公共服務(wù)購(gòu)買中的政府管理能力：內(nèi)涵、困境與提升路徑
——基于“結(jié)構(gòu)-技術(shù)-責(zé)任”三維框架的分析

毛明明

（貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025）

行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在《行政學(xué)研究》中曾言：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)”[1]，前者是指政府應(yīng)有明確的目標(biāo)導(dǎo)向，后者是指政府應(yīng)具備有效的管理方式和優(yōu)秀的管理能力。當(dāng)前，社會(huì)和市場(chǎng)環(huán)境的復(fù)雜性對(duì)我國(guó)政府管理能力提出了新挑戰(zhàn)。政府管理能力的高低對(duì)公共治理效度起著決定性作用，在公共服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)中，政府的管理能力不僅是推進(jìn)購(gòu)買進(jìn)程的關(guān)鍵影響因素，也是實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)合理設(shè)置、合同順利執(zhí)行和風(fēng)險(xiǎn)得以有效防控的基本保障。

一、公共服務(wù)購(gòu)買中政府管理能力的界定

“如果政府想在更為復(fù)雜的環(huán)境中實(shí)施治理，就必須擁有一種做‘精明買主’的獨(dú)立能力，如果政府不提升這種能力，肯定會(huì)面臨兩大困境：其一，政府的權(quán)力將會(huì)拱手讓給私人伙伴；其二，政府將喪失總攬全局、統(tǒng)籌兼顧的能力?！盵2]公共治理成敗的關(guān)鍵在于政府能否有效運(yùn)用自身能力來判別、控制和處理治理過程中出現(xiàn)的各種不確定性。交易費(fèi)用理論也認(rèn)為，政府的公共服務(wù)外包并不意味著一定能提高服務(wù)供給效率，因?yàn)樵谕獍^程中存在主體談判、制定規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管的成本，要提高外包效率，就需要政府具有優(yōu)秀的外包管理能力[3]。多中心治理學(xué)派認(rèn)為，雖然可以從技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“提供”與“生產(chǎn)”的分離，但如何從價(jià)值層面推動(dòng)生產(chǎn)者和提供者之間的有機(jī)連接，以防止公共服務(wù)過程的碎片化和單邊化更顯重要，這都要依靠政府的管理能力來實(shí)現(xiàn)。“政府購(gòu)買”作為公共服務(wù)外包的主流模式，對(duì)理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)間關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府公共職能，構(gòu)建現(xiàn)代化公共服務(wù)體系具有重要意義，因此如何改善和提升政府的管理能力，必然成為當(dāng)下需要重點(diǎn)思考的問題。在公共服務(wù)購(gòu)買過程中，政府的管理能力主要包括：提高購(gòu)買資金的使用效率和效益的能力、購(gòu)買規(guī)則的制定和執(zhí)行能力、實(shí)施購(gòu)買合同的能力、政府監(jiān)督和控制公共服務(wù)購(gòu)買過程的能力、不同部門間的協(xié)同能力、依法科學(xué)合理管理社會(huì)力量的能力等[4]。

二、公共服務(wù)購(gòu)買中政府管理能力的構(gòu)成

基于對(duì)政府能力和政府在購(gòu)買公共服務(wù)中管理能力的內(nèi)涵理解，可以從結(jié)構(gòu)維度、技術(shù)維度和責(zé)任維度出發(fā)，劃分出三大政府管理能力，即機(jī)構(gòu)組織能力、合同管理能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力（圖1），每一種能力都有明確的目標(biāo)指向和任務(wù)重心，它們共同構(gòu)成了公共服務(wù)購(gòu)買中政府管理能力的基本框架。

（一）機(jī)構(gòu)組織能力

古典管理學(xué)家法約爾提出，管理主要包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制五大職能。組織的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)是否科學(xué)、組織的工作程序是否順暢、組織的運(yùn)作機(jī)制是否完善等都會(huì)在很大程度上影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在行政組織中，不同的要素排列和組合會(huì)形成不同形式的組織結(jié)構(gòu)[5]，如何在行政實(shí)踐活動(dòng)中設(shè)置分工明確、有機(jī)協(xié)作的組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而通過合理的職、責(zé)、權(quán)配置形成運(yùn)轉(zhuǎn)靈活和系統(tǒng)嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)體系即組織機(jī)構(gòu)，是保障政府任務(wù)得以順利完成的基礎(chǔ)條件。公共服務(wù)購(gòu)買是政府在公共管理領(lǐng)域進(jìn)行的專門化行政活動(dòng)，政府通過契約的方式將社會(huì)力量引入公共服務(wù)生產(chǎn)過程并建立起相應(yīng)的公私合作關(guān)系。所以，構(gòu)建一個(gè)嚴(yán)密的、穩(wěn)定的和有機(jī)的組織機(jī)構(gòu)，不僅有利于優(yōu)化購(gòu)買參與主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也有利于通過合理分工充分發(fā)揮政府的行政職能，助推購(gòu)買目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）合同管理能力

合同在不同領(lǐng)域中有不同的表現(xiàn)形式，政府合同是指政府和公民以及市場(chǎng)、社會(huì)中的法人主體之間為了實(shí)現(xiàn)某一特定的公共管理目標(biāo)，基于平等、互惠的原則，通過相互協(xié)商而簽訂的合約。簡(jiǎn)·萊恩基于政府配置的目的將政府合同分為兩種：第一種是交易型合同，即以等價(jià)有償方式進(jìn)行的買賣活動(dòng)，簽約外包制和政府采購(gòu)制都是典型的交易型合同；第二種是代理型合同，指的是在雇傭關(guān)系基礎(chǔ)上所形成的合同，例如政府內(nèi)部的雇傭制就是典型的代理型合同[6]。新公共管理的核心是簽約外包制，簡(jiǎn)稱合同制，通過訴諸于市場(chǎng)法規(guī)的規(guī)制代替了依托于權(quán)威層級(jí)傳遞的控制，推動(dòng)了政府治理方式從單向依賴走向雙向互動(dòng)、從行政指令走向契約合作[7]，且已成為以契約化為基礎(chǔ)的優(yōu)化公共服務(wù)資源配置和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的治理工具[8]。政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一種典型的公私合作模式，其中多元主體利益訴求的沖突必然會(huì)產(chǎn)生諸多風(fēng)險(xiǎn)，而政府通過實(shí)施合同管理對(duì)整個(gè)購(gòu)買過程進(jìn)行監(jiān)管，可以有效降低政府購(gòu)買成本并平衡主體間利益關(guān)系。公共服務(wù)產(chǎn)出的質(zhì)量取決于合同管理的質(zhì)量，如何對(duì)合同進(jìn)行有效治理正成為公共管理者面臨的主要挑戰(zhàn)，合同管理水平更是檢驗(yàn)政府管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。所以，“政府要想成為一個(gè)‘精明的買家’并為公眾做一個(gè)好的交易不僅僅取決于要不要簽訂合同，與誰(shuí)簽訂合同，而是取決于對(duì)合同進(jìn)行從頭到尾的完整過程的管理。”[9]

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控能力

風(fēng)險(xiǎn)防控是指行為主體為了實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)，通過運(yùn)用各種預(yù)防性手段阻止可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)以及最大限度控制和減弱風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后帶來的不良影響。風(fēng)險(xiǎn)防控包括預(yù)防和控制兩個(gè)階段。前者是指預(yù)先做好事物發(fā)展過程中可能出現(xiàn)偏離主觀預(yù)期軌道或客觀普遍規(guī)律的應(yīng)對(duì)措施，而后者指的是風(fēng)險(xiǎn)正在發(fā)生或發(fā)生以后，控制主體為把損失降到最小化所采取的應(yīng)對(duì)手段。作為公共服務(wù)市場(chǎng)化改革下的產(chǎn)物，“政府購(gòu)買”模式在被廣為推崇的同時(shí)，更需審慎其可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，否則會(huì)消解公共服務(wù)協(xié)同共治的政策價(jià)值，抑制“政府-社會(huì)”間良性關(guān)系的形成，造成購(gòu)買活動(dòng)無(wú)效甚至失敗。所以，公共服務(wù)整個(gè)購(gòu)買生命周期內(nèi)藏匿的風(fēng)險(xiǎn)問題更需謹(jǐn)慎對(duì)待，如機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)商壟斷風(fēng)險(xiǎn)、不完全合同風(fēng)險(xiǎn)、政府為供應(yīng)方所“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)此，政府需要具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避手段，并依據(jù)制度規(guī)定對(duì)購(gòu)買參與主體和整個(gè)購(gòu)買過程進(jìn)行系統(tǒng)全面的監(jiān)督，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)要素，探索風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生誘因并制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施，以順利達(dá)到預(yù)期購(gòu)買目標(biāo)。

三、公共服務(wù)購(gòu)買中政府管理能力面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）結(jié)構(gòu)維度下的機(jī)構(gòu)組織能力評(píng)估

第一，購(gòu)買機(jī)構(gòu)職能集中。在當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目中，部分業(yè)務(wù)主管部門集各種職能于一身，不僅要負(fù)責(zé)編制購(gòu)買計(jì)劃、制定績(jī)效目標(biāo)、審核承接主體資質(zhì)、簽訂購(gòu)買合同，還要檢查合同執(zhí)行，監(jiān)督購(gòu)買資金使用，組織實(shí)施項(xiàng)目考評(píng)工作。這種管理模式會(huì)使其在購(gòu)買活動(dòng)中被充斥大量的工作任務(wù)和被賦予廣泛的行政權(quán)力，雖然有財(cái)務(wù)部門協(xié)助監(jiān)管購(gòu)買資金的使用，但從購(gòu)買活動(dòng)的前期規(guī)劃到中期購(gòu)買契約的具體落實(shí)，再到后期的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估，主要由自身負(fù)責(zé)實(shí)施。這樣雖然能夠減少行政環(huán)節(jié)，提高行政效率，但是由于對(duì)其賦權(quán)過多，很容易造成權(quán)力異化，這不僅不利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公平性和均衡化的價(jià)值取向，也違背了政府購(gòu)買公共服務(wù)的初衷[10]。

第二，項(xiàng)目制管理模式弊端突顯。雖然項(xiàng)目制管理模式具有短期性和靈活性的特征，但這種臨時(shí)組建和拼湊起來的“委員會(huì)”和“領(lǐng)導(dǎo)小組”，由于不能建立負(fù)責(zé)購(gòu)買活動(dòng)的職能機(jī)構(gòu)，無(wú)法針對(duì)性地配備和培養(yǎng)與購(gòu)買活動(dòng)相關(guān)的專業(yè)管理人員，從而造成政府不能有效制定購(gòu)買公共服務(wù)的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，也很難形成能夠持久保障購(gòu)買活動(dòng)正常運(yùn)行的制度體系。另外，因短期的主體合作，并不利于其參與成本的分擔(dān)和服務(wù)質(zhì)量的提升，影響專業(yè)投入的主動(dòng)性和服務(wù)生產(chǎn)的積極性，同時(shí)項(xiàng)目制較強(qiáng)的“技術(shù)理性”，也容易招致服務(wù)承接主體的投機(jī)行為和專業(yè)壟斷。同時(shí)，項(xiàng)目制管理模式還具有一定的滯后性，只有上級(jí)政策下達(dá)硬性購(gòu)買要求和自身急需開展相關(guān)公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，政府才會(huì)開始捕捉公眾訴求和開展招投標(biāo)活動(dòng)。長(zhǎng)此以往，無(wú)益于購(gòu)買經(jīng)驗(yàn)的積累，購(gòu)買活動(dòng)有游離于服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)訴求之外的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，主管部門邊界模糊。從當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐來看，其主管部門是財(cái)政部門，如一些地方政府會(huì)在政策文件中規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”的作用，通過充分聽取相關(guān)部門關(guān)于購(gòu)買活動(dòng)的意見和建議來負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，以此來明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的種類和內(nèi)容。另外，財(cái)政部門也因地制宜地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平以及社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求的不斷變化適時(shí)對(duì)購(gòu)買活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。但公共服務(wù)種類繁多，其歸口管理部門具有業(yè)務(wù)管理上的主動(dòng)權(quán)，這就難免會(huì)造成其與財(cái)政部門在購(gòu)買活動(dòng)中的職責(zé)交叉，一旦職能部門在合作中出現(xiàn)問題，“管人”和“理事”的混亂就容易造成相互推諉。

第四，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置不足。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是指組織為了完成某一特定或臨時(shí)目標(biāo)，成立的一種跨部門機(jī)構(gòu)，在任務(wù)活動(dòng)中發(fā)揮著總體謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、參謀助手和整體推進(jìn)的功能。政府購(gòu)買公共服務(wù)需要相關(guān)職能部門在職責(zé)和權(quán)能上相互配合，這就要求有一個(gè)能獨(dú)立于權(quán)屬和層級(jí)關(guān)系之外，有別于職能部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來維系購(gòu)買規(guī)則并就各部門之間出現(xiàn)的矛盾和沖突進(jìn)行及時(shí)協(xié)調(diào)，以能為購(gòu)買活動(dòng)的正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的條件，促進(jìn)購(gòu)買目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但由于當(dāng)下購(gòu)買制度和購(gòu)買機(jī)制尚不健全，導(dǎo)致參與購(gòu)買活動(dòng)的職能部門之間缺乏有效溝通，職責(zé)分工不夠明確，相互配合度較低；另外由于主管部門劃分不明確，還造成了各自為政、多頭管理現(xiàn)象的出現(xiàn)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不足，不僅很難實(shí)現(xiàn)職能部門之間的整體聯(lián)動(dòng)，也制約著服務(wù)承接主體的生產(chǎn)實(shí)效。

（二）技術(shù)維度下的合同管理能力審視

第一，在合同規(guī)范階段，政府部門對(duì)合同的整體策劃能力不足。首先，受制于傳統(tǒng)行政管理觀念，政府還未真正實(shí)現(xiàn)向契約管理理念的轉(zhuǎn)變，也未真正意識(shí)到公共服務(wù)合同管理的重要性，對(duì)于何種公共服務(wù)需要采取何種合同內(nèi)容和合同方式并沒有進(jìn)行科學(xué)且明確的界定。其次，由于權(quán)威的法律法規(guī)不足，導(dǎo)致公共服務(wù)購(gòu)買中合同簽訂的具體細(xì)則和法定依據(jù)缺乏，合同內(nèi)容規(guī)范性存在質(zhì)疑。再次，部分政府開展購(gòu)買活動(dòng)多是迫于政策壓力而非自身意愿，缺少對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)的深入調(diào)研和對(duì)服務(wù)承接主體資質(zhì)信息的全面掌握，導(dǎo)致在制定合同條款時(shí)由于信息不對(duì)稱，出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。最后，由于在合同文本分析和合同風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避上技術(shù)能力與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的欠缺，導(dǎo)致合同設(shè)計(jì)比較隨意，在合同細(xì)則的規(guī)定上容易出現(xiàn)疏漏。

第二，在合同運(yùn)行階段，政府的合同監(jiān)管能力不足。首先，在監(jiān)管意識(shí)上，政府人員通常會(huì)囿于自身經(jīng)驗(yàn)和約定俗成的監(jiān)管模式而高估合同監(jiān)管能力，若缺乏健全的責(zé)任追究制度，即使因合同監(jiān)管缺失造成了不良后果，所在部門“兜底”和“買單”的問題處理方式只會(huì)強(qiáng)化其散漫的監(jiān)管心態(tài)。其次，在監(jiān)管主體上，為了體現(xiàn)“規(guī)范化”的監(jiān)管程序，政府通常會(huì)委派服務(wù)承接主體內(nèi)部人員代替行使監(jiān)管職能，這不僅會(huì)造成政府能力的“空心化”，還會(huì)造成服務(wù)承接主體自主權(quán)的擴(kuò)張，進(jìn)而出現(xiàn)“監(jiān)守自盜”。再次，在監(jiān)管手段上，因部分公共服務(wù)生產(chǎn)的專業(yè)性和技術(shù)性要求較高，政府的合同監(jiān)管存在諸多困難，監(jiān)管過程也往往流于形式。最后，在監(jiān)管流程上，政府只注重對(duì)前期合同簽訂內(nèi)容的監(jiān)管，以至于中標(biāo)結(jié)果公布后的質(zhì)量跟蹤和績(jī)效評(píng)價(jià)卻較為松懈，造成服務(wù)項(xiàng)目“轉(zhuǎn)包”和政府責(zé)任流失，并衍生出公眾對(duì)政府的信任危機(jī)。

第三，在合同終止階段，政府的違約追究能力缺失。部分服務(wù)承接主體由于受自身能力和外界環(huán)境的影響，不能按照合同規(guī)定的日期完成服務(wù)委托任務(wù)，這在一定程度上和政府未對(duì)合同履約責(zé)任進(jìn)行分解和未能及時(shí)追究合同管理人員的責(zé)任有關(guān)。由于項(xiàng)目資金主要來源于公共資金，合同管理人員的績(jī)效考核并不會(huì)受到資金使用效率的影響，目前考核的重點(diǎn)也是購(gòu)買項(xiàng)目的進(jìn)度責(zé)任而非合同所規(guī)定的效益責(zé)任，政府往往更加關(guān)注項(xiàng)目能否如期完成，而忽視如何有效使用購(gòu)買資金和節(jié)約購(gòu)買成本。另外，購(gòu)買合同的結(jié)束意味著購(gòu)買任務(wù)的完成，政府和服務(wù)承接主體往往不會(huì)投入更多的精力來分析合同的實(shí)施效果，以及如何進(jìn)行績(jī)效改進(jìn)和偏差矯正，也很少會(huì)對(duì)執(zhí)行合同人員進(jìn)行明確的獎(jiǎng)懲。

第四，在整個(gè)合同過程階段，政府的合同風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分擔(dān)能力、合同變更能力不足。政府在設(shè)計(jì)公共服務(wù)合同時(shí)，應(yīng)該在規(guī)定合同雙方權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，將相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)分配給能力最優(yōu)和控制最佳的一方來承擔(dān)，但由于缺乏對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確把握，政府往往不能協(xié)同服務(wù)承接主體建立完善、有效的合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，最終導(dǎo)致合同風(fēng)險(xiǎn)外溢；在合同執(zhí)行階段，由于受到市場(chǎng)不穩(wěn)定等因素的影響，服務(wù)承接主體若按照原定合同規(guī)定生產(chǎn)服務(wù)會(huì)減少受利空間，但政府又會(huì)因自身利益考量不能給予相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，從而打擊其參與購(gòu)買活動(dòng)的積極性。另外，在合同實(shí)施過程中，由于跨界協(xié)作能力的欠缺，當(dāng)面對(duì)非程序性問題時(shí)，政府不能權(quán)變性地變更合同內(nèi)容，容易造成公共利益受損等情況的發(fā)生。

（三）責(zé)任維度下的風(fēng)險(xiǎn)防控能力研判

第一，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)欠缺。一些政府部門習(xí)慣于在封閉性的指令系統(tǒng)中完成上級(jí)布置的額定任務(wù)，而非主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)?？v觀大多數(shù)失敗的公私合作項(xiàng)目案例，反映出一個(gè)共性問題就是政府管理者缺乏對(duì)合作項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控的認(rèn)識(shí)。在公共服務(wù)購(gòu)買過程中，一方面，政府會(huì)高估自身應(yīng)對(duì)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)和化解購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的能力，缺少風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備；另一方面，由于在購(gòu)買實(shí)踐中還未形成嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，部分政府管理人員對(duì)各種購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)持無(wú)所謂的態(tài)度，無(wú)意識(shí)自然也就限制了風(fēng)險(xiǎn)防控能力的形成。這不僅會(huì)造成政府面對(duì)遇到突發(fā)事件時(shí)不能采取有效措施從容應(yīng)對(duì)，還有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等“次生風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生，造成購(gòu)買項(xiàng)目失敗。

第二，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力落后。準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不僅有利于下一步的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更有助于風(fēng)險(xiǎn)衡量和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等工作的展開。但由于風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)水準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平低下，政府在公共服務(wù)購(gòu)買中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力處于落后狀態(tài)。一方面，從主體維度看，政府、服務(wù)承接主體和服務(wù)受眾共同構(gòu)成了參與購(gòu)買活動(dòng)的“三元主體”，雖然每個(gè)主體都在發(fā)揮特定作用，但政府更在乎它們所能帶來的直接效益，而對(duì)其暗藏的風(fēng)險(xiǎn)重視不足，如購(gòu)買資金挪用風(fēng)險(xiǎn)、壟斷生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任序列的“斷裂”和“碎片”化風(fēng)險(xiǎn)、目標(biāo)置換風(fēng)險(xiǎn)等。另一方面，從過程維度看，從服務(wù)需求確立到購(gòu)買合同結(jié)束，忽略任何一個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致購(gòu)買活動(dòng)失敗，如服務(wù)內(nèi)容的公共性模糊風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)、公共秩序的管控弱化風(fēng)險(xiǎn)[11]等，但相對(duì)于購(gòu)買過程，政府更在乎購(gòu)買結(jié)果，缺少對(duì)購(gòu)買環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)與評(píng)估環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力培養(yǎng)。

第三，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控能力低下。首先，監(jiān)控主體非專業(yè)性。政府作為主要監(jiān)控者，對(duì)可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)問題負(fù)主要責(zé)任，但由于當(dāng)前參與監(jiān)管的政府人員有部分是被臨時(shí)安排或退休后被重新吸納的，內(nèi)部的“表象化”監(jiān)管現(xiàn)象明顯。其次，監(jiān)控周期較短。當(dāng)前，政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)知還停留在購(gòu)買結(jié)果產(chǎn)生消極影響以后的彌補(bǔ)性管理，即對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處理和“亡羊補(bǔ)牢”式的事后處理，“重治療、輕預(yù)防”，而非對(duì)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前、事中和事后的全過程監(jiān)控。最后，監(jiān)管體系不健全。由于公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量難以量化，政府還未形成一套科學(xué)的監(jiān)控體系，如缺少獨(dú)立的第三方監(jiān)管、監(jiān)管內(nèi)容識(shí)別不精準(zhǔn)和監(jiān)管技術(shù)手段落后等。

第四，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力薄弱。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是指在公私合作過程中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)并不單獨(dú)由公共部門或私人部門來全部承擔(dān)，而是合作主體需要考量自身是否更具風(fēng)險(xiǎn)控制能力和風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)勢(shì)或更能提高項(xiàng)目效益，從而減輕對(duì)方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的壓力，減少和規(guī)避項(xiàng)目過程中出現(xiàn)的各種不確定性[12]。但由于政府間財(cái)政資源和購(gòu)買動(dòng)機(jī)的差異，造就了政府在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)認(rèn)識(shí)上的偏差和能力建設(shè)上的不足。一方面，由于在合同制定時(shí)沒有明確合適的受益人和提供穩(wěn)定的資金支持，政府會(huì)利用自身行政“特權(quán)”以維護(hù)公私可持續(xù)合作的名義，將購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)部分或全部轉(zhuǎn)移給服務(wù)承接主體。另一方面，服務(wù)承接主體為了藏匿自身不足，會(huì)利用自持的市場(chǎng)信息優(yōu)勢(shì)將本該由自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政府，從而導(dǎo)致政府過多承擔(dān)由“隱形條款”帶來的風(fēng)險(xiǎn)成本。最后，迫于財(cái)政壓力和預(yù)算不足，政府作為購(gòu)買主體不能有效分配各種人、財(cái)和物資源，當(dāng)面臨不可控因素帶來的購(gòu)買掣肘時(shí)，為維護(hù)自身形象和彰顯工作業(yè)績(jī)，習(xí)慣于將責(zé)任、重?fù)?dān)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給執(zhí)行購(gòu)買政策的下級(jí)職能部門。

四、公共服務(wù)購(gòu)買中政府管理能力的提升路徑

（一）提升政府的機(jī)構(gòu)組織能力

第一，政府首先應(yīng)設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主管機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上組建承擔(dān)綜合性事務(wù)的綜合部門，負(fù)責(zé)專項(xiàng)事務(wù)的購(gòu)買部門和監(jiān)督部門。一方面，在隸屬關(guān)系上，因政府購(gòu)買活動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的部門職能進(jìn)行了轉(zhuǎn)移和分解，其主管機(jī)構(gòu)不應(yīng)該從屬于政府內(nèi)部的某一行政部門，而是將它作為獨(dú)立組成部門來設(shè)置，以保障組織行動(dòng)的高效。另一方面，在組織類型的選擇上，“決策快、執(zhí)行快、監(jiān)督快”的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制應(yīng)成為主要選擇。

第二，在職能機(jī)構(gòu)設(shè)置上，財(cái)政部門負(fù)責(zé)構(gòu)建購(gòu)買制度，建立專門購(gòu)買科目，批準(zhǔn)購(gòu)買預(yù)算，指導(dǎo)各類主體依法參與到購(gòu)買工作中，并做好資金管理和監(jiān)督檢查。民政部門負(fù)責(zé)制定和審核服務(wù)承接主體的資質(zhì)與準(zhǔn)入條件，并參與購(gòu)買活動(dòng)各階段的績(jī)效評(píng)價(jià)。機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)結(jié)合公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的事業(yè)單位改革，審核購(gòu)買目錄，制定事業(yè)單位和官辦社會(huì)組織參與購(gòu)買活動(dòng)的基本條件與具體范圍。審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)資金使用和資金支付進(jìn)行監(jiān)督，確保政府在資金管理上的規(guī)范性和資金使用上的效益性。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)研究政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展政策，編制和實(shí)施購(gòu)買計(jì)劃，指導(dǎo)購(gòu)買活動(dòng)持續(xù)改進(jìn)，對(duì)購(gòu)買活動(dòng)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整等。

第三，在跨部門協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)設(shè)置上，一方面，為應(yīng)對(duì)因條塊部門之間信息不對(duì)稱帶來的逆向選擇和專業(yè)壁壘等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)成立購(gòu)買項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)參與購(gòu)買活動(dòng)的服務(wù)承接主體進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)條件和購(gòu)買績(jī)效評(píng)審，為制定購(gòu)買計(jì)劃和明確購(gòu)買目錄提供決策依據(jù)，評(píng)審委員會(huì)應(yīng)由來自財(cái)政部門、民政部門、第三方評(píng)估部門和招投標(biāo)管理部門的負(fù)責(zé)人以及相關(guān)專家組成。另一方面，應(yīng)設(shè)立能夠加強(qiáng)主體協(xié)調(diào)的項(xiàng)目管理平臺(tái)，通過匯集招投標(biāo)信息、項(xiàng)目實(shí)施信息和服務(wù)受眾反饋信息，為政府提供有力的信息資源支持，確保購(gòu)買信息共享的制度化建設(shè)，幫助下一級(jí)政府開展購(gòu)買活動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)劃與管理[13]。

第四，在項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有必要依托專業(yè)性的項(xiàng)目公司成立一個(gè)政府購(gòu)買公共服務(wù)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，并根據(jù)購(gòu)買方案和購(gòu)買契約，由該機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的技術(shù)指導(dǎo)與管理任務(wù)。尤其在購(gòu)買資金統(tǒng)籌方面，政府也可以通過建立公司化運(yùn)作的項(xiàng)目融資平臺(tái)，具體負(fù)責(zé)購(gòu)買項(xiàng)目的投資、實(shí)施和融資等工作[14]，以保障購(gòu)買活動(dòng)的目標(biāo)一致性、溝通有效性和行為可控性。

（二）提升政府的合同管理能力

第一，在合同制定能力上。一方面，加強(qiáng)對(duì)合同的整體策劃，政府不僅能對(duì)公共服務(wù)合同的起草、簽訂以及合同實(shí)施過程中的一些重大變革問題作出科學(xué)、有效的決策部署，也能在合同內(nèi)容、合同結(jié)構(gòu)和合同技術(shù)上制定出切實(shí)可行的指導(dǎo)性方針。另一方面，加強(qiáng)對(duì)合同條款的嚴(yán)格審核，政府在制定合同前，除了需要進(jìn)行相關(guān)的市場(chǎng)調(diào)查、公共服務(wù)行情分析等準(zhǔn)備工作之外，還應(yīng)組織專家就合同的專業(yè)性和技術(shù)性問題進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證，確保合同條款的完備性、可行性和合理性。同時(shí)，政府還要在充分了解合同雙方需求的基礎(chǔ)上，運(yùn)用合同談判技巧，細(xì)化合同內(nèi)容，規(guī)范合同文本。

第二，在合同執(zhí)行能力上。政府應(yīng)該定期檢查合同的執(zhí)行情況，掌握合同履約的情況變化，并針對(duì)履約過程中出現(xiàn)的與原合同約定不相適應(yīng)的問題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)的合同修改、調(diào)整、補(bǔ)充或終止。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合同履行的監(jiān)督。一是確保契約承包商獲得購(gòu)買資金且契約義務(wù)得到履行的審計(jì)監(jiān)督，二是確保契約承包商遵守契約中關(guān)于服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量規(guī)定的技術(shù)與績(jī)效監(jiān)督[15]。從監(jiān)督方式來看，主要包括四種：服務(wù)承接主體合同履行報(bào)告、政府檢查、服務(wù)受眾的建議投訴和滿意度以及輿論媒體的監(jiān)督[16]。

第三，在合同評(píng)估能力上。一方面，需要加強(qiáng)對(duì)合同內(nèi)容的評(píng)估驗(yàn)收。在合同結(jié)束階段，政府應(yīng)依據(jù)規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)要求，對(duì)服務(wù)承接主體生產(chǎn)的公共服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)和全面的質(zhì)量驗(yàn)收。另一方面，應(yīng)建立合同績(jī)效評(píng)價(jià)制度。針對(duì)“重建設(shè)、輕管理、無(wú)評(píng)估”的現(xiàn)象，政府應(yīng)詳盡且系統(tǒng)地評(píng)價(jià)合同實(shí)施后的結(jié)果績(jī)效和行為績(jī)效，并綜合衡量合同產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。由于合同管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，其評(píng)價(jià)指標(biāo)也在不斷變化之中，政府應(yīng)樹立“權(quán)變”思維，依據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，對(duì)合同績(jī)效評(píng)價(jià)制度進(jìn)行漸進(jìn)式完善。

第四，在合同管理人員的教育和培訓(xùn)上。為了保障自身在公共服務(wù)購(gòu)買過程中能夠真正成為一個(gè)“精明的買家”，政府應(yīng)盡快建立一支高素質(zhì)的、訓(xùn)練有素的、具備一定合同管理能力和管理水平的隊(duì)伍，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)合同風(fēng)險(xiǎn)的“抵抗力”，使之成為合格的服務(wù)需求確認(rèn)者、服務(wù)購(gòu)買者和績(jī)效監(jiān)督者[17]。一方面，應(yīng)建立規(guī)范且嚴(yán)格的管理人員篩選機(jī)制，明確作為購(gòu)買主體的政府應(yīng)當(dāng)具備的合同管理資質(zhì)和合同管理能力。另一方面，可以開展與合同管理相關(guān)的專題培訓(xùn)和技能學(xué)習(xí)，提升政府人員的契約化管理意識(shí)，強(qiáng)化其合同規(guī)劃、合同制定、合同執(zhí)行、合同監(jiān)管和合同評(píng)估能力。最后，也可嘗試向?qū)I(yè)智庫(kù)購(gòu)買培訓(xùn)服務(wù)的方式對(duì)政府管理人員進(jìn)行知識(shí)和技術(shù)輸入，使其能準(zhǔn)確把握合同管理要點(diǎn)，提升合同管理的科學(xué)性和有效性。

（三）提升政府的風(fēng)險(xiǎn)防控能力

第一，加強(qiáng)政府的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。一方面，政府應(yīng)能對(duì)購(gòu)買活動(dòng)中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)衍生出來的風(fēng)險(xiǎn)信息保持高度警惕，并在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)作出及時(shí)回應(yīng)和精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是多種因素共同作用的結(jié)果，它和外部文化環(huán)境以及內(nèi)在心理認(rèn)同都有直接的聯(lián)系，政府除了要努力提高自身的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)并使之貫穿于整個(gè)購(gòu)買活動(dòng)過程之外，還應(yīng)采取有效的溝通和教育手段，深化服務(wù)承接主體和服務(wù)受眾對(duì)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的了解和認(rèn)知，豐富他們預(yù)防和處理風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)與能力儲(chǔ)備，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)使其能夠保持理性的心態(tài)和有序選擇防范措施加以應(yīng)對(duì)。

第二，提高政府的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)能力上，政府需要樹立科學(xué)、謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)研判，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在性質(zhì)、表現(xiàn)形式和現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)等要素篩選出需要著重處理的焦點(diǎn)問題與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沿循風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的“潛伏期- 出現(xiàn)期- 應(yīng)對(duì)期- 緩解期- 結(jié)束期”全生命周期制定出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)方案。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的輿論引導(dǎo)能力建設(shè)上，政府應(yīng)在遵循合法、及時(shí)、真實(shí)、利益平衡和責(zé)任原則的基礎(chǔ)上，保持風(fēng)險(xiǎn)處理中的信息公開和透明，通過與其他參與主體之間的信息溝通和共享，阻止風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)序蔓延，使風(fēng)險(xiǎn)的輿論負(fù)面效應(yīng)降到最低。同時(shí)，還應(yīng)注重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)消弭后的教訓(xùn)汲取和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)而不斷完善風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制度。

第三，規(guī)范政府的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。首先，要具備健全的風(fēng)險(xiǎn)防范組織體系。由于風(fēng)險(xiǎn)的防范過程涉及政府多個(gè)職能部門和同一部門中的不同業(yè)務(wù)層面，因此風(fēng)險(xiǎn)的防范并不是某個(gè)單一部門的任務(wù)，而是與購(gòu)買活動(dòng)相關(guān)的諸多部門和機(jī)構(gòu)共同參與與相互協(xié)調(diào)的一個(gè)系統(tǒng)過程。其次，要有完整的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系。政府應(yīng)從內(nèi)部的專門監(jiān)控和一般監(jiān)控以及外部的利益相關(guān)主體監(jiān)控出發(fā)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，在動(dòng)態(tài)過程中加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵購(gòu)買階段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、識(shí)別與監(jiān)控。最后，要有完善的風(fēng)險(xiǎn)防范制度體系。政府應(yīng)充分把握購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生邏輯、現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和演變規(guī)律，對(duì)現(xiàn)有的制度體系和購(gòu)買流程進(jìn)行審視與診斷，從風(fēng)險(xiǎn)防范的目的、主體、內(nèi)容、原則和方法等要素出發(fā)，設(shè)計(jì)出具備一定合理性和合法性且能達(dá)到高度認(rèn)同的風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)則，為政府在公共服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)中依法、高效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理提供良好的制度與機(jī)制支持。