刑事強(qiáng)制措施的適用與完善
——以落實(shí)“少捕慎訴慎押”刑事政策為背景

史 可

（河南警察學(xué)院 法律系，河南 鄭州 450046）

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)秩序的持續(xù)穩(wěn)定，犯罪結(jié)構(gòu)與刑罰結(jié)構(gòu)也逐漸向輕緩化方向發(fā)展，特別是“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度的適用與推廣，使得理論界與實(shí)務(wù)界開(kāi)始注重在懲罰犯罪中強(qiáng)調(diào)司法的謙抑性功能，從而實(shí)現(xiàn)化解社會(huì)矛盾、減少社會(huì)沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的目的。近年來(lái)，在刑事犯罪案件中，殺人、搶劫等嚴(yán)重暴力類(lèi)犯罪案件數(shù)量逐年下降，而輕微犯罪案件數(shù)量持續(xù)攀升。由此，“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策的出臺(tái)正是適時(shí)調(diào)整“捕”“訴”“押”政策的具體表現(xiàn)。同時(shí)，隨著“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度的適用與推廣，在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中，被追訴人多選擇如實(shí)供述罪行、積極接受刑罰處罰，控辯雙方由對(duì)抗性關(guān)系逐漸走向協(xié)商性關(guān)系。在此過(guò)程中，被追訴人認(rèn)罪態(tài)度良好及自身社會(huì)危險(xiǎn)性降低，通常不再有被羈押的必要。此外，隨著現(xiàn)代科技的進(jìn)步，公安機(jī)關(guān)偵查手段不斷得到更迭與升級(jí)，這使得公安機(jī)關(guān)對(duì)被追訴人的監(jiān)控手段不斷創(chuàng)新升級(jí)，被追訴人即便不被羈押，也難逃公安機(jī)關(guān)的控制。在這樣的背景下，最高檢適時(shí)提出了“少捕慎訴慎押”的司法理念。隨后，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)也提出堅(jiān)持“少捕慎訴慎押”的刑事司法政策，依法推進(jìn)非羈押強(qiáng)制措施的及時(shí)適用。由此，“少捕慎訴慎押”實(shí)現(xiàn)了由司法理念向司法政策的上升轉(zhuǎn)換?！吧俨渡髟V慎押”刑事司法政策作為助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，貫穿于刑事訴訟全過(guò)程。有效貫徹、實(shí)施這一刑事司法政策，需要公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及辯護(hù)律師凝心聚力、和衷共濟(jì)。公安機(jī)關(guān)作為刑事強(qiáng)制措施的提請(qǐng)批準(zhǔn)、決定與執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)刑事強(qiáng)制措施的適用涉及國(guó)家法治建設(shè)先進(jìn)程度及人權(quán)保障水平。但實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)面臨監(jiān)管場(chǎng)所羈押壓力大、羈押成本過(guò)高的現(xiàn)實(shí)困境。在此背景下，通過(guò)建立科學(xué)完備的強(qiáng)制措施實(shí)施體系，破解公安機(jī)關(guān)刑事強(qiáng)制措施適用過(guò)程中可能存在的現(xiàn)實(shí)難題，從而實(shí)現(xiàn)“少捕慎訴慎押”司法政策中的“少捕”“慎押”，已成為不可回避的時(shí)代課題。

一、“少捕慎訴慎押”司法政策和刑事強(qiáng)制措施的關(guān)系

（一）“少捕慎訴慎押”司法政策的內(nèi)涵

“少捕慎訴慎押”是國(guó)家在面臨刑事犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化、科技在偵查手段中廣泛應(yīng)用、社會(huì)管控模式升級(jí)轉(zhuǎn)型以及“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”制度深入推進(jìn)的新形勢(shì)下適時(shí)確立的刑事司法政策。該司法政策的提出與確立，對(duì)于保障被追訴人的基本權(quán)利、化解社會(huì)沖突與矛盾、提升社會(huì)治理水平、修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)關(guān)系和諧發(fā)展等意義深遠(yuǎn)，同時(shí)，也是對(duì)公安機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中過(guò)度依賴適用羈押性強(qiáng)制措施這一頑瘴痼疾的整治。所謂“少捕”，是指在辦案過(guò)程中，公安司法機(jī)關(guān)盡量少適用逮捕措施，嚴(yán)格限制逮捕的適用，以實(shí)現(xiàn)“以非羈押為常態(tài)、羈押為兜底補(bǔ)充”的新訴訟格局。所謂“慎訴”，是指檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)符合提起公訴的實(shí)體性要件進(jìn)行準(zhǔn)確審查與把握，依據(jù)案件事實(shí)、犯罪情節(jié)、被追訴人認(rèn)罪認(rèn)罰的態(tài)度等因素綜合考量，如果認(rèn)為適用不起訴更有利于修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系、維護(hù)當(dāng)事人及社會(huì)公眾利益，則盡量采用不起訴的手段以終止訴訟[1]。所謂“慎押”，是指在適用“少捕”前提下，通過(guò)羈押必要性審查，對(duì)沒(méi)有羈押必要的被追訴人可以適用申請(qǐng)解除或變更強(qiáng)制措施，有效防止超期羈押、延長(zhǎng)羈押、久押不決的亂象發(fā)生，以盡量縮短羈押期限，保障被追訴人的合法權(quán)益。

（二）“少捕慎訴慎押”司法政策對(duì)刑事強(qiáng)制措施的具體要求

刑事強(qiáng)制措施旨在確保刑事訴訟的正常運(yùn)行，是由公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院依法對(duì)案件被追訴人采取的限制或剝奪人身自由的強(qiáng)制性手段。刑事強(qiáng)制措施以限制、剝奪被追訴人人身自由為前提，其依法適用充分反映了國(guó)家對(duì)安全、公共秩序的價(jià)值追求和對(duì)公民個(gè)人人身自由的保護(hù)。依據(jù)刑事強(qiáng)制措施對(duì)被追訴人人身自由的限制程度，可將刑事強(qiáng)制措施劃分為羈押性強(qiáng)制措施與非羈押性強(qiáng)制措施。

依據(jù)2021 年中央全面依法治國(guó)委員會(huì)對(duì)“少捕慎訴慎押”工作要點(diǎn)的部署，“少捕慎訴慎押”的內(nèi)在要求與核心要義在于精準(zhǔn)把握各項(xiàng)刑事強(qiáng)制措施的效能定位。考慮到非羈押性強(qiáng)制措施的適用可有效減少審前羈押率，節(jié)約司法資源，轉(zhuǎn)化社會(huì)對(duì)立面，化解社會(huì)沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧，整治長(zhǎng)期以來(lái)公安機(jī)關(guān)過(guò)分依賴羈押措施、超期羈押等頑瘴痼疾，故公安機(jī)關(guān)在適用強(qiáng)制措施過(guò)程中，應(yīng)將非羈押性強(qiáng)制措施定位為常態(tài)適用，而將羈押性強(qiáng)制措施作為兜底、補(bǔ)充措施加以適用，以滿足“少捕”“慎押”的核心要義。

二、“少捕慎訴慎押”背景下公安機(jī)關(guān)刑事強(qiáng)制措施之適用存在的問(wèn)題

（一）辦案人員對(duì)“少捕慎訴慎押”政策認(rèn)識(shí)不到位

伴隨“少捕慎訴慎押”政策理念的不斷深入，在檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)偵查背景下，“少捕慎押”理念在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部初步形成共識(shí)。但目前，大多數(shù)民警都認(rèn)為“少捕慎訴慎押”政策僅僅是針對(duì)檢察工作的一項(xiàng)司法政策，對(duì)自身工作影響不大。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，公安民警對(duì)于“少捕慎訴慎押”司法政策的認(rèn)識(shí)程度直接關(guān)涉該司法政策在偵查階段能否有效貫徹實(shí)施。在司法實(shí)踐中，由于公安機(jī)關(guān)過(guò)分依賴羈押措施而忽視非羈押性強(qiáng)制措施的適用，在一定程度上造成了監(jiān)管場(chǎng)所羈押壓力大、羈押成本過(guò)高，且不利于被追訴人人權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。其原因是多方面的：一方面，在長(zhǎng)期“重打擊犯罪、輕保障人權(quán)”的執(zhí)法觀念影響下，辦案民警形成“夠罪即捕”的辦案習(xí)慣，特別是在司法實(shí)踐中，為減少辦案成本、彌補(bǔ)偵查技術(shù)的不足，辦案民警崇尚“由供到證”的辦案模式，通過(guò)對(duì)犯罪嫌疑人適用逮捕等羈押性強(qiáng)制措施獲取口供，這不僅侵害了被羈押犯罪嫌疑人各項(xiàng)訴訟權(quán)利及人格尊嚴(yán)，而且可能忽略并喪失獲取客觀性證據(jù)的有利時(shí)機(jī)；另一方面，社會(huì)公眾由于法律意識(shí)淡薄，常常對(duì)非羈押性強(qiáng)制措施的適用存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，例如，誤將“捕”與“不捕”視為犯罪嫌疑人“罪”與“非罪”的分界嶺，甚至有群眾認(rèn)為，取保候?qū)徥欠缸锵右扇恕耙藻X(qián)買(mǎi)刑”“花錢(qián)了事”的重要體現(xiàn)。因此，辦案人員為了防止因非羈押性強(qiáng)制措施的適用引發(fā)司法公信力危機(jī)，在辦案中常常不輕易適用非羈押性強(qiáng)制措施，甚至對(duì)“少捕慎訴慎押”司法政策的落實(shí)產(chǎn)生抵觸情緒。辦案人員對(duì)“少捕慎訴慎押”政策認(rèn)識(shí)不到位，往往造成不當(dāng)限制甚至剝奪被追訴人的人身自由。被限制且處于封閉狀態(tài)的被追訴人在辯護(hù)能力與對(duì)抗條件方面均處于弱勢(shì)地位，不僅不利于控辯雙方平等對(duì)抗的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)給被羈押狀態(tài)的被追訴人的心理、人身等造成不可逆?zhèn)?。特別是在一些錯(cuò)捕、錯(cuò)押案件中，前期的錯(cuò)捕、錯(cuò)押為后期的錯(cuò)訴、錯(cuò)判埋下了伏筆。

（二）辦案人員對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)制措施適用標(biāo)準(zhǔn)的掌握不夠準(zhǔn)確

司法實(shí)踐中，有些辦案民警對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)制措施的適用條件及標(biāo)準(zhǔn)尚未做到完全知悉。偵查辦案人員對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)制措施適用標(biāo)準(zhǔn)把握不清，對(duì)各項(xiàng)強(qiáng)制措施的適用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必會(huì)引發(fā)強(qiáng)制措施適用的混亂，造成“同案不同適用”情況的發(fā)生，甚至損害司法公信力。其原因也是多方面的：一方面，法定適用條件設(shè)置較為模糊，例如，我國(guó)《刑事訴訟法》關(guān)于逮捕適用條件的相關(guān)法律條文中存在“可能”“有……現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”“企圖”等模糊性表述，再加上“社會(huì)危險(xiǎn)性”本身具有主觀性、不穩(wěn)定性，易造成辦案人員對(duì)“社會(huì)危險(xiǎn)性”難以準(zhǔn)確、統(tǒng)一把握；另一方面，由于文化程度、法律素養(yǎng)、認(rèn)知能力等方面的差異，辦案人員對(duì)同類(lèi)案件不同強(qiáng)制措施的適用標(biāo)準(zhǔn)存在認(rèn)知上的差異，特別是在對(duì)“社會(huì)危險(xiǎn)性”的判斷中，其主觀性易引起對(duì)逮捕措施提請(qǐng)適用的恣意性，例如，在多數(shù)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案卷中，辦案民警將社會(huì)危險(xiǎn)性主要?dú)w結(jié)于犯罪嫌疑人曾經(jīng)有犯罪記錄、外地戶籍、無(wú)固定住所、社會(huì)流動(dòng)性較強(qiáng)等相關(guān)因素。此外，我國(guó)關(guān)于非羈押性強(qiáng)制措施的相關(guān)立法較為寬泛，導(dǎo)致辦案人員的自由裁量權(quán)過(guò)大，例如，《刑事訴訟法》第74 條規(guī)定，“對(duì)符合逮捕條件和有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以監(jiān)視居住”，此處的“可以”就給了辦案人員極大的自由裁量權(quán)；而《刑事訴訟法》第81 條對(duì)于逮捕條件的適用卻使用了“應(yīng)當(dāng)”二字，這與關(guān)于監(jiān)視居住的規(guī)定相比，在一定程度上強(qiáng)調(diào)了“逮捕優(yōu)先”的適用信號(hào)，進(jìn)一步加重了辦案人員對(duì)監(jiān)視居住等非羈押性強(qiáng)制措施適用的消極性。

（三）羈押性措施適用率過(guò)高

司法實(shí)踐中，不少辦案民警在對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施時(shí)，習(xí)慣于優(yōu)先適用或提請(qǐng)適用逮捕、拘留這類(lèi)強(qiáng)制性羈押措施?？偨Y(jié)其原因，有以下幾個(gè)方面。首先，辦案人員對(duì)刑事強(qiáng)制措施制度功能定位的理解存在偏差。從目前刑事強(qiáng)制措施立法設(shè)計(jì)及其審批程序的設(shè)置看，刑事強(qiáng)制措施的立法目的傾向于為如何限制與剝奪犯罪嫌疑人人身自由提供法律基礎(chǔ)，且其審批程序帶有濃厚的行政化色彩。長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事強(qiáng)制措施的適用傾向于發(fā)揮刑事強(qiáng)制措施在樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威、威懾犯罪活動(dòng)、滿足被害人的利益需求、維護(hù)社會(huì)安定秩序、修復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系等方面的功能，卻忽略了刑事強(qiáng)制措施在確保刑事訴訟活動(dòng)能順利進(jìn)行的強(qiáng)制到案的訴訟程序保障功能，容易造成羈押性強(qiáng)制措施適用的恣意性與普遍性。其次，非羈押性強(qiáng)制措施作用功能有限。雖然立法者致力于通過(guò)完善與細(xì)化取保候?qū)?、監(jiān)視居住等制度安排與程序設(shè)計(jì)，以提升非羈押性強(qiáng)制措施的適用率，但從司法實(shí)踐的實(shí)際情況看，不少辦案民警對(duì)取保候?qū)?、監(jiān)視居住等非羈押性措施的適用并不積極，他們?cè)谒枷肷蠈?duì)這些非羈押性措施的適用仍存在一定的拒斥，且在適用中常常出現(xiàn)適用程序不規(guī)范現(xiàn)象。一方面，辦案民警對(duì)非羈押性強(qiáng)制措施的適用存在顧慮，這主要基于他們對(duì)適用中可能出現(xiàn)“脫保”進(jìn)而發(fā)生干擾證人作證、銷(xiāo)毀證據(jù)等特殊情況的考量，犯罪嫌疑人也可能違反監(jiān)視居住、取保候?qū)彽南嚓P(guān)規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)離開(kāi)其住所地，而出現(xiàn)傳訊時(shí)無(wú)法及時(shí)到案的情況；另一方面，適用監(jiān)視居住措施，對(duì)人力、物力的投入要求過(guò)高，辦案機(jī)關(guān)常常因警力、物力有限而無(wú)法滿足監(jiān)視居住較高的成本需要，進(jìn)而影響辦案民警對(duì)強(qiáng)制措施的選擇，而在取保候?qū)忂m用上，由于傳統(tǒng)法定保證方式、范圍較為單一，經(jīng)濟(jì)能力有限或社會(huì)關(guān)系匱乏的流動(dòng)性人員，因無(wú)力承擔(dān)較高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)或無(wú)法滿足適用條件而最終放棄取保，而被公安機(jī)關(guān)采取了對(duì)人身限制程度更高的其他強(qiáng)制措施。同時(shí)，由于各地在對(duì)取保保障金數(shù)額的規(guī)定上缺乏統(tǒng)一繳納標(biāo)準(zhǔn)，常常出現(xiàn)同案不同犯罪嫌疑人繳納的保證金數(shù)額不同，這就影響了司法公信力。此外，由于辦案民警對(duì)非羈押性強(qiáng)制措施的具體適用程序缺乏了解、執(zhí)法觀念存在偏差、程序法治意識(shí)淡薄，常常因程序適用不規(guī)范等問(wèn)題導(dǎo)致非羈押性措施的適用形同虛設(shè)，無(wú)法達(dá)到其應(yīng)有的功能效果。再次，公安機(jī)關(guān)不當(dāng)考核機(jī)制的牽制。考核指標(biāo)體系的科學(xué)設(shè)置，有利于引導(dǎo)辦案人員依法規(guī)范文明執(zhí)法。但目前，仍有部分公安機(jī)關(guān)將“逮捕率”“刑拘轉(zhuǎn)逮捕率”和專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)“打擊人數(shù)”作為考核指標(biāo)并進(jìn)行業(yè)績(jī)展示。這種考核機(jī)制，容易引導(dǎo)辦案人員為完成考核指標(biāo)而形成“構(gòu)罪即捕”“以捕代偵”“羈押懲罰”的辦案意識(shí)。這顯然與“少捕慎押”司法政策的基本要求背道而馳。

（四）超期羈押現(xiàn)象較為普遍

不合理的超期羈押，造成被追訴人的人身自由和各項(xiàng)基本權(quán)利遭受侵害。因此，一些國(guó)家通過(guò)合理設(shè)置羈押期限、規(guī)范延長(zhǎng)羈押程序、明確司法機(jī)關(guān)的相關(guān)義務(wù)以確保其及時(shí)審查和復(fù)查羈押期限，賦予被羈押人申請(qǐng)審查強(qiáng)制措施及期限、變更羈押措施或解除強(qiáng)制措施等權(quán)利，以防止超期羈押的出現(xiàn)①。我國(guó)對(duì)被追訴人超期羈押、久押不決的現(xiàn)象較為普遍，特別是在刑事拘留期間，大多數(shù)刑事案件承辦人都以《刑事訴訟法》第91 條規(guī)定的“三類(lèi)案件”②為由延長(zhǎng)羈押期限[2]113。其原因是復(fù)雜的。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)形成了依賴通過(guò)羈押犯罪嫌疑人獲取口供證據(jù)的辦案習(xí)慣，羈押的持續(xù)甚至延長(zhǎng)有助于攻破被羈押人心理防線，從而幫助偵查機(jī)關(guān)獲取口供證據(jù)。其次，我國(guó)立法關(guān)于羈押期限延長(zhǎng)的適用條件設(shè)置較為模糊。例如，《刑事訴訟法》第91 條對(duì)“特殊情況”及“三類(lèi)案件”的延長(zhǎng)羈押期限的具體要求并不明晰，這就增加了辦案機(jī)關(guān)延長(zhǎng)羈押期限的恣意性。再次，對(duì)于拘留后延長(zhǎng)提請(qǐng)審查批準(zhǔn)逮捕期限的申請(qǐng)審批工作均由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部處理，這種封閉式的審批結(jié)構(gòu)，由于缺乏相關(guān)司法控制，也在一定程度上縱容了超期羈押的隨意性。此外，被羈押的被追訴人缺乏救濟(jì)途徑。依據(jù)目前立法，處于羈押狀態(tài)的被追訴人要行使其救濟(jì)權(quán)，只能向做出強(qiáng)制措施決定的相關(guān)機(jī)關(guān)或同級(jí)人民檢察院申訴控告，而羈押必要性審查也只能由被追訴人向批準(zhǔn)、決定逮捕措施的檢察院提出。由此可見(jiàn)，處于羈押狀態(tài)的被追訴人的申訴控告對(duì)象不是一個(gè)中立的第三方機(jī)構(gòu)，或者說(shuō)，被羈押人缺乏一個(gè)中立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)其申訴控告進(jìn)行公正審查，從而導(dǎo)致其救濟(jì)效果不理想。

三、“少捕慎訴慎押”背景下公安機(jī)關(guān)適用刑事強(qiáng)制措施的完善路徑

（一）轉(zhuǎn)變辦案人員司法理念

為確保公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中樹(shù)立“少捕慎訴慎押”的司法觀念，充分發(fā)揮“少捕慎訴慎押”司法政策在修復(fù)社會(huì)關(guān)系、釋放司法善意等方面的巨大作用，有必要引導(dǎo)辦案人員轉(zhuǎn)變司法理念，要求辦案人員在辦案中始終遵循刑事訴訟基本規(guī)律、始終恪守刑事訴訟的基本原則。首先，通過(guò)業(yè)務(wù)交流、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，深化辦案人員對(duì)刑事訴訟基本原則的理解，確保辦案人員切實(shí)摒棄“重打擊輕保護(hù)”的辦案理念，并在辦案中嚴(yán)格界定、區(qū)分“犯罪嫌疑人”與“罪犯”的界限。辦案人員在辦案中要始終貫徹?zé)o罪推定等刑事訴訟基本原則，要充分認(rèn)識(shí)強(qiáng)制措施的適用并無(wú)懲罰功效，它僅僅旨在確保刑事訴訟的順利進(jìn)行，且對(duì)被追訴人所實(shí)施的具體強(qiáng)制措施都要符合法定要件與法定標(biāo)準(zhǔn)，適用時(shí)限必須嚴(yán)格滿足法定性與具體時(shí)限要求。其次，統(tǒng)一思想，凝聚執(zhí)法共識(shí)。雖然公安機(jī)關(guān)對(duì)逮捕以外的刑事強(qiáng)制措施均具有決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，但在我國(guó)特有的刑事訴訟進(jìn)程中，單純依賴公安機(jī)關(guān)把“少捕慎訴慎押”政策落到刑事強(qiáng)制措施適用的實(shí)處，效果不甚理想。因此，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等政法機(jī)關(guān)要通力合作、統(tǒng)一思想、相互配合，依托偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室這一協(xié)作平臺(tái)，引導(dǎo)辦案人員在辦案中嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序的具體要求，摒棄“夠罪即捕”的辦案理念，在確保刑事訴訟程序順利進(jìn)行的基礎(chǔ)上，形成優(yōu)先適用非羈押性強(qiáng)制措施的辦案理念，嚴(yán)格限制羈押性強(qiáng)制措施的適用比例，避免羈押性強(qiáng)制措施的濫用與誤用。再次，轉(zhuǎn)變偵查理念，引導(dǎo)辦案人員辦案模式實(shí)現(xiàn)從“由供到證”向“由證到供”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化辦案人員正當(dāng)程序意識(shí)與全面取證的證據(jù)意識(shí)，引導(dǎo)辦案人員在收集定罪量刑相關(guān)證據(jù)的同時(shí)，注重對(duì)犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性、羈押必要性等方面證據(jù)的收集。

（二）充分發(fā)揮非羈押性強(qiáng)制措施的替代作用

非羈押性強(qiáng)制措施是指暫時(shí)性限制被追訴人人身自由，而并未完全剝奪其人身自由的措施。在我國(guó)刑事強(qiáng)制措施體系中，非羈押性強(qiáng)制措施主要指拘傳、取保候?qū)徟c監(jiān)視居住三類(lèi)。依據(jù)立法，拘傳最長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)24 小時(shí)。由于拘傳對(duì)于羈押性措施的替代作用不強(qiáng)，因此非羈押性措施的優(yōu)先適用主要針對(duì)取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住兩類(lèi)措施而言。非羈押性強(qiáng)制措施的適用對(duì)于減輕羈押場(chǎng)所監(jiān)管壓力、節(jié)約司法資源、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧都具有重要作用。按照“少捕慎訴慎押”司法政策的基本要求，公安機(jī)關(guān)有效落實(shí)、貫徹該政策的關(guān)鍵在于，在確保刑事訴訟程序順利進(jìn)行的前提下，減少對(duì)羈押性措施的依賴，充分挖掘非羈押性措施的制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化對(duì)犯罪嫌疑人非羈押性強(qiáng)制措施的優(yōu)先適用，最大限度地發(fā)揮非羈押性強(qiáng)制措施的訴訟程序保障功能。

首先，適度強(qiáng)化取保候?qū)彽倪m用比例。與監(jiān)視居住相比，取保候?qū)彽倪m用更便捷、成本更低。強(qiáng)化非羈押性強(qiáng)制措施的優(yōu)先適用，就需要對(duì)取保候?qū)忂M(jìn)行制度化、規(guī)范化、體系化改造，以確保其在司法實(shí)踐中得以有效適用。公安機(jī)關(guān)應(yīng)在準(zhǔn)確把握法定適用條件的基礎(chǔ)上，深入貫徹落實(shí)《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡?wèn)題的規(guī)定》的基本要求，靈活擴(kuò)大取保候?qū)彽倪m用比例，在適用中，不得以罪輕、罪重作為適用取保候?qū)彽暮饬繕?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮取保候?qū)徸鳛榇短娲源胧┑姆e極作用，并積極探索多樣化的保證體系，通過(guò)拓寬保證金繳納方式和擴(kuò)充保證人范圍等途徑，完善取保候?qū)彽谋ＷC機(jī)制，實(shí)現(xiàn)取保候?qū)彽臄U(kuò)大適用。例如，在保證金繳納方式上，為最大限度實(shí)現(xiàn)取保候?qū)彽谋Ｕ闲Ч?，在以“現(xiàn)金”形式繳納方式基礎(chǔ)上，考慮允許同等價(jià)值甚至高于保證金價(jià)值的房屋、車(chē)輛、證券股票或其他財(cái)產(chǎn)形式進(jìn)行抵押的擔(dān)保；在保證人提供方面，在監(jiān)護(hù)人、親友作為保證人的基礎(chǔ)上，考慮增加由有關(guān)社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織指定相應(yīng)擔(dān)保人作為擔(dān)保主體，擔(dān)保主體在履行保證義務(wù)的同時(shí)，還需承擔(dān)相應(yīng)連帶責(zé)任[2]124。

其次，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)視居住的適用執(zhí)行。監(jiān)視居住在具體適用執(zhí)行中，對(duì)監(jiān)視場(chǎng)所、監(jiān)管人員要求較高，特別是在指定居所監(jiān)視居住適用中，稍微適用不當(dāng)，該措施易被異化為變相羈押手段[3]。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)視居住的審核與執(zhí)行。在審核適用時(shí)，筑牢“符合逮捕條件”這一基本底線，注重對(duì)犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性的全面考察。對(duì)于確有適用監(jiān)視居住必要的案件，在適用過(guò)程中應(yīng)充分彰顯“慎押”精神，嚴(yán)格依照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，全力保障犯罪嫌疑人各項(xiàng)訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

再次，創(chuàng)新非羈押性措施適用中的管控技術(shù)。在司法實(shí)踐中，辦案人員對(duì)于非羈押性措施適用態(tài)度較為消極的一個(gè)原因在于辦案人員對(duì)非羈押性措施的約束力、管控力有所懷疑。因此，有必要健全非羈押性強(qiáng)制措施的管控模式，創(chuàng)新管控技術(shù)。例如，對(duì)犯罪嫌疑人施以“非羈碼”，使其處于公安機(jī)關(guān)數(shù)字監(jiān)控系統(tǒng)中，對(duì)于推進(jìn)非羈押性強(qiáng)制措施的規(guī)范應(yīng)用意義重大，目前對(duì)犯罪嫌疑人施以“非羈碼”程序已被杭州地區(qū)司法機(jī)關(guān)開(kāi)發(fā)使用，但由于各地技術(shù)資源及基礎(chǔ)配套設(shè)施存在差異，國(guó)家亟須通過(guò)技術(shù)改造升級(jí)手段實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的技術(shù)推廣；對(duì)適用非羈押性強(qiáng)制措施的被追訴人引入“電子手銬”，公安機(jī)關(guān)通過(guò)“電子手銬”對(duì)被追訴人所在位置進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、跟蹤、隨訪，對(duì)違反非羈押強(qiáng)制措施相關(guān)規(guī)定的犯罪嫌疑人加大懲罰力度，增加其違法成本，倒逼被追訴人嚴(yán)格遵守取保候?qū)?、監(jiān)視居住相關(guān)規(guī)定，如適當(dāng)增加取保候?qū)徶械谋ＷC人數(shù)量，提高違反取保候?qū)彽谋ＷC金繳納金額，另外，對(duì)于違反情節(jié)嚴(yán)重的，變更強(qiáng)制措施為逮捕，并在后期量刑中酌定對(duì)其進(jìn)行加重、從重處罰。

最后，鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與對(duì)非羈押性強(qiáng)制措施執(zhí)行的監(jiān)督工作。針對(duì)適用監(jiān)視居住所需警力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)可考慮聘請(qǐng)具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的保安人員或志愿服務(wù)的社工參與到執(zhí)行工作中，但保安人員以及相關(guān)社工人員執(zhí)行監(jiān)督工作應(yīng)在公安機(jī)關(guān)辦案民警的領(lǐng)導(dǎo)、指揮下進(jìn)行，并接受公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督。此外，在助力非羈押措施適用對(duì)象的管護(hù)、幫教方面，要充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社區(qū)等社會(huì)資源。對(duì)于取保候?qū)?，可考慮由幫教相關(guān)成員擔(dān)任擔(dān)保人，擔(dān)保人在對(duì)該適用對(duì)象進(jìn)行有效監(jiān)管的同時(shí)，對(duì)該適用對(duì)象負(fù)責(zé)看護(hù)、幫教，從而形成既實(shí)現(xiàn)對(duì)非羈押人員管護(hù)教育，又為其提供就業(yè)、安置的全流程、長(zhǎng)期化社會(huì)幫教體系。

（三）合理控制逮捕適用比例

落實(shí)少捕政策，核心要求就是嚴(yán)格限制逮捕的適用比例。司法實(shí)踐中，許多公安機(jī)關(guān)通過(guò)人為因素提升報(bào)捕案件比例的做法實(shí)現(xiàn)批捕率降低的目的。這些做法不僅造成司法資源的浪費(fèi)，加重檢察機(jī)關(guān)批捕工作壓力，而且增加了錯(cuò)捕、漏捕風(fēng)險(xiǎn)。因此，落實(shí)少捕政策的核心是準(zhǔn)確把握逮捕的適用條件。其一，公安機(jī)關(guān)作為逮捕措施的提請(qǐng)機(jī)關(guān)，亟須改進(jìn)對(duì)犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性的判斷方式。是否對(duì)犯罪嫌疑人、被告人適用逮捕措施的關(guān)鍵在于對(duì)該犯罪嫌疑人、被告人的社會(huì)危險(xiǎn)性予以準(zhǔn)確判斷。因此，嚴(yán)格限制逮捕措施適用比例，防止逮捕措施濫用的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確把握“社會(huì)危險(xiǎn)性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這就要求偵查辦案人員不僅需要收集與案件定罪量刑的相關(guān)證據(jù)，同時(shí)還需對(duì)關(guān)涉犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性的相關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行收集，如犯罪嫌疑人個(gè)人性格、思想動(dòng)向、認(rèn)罪態(tài)度、家庭社會(huì)關(guān)系、有無(wú)不良嗜好等，以確保檢察機(jī)關(guān)審查社會(huì)危險(xiǎn)性所需要的資料更加全面、客觀。其二，積極引入“逮捕社會(huì)危險(xiǎn)性量化評(píng)估體系”等一系列智能輔助技術(shù)，通過(guò)現(xiàn)代科技手段對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行客觀量化評(píng)估，避免因人為主觀經(jīng)驗(yàn)判斷帶來(lái)適用上的混亂。其三，保障偵查階段辯護(hù)律師就社會(huì)危險(xiǎn)性提出辯護(hù)意見(jiàn)的權(quán)利。針對(duì)復(fù)雜的刑事案件，可考慮由犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)多方參與聽(tīng)證程序，專(zhuān)門(mén)針對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，積極聽(tīng)取犯罪嫌疑人及其辯護(hù)律師的意見(jiàn)。其四，提升提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕文書(shū)釋法說(shuō)理水平。在司法實(shí)踐中，辦案人員由于過(guò)度追求逮捕提請(qǐng)結(jié)果，而忽視了對(duì)于提請(qǐng)逮捕批準(zhǔn)書(shū)的論證、推理。因此，未來(lái)辦案人員應(yīng)注重提升自身法律文書(shū)的寫(xiě)作推理能力，準(zhǔn)確把握提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕標(biāo)準(zhǔn)與適用條件，以增強(qiáng)其提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書(shū)的說(shuō)服力與可接受力。

（四）健全相關(guān)工作考核機(jī)制及責(zé)任追究機(jī)制

科學(xué)、完備的工作考核機(jī)制及責(zé)任追求機(jī)制可以有效倒逼辦案人員在適用強(qiáng)制措施中正確履行工作職責(zé)。建立權(quán)責(zé)明晰、高效權(quán)威的監(jiān)督管理體系有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施適用過(guò)程監(jiān)督、審核的常態(tài)化與長(zhǎng)效化。為此，在“少捕慎訴慎押”政策指導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)的工作考核機(jī)制應(yīng)當(dāng)禁止將“逮捕率”“拘留數(shù)”以及各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)“打擊人數(shù)”的數(shù)量作為單一考核指標(biāo)，以防止辦案民警為盲目完成考核指標(biāo)而對(duì)羈押措施的濫用；此外，為鼓勵(lì)辦案民警對(duì)非羈押性強(qiáng)制措施的大膽適用，可考慮增設(shè)對(duì)非羈押性措施適用予以加分的政策鼓勵(lì)，引導(dǎo)辦案人員轉(zhuǎn)變辦案理念；同時(shí)，為進(jìn)一步引導(dǎo)辦案人員重視對(duì)犯罪嫌疑人社會(huì)危險(xiǎn)性的考察，可考慮增設(shè)對(duì)犯罪嫌疑人夠罪卻無(wú)社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行逮捕而予以扣分的考核項(xiàng)，以警示辦案人員對(duì)逮捕措施的審慎適用。此外，在責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)上，一方面，為擴(kuò)大對(duì)非羈押性措施的適用比例，確保辦案民警對(duì)非羈押性強(qiáng)制措施適用無(wú)后顧之憂，對(duì)采取了非羈押性強(qiáng)制措施而犯罪嫌疑人卻脫逃的案件，可考慮科學(xué)設(shè)定脫逃人數(shù)“容忍率”，對(duì)執(zhí)行監(jiān)管并不存在重大過(guò)失的辦案民警免于追究其法律責(zé)任；另一方面，對(duì)在適用拘留、提請(qǐng)逮捕、延長(zhǎng)羈押期限中違反法律規(guī)定的辦案民警，應(yīng)當(dāng)依法追究其相關(guān)法律責(zé)任[2]124。