科普類專項資金預(yù)算困境與解決對策研究

［摘 要］科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。隨著中國式現(xiàn)代化改革的到來，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)普及工作既能提升國民科學(xué)素養(yǎng)，也可為“卡脖子”問題的解決奠定基礎(chǔ)，科普類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提高專項資金預(yù)算管理水平，促進(jìn)此類工作向著高質(zhì)量方向發(fā)展。文章以此為出發(fā)點(diǎn)，概述預(yù)算基本內(nèi)容與主要作用，采用文獻(xiàn)參考法與因果關(guān)系原理剖析科學(xué)專項資金預(yù)算面臨的困難，在此基礎(chǔ)上，分別從預(yù)算模式、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督3個層面提出幾點(diǎn)較有針對性的解決對策。

［關(guān)鍵詞］科普類專項資金；預(yù)算；困境

0" " "引 言

自《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)普及法》《全民科學(xué)素質(zhì)行動規(guī)劃綱要（2021—2035年）》（以下簡稱《綱要》）印發(fā)后，我國的科普工作已被提升到戰(zhàn)略高度，并且提出了明確的指導(dǎo)思想、工作要求及發(fā)展目標(biāo)。從當(dāng)前實(shí)踐來看，從事科普工作的事業(yè)單位普遍按《綱要》要求將工作重點(diǎn)集中到科技前沿先鋒計劃、高端智庫建設(shè)專項及科普服務(wù)重點(diǎn)工程上。專項資金作為打破其實(shí)踐瓶頸的關(guān)鍵要素，配置率越高，越能夠?yàn)槠鋵?shí)踐賦能，因而在當(dāng)前《綱要》高質(zhì)量落實(shí)期間，有必要加強(qiáng)對其預(yù)算問題的探究。

1" " "預(yù)算基本內(nèi)容與主要作用概述

1.1" "基本內(nèi)容

預(yù)算是在法定程序下實(shí)施的集中性財政收支計劃，適用于國家、事業(yè)單位、企業(yè)及其他組織。通常情況下，從形式上可將其劃分為長期預(yù)算與短期預(yù)算兩種，主要按照預(yù)算目標(biāo)認(rèn)定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、審批及評價等環(huán)節(jié)實(shí)施［1］。其一方面適應(yīng)了基于市場機(jī)制的配置要素資源需求；另一方面，組織機(jī)構(gòu)中的業(yè)務(wù)、財務(wù)可以通過預(yù)算獲得互動，進(jìn)一步促進(jìn)其價值創(chuàng)造。

1.2" "主要作用

預(yù)算與實(shí)踐中主體制定的戰(zhàn)略或目標(biāo)趨于一致時，能夠更為切實(shí)地將其分解為具體的量化收支計劃，指導(dǎo)實(shí)踐活動。同時，運(yùn)用定期預(yù)算、連續(xù)（滾動）預(yù)算等方法時，采用分權(quán)式預(yù)算結(jié)構(gòu)與預(yù)算控制體系可提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性與執(zhí)行的有效性［2］。尤其是預(yù)算管理作為一種內(nèi)部控制方法得到應(yīng)用后，有利于促進(jìn)節(jié)本增效，進(jìn)而輔助其產(chǎn)出綜合效益。

2" " "科普類專項資金預(yù)算面臨的困境

《綱要》有利于“基層科普行動計劃”專項資金管理工作的規(guī)范與加強(qiáng)，可提高資金配置率與使用效果。從當(dāng)前科普服務(wù)重點(diǎn)工程方面的實(shí)施情況來看，青年人才托舉工程、青年人才培養(yǎng)計劃、決策咨詢?nèi)瞬排囵B(yǎng)計劃、決策咨詢研究基地建設(shè)計劃、科普創(chuàng)作繁榮計劃等已經(jīng)形成“百花齊放”的發(fā)展局面。同時，在基層落實(shí)方面還細(xì)分了若干諸如英才計劃、少年科學(xué)院、青少年科學(xué)俱樂部等具體內(nèi)容，此時會增加科普類專項資金預(yù)算難度。盡管通過獎勵先進(jìn)、定額補(bǔ)助、定向使用等方式在一定程度上能激勵相關(guān)事業(yè)單位砥礪前行，但是在科普類專項資金預(yù)算過程中，部分單位受客觀因素與主觀因素影響，仍面臨一些困境。筆者通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)、積極與同行面臨交流并總結(jié)日常預(yù)算管理工作經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)困境集中表現(xiàn)在預(yù)算管理模式更新較慢、預(yù)算執(zhí)行效率相對偏低、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制仍須完善三大方面［3］。

2.1" "預(yù)算管理模式更新較慢

2016年1月1日，我國正式實(shí)施修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法》，也稱“新預(yù)算法”，其中的亮點(diǎn)之一是應(yīng)用了“清單制”。2020年《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》、2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》的陸續(xù)出臺，要求從深度的理論層面、廣度的技術(shù)層面、精度的指標(biāo)層面全面深化預(yù)算管理工作。在這種宏觀背景下，科普類專項資金預(yù)算日趨復(fù)雜化，以往應(yīng)用的分權(quán)式預(yù)算管理模式適用性相對弱化，亟須在預(yù)算管理模式上進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)際情況卻是模式創(chuàng)新難度大，滯后性比較明顯。部分單位科普類專項資金預(yù)算正處于傳統(tǒng)模式向全面預(yù)算管理過渡時期，更新速度相對較慢，沒有發(fā)揮應(yīng)有效力。例如，一些單位在預(yù)算過程中雖然引入了全面預(yù)算管理模式，然而受到傳統(tǒng)模式應(yīng)用期間積累的經(jīng)驗(yàn)因素、全面預(yù)算管理組織變革因素、全面預(yù)算管理編制流程因素以及全面預(yù)算管理人才因素的綜合影響，實(shí)際的全面預(yù)算管理仍徒具形式，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，因而在實(shí)施時出現(xiàn)了舉步維艱的局面，既造成了預(yù)算工作的混亂，也容易因應(yīng)用不當(dāng)而導(dǎo)致科普類專項資金誤配、錯配、少配，進(jìn)而降低其使用效果［4］。

2.2" "預(yù)算執(zhí)行效率相對偏低

預(yù)算編制執(zhí)行后才能產(chǎn)生實(shí)際效力，執(zhí)行力度的大小、執(zhí)行效率的高低往往影響著預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。從近年來相關(guān)單位科普類專項資金預(yù)算執(zhí)行情況來看，在權(quán)責(zé)機(jī)制加持下整體上加大了執(zhí)行力度。然而，在執(zhí)行效率方面，科普類專項資金的用途十分廣泛，涉及設(shè)施設(shè)備、科普人才、科普技術(shù)等一系列資源，此類資源的投入離不開專項資金的優(yōu)化配置。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，由于配置專項資金時涉及若干主體，為了獲得更多的資金，往往會出現(xiàn)多主體同時博弈的局面，加上此類單位內(nèi)部各部門之間的博弈，很難找到利益均衡點(diǎn)，此時容易出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行怠惰或者不作為的情況，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效率不及預(yù)期。

2.3" "預(yù)算監(jiān)督機(jī)制仍須完善

根據(jù)《綱要》要求，在科普服務(wù)重點(diǎn)工程方面需要明確科普服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)，并在實(shí)施科普基礎(chǔ)設(shè)施工程、科普創(chuàng)作繁榮計劃、科幻影視創(chuàng)作計劃等方面加大科普投入。具體包括以下內(nèi)容：①各級政府增加科普財政投入并逐步提高比例；②引導(dǎo)社會資金投入科普事業(yè)，發(fā)揮科普稅收政策的激勵作用，落實(shí)公益性科普事業(yè)捐贈稅收減免政策。前一個方面的預(yù)算監(jiān)督容易實(shí)現(xiàn)，但是后一個方面引導(dǎo)社會資金投入科普事業(yè)時，容易發(fā)生預(yù)算監(jiān)督不到位的問題。例如，部分社會資金的投入具有定向性，但是在缺乏社會化預(yù)算監(jiān)督的條件下，會影響其落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，筆者查閱了與《綱要》實(shí)施密切相關(guān)的《關(guān)于新時代進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)普及工作的意見》，發(fā)現(xiàn)在預(yù)算監(jiān)督機(jī)制建設(shè)方面已經(jīng)明確提出“推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作”與“構(gòu)建日常監(jiān)管與專項監(jiān)督協(xié)調(diào)配合的監(jiān)督機(jī)制”的要求。但是，后一個方面的社會化監(jiān)督仍須完善。具體而言，在科普類專項資金預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐中，日常監(jiān)管工作中的監(jiān)督主要通過內(nèi)部控制途徑實(shí)施，在全面預(yù)算管理模式應(yīng)用相對不足的現(xiàn)狀下，實(shí)際上并不能利用全面預(yù)算管理達(dá)到常態(tài)化監(jiān)督、精細(xì)化監(jiān)督的目的。同時，在專項監(jiān)督方面，除內(nèi)部審計部門外，外部審計機(jī)構(gòu)及其他專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督相對不足，尤其是在廣大民眾參與監(jiān)督方面，既缺乏足夠的監(jiān)督渠道，也沒有足夠的參與熱情，并不利于預(yù)算監(jiān)督發(fā)揮作用。因此，在當(dāng)前階段需要正視預(yù)算監(jiān)督機(jī)制方面存在的困境，并制定一些適配性較高的解決對策［5］。

3" " "科普類專項資金預(yù)算困境的解決對策

3.1" "深研全面預(yù)算管理，實(shí)施預(yù)算組織變革

建議相關(guān)單位在科普類專項資金預(yù)算中加強(qiáng)對全面預(yù)算管理模式的多維度研究，并配套開展預(yù)算組織變革。具體來說，在《綱要》指導(dǎo)下結(jié)合“新預(yù)算法”與相關(guān)實(shí)施條例，從內(nèi)涵、流程、功能等各個層面梳理與全面預(yù)算管理相關(guān)的內(nèi)容，按照觀念聯(lián)合方法構(gòu)建一個以科普類專項資金全面預(yù)算管理為核心的觀念體系，使相關(guān)單位全員通過內(nèi)部學(xué)習(xí)機(jī)制，了解、理解、認(rèn)識全面預(yù)算管理模式，輔助其優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)、厘清思路、樹立意識、掌握相關(guān)操作技能，尤其要突出其應(yīng)用流程（見圖1）的重要性，確保參與部門及人員能夠按部就班落實(shí)。另外，全面預(yù)算管理模式的應(yīng)用離不開配套的預(yù)算組織，建議科普類專項資金預(yù)算實(shí)踐中配套建立相關(guān)組織。例如，基層單位參考上一級單位實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，建立預(yù)算管理委員會，優(yōu)化預(yù)算管理部門，分設(shè)所需的預(yù)算管理責(zé)任中心、成本中心等。需要說明的是，自機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革后，類型相對較多，不同類型的單位參與科普類工作期間，應(yīng)根據(jù)各自所屬類型、性質(zhì)等建立相匹配的組織機(jī)構(gòu)。

3.2" "加強(qiáng)預(yù)算博弈分析，優(yōu)化預(yù)算績效管理

科普類專項資金全面預(yù)算管理中，年度預(yù)算管理涉及預(yù)算編制、預(yù)算分解下達(dá)、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算分析、預(yù)算考核等多項內(nèi)容，落實(shí)到日常預(yù)算執(zhí)行方面，涉及日常預(yù)算申報、合同管理、結(jié)算管理、付款管理、核算管理等。建議從影響其執(zhí)行效率的因素出發(fā)，保障其預(yù)算編制方案的有效執(zhí)行。具體內(nèi)容如下：①相關(guān)事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算編制要求，由各部門進(jìn)行精細(xì)化處理并落實(shí)到具體的預(yù)算執(zhí)行清單編制上，同時結(jié)合部門實(shí)際預(yù)算執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)一一檢查預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，確保清單要素與執(zhí)行指標(biāo)的一致性。②實(shí)施預(yù)算博弈管理。在內(nèi)部針對全面預(yù)算管理諸環(huán)節(jié)涉及的利益主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，并通過新建立的組織層層分解預(yù)算目標(biāo)，減少博弈可能產(chǎn)生的風(fēng)險［6］。在外部不同利益主體方面，應(yīng)選擇座談會進(jìn)行會議討論，或者利用市場價格機(jī)制開展一對一、一對多的專業(yè)談判，確保預(yù)算執(zhí)行與分配資金額度不發(fā)生沖突。③有必要參考預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)實(shí)施目標(biāo)與關(guān)鍵成果法（Objectives and Key Results，OKR）開展預(yù)算績效評價。例如，參考OKR模板，針對全面預(yù)算管理總目標(biāo)、部門分層目標(biāo)、具體崗位實(shí)際目標(biāo)等編制“OKR預(yù)算工作執(zhí)行考核表”，使每個具體的預(yù)算執(zhí)行人員做到百分百執(zhí)行，進(jìn)而提高其執(zhí)行效率。至于數(shù)字化管理方面，可以按照統(tǒng)一的預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整系統(tǒng)，完成與其業(yè)務(wù)相關(guān)的多元異構(gòu)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分類存儲、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)挖掘以及數(shù)據(jù)價值開發(fā)等。

3.3" "依托技術(shù)賦能路徑，完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)普及法》對科普工作作出了明確規(guī)范與限定，同時《全民科學(xué)素質(zhì)行動規(guī)劃綱要（2021—2035年）》中要求全民參與“基層科普行動計劃”。建議相關(guān)單位在當(dāng)前階段總結(jié)“推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作”中的經(jīng)驗(yàn)，一方面繼續(xù)依托技術(shù)加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、專項機(jī)構(gòu)、廣大民眾之間的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，為其參與監(jiān)督、實(shí)施監(jiān)督提供更為直接、高效的途徑［7］；另一方面，主動邀請外部審計機(jī)構(gòu)或者其他具備專業(yè)性的組織參與科普類專項資金全面預(yù)算管理工作，更為直接地開展監(jiān)督，尤其是非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO）在該方面十分熱心，其中也不乏綜合素養(yǎng)較高的全面預(yù)算管理人才，協(xié)同此類機(jī)構(gòu)與群體，既有利于上通下達(dá)開展全面預(yù)算管理活動，也可以憑借其監(jiān)督力量及時發(fā)現(xiàn)問題并提出有利于相關(guān)單位實(shí)施高質(zhì)量預(yù)算的建議與意見。例如，科技館建設(shè)項目資金投入較多，基層科普宣傳缺乏專業(yè)人才，實(shí)施多元化監(jiān)督機(jī)制可以輔助其解決該方面面臨的實(shí)際困境。值得注意的是，進(jìn)入新時代后，我國通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整增加了對科學(xué)知識（包括科學(xué)理論與科學(xué)技術(shù)）的需求，加上數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動了高、精、尖數(shù)字化技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。事實(shí)上，基層科普宣傳人才的科學(xué)知識更新速度較慢，實(shí)踐主體應(yīng)從這種現(xiàn)狀出發(fā)，充分考慮依托技術(shù)完善與預(yù)算監(jiān)督機(jī)制相關(guān)的配套措施。從當(dāng)前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，基層實(shí)踐中應(yīng)以縣級為單位，一方面主動向市級單位申請相關(guān)人才培訓(xùn)項目，另一方面則有效發(fā)揮自身在基層的組織優(yōu)勢，通過線上與線下兩個層面開展一系列基層科普宣傳活動，將提高基層廣大人民群眾的科學(xué)素養(yǎng)與廣大民眾的直接監(jiān)督進(jìn)行有力結(jié)合。因此，基層單位有必要在科普類項目建設(shè)資金投入增加的情況下持續(xù)推進(jìn)基層的科普宣傳，真正增強(qiáng)廣大人民群眾監(jiān)督的主動性。

4" " "結(jié)束語

預(yù)算內(nèi)容豐富、特點(diǎn)鮮明，在科普類專項資金管理中提高預(yù)算管理水平具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義?？破疹悓ｍ椯Y金預(yù)算困境集中表現(xiàn)在預(yù)算管理模式、預(yù)算執(zhí)行效率、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制3個方面，建議相關(guān)單位在預(yù)算實(shí)踐中遵循思路決定出路的基本原則，采用“具體問題具體分析，針對性解決”的方法，一方面加強(qiáng)對其困境表現(xiàn)及成因的分析，另一方面制定一些適配性較高的解決對策，以提高此類資金的預(yù)算精準(zhǔn)性與配置率，推進(jìn)各行業(yè)、領(lǐng)域科普工作向著高質(zhì)量方向發(fā)展。

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［收稿日期］2023-10-30

［作者簡介］柴曉敏（1984— ），女，陜西西安人，會計師，主要研究方向：科普類專項資金、預(yù)算。