社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色研究

張 雄,瞿卜香

(廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,廣西 桂林 541006)

一、問題的提出與研究基礎(chǔ)

受資源要素全球流動、區(qū)域關(guān)聯(lián)一體化等綜合作用影響,在特定環(huán)境和復(fù)雜背景下,公共應(yīng)急治理突破了時間與空間的二元限制,顯現(xiàn)出牽一發(fā)而動全身的連鎖效應(yīng)、漣漪效應(yīng)與“滾雪球”特征的跨界屬性(1)張玉磊:《跨界公共危機(jī)治理行動者網(wǎng)絡(luò):一種新的解釋框架》,《上海大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2023年第1期。?；诖?政府或市場為主體的單一治理模式已經(jīng)逐漸不適用于跨界公共應(yīng)急治理,以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的共治模式逐步成為主流(2)徐頑強(qiáng)、張婷:《公共危機(jī)治理中社會組織的角色審視與嵌入路徑》,《社會科學(xué)文摘》2022年第4期。。社會組織因其志愿性、民間性等特征,組織靈活、資源豐富、知識專業(yè)、公眾基礎(chǔ)好等優(yōu)勢,在跨界公共應(yīng)急治理中可以扮演重要補(bǔ)充者角色,而突發(fā)事件后果的擴(kuò)散性與衍生關(guān)聯(lián)性,政府與市場的雙重失靈也為社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理提供實(shí)踐空間。

國內(nèi)學(xué)者用不同的理論工具對社會組織在跨界公共應(yīng)急治理中的角色與作用進(jìn)行了研究。任志峰運(yùn)用角色理論,分析社會組織在跨界公共應(yīng)急治理中的權(quán)力與義務(wù),論述了用角色理論分析集體行為者的可行性(3)任志峰:《角色理論及其對集體行為者的可行性分析》,《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第4期。。馮曉平、李莉以預(yù)見式行動視角探討公共應(yīng)急治理機(jī)制重構(gòu)的可能,論證了面向未來的應(yīng)急事件的治理機(jī)制(4)馮曉平、李莉:《預(yù)見式行動視角下公共應(yīng)急治理機(jī)制的重構(gòu)》,《北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第1期。。袁方成、鄧濤基于“結(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架,厘清了社會組織與政府、公眾、企業(yè)等主體的關(guān)系互動邏輯(5)袁方成、鄧濤:《從期待到實(shí)踐:社區(qū)社會組織的角色邏輯——一個“結(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架》,《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第4期。。金華用新公共治理理論回應(yīng)了我國社會組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)踐路徑(6)金華:《我國公共危機(jī)治理的挑戰(zhàn)與回應(yīng)——社會組織參與的視角》,《甘肅社會科學(xué)》2019年第4期。。王穎、金子鑫主張在城市公共危機(jī)中,社會組織應(yīng)以協(xié)同治理路徑將“危機(jī)”轉(zhuǎn)為“契機(jī)”(7)王穎、金子鑫:《社會組織參與城市公共危機(jī)協(xié)同治理的路徑》,《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2022-10-11。,等等。雖然國內(nèi)學(xué)者圍繞社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色與作用展開了相關(guān)性學(xué)術(shù)對話,但跨界公共應(yīng)急治理全程是動態(tài)變化的,且其內(nèi)在的張力富有彈性,社會組織如何根據(jù)危機(jī)治理的周期發(fā)揮自己獨(dú)特作用的研究尚需進(jìn)一步討論。因此,本文基于亨利·明茨伯格管理者角色理論,依據(jù)跨界公共應(yīng)急治理的周期變化,構(gòu)建社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理行動中角色定位的分析框架,考察社會組織在跨界公共應(yīng)急治理的不同階段如何精準(zhǔn)定位與靈活切換角色等問題,洞悉社會組織角色錯位的行動空間,為提高社會組織的行動效能提供思考方向。

二、理論框架及適用性分析

20世紀(jì)60年代末,亨利·明茨伯格的管理者角色理論將管理者在管理活動中所扮演的角色總結(jié)為三大類型,第一種類型是人際角色,包括組織中的聯(lián)絡(luò)者、領(lǐng)導(dǎo)者與代表人等。組織的聯(lián)絡(luò)者需要代表組織與其他組織開展關(guān)系聯(lián)絡(luò)活動,從中獲取信息與幫助;組織的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該對組織成員的行為負(fù)責(zé),激勵組織成員,做到獎罰分明;代表人則要履行法定義務(wù),簽署法律合同與接待外賓的來訪。第二種類型是信息角色,包括信息接收者、信息傳播者與發(fā)言人。信息接收者應(yīng)當(dāng)及時從組織外部搜集信息,根據(jù)環(huán)境變化調(diào)整組織的行為方向;信息傳播者主要承擔(dān)共享組織信息的工作任務(wù);發(fā)言人則向媒體發(fā)布可共享的信息,回應(yīng)公眾的信息需求。第三種類型則是決策角色,包括企業(yè)家、談判者、資源分配者與混亂駕馭者等。企業(yè)家要發(fā)揮自主創(chuàng)新與艱苦奮斗精神,積極承擔(dān)社會責(zé)任;談判者是代表所在組織與其他組織進(jìn)行利益博弈,確保組織發(fā)展方向的正確性;資源分配者要對組織相關(guān)資源做出協(xié)調(diào)決策;混亂駕馭者則靈活處理組織運(yùn)行過程中突發(fā)的緊急問題或利益沖突(8)陳萍、劉丹:《管理學(xué)原理》,武漢:武漢大學(xué)出版社,2018年,第12-13頁。。

組織類型不同,組織管理者的角色定位也就不同,且同一組織管理者在組織的不同發(fā)展階段所扮演的角色也是動態(tài)變化的。管理者角色理論與我國社會組織嵌入跨界應(yīng)急治理的角色定位有些許出入,但考慮不同國情下角色扮演的異質(zhì)性、時代的進(jìn)步性、理論的發(fā)展性等因素的綜合影響,運(yùn)用管理者角色理論框架,解釋社會組織參與跨界公共應(yīng)急治理行動的角色定位仍有較強(qiáng)解釋力。一是管理者角色理論的內(nèi)容較為全面,且隨著時代發(fā)展而不斷創(chuàng)新,已經(jīng)成為分析組織管理者角色定位的重要理論指南。二是在社會共生系統(tǒng)中,組織與個人都被賦予了社會預(yù)期角色,而管理者角色理論主張組織管理者靈活切換角色以應(yīng)對組織的突發(fā)危機(jī)。因此,該理論為社會組織實(shí)現(xiàn)角色的精準(zhǔn)定位和破解角色沖突提供了理論依據(jù)。三是理論指導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展。管理者角色理論的明確指導(dǎo)性與社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的實(shí)踐需求性相契合,以管理者角色理論來回答社會組織嵌入跨界應(yīng)急治理行動中的角色定位與角色切換問題,可以為社會組織適應(yīng)角色、切換角色、創(chuàng)新角色提供實(shí)踐思路。以嵌入式方式尋求角色定位的依據(jù)是社會組織充分發(fā)揮角色作用的有效手段,嵌入路徑不同,其在跨界公共應(yīng)急治理行動中角色定位的依據(jù)也存在差異。

三、社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色定位

跨界公共應(yīng)急治理與其他公共應(yīng)急治理有相似的生命周期規(guī)律,可以根據(jù)突發(fā)事件演變的時間性與破壞性劃分為前期預(yù)警、中期救援處置和后期評估修復(fù)三個階段。在不同的階段,靈活發(fā)揮不同的作用是社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的行動邏輯。因此,根據(jù)亨利·明茨伯格的管理者角色理論,社會組織應(yīng)該靈活承擔(dān)信息傳遞者、人際交往者與決策助力者的角色。

(一)以優(yōu)勢嵌入的信息傳遞者

社會組織具有自發(fā)性、志愿性特征,在跨界公共應(yīng)急治理前期預(yù)警階段,可以以其獨(dú)特優(yōu)勢嵌入跨界公共應(yīng)急治理的行動中,靈活扮演信息傳遞者的角色。而根據(jù)預(yù)警階段危機(jī)演化的規(guī)律,信息傳遞者的角色表現(xiàn)也各有不同。

1.信息接收者。排查潛伏性危機(jī)、保障公眾人身安全、降低突發(fā)事件爆發(fā)的可能性是前期預(yù)警階段的重要工作。社會組織在此階段可以借助專業(yè)知識對危機(jī)苗頭信息進(jìn)行搜集與接收,通過專業(yè)技術(shù)手段整理零碎信息形成科學(xué)完備的預(yù)警方案并進(jìn)行演練。例如,為了發(fā)揮好安全評價在排查隱患和預(yù)防事故中的作用,中國安全生產(chǎn)協(xié)會助力北京市開展安全評價機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險分級評估工作,貫徹“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)方針,依據(jù)其業(yè)務(wù)范圍開展調(diào)查研究,全方位搜集公共危機(jī)的苗頭信息,通過安全風(fēng)險評估的技術(shù)服務(wù)整理所獲取信息,引導(dǎo)安全評價機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)的“體檢”(9)《協(xié)會助力北京市安全評價機(jī)構(gòu)信用風(fēng)險分級評估工作》,https://www.china-safety.org.cn/client/news/news.html?c_id=41&n_id=11717&m_id=13。。社會組織作為公共危機(jī)苗頭信息的搜集者與接收者,應(yīng)當(dāng)利用類型多、分布廣的優(yōu)勢,充分發(fā)揮專家委員會的作用,組織開發(fā)與推廣應(yīng)用科技新成果,形成對危機(jī)苗頭信息的搜集、整理、分析、共享的服務(wù)鏈條,指導(dǎo)公眾的危機(jī)防范工作。

2.信息傳播者。社會組織是一個包容性強(qiáng)的社會網(wǎng)絡(luò),不僅成員之間交流密切,而且與公眾之間的互動性也很強(qiáng)。在前期形成成熟的危機(jī)信息庫基礎(chǔ)上,社會組織可以通過社會網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢,搭建政府與公眾的溝通橋梁,推進(jìn)信息共享和交流互動,既可將民意需求傳至政府,又可廣泛宣傳政府決策于民眾,達(dá)到傳播危機(jī)預(yù)警信息與應(yīng)急策略的目的。當(dāng)然,社會組織的傳播效能要受政府對社會組織參與預(yù)期、公眾信任度和社會組織自身角色的定位認(rèn)知等因素的綜合影響。

3.發(fā)言人。當(dāng)跨界公共應(yīng)急事件爆發(fā)引起公眾恐慌時,社會組織針對社會輿論,遵循主動原則,及時準(zhǔn)確公開信息,積極澄清事實(shí),回應(yīng)公眾質(zhì)疑。例如,針對2023年7月京津冀等地的強(qiáng)降雨與洪澇災(zāi)害事件,中國慈善聯(lián)合會依據(jù)《中國慈善聯(lián)合會新聞發(fā)言人制度》的相關(guān)規(guī)定,利用官方微博發(fā)布災(zāi)情消息,及時公開受災(zāi)情況,依法公開物資捐贈與來源去向等法定內(nèi)容,提高工作透明度以保障公眾知情權(quán),并發(fā)布正能量視頻引導(dǎo)社會輿論,以減緩公眾的心理恐慌。

(二)以關(guān)系嵌入的人際交往者

在跨界公共應(yīng)急治理的中期救援處置階段,突發(fā)事件處于迅速爆發(fā)狀態(tài),社會組織可以靈活扮演亨利·明茨伯格管理者角色理論中的領(lǐng)導(dǎo)者角色、聯(lián)絡(luò)者角色與代表人角色,通過與政府、公眾和其他組織的關(guān)系互動路徑來參與跨界公共應(yīng)急治理的中期救援處置行動。

1.領(lǐng)導(dǎo)者。社會組織一旦參與跨界公共應(yīng)急治理行動,就應(yīng)該對參與行為負(fù)責(zé),以某種方式平衡個人需求與組織目標(biāo)之間的關(guān)系,扮演好其領(lǐng)導(dǎo)者的角色。一般來說,社會組織與其他行動主體進(jìn)行關(guān)系互動時所處的節(jié)點(diǎn)不同,其角色定位與角色重要程度會存在差異。然而,依據(jù)行動者網(wǎng)絡(luò)理論,社會組織在以政府為主導(dǎo)、多元主體共同參與的跨界應(yīng)急治理模式中的角色定位與其他行動者的角色定位沒有中心邊緣之別和主客之分(10)張玉磊:《跨界公共危機(jī)治理組織間網(wǎng)絡(luò):模式選擇、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與構(gòu)建路徑》,《長白學(xué)刊》2022年第4期。,除政府是核心領(lǐng)導(dǎo)者角色之外,其他行動者都是重要的領(lǐng)導(dǎo)者,都應(yīng)該負(fù)責(zé)動員組織成員、凝聚社會力量、協(xié)調(diào)救援資源等工作。

2.聯(lián)絡(luò)者。社會組織依靠“從群眾中來”建立關(guān)系交際網(wǎng),在跨界公共應(yīng)急治理的行動場域里有較高的親和力,作為聯(lián)絡(luò)者,一是可以聯(lián)絡(luò)政府、公眾、其他組織之間的關(guān)系,高效暢通政府與公眾的溝通渠道,實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)資源和緩和社會矛盾的聯(lián)絡(luò)目的。二是其 “親和力”有利于激發(fā)公眾的公共意識與奉獻(xiàn)精神,能夠化公眾被動為主動,迅速動員組織成員參與救援工作。

3.代表人。社會組織扮演代表人角色是為了簽署法律條約,履行相關(guān)性義務(wù),樹立良好形象以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。例如,為了支援湖北的新型冠狀病毒肺炎防控工作,中華思源工程基金會與貴州眾合天下債事生活服務(wù)有限公司等社會力量簽署相關(guān)支援協(xié)議,始終保持“公開、透明”的原則,積極籌集善款,保證物資供給,在馳援湖北疫情行動中表現(xiàn)突出,提高了其社會影響力和公信力(11)《陳昌智副委員長、李曉林秘書長代表“思源工程”接收愛心企業(yè)800萬元捐款抗擊疫情》,https://www.sygoc.org.cn/ds/21109fac1b.html。。社會組織扮演代表人角色應(yīng)對跨界突發(fā)事件時,始終保持“公開、透明”的原則,為弱勢群體表達(dá)服務(wù)需求,通過募捐、委托捐贈等方式積極籌集善款,保證物資供給,有利于加強(qiáng)其社會影響力和公信力的建設(shè)。

(三)以功能嵌入的決策助力者

公共突發(fā)事件的破壞力得到基本控制后,跨界公共應(yīng)急治理行動便進(jìn)入了評估修復(fù)階段,其重要議程是評估受災(zāi)公眾的生命財產(chǎn)損失,有序推進(jìn)災(zāi)后修復(fù)工作。在此階段,社會組織發(fā)揮協(xié)助功能來扮演決策助力者角色,協(xié)助復(fù)蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)、慰藉受災(zāi)群體、完善應(yīng)急政策等工作。

1.“企業(yè)家”。社會組織在扮演“企業(yè)家”角色時,主張增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力,學(xué)習(xí)成功企業(yè)家的吃苦耐勞精神,主動承擔(dān)社會責(zé)任。例如,北京市律師行業(yè)新聯(lián)會發(fā)出支援北京市災(zāi)后重建工作的倡議,號召社會全體捐物資、顧大局、講愛心(12)《暴雨搶險、捐贈物資、災(zāi)后重建……北京律師伸援手!》,http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2023-08/07/content_8884450.html。,積極展現(xiàn)了社會組織在跨界公共應(yīng)急治理行動中無私奉獻(xiàn)與吃苦耐勞的精神風(fēng)貌。在新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中,黃埔區(qū)人口多、居民分散、面積大,面對這個“硬骨頭”,上海市科學(xué)技術(shù)協(xié)會發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神,善于調(diào)研,巧用辦公軟件創(chuàng)新核酸檢測方式,合理設(shè)計數(shù)據(jù)報備流程,形成工作聯(lián)合機(jī)制,提升疫情防控工作的效率,千方百計滿足群眾需求(13)《發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神和嚴(yán)謹(jǐn)作風(fēng),上?？萍枷蠕h突擊隊(duì)打出抗疫組合拳》,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_18293590。。

2.談判者。社會組織在跨界公共應(yīng)急治理行動中發(fā)揮社會資本優(yōu)勢,關(guān)注全局效應(yīng)與整體協(xié)調(diào)效能,在政策執(zhí)行資源非均衡的狀態(tài)下適應(yīng)著一個“談判官”的角色,不斷與公眾、政府、企業(yè)等不同的利益主體進(jìn)行博弈,構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制,以此保證評估修復(fù)工作的有序開展。例如,2022年1月,河南省安陽市新型冠狀病毒肺炎疫情形勢非常嚴(yán)峻,防控物資極為短缺,為保障疫情防控工作的持續(xù)推進(jìn),河南省輝縣市應(yīng)急救援協(xié)會與其他社會救援力量進(jìn)行協(xié)調(diào),最終采取接力的方式將2100件防護(hù)服緊急運(yùn)往安陽市(14)《三地救援隊(duì)緊急接力 防疫物資順利抵達(dá)安陽》,http://haera.cn/xwzx/xhdt/2022-01-15/1912.html。。社會組織在扮演“談判官”角色時,除了發(fā)揮自身公益性本色之外,還應(yīng)該尋求行動成本的利益平衡點(diǎn),良好把握與政府的協(xié)同關(guān)系,完善相關(guān)機(jī)制建設(shè),盡量縮減與其他行動主體共同治理的協(xié)同成本。

3.資源分配者。社會組織的資源分配者角色表現(xiàn)為社會組織為實(shí)現(xiàn)災(zāi)后評估修復(fù)目標(biāo)而對組織的財力、物力等資源進(jìn)行分配與協(xié)調(diào)的行為過程。2021年10月,山西多次發(fā)生暴雨、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害,127個社會組織充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,開展資源籌集、資源分配等救助服務(wù)(15)《山西災(zāi)后恢復(fù)重建各項(xiàng)工作取得階段性明顯成效》,https://slj.sxxz.gov.cn/zwyw/szfyw/202110/t20211025_3693927.html。。社會組織在跨界公共應(yīng)急治理的評估修復(fù)階段能夠發(fā)揮自身協(xié)助優(yōu)勢,迅速搭建社會力量的資源協(xié)調(diào)平臺,與政府及時溝通,開展實(shí)地調(diào)研工作,幫助政府科學(xué)推進(jìn)跨界應(yīng)急治理的整體決策工作。

4.混亂駕馭者。在跨界公共應(yīng)急治理行動的后期評估修復(fù)階段,社會組織仍然需要與政府保持密切聯(lián)系,彌補(bǔ)資源短缺,協(xié)調(diào)資源分配方式,盡量減小利益沖突、物資供需矛盾和其他突發(fā)事件對災(zāi)后評估恢復(fù)工作的影響。例如,在汶川地震后的修復(fù)工作中,一些社會組織除了調(diào)動資源參與重建工作外,還參與到防范弱勢群體因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險過程中,有效促進(jìn)政府與公眾交流信息,組建知識領(lǐng)域與專業(yè)領(lǐng)域的智囊團(tuán),為后續(xù)公共政策的制定與完善提供科學(xué)依據(jù)與建議。

四、社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色錯位空間

在整個跨界公共應(yīng)急治理歷程中,社會組織要能夠按照角色預(yù)期靈活地切換角色,滿足應(yīng)急治理情境的變化需求。否則,可能會出現(xiàn)角色預(yù)期與角色實(shí)踐效果不對等的角色固化、角色偏離與角色失敗等角色錯位現(xiàn)象。

(一)角色固化:角色切換缺乏靈活性

為滿足多元主體協(xié)同治理需求,提升跨界公共應(yīng)急治理的公共績效,社會組織應(yīng)該在突發(fā)事件的不同情境階段,靈活地扮演差異化角色。然而,與一般的公共應(yīng)急治理不同,跨界公共應(yīng)急治理囿于行政管轄的剛性分割,使處于地域交界的公共應(yīng)急呈現(xiàn)治理碎片化的怪相(16)徐元善、金華:《跨界公共危機(jī)碎片化治理的困境與路徑選擇》,《理論探討》2015年第5期。。一是由于各自為政的屬地管理和地方保護(hù)主義的存在,處在交界區(qū)域的社會組織缺乏與政府、其他組織的關(guān)系溝通,加上其過度依賴屬地政府“輸血式”的資源扶持,缺乏自身“造血”的內(nèi)在韌性,切換角色的動力式微,從而加劇了社會組織角色的固化態(tài)勢。二是社會組織在參與跨界應(yīng)急治理行動時,基于行動效益考慮,可能會因?yàn)槌杀緭?dān)負(fù)問題而陷入集體行動困境,對角色定位所賦予的角色職責(zé)選擇不作為、假作為或懶作為的策略,因角色切換的成本擔(dān)負(fù)能力不夠而造成角色固化問題。三是角色依賴也成為社會組織角色固化的重要原因。即當(dāng)社會組織在某個階段的角色實(shí)踐效果超乎預(yù)期,可能會獲得社會公眾與其他組織的高度贊揚(yáng),這個階段的角色定位也許會成為規(guī)范同類社會組織行為的標(biāo)桿,在進(jìn)入其他治理情境中時,可能會基于角色切換風(fēng)險而選擇強(qiáng)化標(biāo)桿角色的榜樣效應(yīng),缺乏切換角色的自覺性和創(chuàng)新運(yùn)營的自主性。

(二)角色偏離:角色預(yù)期與實(shí)踐不對等

在應(yīng)對跨界公共突發(fā)事件時,政府與政府之間的府際合作、政府與社會組織之間的協(xié)同互動、社會組織與社會組織之間的良性交流,三者為社會組織實(shí)踐社會預(yù)期角色提供了路徑選擇,但社會組織囿于對權(quán)利義務(wù)認(rèn)知不對等、角色認(rèn)知程度不到位而身陷角色偏離桎梏。

1.協(xié)同者偏離為“臨時工”。缺乏獨(dú)立自主性導(dǎo)致我國社會組織在多元協(xié)同治理模式下陷入了角色偏離窘境。受行政分界、職能分離與分級管理等因素的制約,橫向上社會組織與其他行動主體存在信息壁壘而缺乏有效聯(lián)動,縱向上政府會出于績效觀而推諉扯皮(17)井西曉、韋斌:《公共危機(jī)協(xié)同治理的主體性困境與發(fā)展路徑》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第16期。,導(dǎo)致社會組織參與跨界公共應(yīng)急治理行動中,發(fā)揮協(xié)同者的角色作用心有余而力不足。再者,當(dāng)跨界公共突發(fā)事件得以平息時,社會組織的協(xié)同治理作用顯得可有可無,而在參與政府購買服務(wù)活動中,大部分社會組織處于公共服務(wù)網(wǎng)鏈的終端,代替政府承擔(dān)服務(wù)生產(chǎn)者的角色(18)句華:《公共服務(wù)網(wǎng)鏈中的社會組織角色》,《經(jīng)濟(jì)體制改革》2017年第2期。,與政府的協(xié)同關(guān)系會被轉(zhuǎn)為服務(wù)委托關(guān)系。當(dāng)購買服務(wù)活動結(jié)束后,政府“強(qiáng)者扶持、弱者剔除”的選擇策略容易使社會組織的角色定位從協(xié)同者偏離為“臨時工”。

2.服務(wù)者偏離為全能者。社會組織具有親民性、草根性等特征,更容易與公眾建立情感交流紐帶,但公眾若缺乏對其服務(wù)者角色的全面了解,忽視其在跨界公共應(yīng)急治理行動中不同階段承擔(dān)不同角色定位的原則,容易將其視為責(zé)任兜底性的“第二政府”,導(dǎo)致公眾有需求時陷入“找得到但找不對”的泥潭。然而,社會組織是部分工作的服務(wù)者,而非公眾認(rèn)為的“全能者”,其擁有的權(quán)力與職責(zé)無法有效滿足公眾的全部需求。當(dāng)社會組織提供的服務(wù)內(nèi)容超出角色預(yù)期,角色偏離問題也隨之而來,不僅加重其服務(wù)負(fù)擔(dān),還降低了服務(wù)供給的有效性。

(三)角色失敗:角色認(rèn)識與扮演相沖突

角色失敗是指社會組織未能成功扮演預(yù)期角色,角色實(shí)踐效能低下甚至出現(xiàn)負(fù)面效果的現(xiàn)象。社會組織參與跨界公共應(yīng)急治理服務(wù)中,雖然在情感上容易獲得公眾共鳴,但在法律上,角色定位的制度化軌道還有待納入。即使《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)定了社會組織有義務(wù)配合其他主體參與突發(fā)事件應(yīng)急工作,服從政府命令與安排等內(nèi)容,然并未明確界定在跨界應(yīng)急治理中的應(yīng)有角色定位與角色義務(wù)。正式制度缺乏對角色定位的全面強(qiáng)制性規(guī)范,致使社會組織的角色扮演處于被動位置,角色認(rèn)識與角色扮演發(fā)生沖突,以致其陷入角色失敗的困境,社會組織的公信力也因此會喪失。例如,在新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中,武漢市資源短缺,當(dāng)?shù)丶t十字會應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)積極籌集資源,但其卻違背職責(zé)積壓物資,甚至有紅十字會領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)私自領(lǐng)取物資(19)《復(fù)盤輿論漩渦中的武漢紅十字會》,https://news.southcn.com/node_64549305f1/8ea8e5d4d5.shtml。,這嚴(yán)重偏離了公眾對社會組織的志愿性服務(wù)角色的認(rèn)知。

五、社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色歸位思路

在跨界公共應(yīng)急治理的前期預(yù)警、中期救援處置與后期評估修復(fù)的三個階段,社會組織要靈活發(fā)揮差異化的角色作用,依據(jù)突發(fā)事件的生命周期精準(zhǔn)定位不同的角色,采取不同的應(yīng)急措施,實(shí)現(xiàn)跨界應(yīng)急治理行動的合作共贏。因此,政府和社會組織都應(yīng)該不斷完善機(jī)制建設(shè),縮小社會組織角色錯位的行動空間,為重構(gòu)社會組織角色歸位體系提供行動思路。

(一)角色適應(yīng):建立靈活的角色切換機(jī)制

1.強(qiáng)化應(yīng)急機(jī)制的銜接關(guān)系。在嵌入跨界公共應(yīng)急治理行動中,社會組織任何階段的角色切換失敗、滯緩或忽略,都可能造成治理效能低下。因此,建立均衡靈活的角色切換控制機(jī)制就需要強(qiáng)化與其他應(yīng)急機(jī)制的銜接關(guān)系,加強(qiáng)動態(tài)性監(jiān)測。社會組織在前期預(yù)警階段建設(shè)完備的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng),可以從源頭上預(yù)防跨界公共危機(jī)的發(fā)生。在中期救援處置階段,社會組織應(yīng)當(dāng)充分利用社交網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)優(yōu)勢,借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),提升應(yīng)急舉措的可行性,滿足跨界公共應(yīng)急治理體系的科學(xué)化、精細(xì)化與智能化的要求。當(dāng)災(zāi)后評估修復(fù)工作被提上議程時,社會組織要重視建設(shè)學(xué)習(xí)機(jī)制,提升深度專業(yè)學(xué)習(xí)能力,及時總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn),為政府出臺相關(guān)公共應(yīng)急政策建言獻(xiàn)策。

2.完善協(xié)同治理機(jī)制。針對跨國性公共應(yīng)急治理行動,我國的社會組織需完善與其他國家的協(xié)同治理機(jī)制。例如應(yīng)對全球氣候變暖、二氧化碳排放、海水核污染等跨界公共危機(jī),單靠中國力量遠(yuǎn)不能解決,中國社會組織需要與全球其他組織共同商議、協(xié)同治理。對于不同類型的跨界公共突發(fā)事件,我國社會組織要靈活切換角色,增進(jìn)行動主體的合作互助,協(xié)同優(yōu)化治理關(guān)系,共促集體行動價值的趨同發(fā)展,為跨界公共應(yīng)急治理貢獻(xiàn)中國的智慧方案。

(二)角色矯正:健全社會組織的規(guī)范機(jī)制

1.推進(jìn)相關(guān)法律的修訂工作。正式制度是社會組織規(guī)范管理的準(zhǔn)繩,是矯正角色偏離的重要法寶。立法部門應(yīng)該構(gòu)建基本立法與專門立法相結(jié)合的雙重體系,明確界定社會組織在不同角色定位中的職責(zé)與義務(wù),提高社會組織的專業(yè)化分工與法治水平。

2.深化政社合作機(jī)制。協(xié)同治理是以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的治理模式,但在具體的協(xié)同治理實(shí)踐中,受我國縱向行政體制的影響,政府的行政邏輯是隨著跨界公共突發(fā)事件態(tài)勢的不斷加重而不斷加強(qiáng)對社會組織的控制力量。在制度完備情境下,政府的行政邏輯與社會組織良性互動下的預(yù)期角色相悖。因此,政府要樹立“放權(quán)”意識,構(gòu)建以公共利益為核心的利益協(xié)調(diào)機(jī)制與協(xié)同治理的責(zé)任機(jī)制(20)胡建華:《跨區(qū)域公共危機(jī)的治理邏輯與合作機(jī)制構(gòu)建》,《社會科學(xué)輯刊》2022年第2期。,使社會組織出現(xiàn)角色偏離時有能力、活力與動力來矯正角色。

3.建立信息共享機(jī)制。社會組織一是應(yīng)該加大對角色定位的信息宣傳,糾正公眾對其是“第二政府”的錯誤認(rèn)知,避免因信息認(rèn)知不對稱而引起的預(yù)期角色偏差。二是應(yīng)當(dāng)及時披露跨界公共應(yīng)急治理工作的非保密性信息,學(xué)會借助先進(jìn)信息平臺與資源中心,開展跨地區(qū)、跨類型的經(jīng)驗(yàn)交流分享會(21)陳巖:《城市社區(qū)危機(jī)治理中的社區(qū)社會組織:角色審視與嵌入路徑》,《成都行政學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。,減少公眾“信息孤島”現(xiàn)象,提升應(yīng)急項(xiàng)目的開發(fā)能力與執(zhí)行能力,非全能但精準(zhǔn)地給公眾提供服務(wù)。

(三)角色轉(zhuǎn)變:強(qiáng)化治理主體的監(jiān)督機(jī)制

角色轉(zhuǎn)變是指行為主體因主觀或客觀的因素影響,不能將角色扮演到底,進(jìn)而間斷或轉(zhuǎn)移角色的現(xiàn)象。角色轉(zhuǎn)變是角色失敗的止損之法,其包括社會組織為扮演更具價值角色而中斷上一個角色并進(jìn)行主動轉(zhuǎn)變,或者為了降低角色失敗的損失而被迫放棄角色的強(qiáng)制中斷并進(jìn)行轉(zhuǎn)變。當(dāng)社會組織在跨界公共應(yīng)急治理中陷入角色失敗的陷阱時,治理主體應(yīng)該完善監(jiān)督機(jī)制來強(qiáng)制社會組織中斷角色并進(jìn)行調(diào)整轉(zhuǎn)變。

1.完善角色風(fēng)險評估機(jī)制。角色評估是判斷角色扮演是否失敗的基本前提,社會組織要完善角色監(jiān)測機(jī)制與行為評估機(jī)制,結(jié)合組織外部的客觀評估與組織內(nèi)部的主觀評估,加強(qiáng)判斷角色定位的精準(zhǔn)力,全面識別造成角色失敗的風(fēng)險因素,根據(jù)有效信息對角色失敗傾向迅速做出反應(yīng)。

2.落實(shí)跨界激勵問責(zé)機(jī)制。在跨界公共應(yīng)急治理行動中,多元行動主體的互動關(guān)系復(fù)雜,跨界獎勵與跨界問責(zé)是難題,而獎罰分明的激勵機(jī)制是調(diào)動社會組織角色扮演積極性的重要動力。因此,政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)跨界激勵與跨界問責(zé)機(jī)制,對在跨界公共應(yīng)急治理行動中公共績效亮眼的社會組織給予資金支持、物資分配等物質(zhì)獎勵,也要注重名譽(yù)表彰、精神鼓舞等精神獎勵,可以按照成本分?jǐn)偂ⅰ罢l失敗誰兜底”的原則,嚴(yán)格規(guī)范社會組織面臨的成本負(fù)擔(dān)問題。對于非法或陷入角色失敗陷阱的社會組織,政府應(yīng)當(dāng)依法采取嚴(yán)厲打擊、取締等策略強(qiáng)制中斷并轉(zhuǎn)變角色。

3.強(qiáng)化社會組織監(jiān)督反饋機(jī)制。社會組織應(yīng)完善自身監(jiān)督機(jī)制,主動接受來自社會各界的公開監(jiān)督,自覺進(jìn)行組織內(nèi)部的自主監(jiān)督,及時總結(jié)與反思其他組織角色失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),反饋有效信息以降低角色扮演失敗的可能性。

運(yùn)用亨利·明茨伯格的管理者角色理論,搭建社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理角色定位的分析框架,本文厘清了社會組織在跨界公共應(yīng)急治理行動的不同階段嵌入路徑,認(rèn)為社會組織應(yīng)該動態(tài)性切換信息傳遞者、人際交往者與決策助力者的角色;分析社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急治理的角色定位、錯位表征及歸位重構(gòu),實(shí)質(zhì)上仍是回答政府與社會組織在協(xié)同治理中應(yīng)該保持協(xié)同而非控制的關(guān)系,跨界公共應(yīng)急治理行動是網(wǎng)絡(luò)性的合作而非孤島性的行為。因此,社會組織應(yīng)該發(fā)展扁平型的、角色切換彈性大的社會共治復(fù)合型體系(22)聶挺、易繼芬:《風(fēng)險管理視角下的公共危機(jī)治理研究》,《社會科學(xué)論壇》2014年第4期。,以實(shí)現(xiàn)在跨界公共應(yīng)急治理行動中精準(zhǔn)定位角色、靈活切換角色、靶向矯正角色與及時調(diào)整角色的目標(biāo),嚴(yán)防角色定位與角色歸位過程中的資源浪費(fèi)、行動效能不足等問題。

值得注意的是,管理者角色理論明確描述了不同角色的特征活動,但沒有考慮一個角色會出現(xiàn)與其他角色相互交叉或疊加的可能性,而社會組織在嵌入跨界公共應(yīng)急治理行動中,可能會因提前扮演、滯后切換或同時扮演多種角色而出現(xiàn)角色混亂。因此,本文運(yùn)用管理者角色理論分析社會組織嵌入跨界公共應(yīng)急的治理行動有一定局限性,社會組織因行動交叉引起的角色混亂困境與破解機(jī)制還值得進(jìn)一步討論。