(xiàn)“合成謬誤”。

表1 日本2020年《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》和專項立法

（二）確保稻米的絕對安全

稻米在日本糧食安全體系中占有極端重要的地位，是名副其實的“國米”和“政治米”［12］。日本國土面積小，人口密度大，受制于客觀條件，日本糧食總體自給率無法達(dá)到較高水平。數(shù)據(jù)顯示，2021年日本總體糧食自給率相比2020年上升1%，為38%（9年內(nèi)上下浮動不超過5%）。日本政府采取抓主抓重的策略，將稻米自給作為其保障糧食安全的第一優(yōu)先序，在法治保障體系中給予重點傾斜。日本2015年《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》修訂時將2025年大米自給率的目標(biāo)提升至99%。在2020年的《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》修訂中，日本進(jìn)一步將該指標(biāo)提升至101.1%。除此之外，日本還制定了保障稻米安全的相關(guān)專項立法?！斗€(wěn)定主要糧食供需和價格法》確定稻米和小麥為主要糧食（重要農(nóng)產(chǎn)品），給予重點保護(hù)。《稻米新用途使用促進(jìn)法》和《記錄稻米交易等信息和傳達(dá)產(chǎn)地信息法》等，也從不同角度最大化稻米自給率，確保國內(nèi)稻米供應(yīng)絕對安全。因此，雖然長期以來日本主要通過進(jìn)口保障其糧食安全，谷物自給率不高，但是2020年日本的稻米的自給率卻高達(dá)100%，實現(xiàn)了稻米絕對安全。

（三）充分利用國外資源保障國家糧食安全

受制于國內(nèi)自然稟賦的限制，日本積極利用國外資源維護(hù)本國糧食安全，特別是充分利用國外的耕地資源?！都Z食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》規(guī)定增加國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，以適當(dāng)比例配置進(jìn)口量和儲備量，逐漸形成以保障核心糧食國內(nèi)供應(yīng)穩(wěn)定為前提，同時積極利用國外資源、穩(wěn)定糧食國際供應(yīng)的糧食安全保障體系。一是構(gòu)建多元化糧食進(jìn)口渠道。為了避免糧食進(jìn)口過度依賴個別國家，日本與眾多國家簽訂了長期糧食進(jìn)口協(xié)議，并通過向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)和管理支持等，合作生產(chǎn)日本所需的農(nóng)產(chǎn)品。目前，日本農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源國已經(jīng)擴(kuò)展到208個國家和地區(qū)，糧食進(jìn)口渠道多元化優(yōu)勢進(jìn)一步凸顯。二是建立海外糧食供應(yīng)鏈。日本在考慮糧食安全保障策略時，并不僅限于日本本土耕地面積，也注重利用海外耕地資源。據(jù)統(tǒng)計，日本有60%的糧食供給①按照熱量計算。是利用海外土地生產(chǎn)出來的，其面積超過日本國內(nèi)領(lǐng)土面積的170%。日本國外土地資源利用模式經(jīng)歷了從“海外屯田”到“多元化組合投資”的多個階段。早期日本對外農(nóng)業(yè)投資主要以直接收購或租賃海外土地或農(nóng)場的模式開展，逐漸將海外投資及農(nóng)場擴(kuò)展到東南亞和中國，并逐漸規(guī)模化、常態(tài)化，但因涉嫌直接掠奪他國耕地而備受爭議。20世紀(jì)末，日本開始弱化“海外屯田”模式，采用聯(lián)營、訂單生產(chǎn)、建設(shè)倉儲、物流等基礎(chǔ)設(shè)施模式間接控制外國土地資源。與此同時，日本越來越重視國際輿論對其海外農(nóng)業(yè)投資行為的支持。日本政府對外提倡“負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資”原則，參與《負(fù)責(zé)任的農(nóng)業(yè)投資原則》等國際涉農(nóng)投資規(guī)范的起草，以期能改變國際社會對其早年前“海外屯田”戰(zhàn)略的負(fù)面評價，這些行為逐漸獲得了國際社會的認(rèn)可和支持［13］。在這過程中，日本政府在對外農(nóng)業(yè)投資中的所扮演的角色也由直接參與向輔助支持轉(zhuǎn)變，鼓勵日本企業(yè)加大海外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、倉儲、物流等各環(huán)節(jié)的投資，逐漸演化成為“官民一體”的農(nóng)業(yè)海外投資模式。例如2009年，日本三井公司在巴西購置了10萬公頃耕地種植大豆，相當(dāng)于日本可耕種耕地面積的2%。三是積極參與國際糧食治理。在多邊層面，WTO是國際糧食治理的重要平臺之一。糧食安全問題是WTO項下重要的非貿(mào)易關(guān)注問題（non-trade concerns）②非貿(mào)易關(guān)注是指不符合WTO自由貿(mào)易的基本原則，但因為涉及國民、國家和世界的多方面社會福利需要特殊考慮的問題，例如農(nóng)業(yè)多功能性、糧食安全、動物福利和知識產(chǎn)權(quán)等。。日本參與WTO多邊談判時，對減少農(nóng)業(yè)保護(hù)問題始終持消極態(tài)度。隨著WTO多邊貿(mào)易談判中農(nóng)業(yè)議題框架的建立，日本開始在WTO積極參與農(nóng)業(yè)談判，日本強調(diào)農(nóng)業(yè)多種功能和對國內(nèi)糧食安全的關(guān)注，提出糧食國際貿(mào)易最優(yōu)先考慮的應(yīng)該是糧食供給的安全性，而不是貿(mào)易的自由性。在雙邊和區(qū)域?qū)用?，日本在締結(jié)雙邊或區(qū)域經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定（EPA/FTA）時，在各種加強國際合作項下都蘊含了保障國內(nèi)糧食安全的考慮。例如，在與糧食主要進(jìn)口來源國的EPA/FTA中，為保障糧食進(jìn)口渠道的暢通，設(shè)置了雙方應(yīng)努力不采取禁止出口措施的條款。

四、我國糧食安全保障法治體系的構(gòu)建

大國競爭背景下，我國糧食安全問題面臨更多挑戰(zhàn)，利用國際市場和資源的難度不斷加大。構(gòu)建糧食安全法治保障體系是國際通行做法，也是我國糧食安全戰(zhàn)略的必然要求和全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義，將成為我國深度參與全球糧食治理規(guī)則制定的基礎(chǔ)。全面檢視我國糧食安全相關(guān)立法可以發(fā)現(xiàn)，涉及糧食安全的內(nèi)容散見于《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國國家安全法》等法律中，糧食生產(chǎn)、加工、流通、儲備、消費各領(lǐng)域均有相關(guān)的法律或行政法規(guī)予以規(guī)范。地方層面，廣東、貴州等多省根據(jù)地方實踐和情況先后出臺保障糧食安全地方性法規(guī)。由于糧食安全領(lǐng)域基本法缺失、立法分散、部分法律法規(guī)層級不夠、銜接不暢的問題較為突出，地方性法規(guī)立法尚處于起步階段。我國應(yīng)在充分借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確我國糧食安全法治保障的戰(zhàn)略定位，加快我國糧食安全法治保障體系的構(gòu)建進(jìn)程。

（一）明確戰(zhàn)略定位

黨的二十大報告重點強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全在全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化中的戰(zhàn)略地位，并首次在報告中將“國家安全”作為一個獨立的部分，強調(diào)要推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全等。糧食是生存之基、百價之基，糧食安全問題不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更事關(guān)國家總體安全，其不僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，更是一個政治問題，不僅需要考慮國內(nèi)糧食生產(chǎn)等各環(huán)節(jié)的問題，更需要考慮國際環(huán)境和國際糧食供應(yīng)鏈對我國糧食安全的影響。一是堅持總體國家安全觀?？傮w國家安全觀是集政治安全、國土安全等于一體的國家安全體系。將糧食安全納入總體國家安全觀的范疇，是我們黨的理論與實踐創(chuàng)新的重要成果之一。糧食安全法治體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)站在總體國家安全觀的大局下，堅持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌規(guī)劃糧食安全的戰(zhàn)略布局。二是堅持農(nóng)民主體地位。民不賤農(nóng)，則國安不殆。保障國家糧食安全，堅持農(nóng)民主體地位是關(guān)鍵。糧食安全法治保障體系建設(shè)應(yīng)突出農(nóng)民主體地位，把保障農(nóng)民利益放在重要位置，其核心是保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益和提供農(nóng)民種糧積極性。綜合實施補貼、獎勵、金融等一攬子政策措施，創(chuàng)新經(jīng)營方式，優(yōu)化實施種糧收入補貼政策，強化金融保險政策支持，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收協(xié)調(diào)發(fā)展。三是堅持新發(fā)展理念。加大科技創(chuàng)新的支撐能力，深化農(nóng)業(yè)科技體制改革，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，著力提高糧食綜合產(chǎn)能，提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平。協(xié)調(diào)好政府與市場、中央與地方、生產(chǎn)者與消費者、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的關(guān)系，充分保障各方主體的利益。強化生態(tài)環(huán)境、生物多樣性保護(hù)，推動糧食產(chǎn)業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展。四是利用好國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源。既要立足國內(nèi)，做好制度規(guī)劃和頂層設(shè)計，保障國內(nèi)糧食的生產(chǎn)和供給，又要放眼國外，時刻觀察國際動向，研判國際環(huán)境、國際貿(mào)易規(guī)則等變化給國內(nèi)糧食安全帶來的負(fù)面影響。同時主動作為，積極參與全球糧食治理，提高我國在全球糧食規(guī)則制定中的話語權(quán)，在保障我國糧食安全的同時，維護(hù)世界糧食安全。因此，糧食安全法治保障不能僅從國內(nèi)層面出發(fā)，更需要放在大國競爭的背景下去思考，充分考慮其重要的戰(zhàn)略意義。

（二）糧食安全法治保障的國內(nèi)戰(zhàn)略

1. 盡快出臺糧食安全保障法。糧食安全保障法是我國保障糧食安全的基本法，是我國糧食安全法治保障體系建設(shè)的重要一環(huán)。需要在以下幾個方面進(jìn)行綜合發(fā)力：一是加強糧食安全供應(yīng)鏈韌性。通過農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、農(nóng)業(yè)信息平臺搭建與互聯(lián)、農(nóng)業(yè)信貸與災(zāi)害保險等全環(huán)節(jié)創(chuàng)新，提高我國糧食生產(chǎn)能力和供給效率。二是確定糧食安全保障優(yōu)先序。保障國內(nèi)糧食穩(wěn)產(chǎn)保供，尤其是口糧絕對安全，是糧食安全法治保障的核心內(nèi)容?？山梃b日本保主糧的經(jīng)驗，綜合考慮可替代性、進(jìn)口集中情況、比較優(yōu)勢等因素，確立糧食保障優(yōu)先序。目前我國大豆進(jìn)口依賴已成必然，玉米進(jìn)口也在所難免?，F(xiàn)階段我國應(yīng)當(dāng)將確保稻米和小麥基本自給作為國家糧食安全保障的第一優(yōu)先序，制定專項法律法規(guī)。與此同時，努力降低玉米和油料作物的進(jìn)口依賴。三是構(gòu)建國家糧食安全預(yù)警體系。借助大數(shù)據(jù)手段，對可能影響國家糧食安全的因素進(jìn)行實時評估和預(yù)測，并及時作出反應(yīng)和預(yù)案?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了國家建立糧食安全預(yù)警制度，采取措施保障糧食供給，但是對于預(yù)警制度則缺乏具象構(gòu)造。糧食安全保障法需要著眼于指標(biāo)、主體、程序、責(zé)任等維度，對糧食安全預(yù)警體系予以完善。

2. 加強糧食安全保障法律制度體系化建設(shè)。糧食安全法治保障體系的構(gòu)建不能單純依靠出臺糧食安全保障法，而應(yīng)當(dāng)以糧食安全保障法為依托，搭建糧食安全法治保障體系的“四梁八柱”，進(jìn)行體系化的制度安排。糧食安全法治保障體系需要保障生產(chǎn)、加工、流通、儲備、消費等多環(huán)節(jié)的暢通運行，考慮政府與市場、中央與地方、國際與國內(nèi)等多層面之間的互動關(guān)系，平衡協(xié)調(diào)糧食生產(chǎn)者與消費者之間的關(guān)系，以及主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間多主體之間的合法利益。因此，我國糧食安全保障法治體系建設(shè)需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，優(yōu)化中央與地方的權(quán)責(zé)配置，加強政府與市場協(xié)同共治，平衡多元主體的利益訴求，建立激勵和保障機(jī)制。同時，要關(guān)注國際規(guī)則的變化對我國糧食安全相關(guān)政策空間的影響，及時作出更新和調(diào)整，以期在滿足國際規(guī)則框架下爭取最大利益。

（三）糧食安全法治保障的國際戰(zhàn)略

全球糧食國際規(guī)則的重心正從“邊境前”深入到“邊境后”，因此，國內(nèi)法與國際法的雙向互動將更加深入。規(guī)則博弈的主要方向已由傳統(tǒng)的降低關(guān)稅、擴(kuò)大市場準(zhǔn)入等邊境措施逐漸轉(zhuǎn)向國內(nèi)規(guī)制、環(huán)境可持續(xù)、知識產(chǎn)權(quán)、人權(quán)保護(hù)等，這些規(guī)則更深入地嵌進(jìn)全球糧食安全治理的規(guī)則體系?！斑吘澈蟆鳖I(lǐng)域各方觀點差異巨大，規(guī)則博弈的復(fù)雜性上升，規(guī)則主導(dǎo)權(quán)之爭日益激烈，涉及我國國家安全的各個方面。這個意義上，國內(nèi)法和國際法的互動涉及的范圍更廣、層次更加深入。因此，提升我國在全球糧食安全治理機(jī)制的話語權(quán)，特別是議題設(shè)定和規(guī)則制定的能力，通過國內(nèi)糧食安全法治保障體系建設(shè)向外傳導(dǎo)，不僅為我國更加深入地參與糧食安全治理規(guī)則制定拓展空間，更是維護(hù)我國其他領(lǐng)域法治安全的重要途徑。

1. 穩(wěn)定糧食進(jìn)口。一是開辟多元化進(jìn)口渠道。在維持現(xiàn)有糧食渠道的基礎(chǔ)上，積極拓展多元化增加糧食進(jìn)口渠道，打造更加多元、更加緊密的糧食貿(mào)易伙伴關(guān)系，分散由于單一進(jìn)口渠道造成的供給缺口和糧價飆升風(fēng)險。二是優(yōu)化進(jìn)口比例。建立進(jìn)出有序、敏捷靈活的進(jìn)出口調(diào)節(jié)機(jī)制，堅持應(yīng)保盡保的原則，避免短時間內(nèi)大量進(jìn)口對我國國內(nèi)糧食市場造成嚴(yán)重沖擊，時刻警惕類似大豆產(chǎn)業(yè)淪陷的風(fēng)險發(fā)生。

2. 實施海外農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略。我國資源稟賦有限，僅利用國內(nèi)資源保障所有品種自給難度較大，實施海外農(nóng)業(yè)投資戰(zhàn)略能一定程度上緩解這一壓力。但目前我國利用國際資源保障糧食安全的能力較弱，國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃尚不清晰，配套支持政策較少。大部分企業(yè)涉外風(fēng)險管理能力較弱、涉外人才欠缺、跨國經(jīng)營能力不足、對國外法治環(huán)境評估不充分，我國海外農(nóng)業(yè)投資未能形成規(guī)模和體系。為此，我國應(yīng)當(dāng)加強農(nóng)業(yè)對外投資戰(zhàn)略頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，利用中國雙邊投資協(xié)定（BITs）升級契機(jī)，將深化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資與合作納入其中，為涉農(nóng)企業(yè)海外利益保障提供有效的法律支持。鼓勵中國企業(yè)“走出去”，鼓勵支持企業(yè)通過聯(lián)合經(jīng)營、訂單生產(chǎn)、并購等模式直接對外投資，扶持國內(nèi)優(yōu)質(zhì)涉農(nóng)企業(yè)涉足全球糧食供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整合國內(nèi)國際兩種資源，建立海外糧食供應(yīng)鏈體系。同時，由于農(nóng)業(yè)對外投資發(fā)生的國家大多是投資環(huán)境較差的國家，在這些國家面臨的政府違約等風(fēng)險較大，因此加強農(nóng)業(yè)海外投資風(fēng)險防范具有重要的意義。綜觀全球，涉農(nóng)投資爭端時有發(fā)生，且近年來呈現(xiàn)出不斷增多的趨勢，需要加快研究進(jìn)程，為中國企業(yè)“走出去”提供法律支撐。

3. 積極參與全球糧食安全治理。在全球糧食安全治理領(lǐng)域，國際社會雖一致認(rèn)為糧食安全需要多邊規(guī)則和機(jī)制來進(jìn)行規(guī)制，但是目前對于國際糧食安全治理的具體渠道、方式、內(nèi)容尚未達(dá)成一致。各方正在尋求有效的多邊機(jī)制，推動全球糧食安全治理機(jī)制向前發(fā)展。糧食安全是習(xí)近平總書記在第76屆聯(lián)合國大會一般性辯論時提出的“全球發(fā)展倡議”中八大重要合作領(lǐng)域之一。強調(diào)通過國際合作確保全球糧食安全，讓世界人民擺脫饑餓，推動更多的國家和地區(qū)提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)能力，最終實現(xiàn)共同繁榮。面對全球糧食安全治理機(jī)制亟待變革，中國可以通過以下路徑參與全球糧食安全治理體系建設(shè)：一是在多邊層面，積極推進(jìn)聯(lián)合國、G20、WTO等多邊平臺關(guān)切糧食安全問題，以我國糧食安全法治體系為藍(lán)本提出參與南北和南南糧食安全治理合作的提案，提升我國在國際糧食治理中的話語權(quán)，避免由于糧食貿(mào)易問題政治化對我國和國際糧食供給造成沖擊。二是充分利用現(xiàn)有雙邊或區(qū)域機(jī)制，利用雙邊或區(qū)域共識打造包容性糧食安全治理平臺。例如，在中國—東盟合作、“一帶一路”合作中加入糧食安全合作議題，建立區(qū)域糧食安全治理機(jī)制，并逐步擴(kuò)大糧食安全合作范圍。三是打破世界范圍內(nèi)糧食生產(chǎn)、流通的信息壁壘，建立全球糧食安全預(yù)警機(jī)制，防止糧食安全風(fēng)險在全球范圍內(nèi)引發(fā)“蝴蝶效應(yīng)”。中國和廣大發(fā)展中國家亟須積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)知識數(shù)據(jù)中心建設(shè)，強化糧食安全保障能力。