“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”暫停背后

張馨予

衡陽(yáng)城市建筑群。本文圖/視覺中國(guó)

在數(shù)據(jù)被視為“新黃金”的當(dāng)下，數(shù)據(jù)要素流通、交易、傳播的場(chǎng)景正變得越來(lái)越多。

11月25日，2023全球數(shù)商大會(huì)在上海開幕，大會(huì)上，數(shù)據(jù)交易鏈正式啟用，由上海、浙江、山東等七家省級(jí)數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)發(fā)起并建設(shè)聯(lián)盟鏈共識(shí)節(jié)點(diǎn)，十省市實(shí)現(xiàn)“一地掛牌、全網(wǎng)互認(rèn)”。

前不久，發(fā)生在湖南省衡陽(yáng)市的“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”更是受到各方關(guān)注。11月10日，衡陽(yáng)市公共資源交易中心發(fā)布公告，以網(wǎng)上競(jìng)價(jià)的方式出讓“衡陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓項(xiàng)目”，項(xiàng)目起始價(jià)為18億元。11月15日，衡陽(yáng)市公共資源交易中心再度發(fā)布公告，表示暫停該交易活動(dòng)。

衡陽(yáng)的“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”之所以受到廣泛關(guān)注，既因?yàn)檫@是全國(guó)首次公開交易公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，被一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是中國(guó)開啟“數(shù)據(jù)財(cái)政”的信號(hào)，也因?yàn)樵S多人擔(dān)憂政務(wù)數(shù)據(jù)資源在出讓的過程中，可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用甚至是個(gè)人隱私被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副教授商希雪長(zhǎng)期關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟(jì)與法治領(lǐng)域的研究，她對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，從大趨勢(shì)來(lái)看，數(shù)據(jù)要素一定會(huì)加速市場(chǎng)化，公共數(shù)據(jù)的開放和利用也會(huì)越來(lái)越普遍。而在這個(gè)過程中，如何確保數(shù)據(jù)安全，是一個(gè)必須被重視的問題。

短短5天，衡陽(yáng)的“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”就從引發(fā)各方討論到突然暫停。

衡陽(yáng)市公共資源交易中心工作人員對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，11月14日收到了項(xiàng)目出讓方衡陽(yáng)市行政審批服務(wù)局的來(lái)函要求，因此暫?！昂怅?yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓項(xiàng)目”的交易活動(dòng)，但是不清楚衡陽(yáng)市行政審批服務(wù)局為何選擇暫停交易?！吨袊?guó)新聞周刊》記者多次撥打項(xiàng)目出讓方聯(lián)系人的電話，均未接通。

早在2021年12月，衡陽(yáng)就發(fā)布了《衡陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），其中對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的定義、權(quán)屬等進(jìn)行了明確。根據(jù)《管理辦法》，政務(wù)數(shù)據(jù)是指政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表、圖片、視頻和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括各政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等，數(shù)據(jù)權(quán)屬歸政府所有。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該如何理解衡陽(yáng)“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”的交易內(nèi)容？

武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院數(shù)理經(jīng)濟(jì)與數(shù)理金融系教授莊子銀指出，根據(jù)公告，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方為衡陽(yáng)市行政審批服務(wù)局，其旨在通過出讓智慧城市或其他財(cái)政投資信息化系統(tǒng)建成后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源等有形或無(wú)形資產(chǎn)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限，以市場(chǎng)化的方式獲取這些數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的收益。

莊子銀進(jìn)一步對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，公告顯示，中標(biāo)方作為特許經(jīng)營(yíng)者，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，獲得了數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)者既是數(shù)據(jù)中介商，又是數(shù)據(jù)產(chǎn)品的運(yùn)營(yíng)商。藉此特許經(jīng)營(yíng)者可以在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)向使用者提供相關(guān)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并收取相應(yīng)的費(fèi)用作為回報(bào)。

盡管“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”遭到暫停，但在外界看來(lái)，公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用不會(huì)止步于此。

“對(duì)于公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)、開放開發(fā)，一直是中央大力提倡的，也是各個(gè)政策引導(dǎo)的?！鄙滔Ｑ┱f(shuō)。2022年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”），其中提出推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，“對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)，加強(qiáng)匯聚共享和開放開發(fā)，強(qiáng)化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理，推進(jìn)互聯(lián)互通，打破‘?dāng)?shù)據(jù)孤島’”。

2020年，數(shù)據(jù)首次作為新型生產(chǎn)要素，與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素一起寫進(jìn)中央文件。商希雪說(shuō)，作為生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)資源一定會(huì)經(jīng)過開發(fā)、進(jìn)入市場(chǎng)交易，煥發(fā)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，“而公共數(shù)據(jù)是一類非常具有開發(fā)價(jià)值、潛力巨大的數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)也處于數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的前沿陣線，因?yàn)楣矓?shù)據(jù)的持有權(quán)主體是政府，因此在開放開發(fā)上更為明確”。她認(rèn)為，在整個(gè)數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化開發(fā)或交易中，公共數(shù)據(jù)應(yīng)該會(huì)作為一種“橋頭堡”的開發(fā)陣地，通過公共數(shù)據(jù)的開發(fā)，形成數(shù)據(jù)資源開發(fā)體系的標(biāo)準(zhǔn)或流程，然后再引領(lǐng)其他類型的數(shù)據(jù)進(jìn)行市場(chǎng)化的開發(fā)或交易。

近幾年，除了衡陽(yáng)，許多省市都陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放的條例或辦法。商希雪認(rèn)為，由此可見，各個(gè)省市都是摩拳擦掌，“衡陽(yáng)最近的舉措屬于先試先行”。

多位專家對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，地方政府將政務(wù)數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓，背后有多重考量。

在華南理工大學(xué)公共政策研究院國(guó)家治理研究中心主任、研究員蔣余浩看來(lái)，當(dāng)前，全國(guó)各地的智慧城市、城市數(shù)字化運(yùn)營(yíng)中心都經(jīng)過了大量的財(cái)政投入，建成了一系列硬件措施。但如何讓這些數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)真正與政府治理、企業(yè)生產(chǎn)、居民生活的具體需求相融合，真正賦能后者，是受到普遍關(guān)注的問題。

“衡陽(yáng)采取的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的方式，如果暫時(shí)先不說(shuō)是否符合法律規(guī)定，算得是上一個(gè)創(chuàng)新。”蔣余浩說(shuō)，用這個(gè)方式實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市管運(yùn)分離，可以提高運(yùn)營(yíng)效率，并且可以要求運(yùn)營(yíng)方深入了解政府部門治理、企業(yè)生產(chǎn)、居民生活的具體流程和需要，以便于數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)真正起到優(yōu)化各種流程的作用。

莊子銀認(rèn)為，從資源共享和優(yōu)化利用的角度來(lái)看，由于政務(wù)數(shù)據(jù)通常龐大而復(fù)雜，將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)讓給具備豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的特許經(jīng)營(yíng)者，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源的有效管理和優(yōu)化利用，提高數(shù)據(jù)資源的利用效率和產(chǎn)出價(jià)值，從而更好地滿足社會(huì)需求。而從推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的角度來(lái)看，通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，地方政府可以將數(shù)據(jù)資源管理和服務(wù)的職責(zé)交給專業(yè)機(jī)構(gòu)，自身更加專注于數(shù)字政府建設(shè)的全局規(guī)劃和戰(zhàn)略指導(dǎo)，推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)的深入發(fā)展。

另外，還有一重動(dòng)機(jī)也不可忽略。復(fù)旦大學(xué)中國(guó)研究院副研究員、工信部工業(yè)和信息化法治戰(zhàn)略與管理重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員劉典認(rèn)為，地方政府出讓政務(wù)數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，最主要是考慮到緩解財(cái)政壓力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“通過將政務(wù)數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，政府可以獲得一筆可觀的資金，以支持公共項(xiàng)目或緩解財(cái)政赤字?！眲⒌溥€指出，通過與企業(yè)的合作，地方政府可以吸引更多的投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，這種合作模式有助于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在衡陽(yáng)的“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”中，18億元的項(xiàng)目起始價(jià)格外引人注目。數(shù)據(jù)估值是一個(gè)相對(duì)較新的領(lǐng)域，目前還沒有明確的共識(shí)或標(biāo)準(zhǔn)化的方法。劉典說(shuō)，18億元的起始價(jià)可能是基于對(duì)項(xiàng)目本身價(jià)值的評(píng)估以及競(jìng)價(jià)因素的考慮，“政務(wù)數(shù)據(jù)資源是政府掌握的重要信息，具有很高的價(jià)值，智慧城市特許經(jīng)營(yíng)權(quán)則意味著可以參與到城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中，也具有潛在的商業(yè)價(jià)值。因此，18億元的起始價(jià)可能是基于對(duì)這些資源的評(píng)估和預(yù)期收益的考慮”。

隨著“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”的消息傳開，“數(shù)據(jù)財(cái)政”這個(gè)概念被不斷提及。復(fù)旦大學(xué)計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)學(xué)院教授朱揚(yáng)勇指出，“土地財(cái)政”已經(jīng)難以為繼，但“盤活政府?dāng)?shù)據(jù)資源，建立數(shù)據(jù)財(cái)政”的時(shí)機(jī)可能已經(jīng)到來(lái)。朱揚(yáng)勇指出，與土地不同，數(shù)據(jù)不會(huì)越用越少，并且數(shù)據(jù)本身會(huì)日益增加，因此盤活數(shù)據(jù)資源，建立“數(shù)據(jù)財(cái)政”可能是政府?dāng)?shù)據(jù)資源開發(fā)利用的有效手段。

不過，蔣余浩指出，盡管從理念上，“數(shù)據(jù)財(cái)政”是有一定吸引力的，不過現(xiàn)在對(duì)這個(gè)問題的討論還相當(dāng)初步，一是因?yàn)閿?shù)據(jù)定價(jià)等基本機(jī)制并沒有建立起來(lái)，數(shù)據(jù)究竟值多少錢，現(xiàn)實(shí)中還是由海量數(shù)據(jù)持有方說(shuō)了算；二是從技術(shù)發(fā)展來(lái)看，大數(shù)據(jù)技術(shù)還在不斷進(jìn)步，是否會(huì)顛覆目前大家習(xí)以為常的狀況，還不好說(shuō)。

實(shí)際上，從此次衡陽(yáng)“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”被暫停就可看出，“數(shù)據(jù)財(cái)政”仍處于探索中。蔣余浩指出，在將政務(wù)數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的過程中，需要設(shè)計(jì)的制度規(guī)范、合同條款還有很多，衡陽(yáng)方面發(fā)布公告、暫停交易活動(dòng)，“恐怕也是覺得條件并不成熟”。

不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的公開交易，盡管券商研報(bào)多提到其具有重大意義，例如“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)萬(wàn)億市場(chǎng)即將打開”，但是許多人仍在社交平臺(tái)上分享了自己對(duì)于公共數(shù)據(jù)資源公開交易的恐慌。

這種恐慌不是沒有道理的。莊子銀說(shuō)，數(shù)據(jù)加工權(quán)的出讓，可能會(huì)帶來(lái)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私泄露、公共數(shù)據(jù)安全甚至公共數(shù)據(jù)國(guó)家安全等嚴(yán)重問題，因此需要謹(jǐn)慎對(duì)待。

他舉例說(shuō)，首先，數(shù)據(jù)的流動(dòng)增加了數(shù)據(jù)泄露和黑客攻擊的風(fēng)險(xiǎn)，而政務(wù)數(shù)據(jù)包含大量敏感信息，如個(gè)人身份信息、健康信息和財(cái)務(wù)信息等，一旦這些數(shù)據(jù)流入不安全的環(huán)境，就有可能被黑客竊取或?yàn)E用，威脅到人們的個(gè)人隱私和安全，甚至可能被國(guó)外的情報(bào)機(jī)構(gòu)利用，帶來(lái)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家安全的問題；其次，數(shù)據(jù)出讓可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)濫用和侵犯?jìng)€(gè)人隱私，“例如數(shù)據(jù)被用于精準(zhǔn)廣告或其他商業(yè)用途，甚至用于商業(yè)欺詐”。

不過，劉典認(rèn)為，如果為了安全問題而“一刀切”地廢止政務(wù)數(shù)據(jù)資源的交易，無(wú)異于因噎廢食，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理，強(qiáng)化數(shù)據(jù)流通規(guī)則制定與監(jiān)督才是長(zhǎng)久之策。蔣余浩也指出，要防止安全問題泛化，需要在發(fā)展中解決問題，這才是面對(duì)創(chuàng)新的好的態(tài)度。

2021年9月，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》）正式施行，標(biāo)志我國(guó)在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域有法可依，為各行業(yè)數(shù)據(jù)安全提供監(jiān)管依據(jù)。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第四十一條，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)。依法不予公開的除外。

商希雪指出，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的前提是確保個(gè)人數(shù)據(jù)隱私和公共數(shù)據(jù)安全，在這一過程中，目前堅(jiān)持“原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)可用不可見”的原則，會(huì)限定開發(fā)利用的范圍，也就是那些不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)。“對(duì)于公共數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用，大家的擔(dān)心是合理的，在具體落地過程中，會(huì)把安全放在第一位，始終有一條紅線不能踩，而不是原始數(shù)據(jù)毫無(wú)保留呈現(xiàn)出來(lái)，這中間也會(huì)有技術(shù)的保障?！?/p>

除了《數(shù)據(jù)安全法》，針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放，許多省市出臺(tái)了相應(yīng)條例，多數(shù)都對(duì)數(shù)據(jù)作出了無(wú)條件開放、有條件開放和不予開放三種分類。對(duì)于三類數(shù)據(jù)的定義，各地也都大同小異，不予開放類的數(shù)據(jù)基本是指“涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，或根據(jù)法律、法規(guī)等規(guī)定不得開放的公共數(shù)據(jù)”。

數(shù)據(jù)出讓可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)濫用和侵犯?jìng)€(gè)人隱私，需謹(jǐn)慎對(duì)待。

但在標(biāo)準(zhǔn)定義之下，不予開放數(shù)據(jù)并無(wú)更進(jìn)一步的解釋。衡陽(yáng)雖然對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行公開交易，但具體是哪些政務(wù)數(shù)據(jù)資源，衡陽(yáng)并沒有公開更多信息。

多位專家都認(rèn)同，政務(wù)數(shù)據(jù)資源的授權(quán)運(yùn)營(yíng)如何做到合法合規(guī)，如何有效做到隱私保護(hù)，仍需要進(jìn)一步探索和明確。

對(duì)轉(zhuǎn)讓政務(wù)數(shù)據(jù)資源的政府來(lái)說(shuō)，劉典認(rèn)為，應(yīng)限定其轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)的使用范圍，通過分類分級(jí)的政策制定，將敏感程度較高的數(shù)據(jù)設(shè)定較高的權(quán)限。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)流通的監(jiān)管力度，防止出現(xiàn)非法交易和濫用的情況。

數(shù)據(jù)主體是否有知情權(quán)也應(yīng)該被探討。莊子銀認(rèn)為，數(shù)據(jù)的收集和使用應(yīng)該透明，并明確告知數(shù)據(jù)主體數(shù)據(jù)收集的目的和方式，征得數(shù)據(jù)主體的明確同意，數(shù)據(jù)主體應(yīng)有權(quán)了解自己的數(shù)據(jù)如何被使用，并有權(quán)制定相應(yīng)的數(shù)據(jù)共享和使用策略。

劉典補(bǔ)充說(shuō)，政府應(yīng)該及時(shí)公開政務(wù)數(shù)據(jù)的來(lái)源、使用情況和收益情況等信息，增加透明度，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

而對(duì)數(shù)據(jù)資源的授權(quán)運(yùn)營(yíng)方來(lái)說(shuō)，他們使用數(shù)據(jù)的用途、技術(shù)如何都應(yīng)該被關(guān)注。商希雪強(qiáng)調(diào)，公共數(shù)據(jù)是公益屬性最強(qiáng)的數(shù)據(jù)要素，所以公共數(shù)據(jù)在進(jìn)入市場(chǎng)化開發(fā)時(shí)，其用途也要符合公共利益目標(biāo)。

在這個(gè)過程中，技術(shù)保障也至關(guān)重要。莊子銀指出，應(yīng)該采取各種有效的技術(shù)和組織措施，確保數(shù)據(jù)的安全性和保密性，包括加密技術(shù)、安全存儲(chǔ)、訪問控制、數(shù)據(jù)備份等，以防止未經(jīng)授權(quán)的訪問、數(shù)據(jù)泄露和濫用。此外，還要不斷推動(dòng)科技創(chuàng)新，發(fā)展更加安全可靠的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理技術(shù)，“例如區(qū)塊鏈技術(shù)、安全多方計(jì)算等可以在一定程度上增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全性”。