我國(guó)法院“案多”的現(xiàn)狀、緣由與緩解之策
——以A市F區(qū)法院?jiǎn)T額制改革為視角

孫 琳

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 法學(xué)院,北京 102488)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型,利益格局深刻調(diào)整,民眾法律意識(shí)增強(qiáng),越來(lái)越多的矛盾糾紛以訴訟形式進(jìn)入法院,以“訴訟爆炸”為特征的訴訟社會(huì)似乎已然來(lái)臨(1)張文顯:《聯(lián)動(dòng)司法:訴訟社會(huì)境況下的司法模式》,《法律適用》2011年第1期。。尤其是2015年立案登記制改革后,大量民事糾紛案件涌入法院,使得法院疲于應(yīng)對(duì),不少地方“案多人少”的現(xiàn)象日益突顯(2)左衛(wèi)民:《通過(guò)訴前調(diào)解控制“訴訟爆炸”——區(qū)域經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證研究》,《清華法學(xué)》2020年第4期。。在立案登記制改革實(shí)施一年后,法院開(kāi)始了員額制改革,關(guān)于法院“案多人少”的新聞報(bào)道進(jìn)一步增多。對(duì)此,學(xué)者從不同角度展開(kāi)相關(guān)研究,并得出了不同于傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的觀點(diǎn)。大部分學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)法院正處于“訴訟爆炸”的時(shí)代,“案多人少”矛盾十分突出(3)蔣銀華:《司法改革的人權(quán)之維——以“訴訟爆炸”為視角的分析》,《法學(xué)評(píng)論》2015 年第 6 期。其中,有學(xué)者從我國(guó)法院幾十年新收案件增長(zhǎng)率和法官人均結(jié)案數(shù)的角度予以論證(4)熊秋紅:《為法官減負(fù) 為司法提速——如何破解“案多人少”的司法困局》,《人民論壇》2019年第2期。;。有學(xué)者指出,法官員額制改革加劇了法院“案多人少”矛盾(5)鄭云波:《員額制框架下法院案多人少矛盾的解決——以民事訴訟為主要視角》,《天府新論》2018年第6期。。當(dāng)然也有少數(shù)學(xué)者將我國(guó)法院人案比和域外國(guó)家對(duì)比后,得出我國(guó)法院不存在“案多人少”問(wèn)題的結(jié)論(6)張衛(wèi)平:《“案多人少”困境的程序應(yīng)對(duì)之策》,《法治研究》2022年第3期。。但是目前的大多數(shù)研究都從法院整體案件數(shù)和法官人數(shù)的角度論證,缺乏對(duì)案件本身的相關(guān)分析,因此在論證是否存在“案多人少”方面缺乏一定的說(shuō)服力。

鑒于此,以東部一線城市中的一個(gè)基層法院——A市F區(qū)法院(7)之所以選擇A市F區(qū)法院為研究樣本,主要基于以下兩方面考慮:一是從地域看,由于A市F區(qū)法院地處中國(guó)東部地區(qū),經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá),且該法院近幾年一直走在司法改革的前列,因此該法院各項(xiàng)制度改革緊跟司法改革步伐,參考價(jià)值較大;二是從案件數(shù)量看,A市法院案件數(shù)較多,而F區(qū)法院位于A市的郊區(qū),案件數(shù)雖然較城區(qū)法院較少,但與我國(guó)中西部大部分基層法院相比,案件數(shù)較多,因此以A市F區(qū)法院為樣本法院,所得出的結(jié)論可適用于全國(guó)大多數(shù)案件量較大的法院。此外,如無(wú)特別說(shuō)明,所有數(shù)據(jù)均來(lái)源于A市F區(qū)法院的司法統(tǒng)計(jì)年表。為樣本,從2014—2021年該法院民商事案件收案量(8)如無(wú)特別說(shuō)明,本文所稱(chēng)的民商事案件僅指民商事一審案件,不包括執(zhí)行案件和非訴案件。和法官年人均結(jié)案數(shù)兩個(gè)方面,審視近幾年我國(guó)基層法院“案多”現(xiàn)象,并通過(guò)重點(diǎn)關(guān)注2014—2021年該院每年較上一年度新增案件的方式,剖析法院“案多”的來(lái)源和特征,進(jìn)而分析員額制改革以來(lái)法院“案多”的成因,并提出緩解之道。

一、案如何多:我國(guó)法院“案多”的現(xiàn)狀

近年來(lái),全國(guó)法院受理的案件有80%以上在基層法院,法院的“案多”主要“多”在基層(9)龍飛:《新時(shí)代司法資源供求均衡的路徑選擇:多元化解與繁簡(jiǎn)分流》,《人民法院報(bào)》2018年1月4日。。為進(jìn)一步厘清和分析基層法院“案多”的現(xiàn)狀,對(duì)A市F區(qū)法院?jiǎn)T額制改革后的“案多”現(xiàn)象進(jìn)行考察,厘清案件來(lái)源,分析案件特征,為此后的論證打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)“案多”的表現(xiàn)

從2014—2021年,A市F區(qū)法院如全國(guó)其他基層法院一樣,出現(xiàn)了“訴訟爆炸”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在,法院收案量急劇增長(zhǎng)和法官年人均結(jié)案數(shù)急劇增加。

1.收案量急劇增長(zhǎng)。為減少不穩(wěn)定的人口因素對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的影響,使用當(dāng)前法院系統(tǒng)內(nèi)部考核指標(biāo)萬(wàn)人成訴率來(lái)衡量法院收案量的變化。從整體看,2014—2021年A市F區(qū)法院的收案量呈增長(zhǎng)趨勢(shì),但也存在一定的波動(dòng)。其中,2015年該院迎來(lái)了第一次收案高峰,即286.893的萬(wàn)人成訴率較2014年增長(zhǎng)了32.670%。隨后的幾年間,該法院收案量緩慢增長(zhǎng),直至2019年,該法院年收案量達(dá)到了這10年的歷史峰值342.988。此后,雖然2020年該法院收案量出現(xiàn)明顯下降,即245.925的萬(wàn)人成訴率較2019年下降了28.299%,但2021年299.681的萬(wàn)人成訴率又較2020年有所增加。

2.法官人均結(jié)案數(shù)急劇增加。對(duì)于案件量而言,除了法院的整體案件量之外,同樣重要的指標(biāo)是法官和所有法院雇員的人均案件量(10)程金華:《法院“案多人少”的跨國(guó)比較——對(duì)美國(guó)、日本和中國(guó)的實(shí)證分析》,《社會(huì)科學(xué)輯刊》2022年第5期。。首先,從整體看,與2014年相比,2021年A市F區(qū)法院無(wú)論是法官年人均結(jié)案數(shù)、政法編年人均結(jié)案數(shù)還是全院年人均結(jié)案數(shù)均有所增加。其次,三者并非呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì),而是存在波動(dòng)的,其中法官年人均結(jié)案數(shù)的變化最大,而政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)的變化相對(duì)小,且二者的變化趨勢(shì)大致相同。最后,三者的變化趨勢(shì)并非與該院結(jié)案數(shù)的變化趨勢(shì)一致,且三者的年人均結(jié)案數(shù)最大值的年份均早于法院結(jié)案數(shù)最大值的年份。值得注意的是,2017年政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)均呈下降趨勢(shì)時(shí),法官年人均結(jié)案數(shù)正處于急劇增長(zhǎng)時(shí)期,此后法官年人均結(jié)案數(shù)雖有波動(dòng),但一直保持在299件以上(11)2014—2021年A市F區(qū)法院司法統(tǒng)計(jì)年表得出結(jié)案數(shù)分別為22083、27015、31185、36379、38147、37967、32624、37939;一線法官年人均結(jié)案數(shù)分別為162.4、177.730、258.875、399.769、334.623、333.044、299.303、403.606;政法編年人均結(jié)案數(shù)分別為71.5、85.762、132.140、106.061、109.934、109.101、94.289、111.585;全院年人均結(jié)案數(shù)分別為為55.6、61.961、86.146、69.293、72.800、71.367、61.788、73.668,可以看出人均結(jié)案的波動(dòng)情況。。

(二)“案多”的來(lái)源

進(jìn)一步分析2014—2021年A市F區(qū)法院不同類(lèi)型新增案件的萬(wàn)人成訴率,發(fā)現(xiàn)這段時(shí)期法院新增案件主要有以下特點(diǎn)。首先,受民商事案件絕對(duì)影響。從萬(wàn)人成訴率的變化視角分析,2014—2021年A市F區(qū)法院民商事案件萬(wàn)人成訴率的變化趨勢(shì)和法院所有案件萬(wàn)人成訴率的變化趨勢(shì)基本一致(12)2014—2021年A市F區(qū)法院民商事案件萬(wàn)人成訴率分別為134.923、183.442、175.730、208.328、237.828、245.251、147.944、176.006;所有案件萬(wàn)人成訴率分別為216.245、286.893、274.644、307.686、320.328、342.988、245.925、299.681,可以得出萬(wàn)人成訴率變化基本一致。?？梢?jiàn),2014—2021年法院增加的收案量主要來(lái)源于民商事案件。其次,合同糾紛案件占比大。從萬(wàn)人成訴率的年增長(zhǎng)率看,2014—2021年合同案件萬(wàn)人成訴率的年增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率的變化數(shù)值與民商事案件萬(wàn)人成訴率的年增長(zhǎng)變化數(shù)值基本一致(13)2014—2021年A市F區(qū)法院合同案件年增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率分別為-3.59%、27.87%、-1.45%、19.98%、12.87%、2.73%、-30.12%、0.34%;民商事案件年增長(zhǎng)率分別為-7.87%、35.96%、-4.20%、18.55%、14.16%、3.12%、-39.68%、18.97%,可以得出年增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率基本一致。。由此說(shuō)明,2014—2021年A市F區(qū)法院民商事案件萬(wàn)人成訴率的增加主要是由于合同案件萬(wàn)人成訴率的增加引起的?？梢?jiàn),2014—2021年法院民商事案件收案量受合同案件收案量的影響最大。最后,物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件增幅大。2014—2021年A市F區(qū)法院各類(lèi)型合同案件中,物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件萬(wàn)人成訴率的變化對(duì)合同案件萬(wàn)人成訴率變化的貢獻(xiàn)大(14)2014—2021年A市F區(qū)法院供用熱力合同案件年增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率分別為-3.386%、9.816%、2.065%、4.173%、0.748%、2.136%、-9.073%、-3.701%;物業(yè)服務(wù)合同案件年增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率分別為3.203%、15.794%、-2.788%、22.070%、3.988%、-15.511%、-18.810%、-1.639%;合同案件年增長(zhǎng)率分別為-6.877%、52.795%、-2.449%、33.073%、18.978%、3.859%、-42.321%、0.495%,可發(fā)現(xiàn)物業(yè)合同和供熱合同對(duì)收案量影響最大。。可見(jiàn),2014—2021年法院各類(lèi)型合同案件中,物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的收案量對(duì)合同案件整體收案量的影響最大。

二、案為何多:員額制改革視域下法院“案多”的緣由

通過(guò)分析A市F區(qū)法院新增案件的來(lái)源和特征后發(fā)現(xiàn),有相當(dāng)多的案件屬于物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件。由此引出的問(wèn)題是,為何這段時(shí)期上述類(lèi)型的案件會(huì)突然增多?這與2016年開(kāi)始的員額制改革密不可分。提到員額制改革必然會(huì)影響法官人數(shù)的配比,因此可以從員額制改革是否會(huì)導(dǎo)致法官人數(shù)變化的角度分析法院“案多”的成因。

(一)法官人數(shù)減少

2016年,按照黨中央對(duì)全面依法治國(guó)、全面深化司法體制改革作出的重大部署,全國(guó)法院系統(tǒng)開(kāi)始了員額制改革,即法院、檢察院在編制內(nèi)根據(jù)辦案數(shù)量、轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素確定法官、檢察官的人員限額(15)李?yuàn)檴?、趙雨、魏杰、劉新星、趙成貴:《“以案定員”模型決策分析》,《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))》2022年第2期。。根據(jù)改革的相關(guān)規(guī)定,員額法官人數(shù)不得超過(guò)中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制的39%,由此帶來(lái)的結(jié)果是,員額制改革后A市F區(qū)法院在全院政法編人數(shù)穩(wěn)定在300人以上,以及全院人數(shù)增加到500人的情況下,該法院辦案法官人數(shù)卻由2015年的152人驟減至2017年的91人,即員額制改革的確導(dǎo)致部分原一線辦案法官未能入額,法官人數(shù)較改革之前大幅度減少。

法官年人均結(jié)案數(shù)的增加是法院“案多”的表現(xiàn)之一,而法院人均結(jié)案數(shù)的變化主要受到法院總結(jié)案數(shù)和法官人數(shù)變化的影響。法院在總結(jié)案數(shù)不變或者增加的前提下,法官人數(shù)的減少必然導(dǎo)致法官年人均結(jié)案數(shù)的增加。2017—2019年在法院總結(jié)案數(shù)不斷增加的背景下,員額制改革導(dǎo)致的法官人數(shù)大幅減少所帶來(lái)的結(jié)果必然是法官年人均結(jié)案數(shù)的急劇增加。這給法官帶來(lái)的直觀感受是其承辦的案件明顯增多,由此呈現(xiàn)的是“案多”現(xiàn)象。因此,以員額制改革為視角審視,法院“案多”現(xiàn)象的客觀原因是在法院收案量增加的前提下法官人數(shù)的減少。

(二)人為擴(kuò)充案件

員額制改革導(dǎo)致的法官人數(shù)的突然減少必然會(huì)增加原本收案量大的法院的結(jié)案壓力。雖然最高院在2015年發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見(jiàn)》中明確提出了根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和輔助數(shù)據(jù)確定各法院的員額人數(shù),但實(shí)際上由于其他數(shù)據(jù)都難以被量化處理,因此只有案件數(shù)抑或?qū)徟泄ぷ髁渴亲罡咴涸诖_定各級(jí)法院?jiǎn)T額定額時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)的、最重要的、最關(guān)鍵的數(shù)據(jù)(16)李可:《尋找法官員額定額之基數(shù)》,《學(xué)習(xí)與探索》2017年第3期。。這就導(dǎo)致了實(shí)踐中部分法院為了爭(zhēng)取到更多的員額法官名額,不斷擴(kuò)充案件數(shù),由此呈現(xiàn)的是“案多”現(xiàn)象更為突出。以A市F區(qū)法院為例,誠(chéng)如上文所述,員額制改革后該法院新收物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件數(shù)增幅大,因此筆者統(tǒng)計(jì)了2014—2021年A市F區(qū)法院當(dāng)年新收、當(dāng)年已結(jié)的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件相關(guān)數(shù)據(jù)。通過(guò)分析,兩種類(lèi)型案件在這一時(shí)期所具有的以下三方面特征可以論證上述“結(jié)論”(17)運(yùn)用“每年新收案件的當(dāng)年結(jié)案情況”證明法院急于擴(kuò)充收案數(shù)的理由是,結(jié)案率、長(zhǎng)期未結(jié)案清理情況、平均審理天數(shù)等均是法院系統(tǒng)內(nèi)部的重要考核指標(biāo),法院受考核指標(biāo)的影響,人為擴(kuò)充的案件一般結(jié)案時(shí)間較短。。

1.結(jié)案方式以撤訴為主。2014—2019年該法院每年新收的物業(yè)服務(wù)合同、供用熱力合同案件中,當(dāng)年以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)均占總結(jié)案數(shù)的74%以上,尤其是2017年、2018年該法院以撤訴方式結(jié)案物業(yè)服務(wù)合同、供用熱力合同案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的比重分別高達(dá)88.48%、95.51%。雖然2019年由于法院探索多元化糾紛解決機(jī)制改革,以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)有所下降,但從整體看,在當(dāng)年新收、當(dāng)年已結(jié)的案件中,物業(yè)服務(wù)合同案件和供用熱力合同案件占各類(lèi)型合同結(jié)案方式的比重仍分別高達(dá)29.28%、56.71%。

2.平均審理天數(shù)較短。與2014—2016年該法院當(dāng)年新收、當(dāng)年已結(jié)的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的平均審理天數(shù)保持在72.499天以上相比,2017—2019年當(dāng)年新收、當(dāng)年已結(jié)的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的平均審理天數(shù)明顯縮短,尤其是2017年、2018年當(dāng)年新收、當(dāng)年已結(jié)的兩種類(lèi)型合同案件的平均審理天數(shù)僅為42.523天、45.735天。2014—2016年當(dāng)年新收、當(dāng)年以撤訴方式結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,審理天數(shù)小于10日的案件數(shù)占總案件的比重分別為46.37%、43.67%、40.07%,而2017—2019年該比重已高達(dá)77.79%、69.93%、48.89%。由此可知,2017—2019年當(dāng)年立案、當(dāng)年結(jié)案的民商事案件中,審理天數(shù)小于10日的以撤訴方式結(jié)案的案件的增長(zhǎng)主要是由物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件數(shù)增長(zhǎng)引起的。

3.串案占比大(18)A市F區(qū)法院通常將一個(gè)月內(nèi)涉及同一原告或同一被告10件以上的案件認(rèn)定為串案。。分析當(dāng)年新收、當(dāng)年結(jié)案的案件詳情可以發(fā)現(xiàn),還有一種特殊情形,即串案。具體而言,在結(jié)案數(shù)量方面,2014—2019年該法院當(dāng)年新收、當(dāng)年結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同的串案案件數(shù)占比均在50%以上。在結(jié)案方式方面,2014—2021年在當(dāng)年新收的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,當(dāng)年以撤訴方式結(jié)案的串案案件數(shù)占串案總結(jié)案數(shù)的比重高達(dá)57%以上,且2014—2020年在當(dāng)年新收的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,當(dāng)年以撤訴方式結(jié)案的串案案件數(shù)占各種類(lèi)型合同當(dāng)年以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)的比重均高達(dá)34%以上,尤其是2017年和2018年該比重已高達(dá)51.45%、53.03%,較其他年份明顯增高。2019年,雖然當(dāng)年新收、當(dāng)年以撤訴方式結(jié)案的兩類(lèi)合同的串案數(shù)有所減少,但以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的比重仍高達(dá)39.19%。

4.在審理天數(shù)方面,2017年和2018年當(dāng)年新收、當(dāng)年結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中串案的平均審理天數(shù)明顯短于其他年份。尤其是,10日內(nèi)結(jié)案的串案案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的比重均超過(guò)63%,且超過(guò)10%的串案屬于當(dāng)天立案、當(dāng)天撤訴的情形。2019年,雖然當(dāng)年新收、當(dāng)年結(jié)案的兩種類(lèi)型合同的串案在10日內(nèi)結(jié)案的比重有所下降,但3907件的結(jié)案數(shù)仍明顯高于2014—2016年和2020—2021年的結(jié)案數(shù)。

綜上,2017—2019年當(dāng)年收案、當(dāng)年結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,串案明顯增多且結(jié)案方式多為撤訴,當(dāng)天立案、當(dāng)天結(jié)案的現(xiàn)象普遍存在。這部分案件實(shí)際上就屬于法院為爭(zhēng)取員額法官名額,人為擴(kuò)充的案件。而法院選擇擴(kuò)充物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的原因在于,這兩種類(lèi)型合同案件的原告中絕大多數(shù)為物業(yè)公司或供熱公司,實(shí)踐中,此類(lèi)原告大多與法院保持友好關(guān)系。因此,法院選擇人為增加涉及這些公司的案件,由此呈現(xiàn)出的是涉及這些公司的串案明顯增多。此外,受結(jié)案率、平均審理天數(shù)、長(zhǎng)期未結(jié)案清理率等多項(xiàng)指標(biāo)考核的壓力,法院在短時(shí)間內(nèi)將此部分案件以原告撤訴的方式結(jié)案,既不會(huì)損害原被告的任何利益,又能實(shí)現(xiàn)審判“量”與“質(zhì)”的雙提升。

三、案如何少:員額制改革的蝶變與法院“案多”的緩解

員額制改革導(dǎo)致法院“案多”的現(xiàn)象已成為當(dāng)前我們亟需解決的問(wèn)題。雖然時(shí)至今日,法官員額制仍處于穩(wěn)步實(shí)施階段(19)劉忠:《員額制之后: 法院人員分類(lèi)構(gòu)成評(píng)析》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年6期。,但應(yīng)該如何有效緩解員額制改革給法院帶來(lái)的訴訟壓力仍需中國(guó)司法改革者探究。對(duì)此,僅以員額制的進(jìn)一步改革探索為基本的應(yīng)對(duì)思路和方式,提出以下建議。

(一)鞏固和推進(jìn)員額制可持續(xù)改革

誠(chéng)如上文所述,當(dāng)前員額制導(dǎo)致法院法官人數(shù)減少以及法院為爭(zhēng)取更多員額名額人為增加案件,造成了法院“案多”的現(xiàn)狀。因此,為緩解法院“案多”需要可持續(xù)性地鞏固和推進(jìn)員額制改革。

1.進(jìn)一步細(xì)化員額比例測(cè)算方式。案件數(shù)量并不能全面反映法院的工作量飽和度。當(dāng)前,法院人為擴(kuò)充案件的重要緣由是員額制配置比例僅考慮案件數(shù)量,由此導(dǎo)致法院“案多”的現(xiàn)象。因此,亟需進(jìn)一步細(xì)化員額比例測(cè)算方式。從比較法視角看,目前在確定法院?jiǎn)T額方面適用較普遍的是工作量測(cè)算法。如美國(guó)聯(lián)邦司法中心用來(lái)測(cè)算法官工作量的“案件權(quán)值”(Case Weight)計(jì)算法已適用60多年并被許多國(guó)家借鑒。根據(jù)這種方法,測(cè)算人員對(duì)法院受理的案件進(jìn)行分類(lèi),分別測(cè)算或者估算出法官辦理不同案件所需要的時(shí)間,然后分別乘以法官受理的各類(lèi)案件的數(shù)量,進(jìn)而匯總出法院審理各類(lèi)案件所需要的總體時(shí)間,最終計(jì)算出法院的總體工作負(fù)擔(dān),并在此基礎(chǔ)上確定員額法官人數(shù)。雖然這種測(cè)試方式操作起來(lái)非常復(fù)雜,需要對(duì)法官辦理各項(xiàng)事務(wù)的時(shí)間進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤記錄,并考慮獨(dú)任、合議等因素,未必適合我國(guó)法院實(shí)際(20)何帆:《法官多少才夠用》,《人民法院報(bào)》2013年6月7日。,但為我國(guó)員額制精準(zhǔn)測(cè)算、科學(xué)評(píng)估提供了思路。

案件質(zhì)量是審判執(zhí)行工作的生命線。員額制配置比例還應(yīng)關(guān)注案件質(zhì)量。結(jié)合我國(guó)法院實(shí)際,建議借鑒當(dāng)前已普遍實(shí)施的法官業(yè)績(jī)考評(píng)辦法,依據(jù)法官工作量對(duì)法院所有案件進(jìn)行“大數(shù)據(jù)”分析,從而測(cè)算出案件難易程度,進(jìn)而將案件的繁簡(jiǎn)程度按照一定比例進(jìn)行折算,由此得出員額制配置比例中關(guān)于“案件數(shù)量”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.建立區(qū)域內(nèi)員額比例動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)法院人員總數(shù)、受理案件數(shù)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析,初步確定各級(jí)法院?jiǎn)T額法官比例不高于中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制39%的統(tǒng)一要求,對(duì)于改革的快速有效推行具有重大意義。然而,在改革已經(jīng)取得階段性成果的今天,由于我們已經(jīng)有充分的時(shí)間和精力推進(jìn)改革的進(jìn)一步細(xì)化,因而在確定員額比例時(shí)可以更為細(xì)致,根據(jù)不同法院的具體情況對(duì)員額比例進(jìn)行微調(diào)(21)甕怡潔:《論員額制改革的進(jìn)一步完善》,《人民司法》2019年第13期。。

具體而言,由于我國(guó)幅員遼闊,不同地區(qū)的人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,不同地區(qū)法院所受理的案件無(wú)論數(shù)量還是在復(fù)雜程度上都存在差異。因此,建議上級(jí)法院動(dòng)態(tài)調(diào)整下級(jí)法院的員額數(shù)量。一方面,從全國(guó)法院整體看,在不同省份法院?jiǎn)T額配置比例不能按照39%的比例“一刀切”。譬如,在經(jīng)濟(jì)糾紛發(fā)案量高的發(fā)達(dá)地區(qū),應(yīng)獲得更多的員額制指標(biāo)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū),則應(yīng)相對(duì)減少員額制指標(biāo)。另一方面,在一省內(nèi)部,法院在確保全省員額均衡的前提下,可根據(jù)地方性糾紛解決機(jī)制的需求及審理目標(biāo)的差異測(cè)算不同審級(jí)法院的員額配置比例。此外,對(duì)于同一審級(jí)法院間、同一法院內(nèi)不同庭室間員額配置比例也應(yīng)根據(jù)法官工作量的不同而差異化分配員額人數(shù)。

3.實(shí)行“有進(jìn)有出”的員額常態(tài)化運(yùn)行模式。員額制是一項(xiàng)系統(tǒng)性的制度,包括遴選、考核、晉升、懲戒、退出、激勵(lì)保障等一系列機(jī)制(22)龍宗智、符爾加:《構(gòu)建合理、有效、協(xié)調(diào)的員額檢察官退出機(jī)制》,《人民檢察》2017年第22期。。隨著法官遴選和管理制度的初步建立,建立退出制度,進(jìn)一步完善員額管理制度,成為鞏固和推進(jìn)員額制改革的應(yīng)有之義。毋庸置疑,員額法官的“退”,從本質(zhì)上講,就是為了實(shí)現(xiàn)更好的“進(jìn)”,就是為了全面落實(shí)司法責(zé)任制改革,促使員額法官進(jìn)退有序,能上能下,在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的偉大征程中,使得員額法官隊(duì)伍始終保有著旺盛持久的強(qiáng)大生命力(23)包獻(xiàn)容:《我國(guó)員額法官退出機(jī)制的構(gòu)建與完善》,《法律適用》2019年第9期。。當(dāng)前,實(shí)踐中存在個(gè)別法官入員額之后不辦案、少辦案的現(xiàn)象,降低了法官整體的辦案效率,加劇了法院人案比例的失衡。

對(duì)此,時(shí)任最高人民法院副院長(zhǎng)李少平曾強(qiáng)調(diào),對(duì)于入了員額后不辦案、辦案達(dá)不到要求的法官,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制其退出員額(24)郭芳:《最高院副院長(zhǎng)李少平:2016年是司法改革攻堅(jiān)年》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2016年第9期。。鑒于此,建議本級(jí)法院內(nèi)部打破員額制的“鐵飯碗”。一方面,將法院業(yè)績(jī)考核作為強(qiáng)制退出員額的依據(jù)。每年將法官的工作量以及辦案情況進(jìn)行綜合梳理,形成系統(tǒng)數(shù)據(jù)和檔案,并定期根據(jù)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果,對(duì)于工作量飽和度低、辦案量少、辦案質(zhì)效差的法官依規(guī)追責(zé),使其有序退出員額。另一方面,應(yīng)建立公開(kāi)、透明的員額強(qiáng)制退出程序?？煽紤]將作為審查入額者資格的法官遴選委員會(huì)更名為法官考評(píng)委員會(huì),并作為責(zé)令法官退出員額的認(rèn)定以及作出決定的權(quán)力機(jī)關(guān)。與此同時(shí),賦予法官申辯陳述權(quán)和救濟(jì)權(quán),即法官對(duì)退出決定不服的,可向法官考評(píng)委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議或向上級(jí)委員會(huì)申訴。

(二)深化相關(guān)配套機(jī)制實(shí)質(zhì)性改革

法院“案多”現(xiàn)象本質(zhì)上反映出員額制改革后司法資源并未實(shí)現(xiàn)最大化整合,因此緩解法院“案多”亟需優(yōu)化司法資源,這除了需要員額制“自我完善”外,還需實(shí)質(zhì)性地深化相關(guān)配套機(jī)制改革。

1.階梯式管理審判輔助人員。2018年10月26日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》雖就法官助理的法律地位與職責(zé)作了初步規(guī)范,然而由于缺乏關(guān)于職務(wù)晉升、福利待遇與職責(zé)權(quán)限等關(guān)乎法官助理切身利益的具體規(guī)定,當(dāng)前各地法院的法官助理制度多停留于文件上尚未在實(shí)踐中真正予以落實(shí),從而導(dǎo)致實(shí)踐中法官助理消極情緒彌漫,集體處于彷徨、猶疑乃至消極怠工的狀態(tài)(25)張青:《員額制改革后基層司法的案件壓力及其應(yīng)對(duì)——以Y省三個(gè)典型基層法院為例》,《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。。

針對(duì)法官助理制度在實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題,一方面需通過(guò)立法明確法官助理的職級(jí)待遇、晉升空間等關(guān)乎法官助理切身利益的內(nèi)容,并以專(zhuān)業(yè)學(xué)歷、任職資歷、業(yè)務(wù)能力等為主要標(biāo)準(zhǔn)賦予其不同等級(jí)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng),以提高法官助理的職業(yè)尊榮感(26)徐向華:《論審判團(tuán)隊(duì)制度之完善》,《交大法學(xué)》2017年第4期。;另一方面,為保證立法落地實(shí)施,可參照法官業(yè)績(jī)考核辦法,建立法官助理差異化的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。具體而言,可將法官助理庭前調(diào)解結(jié)案率、草擬法律文書(shū)數(shù)量等作為法官助理業(yè)績(jī)認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn),并嘗試將案件當(dāng)事人與法官的雙重評(píng)價(jià)納入到考核標(biāo)準(zhǔn)中,將其作為法官助理的等級(jí)設(shè)置、薪資待遇的主要依據(jù)(27)李新天、吳樣:《法官與法官助理“法情關(guān)系”之構(gòu)建探究——以A市B區(qū)基層法院為視角》,《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第7期。。此外,當(dāng)前審判團(tuán)隊(duì)內(nèi)部法官助理與書(shū)記員分工尚未明確亦阻礙了司法資源的有效利用。實(shí)踐中,雖然大部分法院的審判團(tuán)隊(duì)已實(shí)現(xiàn)員額法官、法官助理、書(shū)記員1∶1∶1的配置,但實(shí)際分工卻處于1∶2的狀態(tài),即所有案件由法官助理和書(shū)記員均分,各自負(fù)責(zé)一個(gè)案件的所有事項(xiàng)。這就導(dǎo)致了無(wú)論是法官助理還是書(shū)記員均對(duì)自己定位不明確,其并未達(dá)到員額制預(yù)期效果。因此,建議在未來(lái)改革中,對(duì)法官助理和書(shū)記員的職責(zé)予以進(jìn)一步明確。

2.集約化處理庭室內(nèi)部行政事務(wù)。在理念上,如何將審判業(yè)務(wù)與一般行政業(yè)務(wù)加以區(qū)別對(duì)待一直是司法體制改革并未真正解決的問(wèn)題(28)肖建飛、王艷松:《法官的身份定位與應(yīng)然角色——基于五年來(lái)法學(xué)界對(duì)法官職業(yè)定位的研究》,《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。。當(dāng)前,法院運(yùn)作的行政化、社會(huì)化使得員額法官過(guò)多承擔(dān)非審判事務(wù),由此導(dǎo)致員額法官的大量工作精力為其他非審判業(yè)務(wù)所占據(jù),以致其工作雖很辛苦,但審判效率卻不高(29)姚秋英:《我國(guó)法官職數(shù)設(shè)置和審判效率——以審判資源配置和工作機(jī)制為改革路徑》,《中國(guó)律師》2010年第9期。,必然導(dǎo)致“案多”。另一方面,當(dāng)前雖然各庭室均配有專(zhuān)職內(nèi)勤,但員額制改革后,退額法官和年紀(jì)大未入額的原法官被分配至綜合行政崗位或擔(dān)任庭室內(nèi)勤的現(xiàn)象普遍。作為庭室內(nèi)勤的“中老年”法官助理往往擁有較高的職級(jí)和資歷,如果他們不愿意承擔(dān)內(nèi)勤分內(nèi)工作,院領(lǐng)導(dǎo)礙于情面以及使用不便等因素對(duì)此現(xiàn)象也無(wú)可奈何。因此,庭內(nèi)的行政事務(wù)仍由其他法官助理或書(shū)記員分擔(dān),由此消耗助理或書(shū)記員精力。

在改革推進(jìn)過(guò)程中,為確保入額法官正常履職,緩解其辦案壓力,亟需對(duì)庭室內(nèi)行政事務(wù)予以整合。一個(gè)基本思路是對(duì)行政性事務(wù)進(jìn)行集約化管理,除必須涉及員額法官、法官助理、書(shū)記員本人的事項(xiàng)外,其他事項(xiàng)可以合并由庭室內(nèi)勤統(tǒng)一負(fù)責(zé),并考慮使用聘用合同制人員?？紤]到人員較多,利益糾葛復(fù)雜,為避免改革阻力可以考慮設(shè)置一個(gè)改革過(guò)渡期,采取一種循序漸進(jìn)的方式(30)張青:《員額制改革后基層司法的案件壓力及其應(yīng)對(duì)——以Y省三個(gè)典型基層法院為例》,《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。。即中老年原法官雖被分配到法官助理崗位,但其級(jí)別和待遇可以保持不變, 嗣后按照法官助理序列進(jìn)行晉升。如中老年法官助理不配合工作、消極怠工、不服從安排等,可延緩其晉升并設(shè)置專(zhuān)崗向社會(huì)公開(kāi)定向招錄聘用制人員,專(zhuān)職負(fù)責(zé)庭室內(nèi)行政事務(wù)。

3.健全與完善院庭長(zhǎng)辦案長(zhǎng)效機(jī)制。在員額法官的人員結(jié)構(gòu)中,院庭長(zhǎng)都占相當(dāng)?shù)谋壤?他們的辦案數(shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系到“案多人少”矛盾的緩解(31)徐卉:《法院人案失衡,改革要?jiǎng)诱娓瘛?《上海法治報(bào)》2022年12月9日。。當(dāng)前,雖然院庭長(zhǎng)辦案制度已實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行,但由于院庭長(zhǎng)存在掛名辦案、委托辦案等形式化辦案現(xiàn)象,以及部分院庭長(zhǎng)出于自身利益考量,缺乏辦案主觀能動(dòng)性的問(wèn)題,導(dǎo)致院庭長(zhǎng)辦案制度從一項(xiàng)本應(yīng)緩解法院人案矛盾的制度被扭曲為進(jìn)一步削弱法院審判力量,導(dǎo)致法院“案更多”的制度。

員額法官中庭院長(zhǎng)是屬于經(jīng)驗(yàn)豐富、辦案能力突出的法官,也是處理疑難復(fù)雜案件的“主力軍”,因此針對(duì)當(dāng)前庭院長(zhǎng)辦案過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,一方面需加強(qiáng)院庭長(zhǎng)辦案制度的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè),建立院庭長(zhǎng)辦案制度長(zhǎng)效機(jī)制。具體包括:一是細(xì)化院庭長(zhǎng)考核方案,綜合“辦案數(shù)量、案件類(lèi)型、審判程序、審判質(zhì)量等多要素”(32)馮之東:《司法改革背景下法院院庭長(zhǎng)辦案制度實(shí)踐調(diào)查》,《南華大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。全面考核院庭長(zhǎng)辦案情況;二是強(qiáng)化對(duì)院庭長(zhǎng)辦案質(zhì)量的監(jiān)督,通過(guò)將院庭長(zhǎng)辦案情況與法院年度考核、院庭長(zhǎng)個(gè)人升遷掛鉤以及向公眾公開(kāi)院庭長(zhǎng)辦案詳情的方式,“倒逼”院庭長(zhǎng)規(guī)范辦案、高質(zhì)效辦案。另一方面,需完善配套措施,保證院庭長(zhǎng)辦案制度“落地”生效。具體而言,一是針對(duì)當(dāng)前因案件重大、疑難、復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何界定尚未明確而導(dǎo)致的院庭長(zhǎng)選擇性承辦簡(jiǎn)單案件的問(wèn)題,可借鑒部分法院已研發(fā)的法官業(yè)績(jī)考核管理平臺(tái),利用案件難易系數(shù)智能測(cè)算案件難易程度,以輔助立案庭在立案時(shí)預(yù)估案件繁簡(jiǎn),以及案件審理的任何階段及時(shí)甄別案件難易,進(jìn)而將重大、疑難、復(fù)雜案件指定分配至院庭長(zhǎng)承辦;二是針對(duì)院庭長(zhǎng)審判與行政管理之間的矛盾沖突,可通過(guò)精簡(jiǎn)會(huì)議,簡(jiǎn)化、優(yōu)化審批流程,確保院庭長(zhǎng)辦案工作的時(shí)間精力,努力做到審判權(quán)與管理權(quán)等多項(xiàng)權(quán)能之間的平衡。

從司法機(jī)制與法院管理等非程序法的視角深度考察與研究“訴訟爆炸”及其應(yīng)對(duì),具有重大的實(shí)踐與理論價(jià)值,因?yàn)橛纱宋覀兛梢愿由羁陶J(rèn)知中國(guó)改革開(kāi)放在司法領(lǐng)域尤其民事司法方面的成效與機(jī)制,前瞻未來(lái)前行的方向(33)左衛(wèi)民:《“訴訟爆炸”的中國(guó)應(yīng)對(duì):基于 W 區(qū)法院近三十年審判實(shí)踐的實(shí)證分析》,《中國(guó)法學(xué)》2018年第4期。。不可否認(rèn),近年來(lái)法院收案量的增加,員額制改革帶來(lái)的法官人數(shù)減少,以及由此導(dǎo)致的法官年人均結(jié)案數(shù)的增加,使得法院呈現(xiàn)“案多”現(xiàn)象。但通過(guò)進(jìn)一步分析增加案件的來(lái)源和特征,可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各級(jí)法院所需的員額法官人數(shù)的測(cè)算方式仍存在弊端。因此,進(jìn)一步細(xì)化員額比例測(cè)算方式,動(dòng)態(tài)調(diào)整區(qū)域內(nèi)員額比例,實(shí)現(xiàn)“有進(jìn)有出”的員額常態(tài)化運(yùn)行模式是我國(guó)司法改革者在鞏固和推進(jìn)員額制可持續(xù)性改革中還需進(jìn)一步探索的實(shí)務(wù)問(wèn)題。法院“案多”現(xiàn)象的背后隱含的是,員額制改革后司法資源尚未實(shí)現(xiàn)最有效配置。因此,對(duì)審判輔助人員實(shí)行階梯式管理,對(duì)庭室內(nèi)部行政事務(wù)實(shí)行集約化處理以及健全和完善院庭長(zhǎng)辦案長(zhǎng)效機(jī)制等實(shí)質(zhì)性地改革相關(guān)配套機(jī)制亦是緩解法院“案多”的不可缺少的重要措施。