漸進(jìn)調(diào)適與適度創(chuàng)新：中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)研究（1997—2023）

摘" "要： 數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策是支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障。文章以1997—2023年國(guó)家頒布的數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對(duì)象，運(yùn)用ROST-CM6分析工具，通過(guò)詞頻和語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析厘清產(chǎn)業(yè)政策階段演進(jìn)的主要特征和政策重點(diǎn)，描繪政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互動(dòng)樣態(tài)，揭示產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯與未來(lái)方向。研究認(rèn)為，漸進(jìn)調(diào)適是中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的基本邏輯，適度創(chuàng)新是其伴生邏輯，而加強(qiáng)適配性與系統(tǒng)性則是其未來(lái)邏輯。

關(guān)鍵詞： 漸進(jìn)調(diào)適；適度創(chuàng)新；數(shù)字廣告；產(chǎn)業(yè)政策；演進(jìn)邏輯

中圖分類號(hào)：G206" "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-8634（2024）06-0123-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2024.06.012

隨著建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”的提出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)得到大力推進(jìn)，數(shù)字廣告呈現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2021年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局正式將數(shù)字廣告列為數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)之一，2023年其產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破萬(wàn)億，營(yíng)收占據(jù)廣告產(chǎn)業(yè)總收入大半壁江山，且仍在不斷孵化新的數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)。數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)不僅成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其發(fā)展也關(guān)聯(lián)、推動(dòng)、牽引著整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、精神文化等諸多領(lǐng)域的發(fā)展。

政策具有導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)、管理、分配、規(guī)范、中介、監(jiān)督、再生和動(dòng)力等功能，1 數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)政策的助力。當(dāng)前，中央政府和各級(jí)地方政府不斷深化和落實(shí)相關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)支持政策，政策演進(jìn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間形成了復(fù)雜的互動(dòng)、適應(yīng)和協(xié)調(diào)。那么，對(duì)于數(shù)字廣告來(lái)說(shuō)，這種互動(dòng)、適應(yīng)與協(xié)調(diào)具體呈現(xiàn)一個(gè)什么樣態(tài)？是否具有正向效應(yīng)？未來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策治理方向與重點(diǎn)又是什么？為科學(xué)回答以上問(wèn)題，本文以1997—2023年間出臺(tái)的數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對(duì)象，擬借助ROST-CM6分析工具，通過(guò)對(duì)政策文本的宏觀解讀，窺見(jiàn)中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯，深化對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

一、數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策研究進(jìn)路

早在21世紀(jì)初，國(guó)內(nèi)學(xué)者就已展開(kāi)對(duì)廣告產(chǎn)業(yè)政策的研究，楊同慶、杜浩銘、梅曉春、徐衛(wèi)華聚焦廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，重點(diǎn)探討了廣告產(chǎn)業(yè)政策的滯后性、抑制性、缺少配套和貫徹執(zhí)行等問(wèn)題，并提出了改進(jìn)的思路。1 專門(mén)針對(duì)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行研究的文獻(xiàn)則并不多。許正林結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境，提出中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)應(yīng)在數(shù)字平臺(tái)建設(shè)、技術(shù)支持和結(jié)構(gòu)調(diào)整幾個(gè)層面考慮政策的引導(dǎo)。2 廖秉宜專門(mén)就數(shù)字戶外廣告產(chǎn)業(yè)相關(guān)的重要政策進(jìn)行了解讀與分析，并提出了創(chuàng)新路徑。3 有部分學(xué)者從微觀視角切入，聚焦于某一類數(shù)字廣告政策的研究，如微博廣告、微信信息流廣告。4 張金海、陳剛、姚曦等學(xué)者在廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展、廣告產(chǎn)業(yè)制度建設(shè)相關(guān)的論文里，局部提到數(shù)字廣告時(shí)代的政策制訂與效應(yīng)評(píng)價(jià)問(wèn)題。

總的來(lái)看，目前關(guān)于數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策的研究成果并不多，尤其是針對(duì)政策演進(jìn)邏輯的系統(tǒng)化解析較少。并且，已有研究多為定性研究，缺乏對(duì)政策文本的量化評(píng)價(jià)分析，主觀判斷性比較強(qiáng)，基于數(shù)據(jù)和理論支撐的研究成果缺乏。這就為本文的拓展提供了極大的研究空間。本文主要通過(guò)詞頻和語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析，厘清龐雜政策體系背后的潛在邏輯，揭示產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，為進(jìn)一步建立與完善數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策與制度體系提供歷史依據(jù)和優(yōu)化著力點(diǎn)。

二、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論是重要的政策分析模型之一，目前被廣泛應(yīng)用在對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、計(jì)劃生育、高校擴(kuò)招、改革開(kāi)放等政策的分析中。5 林德布洛姆認(rèn)為決策過(guò)程是一個(gè)連續(xù)漸進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)積小變?yōu)榇笞兊倪^(guò)程，同時(shí)也倡導(dǎo)穩(wěn)中求變。6 該理論能夠動(dòng)態(tài)呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策在不同階段表現(xiàn)出的微觀差異，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)分析政策的演變過(guò)程及階段特點(diǎn)，這與本文中的數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)實(shí)際契合度比較高?；诖耍疚脑O(shè)計(jì)如下：

1.方法選取

為避免政策解讀中的主觀性與模糊性，本文主要運(yùn)用ROST-CM6內(nèi)容挖掘軟件對(duì)中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行量化分析。首先，進(jìn)行分詞和高頻詞統(tǒng)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析，繪制語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖譜，從而得出結(jié)論和建議，達(dá)成研究目的。

2.樣本獲取

本文的研究對(duì)象為經(jīng)過(guò)篩選的數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策文本。時(shí)間跨度上，以1997年3月中國(guó)第一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)廣告誕生為起點(diǎn)，檢索截止時(shí)間為2023年12月31日。本文試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策較為完整的歷時(shí)性研究。樣本選取途徑，主要把握以下三個(gè)重要環(huán)節(jié)：

其一，樣本收集來(lái)源。以北大法寶為主要來(lái)源平臺(tái)，以國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局官網(wǎng)、中國(guó)政策網(wǎng)、國(guó)務(wù)院和各部委官網(wǎng)為輔助平臺(tái)，多方協(xié)同，查缺補(bǔ)漏，確保樣本的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、相關(guān)性和完整性。

其二，關(guān)鍵詞。根據(jù)數(shù)字廣告的內(nèi)涵及特征，搜索的關(guān)鍵詞涵蓋數(shù)字廣告定義、數(shù)字廣告形態(tài)、數(shù)字廣告技術(shù)三個(gè)層面內(nèi)容，具體包括“數(shù)字廣告”“互聯(lián)網(wǎng)廣告”“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)廣告”“網(wǎng)絡(luò)廣告”“新媒體廣告”“程序化廣告”“智能廣告”“大數(shù)據(jù)廣告”“H5廣告”“信息流廣告”“短視頻廣告”“互動(dòng)廣告”“區(qū)塊鏈廣告”等。所選政策法規(guī)的標(biāo)題中至少要包含一個(gè)關(guān)鍵詞。通過(guò)閱讀正文，還要剔除與數(shù)字廣告不相關(guān)的政策法規(guī)，以保證所選數(shù)據(jù)資源的有效性。

其三，樣本篩選。一是以中央層級(jí)政策為主，發(fā)文單位為全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu)。區(qū)域性的數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與戰(zhàn)略要求差異比較大，本研究不包括此類樣本。二是以與數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)有直接相關(guān)性的政策為主。政策文本中要明確出現(xiàn)“數(shù)字廣告”“網(wǎng)絡(luò)廣告”“互聯(lián)網(wǎng)廣告”等關(guān)鍵詞，指向模糊不清的政策文本不列入數(shù)據(jù)樣本。三是結(jié)合數(shù)字廣告的特殊性，另行補(bǔ)充了樣本《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《個(gè)人信息安全規(guī)范》《個(gè)人信息保護(hù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》。

綜上，經(jīng)過(guò)廣泛收集，剔除重復(fù)和不相關(guān)文本，共得到 119份數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策樣本。

三、中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)整體量化分析

1.政策發(fā)布概況

（1）政策數(shù)量在時(shí)間上呈現(xiàn)非線性增長(zhǎng)與間斷性起伏態(tài)勢(shì)

從數(shù)量層面看，中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策隨時(shí)間演進(jìn)總體上呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但是有波折與起伏（見(jiàn)圖1）。其中，2008年、2016年和2021年是三個(gè)起伏關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，分別對(duì)應(yīng)著關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)：2008年，《關(guān)于促進(jìn)廣告業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》從國(guó)家高度首次明確發(fā)展廣告業(yè)的重要意義；2015年，《互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，與之相關(guān)的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到極大鼓勵(lì)和促進(jìn)，《互聯(lián)網(wǎng)廣告暫行管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等多部政策相繼出臺(tái)；2021年數(shù)字廣告被認(rèn)定為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心產(chǎn)業(yè)，國(guó)家針對(duì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)算法、智能應(yīng)用軟件等的規(guī)章政策的制定明顯增多。政策數(shù)量的增長(zhǎng)說(shuō)明國(guó)家的重視程度不斷加強(qiáng)，國(guó)家建設(shè)和投入的力度不斷加大，但是，廣告產(chǎn)業(yè)的輕資產(chǎn)性、依附性屬性也導(dǎo)致其易受外部環(huán)境影響，使得政策制定出現(xiàn)間斷性起伏的情況。因此，產(chǎn)業(yè)政策體系化建設(shè)不容忽視。

根據(jù)羅特韋爾（Rothwell）和澤格維德（Zegveld）提出的“供給型—需求型—環(huán)境型”三分法政策分析工具1，中國(guó)20多年來(lái)頒布的數(shù)字廣告政策中，環(huán)境型政策67條、占58.2%，供給型政策43條、占37.3%，需求型政策數(shù)量偏少，只有5條。這說(shuō)明政策偏向于穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，營(yíng)造公平市場(chǎng)環(huán)境，重視人才、資金、技術(shù)等要素稟賦的供給，但是，在營(yíng)造市場(chǎng)活躍度、拉動(dòng)需求方面尚待加強(qiáng)。

（2）政策發(fā)文主體從單一機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向聯(lián)合機(jī)構(gòu)

所謂政策發(fā)文主體，是指政策文本的發(fā)布機(jī)構(gòu)。整體來(lái)看，樣本中政策發(fā)文主體為單一機(jī)構(gòu)的涉及12家，其中國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家廣播電視總局占比最多，達(dá)42%。聯(lián)合機(jī)構(gòu)發(fā)文的涉及國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、國(guó)家新聞出版廣電總局、工業(yè)和信息化部、中央網(wǎng)信辦等14家。數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文的主體，呈現(xiàn)出早期以單一機(jī)構(gòu)為主、后期聯(lián)合機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增多的典型特征。

從時(shí)間脈絡(luò)看，早期政策文本的制定主要是國(guó)家工商行政管理總局，國(guó)務(wù)院、文化部會(huì)間或出臺(tái)配套性的政策文件。到2015年左右，單一機(jī)構(gòu)發(fā)文日益豐富，聯(lián)合機(jī)構(gòu)發(fā)文現(xiàn)象也日漸頻繁，且科技部、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家廣播電影電視總局相繼出現(xiàn)在數(shù)字廣告政策發(fā)文主體隊(duì)伍中。統(tǒng)計(jì)顯示，廣告產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)國(guó)家工商行政管理總局（2018年調(diào)整為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局）單獨(dú)或參與聯(lián)合制定的政策共29個(gè)，占26.4%，說(shuō)明其比較好地履行了指導(dǎo)廣告業(yè)發(fā)展、監(jiān)督管理廣告活動(dòng)的職責(zé)；另一方面，發(fā)文主體的聯(lián)合化也彰顯出中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)邊界的模糊性與生態(tài)多樣性，需要多部門(mén)聯(lián)合治理，因此，政策主體間合作加強(qiáng)，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（3）政策效力層級(jí)由低轉(zhuǎn)高，約束力漸強(qiáng)

發(fā)文類別是政策效力評(píng)定的主要方式。從119份政策文本看，通知、批復(fù)、意見(jiàn)是主要發(fā)文類別，其中通知類政策53份、批復(fù)類18份、意見(jiàn)類12份?？梢?jiàn)，“通知”類幾乎占到一半的比重，且呈均衡分布狀態(tài)，因此，數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策總體效力層級(jí)比較低，約束力明顯較弱。公告類和規(guī)劃類是僅次于上述三者的政策類別，它們主要出現(xiàn)在政策制定的中后期，也顯示出國(guó)家層面的戰(zhàn)略指導(dǎo)性角色逐漸加強(qiáng)。另外，數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律、行政法規(guī)明顯較少，除了《廣告法》是更為宏觀層面的法律，具體針對(duì)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)的僅有《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》。廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“十二五”“十三五”和“十四五”規(guī)劃，雖然有較強(qiáng)的引領(lǐng)性作用，但總體來(lái)看政策層級(jí)不高、聚焦不夠，系統(tǒng)性有待加強(qiáng)。

2.政策演進(jìn)的詞頻分析

（1）中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)的政策分期

本文著眼于政策演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，擬通過(guò)分階段的方式對(duì)產(chǎn)業(yè)政策特征進(jìn)行量化分析。鮑姆加特納（Baumgartner）指出，政策圖景和政策場(chǎng)域的轉(zhuǎn)變以及焦點(diǎn)事件是導(dǎo)致政策變遷過(guò)程中存在長(zhǎng)期穩(wěn)定漸進(jìn)和短時(shí)間突變現(xiàn)象的原因。1 梅曉春認(rèn)為，就政策而言，中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)可以分為產(chǎn)業(yè)復(fù)興時(shí)期（1979—1982年）、產(chǎn)業(yè)扶持時(shí)期（1983—1989年）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)期（1990—1994年）、產(chǎn)業(yè)組織時(shí)期（1995—1999年）和產(chǎn)業(yè)規(guī)范時(shí)期（2000—2010年）。2 趙宇、姚曦認(rèn)為，中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)認(rèn)定要把握時(shí)間、事件和意義三個(gè)維度。3 參考已有研究，本文綜合考慮中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)實(shí)踐進(jìn)程、焦點(diǎn)事件和關(guān)鍵政策節(jié)點(diǎn)這三重因素，將中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)劃分為四個(gè)時(shí)期，分別為數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策的起步期（2000—2007年）、戰(zhàn)略形成期（2008—2013年）、規(guī)范發(fā)展期（2014—2017年）和協(xié)同共生期（2018年至今），如表1所示。

（2）政策演進(jìn)的詞頻表現(xiàn)及特征

詞頻分析旨在通過(guò)對(duì)特定詞匯在特定領(lǐng)域文本中出現(xiàn)的頻次，發(fā)掘某一階段研究或關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)。通過(guò)對(duì)以上4個(gè)時(shí)期政策文本分別進(jìn)行的分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，提取各時(shí)期出現(xiàn)頻次排名前十的高頻主題詞，分別如下：

起步期：“技術(shù)”（574）、“研究”（239）、“國(guó)家”（226）、“建設(shè)”（162）、“管理”（159）、“企業(yè)”（147）、“體系”（105）、“能力”（102）、“行政”（98）、“環(huán)境”（98）。

戰(zhàn)略形成期：“文化”（313）、“企業(yè)”（264）、“管理”（237）、“互聯(lián)網(wǎng)”（180）、“工商”（142）、“監(jiān)管”（140）、“經(jīng)營(yíng)”（134）、“廣播”（118）、“機(jī)構(gòu)”（116）、“規(guī)定”（111）。

規(guī)范發(fā)展期：“企業(yè)”（329）、“互聯(lián)網(wǎng)”（325）、“計(jì)算”（308）、“人工智能”（297）、“文化”（295）、“數(shù)據(jù)”（282）、“安全”（245）、“資源”（231）、“建設(shè)”（228）、“管理”（224）。

協(xié)同共生期：“數(shù)據(jù)”（675）、“電視”（548）、“管理”（548）、“信息”（475）、“互聯(lián)網(wǎng)”（428）、“市場(chǎng)”（386）、“平臺(tái)”（372）、“標(biāo)準(zhǔn)”（368）、“直播”（286）、“區(qū)塊鏈”（282）。

綜合分析可知，每個(gè)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策主題特征如下：

起步期：共發(fā)布14個(gè)政策措施。 “技術(shù)”一詞凸顯，說(shuō)明技術(shù)發(fā)展對(duì)廣告產(chǎn)業(yè)的影響已經(jīng)引起充分關(guān)注，政策開(kāi)始重視技術(shù)發(fā)展和市場(chǎng)培育。但“建設(shè)”“管理”“行政”等高頻主題詞的排位，表明這一時(shí)期的政策重點(diǎn)仍然延續(xù)了“重監(jiān)管”的傳統(tǒng)管理模式。要求定期發(fā)布廣告監(jiān)測(cè)信息、整治虛假違法廣告、考核廣告設(shè)計(jì)師等措施，無(wú)不彰顯行政權(quán)威濃厚的約束性政策特質(zhì)。

戰(zhàn)略形成期：“文化”一詞頻繁出現(xiàn)，說(shuō)明國(guó)家對(duì)廣告的重視與關(guān)注已上升到一個(gè)新臺(tái)階，廣告被列為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)之一。并且，在“文化產(chǎn)業(yè)振興”的大方向下，廣告與數(shù)字技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、數(shù)字化與信息化有了強(qiáng)關(guān)聯(lián)。另外，“管理”“工商”“監(jiān)管”等高頻主題詞的排位，顯示國(guó)家對(duì)數(shù)字廣告的監(jiān)管依然是常態(tài)性工作。如果說(shuō)在起步期的政策以約束性為特質(zhì)，這一時(shí)期的政策表現(xiàn)出鮮明的指導(dǎo)性和引領(lǐng)性特質(zhì)。

規(guī)范發(fā)展期：規(guī)范管理類政策數(shù)量明顯增多?！捌髽I(yè)”一詞凸顯，“計(jì)算”“人工智能”“數(shù)據(jù)”“安全”等高頻詞集中出現(xiàn)，既體現(xiàn)出這一時(shí)期政策對(duì)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)主體和運(yùn)營(yíng)生態(tài)的關(guān)注，同時(shí)也體現(xiàn)出國(guó)家積極擁抱技術(shù)變革、大力扶持?jǐn)?shù)字廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的姿態(tài)。

協(xié)同共生期：“數(shù)據(jù)”一詞凸顯，表明數(shù)據(jù)成為數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)的核心生產(chǎn)力，新興技術(shù)不斷涌現(xiàn)與突破?！半娨暋薄盎ヂ?lián)網(wǎng)”“直播”“區(qū)塊鏈”等高頻詞的排位，預(yù)示著市場(chǎng)多元化時(shí)期的到來(lái)。這一時(shí)期，政策制定強(qiáng)調(diào)協(xié)同共生、共謀發(fā)展。

總之，不同時(shí)期高頻詞排位的變化，既反映出政策主題和重心的變化，同時(shí)也印證了政策演進(jìn)四個(gè)時(shí)期的劃分合理性。

3.政策演進(jìn)的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析

語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析主要是指通過(guò)文本網(wǎng)絡(luò)形式直觀反映政策文本中高頻詞之間的相互關(guān)系，其中，核心關(guān)鍵詞構(gòu)成節(jié)點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)圖譜中靠近中心的密集詞為核心詞。節(jié)點(diǎn)越大，在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中影響越大。節(jié)點(diǎn)之間的連線越粗，表明這兩個(gè)高頻詞關(guān)系越緊密，在同一個(gè)政策文本中出現(xiàn)的頻率越高。語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)分析能夠更加系統(tǒng)地展現(xiàn)政策文本所突出的重點(diǎn)。

（1）不同時(shí)期數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)

起步期的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖（見(jiàn)圖2）顯示，“技術(shù)”是最核心節(jié)點(diǎn)，說(shuō)明其在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中影響最大。圍繞這個(gè)核心節(jié)點(diǎn)，“研究、關(guān)鍵、發(fā)展、重大、重點(diǎn)”與其關(guān)聯(lián)度最高，從“研究—技術(shù)（96）、關(guān)鍵—技術(shù)（91）、發(fā)展—技術(shù)（68）、重大—技術(shù)（74）、重點(diǎn)—技術(shù)（85）”這些高頻關(guān)聯(lián)詞可以看出，政策起步期的產(chǎn)業(yè)政策充分重視數(shù)字技術(shù)興起對(duì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的影響，謹(jǐn)慎探索與嘗試。而在圖2中的外圍，“工商—行政（50）、國(guó)家—管理（62）、廣告—違法（64）”這些高頻關(guān)聯(lián)詞則反映出對(duì)違法廣告的治理仍然是這一時(shí)期政策關(guān)注的對(duì)象。

戰(zhàn)略形成期的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖（見(jiàn)圖3）顯示，除“技術(shù)”節(jié)點(diǎn)外，“管理”“國(guó)家”“發(fā)展”成為新增的三大核心節(jié)點(diǎn)，說(shuō)明這一時(shí)期政策主體價(jià)值凸顯，“廣告”進(jìn)入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略視野?！肮芾怼獓?guó)家（62）、管理—發(fā)展（67）、發(fā)展—重點(diǎn)（64）、發(fā)展—加強(qiáng)（67）”這些高頻關(guān)聯(lián)詞，反映出政策層面對(duì)產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)規(guī)劃保障意識(shí)加強(qiáng)。

規(guī)范發(fā)展期的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖最為規(guī)整（見(jiàn)圖4），從分布均勻的邊緣節(jié)點(diǎn)“形成”“完善”“體系”“設(shè)立”可以窺見(jiàn)立足于既有政策的調(diào)適與優(yōu)化的堅(jiān)定立場(chǎng)；同時(shí)，居于語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖右部區(qū)域的“規(guī)定—廣告（74）、工商—廣告（71）、總局—國(guó)家（82）”等高頻關(guān)聯(lián)詞反映出，在規(guī)范建立的過(guò)程中，行政管理職能再度凸顯與強(qiáng)化。

協(xié)同共生期的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖（見(jiàn)圖5）和前一時(shí)期表現(xiàn)出截然相反的特征，不僅關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)比較分散，語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)也比較松散。這反映出數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策由點(diǎn)到面，正在全面鋪開(kāi)。分別以“發(fā)展”“服務(wù)”“電視”“國(guó)家”為中心節(jié)點(diǎn)形成的微小網(wǎng)絡(luò)簇，反映出政策門(mén)類日益豐富，政策視野也逐漸打開(kāi)。同時(shí)，也可以看到，“數(shù)字—國(guó)家（109）”“監(jiān)管—部門(mén)（120）”“主體—市場(chǎng)（130）”等邊緣節(jié)點(diǎn)與核心節(jié)點(diǎn)緊密相連，體現(xiàn)出數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)進(jìn)入以國(guó)家為主導(dǎo)，并鼓勵(lì)多方力量參與、協(xié)同治理的政策設(shè)計(jì)時(shí)代。

（2）語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)特征分析

從以上四個(gè)時(shí)期的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖可以發(fā)現(xiàn)，在政策文本的核心節(jié)點(diǎn)上，鮮明表現(xiàn)出由單一、多元到分散的演進(jìn)特征：起步期聚焦于“技術(shù)”，這是數(shù)字廣告的起點(diǎn)，也成為數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策的核心要素；戰(zhàn)略形成期回觀“廣告”本體屬性，加強(qiáng)前瞻性思考與戰(zhàn)略性布局；規(guī)范發(fā)展期穩(wěn)扎穩(wěn)打，從細(xì)節(jié)處著眼；協(xié)同共生期覆蓋度更廣，旨在全方位、多層次保障數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。這正符合對(duì)待新生事物的認(rèn)知規(guī)律。

同時(shí)，由節(jié)點(diǎn)之間連線的粗細(xì)程度也可以看到，前三個(gè)時(shí)期的關(guān)系緊密度明顯低于最后一個(gè)時(shí)期。協(xié)同共生期的語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)圖顯著具有“形散而神不散”的特征，說(shuō)明對(duì)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)更趨科學(xué)合理，在政策制定上正不斷打破常規(guī)訴求，開(kāi)拓創(chuàng)新，營(yíng)造更為和諧高效的政策生態(tài)。

四、中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的分時(shí)期特征與內(nèi)在邏輯

1.中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的分時(shí)期特征

（1）起步期（2000—2007年）

1990—2000年互聯(lián)網(wǎng)“黃金十年”創(chuàng)下的財(cái)富神話引起全世界關(guān)注。伴隨1997年中國(guó)第一條商業(yè)性互聯(lián)網(wǎng)廣告出世，第一個(gè)與數(shù)字廣告相關(guān)的政策《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)廣告經(jīng)營(yíng)登記試點(diǎn)的通知》在2000年發(fā)布。同年3月，由信息產(chǎn)業(yè)部與國(guó)家工商行政管理局主辦的“新世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)廣告研討會(huì)”召開(kāi)。也是在這一年，新浪、網(wǎng)易、搜狐分別上市，上網(wǎng)用戶達(dá)到1690萬(wàn)，網(wǎng)絡(luò)廣告營(yíng)業(yè)額達(dá)到3.5億元。根據(jù)《國(guó)家工商行政管理局關(guān)于開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)廣告經(jīng)營(yíng)登記試點(diǎn)的通知》，為“使網(wǎng)絡(luò)廣告這一新生事物朝著健康、有序的方向發(fā)展”，國(guó)家從規(guī)范網(wǎng)絡(luò)廣告市場(chǎng)主體資格入手，由國(guó)家工商行政管理局面向全國(guó)27家知名企業(yè)頒發(fā)“廣告經(jīng)營(yíng)許可證”，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)廣告經(jīng)營(yíng)登記試點(diǎn)工作，給試點(diǎn)企業(yè)核發(fā)《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》（時(shí)間為一年），準(zhǔn)許其經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)廣告。這一舉措預(yù)示著在20和21世紀(jì)之交廣告產(chǎn)業(yè)整體增速放緩的大背景下，國(guó)家對(duì)數(shù)字廣告的發(fā)展是持審慎態(tài)度的，開(kāi)始監(jiān)管并通過(guò)試點(diǎn)積累管理經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步向前。

這一時(shí)期，中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了從傳統(tǒng)廣告語(yǔ)境向數(shù)字語(yǔ)境的話語(yǔ)轉(zhuǎn)變過(guò)程，但多是呈現(xiàn)為以批復(fù)、通知為主要形式的效力層級(jí)較低的政策形式。相對(duì)保守的監(jiān)管模式導(dǎo)致數(shù)字廣告在起步期發(fā)展步履緩慢，到2007年底市場(chǎng)規(guī)模僅有百億元左右。

（2）戰(zhàn)略形成期（2008—2013年）

“十一五”規(guī)劃期間，中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)同第二、三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)表現(xiàn)出緊密顯著的正相關(guān)關(guān)系。廣告在引導(dǎo)消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的功能逐漸被正視。尤其是隨著手機(jī)、戶外電子廣告牌、樓宇電視等數(shù)字媒介興起，數(shù)字廣告的分眾化、互動(dòng)性和多樣性特點(diǎn)深受消費(fèi)者和廣告主喜愛(ài)。2008年，數(shù)字廣告發(fā)展增幅達(dá)到73%，其在傳統(tǒng)廣告商的不屑中悄然走向成為主流。同年，《國(guó)家工商總局、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)廣告業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，從國(guó)家高度首次明確發(fā)展廣告業(yè)的重要意義，并特別提出“支持互聯(lián)網(wǎng)、樓宇視頻等新興廣告媒介健康有序發(fā)展，使其成為廣告業(yè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)”。2009年，國(guó)務(wù)院通過(guò)《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，將廣告業(yè)列入第一梯隊(duì)九個(gè)重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)類型之一。2010年，國(guó)家“十二五”規(guī)劃首次提出“促進(jìn)廣告業(yè)健康發(fā)展”。2011年，國(guó)務(wù)院公布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》把“廣告活動(dòng)”列入鼓勵(lì)類，廣告產(chǎn)業(yè)首次享受國(guó)家鼓勵(lì)類政策，雖然這不是專門(mén)針對(duì)數(shù)字廣告，但是其對(duì)“廣告業(yè)”身份的強(qiáng)化認(rèn)定，無(wú)疑給數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入強(qiáng)心劑。2012年，《廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于推進(jìn)廣告戰(zhàn)略實(shí)施的意見(jiàn)》相繼出臺(tái)，同年也被國(guó)家工商總局定為“廣告發(fā)展年”。

這一時(shí)期，中國(guó)數(shù)字廣告市場(chǎng)四方割據(jù)、蓬勃生長(zhǎng)，國(guó)家從指導(dǎo)思想、目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等層面全面夯實(shí)了廣告產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略地位，并在頂層設(shè)計(jì)、宏觀管理、層次定位上創(chuàng)新機(jī)制、健全體系。在一系列重磅政策的支持下，包括各大技術(shù)型數(shù)字廣告公司、互聯(lián)網(wǎng)媒體、專業(yè)媒介購(gòu)買(mǎi)公司等數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)主體開(kāi)始大力發(fā)起涉及數(shù)字廣告投放市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪戰(zhàn)。2013年，中國(guó)數(shù)字廣告市場(chǎng)規(guī)模突破千億元大關(guān)，同比增長(zhǎng)46.1%。數(shù)字廣告正式成為中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流形態(tài)。

（3）規(guī)范發(fā)展期（2014—2017年）

2014年，據(jù)國(guó)家工商行政管理總局公布的數(shù)據(jù)顯示，在從網(wǎng)易、騰訊等20家門(mén)戶網(wǎng)站中抽取的105.6 萬(wàn)條各類網(wǎng)絡(luò)廣告中，嚴(yán)重違法廣告多達(dá)34.7 萬(wàn)條，占監(jiān)測(cè)總量的32.93%。1數(shù)字廣告魚(yú)龍混雜，成為違法廣告的“重災(zāi)區(qū)”，信息安全問(wèn)題、數(shù)據(jù)管理無(wú)序等焦點(diǎn)問(wèn)題日益突顯。

為應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，2014年，國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者履行社會(huì)責(zé)任指引》的公告、《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)定向廣告用戶信息保護(hù)行業(yè)框架標(biāo)準(zhǔn)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見(jiàn)》相繼從平臺(tái)經(jīng)營(yíng)、信息保護(hù)、云計(jì)算發(fā)展層面進(jìn)行政策頂層設(shè)計(jì)與優(yōu)化，嘗試從行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)層面規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并將數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)納入政策體系中。這是數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)走向成熟的重要支撐。

2016年，《廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，“互聯(lián)網(wǎng)廣告”成為重要概念，明確提出“規(guī)范數(shù)字廣告程序化交易管理，建立新的數(shù)字廣告生態(tài)”。同年出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》，是國(guó)家針對(duì)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)制定的第一份綱領(lǐng)性文件，其不僅對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告進(jìn)行了明確界定，還對(duì)互聯(lián)網(wǎng)廣告的發(fā)布流程、程序化購(gòu)買(mǎi)、廣告發(fā)布平臺(tái)等進(jìn)行了說(shuō)明與規(guī)定。

這一時(shí)期，雖歷時(shí)較短，但對(duì)于中國(guó)數(shù)字廣告的發(fā)展意義非凡。政策的制定不再是一味管控與約束，而是強(qiáng)化規(guī)范與秩序，給不斷孵化、衍生的數(shù)字廣告新形態(tài)營(yíng)造寬松的成長(zhǎng)環(huán)境，使得數(shù)字廣告市場(chǎng)精彩紛呈，規(guī)模急劇擴(kuò)張。到2017年底，相關(guān)營(yíng)業(yè)額已經(jīng)比2014年增長(zhǎng)了一倍以上。

（4）協(xié)同共生期（2018年至今）

“十三五”規(guī)劃推進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)深入實(shí)施數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，加快培育新業(yè)態(tài)、新模式，推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。2018—2022年間，中國(guó)數(shù)字廣告在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的占比從1.4%提升至1.8%，在整個(gè)廣告產(chǎn)業(yè)中的市場(chǎng)規(guī)模占比從65.3%大幅增至81.5%。市場(chǎng)規(guī)模、場(chǎng)域越大，涉及的問(wèn)題會(huì)越多，“平臺(tái)化與數(shù)據(jù)化加劇了數(shù)字和技術(shù)融合給通信和數(shù)據(jù)流治理制度帶來(lái)的復(fù)雜性，挑戰(zhàn)了現(xiàn)有的政策范式和傳統(tǒng)的法律框架，也給跨部門(mén)之間的合作和協(xié)調(diào)帶來(lái)了困難”。1 這一時(shí)期，政策出臺(tái)密度相當(dāng)大，短短5年間出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)政策53個(gè)。

總的來(lái)看，這些政策制定主要圍繞三個(gè)方面展開(kāi)：一是數(shù)字廣告專項(xiàng)整治工作仍然常抓不怠。國(guó)家工商行政管理總局、市場(chǎng)監(jiān)管總局先后發(fā)文開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)廣告專項(xiàng)整治工作，及時(shí)進(jìn)行政策回應(yīng)，重點(diǎn)整治虛假違法互聯(lián)網(wǎng)廣告，狠抓督促落實(shí)，強(qiáng)化協(xié)同共治，并對(duì)典型案例進(jìn)行社會(huì)面曝光，充分彰顯主管部門(mén)整治網(wǎng)絡(luò)廣告的決心和力度。二是對(duì)數(shù)字媒體的監(jiān)管提升到新高度。數(shù)字技術(shù)發(fā)展催生的視頻類廣告逐漸成為業(yè)界主流，網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)產(chǎn)業(yè)迅速崛起，新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管與治理成為焦點(diǎn)。以國(guó)家廣播電視總局為主導(dǎo)的相關(guān)部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目傳播秩序、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度、互動(dòng)視頻數(shù)據(jù)格式規(guī)范等相繼提出要求、作出規(guī)定，體現(xiàn)出對(duì)數(shù)字媒體認(rèn)識(shí)的深度與高度。三是為數(shù)據(jù)資源的規(guī)范化管理打開(kāi)新局面。數(shù)據(jù)資源日益成為重要生產(chǎn)要素和社會(huì)財(cái)富，數(shù)字廣告領(lǐng)域亦是如此。國(guó)家針對(duì)與數(shù)字廣告相關(guān)的區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)平臺(tái)、智能應(yīng)用軟件等的規(guī)章政策的制定明顯增多，《國(guó)家信息技術(shù)安全規(guī)范》（2018）、《網(wǎng)絡(luò)音視頻信息服務(wù)管理規(guī)定》（2018）、《區(qū)塊鏈信息服務(wù)管理規(guī)定》（2019）、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》（2021）等相繼出臺(tái)，從數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)應(yīng)用與數(shù)據(jù)效能轉(zhuǎn)化等涉及產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)生產(chǎn)工作方面進(jìn)行規(guī)制與引導(dǎo)，彰顯了數(shù)字廣告管理已經(jīng)融入國(guó)家“數(shù)字強(qiáng)國(guó)”建設(shè)的大棋盤(pán)中，未來(lái)多方參與的數(shù)字化協(xié)同供給將成為常態(tài)。

這一時(shí)期，中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)涉及的行業(yè)、領(lǐng)域和部門(mén)日益多元，需要多部門(mén)聯(lián)合治理，“共創(chuàng)”“共享”“共治”成為新的社會(huì)運(yùn)行方式。2 相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策從點(diǎn)到面，全面鋪開(kāi)。政策主體間合作加強(qiáng)，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政策重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向行業(yè)保護(hù)與扶持激勵(lì)。

2.中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的內(nèi)在邏輯

中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)化建設(shè)已取得了一些成就，在產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略強(qiáng)化、規(guī)范發(fā)展引導(dǎo)、技術(shù)創(chuàng)新探索上均形成了比較成熟的政策思路。由以上分析可以窺見(jiàn)其演進(jìn)的內(nèi)在邏輯。具體分析如下：

（1）漸進(jìn)調(diào)適是中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的基本邏輯

中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)由起步期→戰(zhàn)略形成期→規(guī)范發(fā)展期→協(xié)同共生期，呈現(xiàn)出漸進(jìn)調(diào)適的狀態(tài)。其中，監(jiān)管與約束一直是主旋律。無(wú)論是起步期的探索還是協(xié)同共生期的繁榮，其對(duì)違法廣告的預(yù)警與懲治表現(xiàn)出高度的連續(xù)性與穩(wěn)定性。同時(shí)，如果說(shuō)起步期的政策只是探索與試錯(cuò)，那么在后面三個(gè)時(shí)期，政策在針對(duì)性、操作性層面的修正越來(lái)越強(qiáng)烈。這種修正主要表現(xiàn)有二：一是對(duì)數(shù)字廣告的內(nèi)涵界定越來(lái)越清晰；二是對(duì)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向規(guī)劃越來(lái)越明確。戰(zhàn)略形成期，從戰(zhàn)略層面強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)價(jià)值，培育產(chǎn)業(yè)自信；規(guī)范發(fā)展期，構(gòu)建行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，促進(jìn)行業(yè)建立價(jià)值認(rèn)同；協(xié)同共生期，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)多元要素融合和產(chǎn)業(yè)體系生態(tài)的構(gòu)建，重在推進(jìn)資源整合，提升產(chǎn)業(yè)效益。整體思路明晰，有條不紊。雖然政策的演進(jìn)基礎(chǔ)是以往的經(jīng)驗(yàn)和既有政策，但政策演進(jìn)的目的卻實(shí)現(xiàn)了由量到質(zhì)的變革。

2023年5月1日正式施行的《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》進(jìn)一步細(xì)化了互聯(lián)網(wǎng)廣告相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體的責(zé)任，明確了行為規(guī)范，強(qiáng)化了監(jiān)管措施。這正是適應(yīng)中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展新特點(diǎn)、新趨勢(shì)、新要求，在原有政策法規(guī)基礎(chǔ)上不斷修改、完善、調(diào)適，積小變?yōu)榇笞兊漠a(chǎn)物。它對(duì)于在新形勢(shì)下維護(hù)好數(shù)字廣告的市場(chǎng)秩序，助力數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范、健康、持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

（2）適度創(chuàng)新是中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的伴生邏輯

漸進(jìn)決策理論認(rèn)為，政策上大起大落的變化不可取，巨大的變革往往會(huì)造成諸多不適，甚至帶來(lái)強(qiáng)烈反對(duì)。從對(duì)中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，“新增加的政策”比例總是遠(yuǎn)小于“過(guò)去的政策承諾的”。1 政策的適度創(chuàng)新進(jìn)一步激活了產(chǎn)業(yè)的生命力。如“十四五”規(guī)劃中明確了廣告企業(yè)屬于高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定，打破了廣告屬于“文化產(chǎn)業(yè)”“服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的刻板印象，豐富了產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵，拓展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在規(guī)范發(fā)展期和協(xié)同共生期，與數(shù)字平臺(tái)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范類文件明顯增多。如《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)定向廣告用戶信息保護(hù)行業(yè)框架標(biāo)準(zhǔn)》《網(wǎng)絡(luò)音視頻信息服務(wù)管理規(guī)定》《廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目?jī)?nèi)容標(biāo)識(shí)標(biāo)簽規(guī)范》等都是在回應(yīng)數(shù)字廣告新業(yè)態(tài)發(fā)展的新需求，是沒(méi)有原有政策作為參考的創(chuàng)新思考。在《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理辦法》中，明確新增了對(duì)智能家電廣告、直播帶貨等的規(guī)制；就數(shù)字廣告精準(zhǔn)投放、“千人千面”的問(wèn)題也新增了相應(yīng)規(guī)定，要求“應(yīng)當(dāng)將其算法推薦服務(wù)相關(guān)規(guī)則、廣告投放記錄等記入廣告檔案”，以此來(lái)規(guī)范此類廣告行為。這些適度創(chuàng)新，既規(guī)避了政策變遷可能產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素；同時(shí)，也能針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，供給相應(yīng)的規(guī)制規(guī)范，推進(jìn)政策體系的逐步完善。“創(chuàng)新創(chuàng)造，是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的所向，也是前行的持續(xù)動(dòng)力?！?

（3）強(qiáng)化適配性與系統(tǒng)性是中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)的未來(lái)邏輯

“生成式人工智能從技術(shù)演進(jìn)角度加速推進(jìn)廣告產(chǎn)業(yè)的根本變革，已經(jīng)形成階段型顛覆式創(chuàng)新；智能廣告產(chǎn)業(yè)將朝著完成型顛覆式創(chuàng)新的方向發(fā)展?！? 產(chǎn)業(yè)政策的“漸進(jìn)調(diào)適”固然能保證相對(duì)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但在數(shù)字廣告正在經(jīng)歷顛覆式創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)面前，只有原有政策的修修補(bǔ)補(bǔ)顯然無(wú)法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。在數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，還需要“漸進(jìn)調(diào)適”與“激變創(chuàng)新”相結(jié)合，一切以時(shí)機(jī)、對(duì)象、環(huán)境等客觀條件而定。要強(qiáng)化政策的適配性與系統(tǒng)性。

首先，中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)特征出發(fā)，強(qiáng)化政策工具和產(chǎn)業(yè)演進(jìn)之間的適配性。這種適配性主要表現(xiàn)在：一是加快構(gòu)建人工智能與數(shù)字廣告的合理準(zhǔn)入范圍與應(yīng)用邊界制度體系，鼓勵(lì)人工智能有序發(fā)展與應(yīng)用。二是加大市場(chǎng)拓展、消費(fèi)者激勵(lì)等相關(guān)政策的制定力度，大力豐富以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)的供給型政策，在人才培養(yǎng)、金融支持、數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)方面進(jìn)一步完善現(xiàn)有政策體系。三是利用環(huán)境型政策進(jìn)一步保障產(chǎn)業(yè)之間相互合作、交流的良好環(huán)境，提供相對(duì)寬松的監(jiān)管氛圍，通過(guò)財(cái)政、稅收等手段鼓勵(lì)增量創(chuàng)新，通過(guò)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定規(guī)范產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)。要注意政策與產(chǎn)業(yè)的交互效應(yīng)，處理好產(chǎn)業(yè)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)外部生態(tài)的關(guān)系。

其次，漸進(jìn)的決策形成從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是補(bǔ)救性的，它更多是為了改革當(dāng)今具體的社會(huì)弊病，而不是為了提出未來(lái)社會(huì)的目標(biāo)?！拔磥?lái)不僅需要關(guān)注數(shù)字廣告在經(jīng)濟(jì)層面的發(fā)展與效能，更應(yīng)強(qiáng)化其在完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系、推進(jìn)文化創(chuàng)新發(fā)展、構(gòu)建良好輿論生態(tài)等方面的作用。”4 中國(guó)數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策要從系統(tǒng)性視角優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)，尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步加強(qiáng)政策體系的頂層設(shè)計(jì)，積極制定出臺(tái)具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性、前瞻性的政策法規(guī)，為行業(yè)發(fā)展指明方向。另一方面，要大力補(bǔ)充后期貫徹落實(shí)性政策法規(guī)，完善數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度、數(shù)字廣告價(jià)格管理體系、數(shù)字廣告企業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，科學(xué)建構(gòu)整體性、系統(tǒng)性、開(kāi)放性的數(shù)字廣告產(chǎn)業(yè)政策體系。

Gradual Adaptation and Moderate Innovation： A Study on the Evolution of China’s Digital Advertising Industry Policies （1997—2023）

LI Chunling， YAO Xi

Abstract： The industry policies of digital advertising are an important guarantee for the industry development. This article takes the digital advertising industry policy texts promulgated by the state from 1997 to 2023 as the research object， uses the ROST-CM6 analysis tool， and clarifies the main characteristics and policy focuses of the industry policy stage evolution through word frequency and semantic network analysis. It depicts the interactive patterns between policy and industry development， revealing the internal logic and future direction of industry policy evolution. The study argues that gradual adaptation is the basic logic of the evolution of China’s digital advertising industry policies， moderate innovation is its accompanying logic， and enhancing adaptability and systematization is its future logic.

Key words： gradual adaptation; moderate innovation; digital advertising; industrial policy; evolution logic

（責(zé)任編輯：陳" "吉）

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“人工智能時(shí)代中國(guó)廣告產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)研究”（20YJC860016）；湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代湖北省老字號(hào)品牌傳承與創(chuàng)新研究”（23Y108）；湖北文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)化設(shè)計(jì)研究中心后期資助項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：李春玲，湖北工業(yè)大學(xué)藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師（湖北 武漢 430068）。姚曦，武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師（湖北 武漢" 430072）。

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