公共數(shù)據(jù)治理何以有效：基于38個國家的組態(tài)分析

摘" "要：公共數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟背景下的重要新質(zhì)生產(chǎn)要素，在公共數(shù)據(jù)治理方面，迫切需要制定一套獲得更多國家認(rèn)同的治理方案，以促進資源數(shù)據(jù)，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值最大化。文章采用模糊集定性比較分析法對全球38個國家進行條件組態(tài)分析，探究技術(shù)、組織和環(huán)境三維結(jié)構(gòu)因素對公共數(shù)據(jù)治理的聯(lián)動效應(yīng)及驅(qū)動路徑，揭示了影響公共數(shù)據(jù)治理的核心條件和復(fù)雜交互的本質(zhì)。研究結(jié)果表明，公共數(shù)據(jù)治理存在多條前因組態(tài)等效解釋路徑，可歸納為外部數(shù)字關(guān)系驅(qū)動和內(nèi)部制度驅(qū)動兩種模式。該結(jié)果有助于探索出適應(yīng)全球發(fā)展的多方共治的公共數(shù)據(jù)治理政策，在公共數(shù)據(jù)隱私權(quán)與開放之間的平衡的基礎(chǔ)上，推動構(gòu)建開放共贏的公共數(shù)據(jù)治理新格局。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)治理；定性比較分析；組態(tài)分析

中圖分類號：D63" "文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ" "DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2024057

Effective Public Data Governance： A Configurative Analysis of 38 Countries

Abstract Public data is a crucial new production factor in the context of the digital economy. In public data governance， there is an urgent need to develop a set of solution that gain broader international recognition to promote resource data and maximize the value of public data. This paper uses fuzzy-set qualitative comparative analysis （fsQCA） to conduct conditional combination analysis on 38 countries worldwide， exploring the synergistic effects and driving paths of technological， organizational， and environmental factors on public data governance. It reveals the core conditions and complex interactions that influence public data governance. The findings suggest that there are multiple equivalent explanatory pathways for public data governance， which can be summarized into two models： external digital relationship driven and internal institutional driven. These results help explore multi-stakeholder governance policies for public data that suit global development. Based on balancing public data privacy rights and openness， they promote the establishment of an open and mutually beneficial new framework for public data governance.

Key words public data; data governance; qualitative comparative analysis; configurative analysis

在數(shù)字經(jīng)濟背景下，公共數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素的重要性不言自明。美國在公共數(shù)據(jù)流通和保護機制探索上具有較強代表性和矛盾性，一方面發(fā)布各項政策文件推動公共數(shù)據(jù)自由流動和共享；另一方面通過制定嚴(yán)格的數(shù)據(jù)保護政策如《澄清境外合法使用數(shù)據(jù)法案》《國防部數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，消除其獲取域外數(shù)據(jù)的阻礙，卻對美國的數(shù)據(jù)進行嚴(yán)格保護［1］?；诠矓?shù)據(jù)保護的視角，巴西、泰國等國家，在歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）的框架上，先后出臺了《通用數(shù)據(jù)保護法》和《個人數(shù)據(jù)保護法》。與此同時，英國政府一直持續(xù)推進數(shù)據(jù)開放［2］。近幾年相繼出臺《國家行動計劃》《G8開放數(shù)據(jù)憲章：英國行動計劃》《開放數(shù)據(jù)白皮書：釋放潛能》，在強調(diào)保持隱私權(quán)與開放數(shù)據(jù)之間的平衡的基礎(chǔ)上，不斷推進開放數(shù)據(jù)評價體系建立［3］。與此同時，我國對公共數(shù)據(jù)開放與共享的實踐也在不斷探索，自2021年以來，上海、浙江、重慶、福建等多個省直轄市相繼出臺了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的相關(guān)條例?？梢哉f，各個國家在數(shù)據(jù)治理政策制定及國際合作方面提出策略，展現(xiàn)出了不同的數(shù)據(jù)治理實踐路徑［1］。雖然世界各國的行政體系和法律體系有所不同，且治理焦點各有側(cè)重，但其原則和理念對于全球公民個體而言，應(yīng)是相對公平和普適的［4］，故此對于公共數(shù)據(jù)治理的初衷高度一致，其所遇到的問題也有很多共通之處。因此對公共數(shù)據(jù)治理模式應(yīng)形成全球共識。正如習(xí)近平總書記所說，應(yīng)將“共商、共建、共享”原則納入“聯(lián)合國與全球經(jīng)濟治理”決議中。因此，在公共數(shù)據(jù)治理方面，迫切需要制定一套標(biāo)準(zhǔn)化的治理方案，使其獲得更多國家的認(rèn)同，并促使不同國家間共享數(shù)據(jù)。只有通過這種方式，才能確保公共數(shù)據(jù)在國際范圍或各國之間無障礙流通，從而更有效地挖掘和利用數(shù)據(jù)資源。

作為一項系統(tǒng)工程，公共數(shù)據(jù)治理可以看作是一種人、事和物綜合作用下的系統(tǒng)產(chǎn)物。最終目的是實現(xiàn)全世界范圍內(nèi)公共數(shù)據(jù)資源的價值最大化，這需要構(gòu)建一個多方參與的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，其中包括各國政府、地區(qū)科研機構(gòu)、商業(yè)企業(yè)、社會組織以及廣泛的公眾群體。這些不同角色通過互利合作和尋求共贏的方式來共同推動數(shù)據(jù)的價值發(fā)揮［5-6］。

為探究公共數(shù)據(jù)治理的影響因素，本研究將結(jié)合TOE理論，從技術(shù)（Technology）、組織（Organization）和環(huán)境（Environment）三個層面展開，將公共數(shù)據(jù)治理的影響因素研究置于系統(tǒng)性和整體性的視域下，并應(yīng)用模糊集定性比較分析法，以38個國家為案例進行條件組態(tài)分析，探究技術(shù)、組織、環(huán)境三維結(jié)構(gòu)及其因素影響公共數(shù)據(jù)治理的多組態(tài)路徑，從而揭示適應(yīng)全球發(fā)展的多方共治的公共數(shù)據(jù)治理模式，在公共數(shù)據(jù)隱私權(quán)與開放之間平衡的基礎(chǔ)上，推動構(gòu)建開放共贏的公共數(shù)據(jù)治理新格局，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價值的最大化。

1" "文獻(xiàn)綜述

對數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的探索始于2004年，H·Watson團隊較早開始了關(guān)于數(shù)據(jù)倉庫管理實踐的研究［5］。早期研究側(cè)重于對企業(yè)或各類組織的數(shù)據(jù)進行管理操作。相較而言，公共數(shù)據(jù)治理應(yīng)側(cè)重于規(guī)則制度的建設(shè)。研究表明，公共數(shù)據(jù)的概念已擴展到了由行政主體在執(zhí)行法定任務(wù)時創(chuàng)造或收集并以特定方式歸檔的多種數(shù)據(jù)資源之外，它包括更廣泛的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，這些資產(chǎn)可能源于行政活動以外的其他渠道，包括由政府部門控制或與政府部門存在委托關(guān)系的外部機構(gòu)（如私營企業(yè)）所創(chuàng)建的數(shù)據(jù)和信息［6-7］。

現(xiàn)有關(guān)于公共數(shù)據(jù)治理的研究，一方面聚焦于政府組織獲得的公共數(shù)據(jù)，認(rèn)為政府應(yīng)加強對基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)空間等數(shù)據(jù)的管理活動，聚焦數(shù)據(jù)治理的模型、框架和策略［8］。從這一角度出發(fā)，部分研究結(jié)合DAMA數(shù)據(jù)治理框架和DGI等數(shù)據(jù)治理框架，將數(shù)據(jù)治理的方向逐漸擴展到微觀層面，包括數(shù)據(jù)分工與職責(zé)、數(shù)據(jù)政策、數(shù)據(jù)流程和程序、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)策略、數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)指南等，并試圖明確內(nèi)容的具體內(nèi)涵以及相互關(guān)系［9-11］。另一部分研究基于理論推導(dǎo)與實例分析，探索政府如何將公共數(shù)據(jù)治理操作化。在管理行動方面，面向數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用，數(shù)據(jù)制度與規(guī)則、數(shù)據(jù)組織協(xié)調(diào)架構(gòu)等研究逐漸加強［12-13］。在工具應(yīng)用方面，基于數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理視角，現(xiàn)有研究關(guān)注如何使用本體數(shù)據(jù)描述和關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)工具來提升數(shù)據(jù)管理水平［14］。還有研究強調(diào)倫理與法理風(fēng)險，注重以數(shù)據(jù)治理協(xié)調(diào)和保障利益相關(guān)者的權(quán)益，如數(shù)據(jù)治理建立規(guī)則時應(yīng)考慮全球的數(shù)字權(quán)利和自由［15］。

另有研究聚焦公共數(shù)據(jù)性質(zhì)，探討公共數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)及風(fēng)險防范，一方面，公共數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的關(guān)鍵在于通過集成使用來實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。通過將公共數(shù)據(jù)進行集成使用，才能獲得對事物的整體性和全景式認(rèn)識，進而挖掘規(guī)律［16］。另一方面，公共數(shù)據(jù)投入生產(chǎn)、實現(xiàn)價值不一定要遵循傳統(tǒng)要素的產(chǎn)權(quán)制度體系。公共數(shù)據(jù)的非競爭性特質(zhì)能夠使其與其他生產(chǎn)要素結(jié)合并多次利用，從而推動規(guī)模報酬的增加，這有助于解決公共資源常見的“公地悲劇”問題，轉(zhuǎn)而創(chuàng)造一個促進宏觀經(jīng)濟增長的正面循環(huán)［17］。同時，用傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)保護的方式進行公共數(shù)據(jù)治理會導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)規(guī)模下降，從而降低數(shù)據(jù)的利用效率并增加成本［18］。

綜上所述，盡管公共數(shù)據(jù)治理方面已有較多國家提出了各類政策規(guī)則，但數(shù)字技術(shù)發(fā)展日新月異，迄今尚未形成具有普遍適應(yīng)性的公共數(shù)據(jù)治理規(guī)則，且眾多學(xué)者圍繞公共數(shù)據(jù)治理所展開的研究主要集中于理論框架層面的探討，只關(guān)注少數(shù)因素的影響，未能觸及影響公共數(shù)據(jù)治理的深層機理，忽視多變量間的協(xié)同效應(yīng)。

2" "理論框架

2.1" " TOE理論的適用性分析

TOE（Technology-Organization-Environment）是一種以技術(shù)應(yīng)用情景為基礎(chǔ)的綜合分析框架，是由Tornatizky和Fleischer兩位學(xué)者于1990年在《技術(shù)創(chuàng)新的流程》中提出的三維結(jié)構(gòu)框架［19］。該框架不只關(guān)注技術(shù)層面的評估，它也考慮到了組織和環(huán)境因素。通過這種整合性的分析，突出了技術(shù)應(yīng)用在技術(shù)、組織以及環(huán)境這三個不同層面上的綜合性影響［20］。技術(shù)層面主要包括了技術(shù)的固有屬性，這不僅涵蓋了目前技術(shù)的實際應(yīng)用情況，還包括對未來技術(shù)發(fā)展趨勢的預(yù)測。這涉及到如何評估技術(shù)的實用性、易用性、相對于其他技術(shù)的優(yōu)勢以及技術(shù)的成本效益等方面。組織層面則關(guān)注那些與組織內(nèi)在特性相關(guān)的因素，如組織擁有的資源、組織的規(guī)模大小以及組織在市場上的定位等問題。環(huán)境層面則涉及到組織所處市場的外部條件，這包括政策和制度環(huán)境、政府的支持程度以及與合作伙伴的關(guān)系等方面［21］。

TOE框架為探索技術(shù)創(chuàng)新與采納提供了堅實的理論支持，近年來，該框架的應(yīng)用范圍不斷擴展，包括電子商務(wù)、ERP系統(tǒng)實施、客戶關(guān)系管理、物流管理、電子政務(wù)云以及公共部門的開放創(chuàng)新等不同領(lǐng)域［22-24］。在不同的研究背景下，TOE框架所涉及的技術(shù)、組織和環(huán)境三個維度包括了不同的代表性因素，這些因素能夠?qū)μ囟ǖ难芯繄鼍斑M行分析，具備較強的系統(tǒng)性、靈活性和實用性。

結(jié)合公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵與特點，一方面數(shù)據(jù)治理的本質(zhì)是通過技術(shù)賦能管理提高組織效率［25］。另一方面公共數(shù)據(jù)治理的深層動因在于技術(shù)革新推動組織架構(gòu)和相互關(guān)系的變革。因此，考察影響技術(shù)應(yīng)用的組織和環(huán)境因素是必要的。因此TOE框架在公共數(shù)據(jù)治理方面具有較強的解釋力，符合公共數(shù)據(jù)治理發(fā)展的客觀規(guī)律?；诖?，本研究在TOE框架下，結(jié)合各國具體的數(shù)據(jù)治理情境，在技術(shù)、組織和環(huán)境層面設(shè)置了影響公共數(shù)據(jù)治理發(fā)展水平的相關(guān)變量。

2.2" " 基于TOE的公共數(shù)據(jù)治理模式分析框架

本研究基于TOE理論框架對公共數(shù)據(jù)治理的影響因素進行系統(tǒng)分析，形成綜合理論模型框架（見圖1）以探索公共數(shù)據(jù)治理的復(fù)雜機制，主要考察技術(shù)、組織和環(huán)境維度的相互作用，并闡明這些因素之間的相互關(guān)聯(lián)?；谝延醒芯?，本研究將結(jié)合物理-事理-人理思想，根據(jù)不同國家的數(shù)據(jù)治理實際情況，進一步細(xì)分物理環(huán)境、信息技術(shù)和社會組織條件，并探討這些細(xì)分條件下的具體影響過程。

2.2.1" "技術(shù)條件

技術(shù)條件指與數(shù)據(jù)治理相關(guān)的技術(shù)屬性，既包括現(xiàn)有技術(shù)設(shè)施，也包括未來技術(shù)創(chuàng)新趨勢［21］。數(shù)字時代，信息技術(shù)的發(fā)展對政府治理起到了關(guān)鍵的推動作用。政府對信息技術(shù)的理解和利用水平直接決定了數(shù)字化發(fā)展的質(zhì)量和速度［26］。從物理視角來看，客觀物質(zhì)現(xiàn)狀對公共數(shù)據(jù)治理水平的影響能夠支撐著特定區(qū)域數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)內(nèi)部要素間的相互作用和整體運行。其中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施作為客觀物質(zhì)世界的載體能夠反映某個地區(qū)整體的技術(shù)資源稟賦，可以衡量該地區(qū)對數(shù)字技術(shù)和知識的整合能力［27］。相關(guān)研究表明，各國對信息系統(tǒng)設(shè)施的開發(fā)，有助于開放重要的數(shù)據(jù)，便于在科學(xué)、商業(yè)和政治過程中應(yīng)用［28］。因此，本研究將數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施這一變量引入分析框架。

從事理角度來看，治理觀念和治理過程對公共數(shù)據(jù)治理具有重要影響。根據(jù)全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)報告，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用情況能夠反映數(shù)字研發(fā)產(chǎn)出、人力資本和創(chuàng)新水平［27］。在面臨共同的數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略目標(biāo)時，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能力對完成數(shù)據(jù)治理目標(biāo)的質(zhì)量至關(guān)重要［29］。擁有充足的技術(shù)積累和保障措施，可以促進不同類型和行業(yè)數(shù)據(jù)的深度融合，提高對各種數(shù)據(jù)資源的識別、篩選和綜合分析能力，從而全面優(yōu)化公共數(shù)據(jù)治理的過程。綜上所述，本研究選擇數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字技術(shù)作為技術(shù)條件維度的重要因素。

2.2.2" "組織條件

組織條件指影響公共數(shù)據(jù)治理的組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)模、制度規(guī)定等因素，涉及組織自身的各個方面［30］。Fountain在提出“技術(shù)的執(zhí)行”概念時認(rèn)為，技術(shù)本身不能決定其發(fā)展，而是會受到政治因素、組織管理和社會發(fā)展等因素的影響［31］。首先，從物理角度來看，數(shù)據(jù)可利用性體現(xiàn)為數(shù)據(jù)形態(tài)、特點、開放性和覆蓋區(qū)域等一系列特征，反映了相關(guān)主體能夠針對數(shù)據(jù)的可訪問性和可獲得性設(shè)定具體目標(biāo)，并對數(shù)據(jù)進行有效運用的程度［32］。現(xiàn)有研究顯示，數(shù)據(jù)的可利用性是公共決策有效性的基本質(zhì)量保障，應(yīng)被視為公共數(shù)據(jù)治理中風(fēng)險管理和變革創(chuàng)新管理績效和成效的關(guān)鍵要素［25］。因此，本研究將數(shù)據(jù)可利用性納入研究框架。

其次，從事理角度來看，強化公共數(shù)據(jù)治理過程中的能力不僅在于對數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和識別，還體現(xiàn)為能有效利用資源達(dá)成服務(wù)目標(biāo)的應(yīng)用能力。研究表明，制定恰當(dāng)?shù)膶嵺`方案與操作指南、明確責(zé)任領(lǐng)域與分工，從而統(tǒng)籌資源形成良性數(shù)據(jù)生態(tài)，有助于避免數(shù)據(jù)治理過程的離散與內(nèi)耗。如澳大利亞和瑞典政府都通過成立專門的數(shù)據(jù)工作組來協(xié)調(diào)不同部門之間的數(shù)據(jù)流通與共享。中國實踐情況亦表明，由于多地區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌工作由各地一把手決定，因此在資源協(xié)調(diào)方面存在較大障礙，使得公共數(shù)據(jù)治理效果未能充分發(fā)揮［33］。結(jié)合全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)報告［27］，本研究認(rèn)為機構(gòu)能力主要體現(xiàn)為協(xié)調(diào)基金會、政府?dāng)?shù)據(jù)機構(gòu)、企業(yè)部門及民間組織的能力。因此，將數(shù)據(jù)機構(gòu)協(xié)調(diào)能力納入研究框架。

最后，從人理角度來看，公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)的人的認(rèn)知、心理和態(tài)度對治理效能會產(chǎn)生重要影響。因此，為了增強社會參與的意識、培養(yǎng)社會參與的能力和推動社會參與的行動，各國在數(shù)據(jù)治理相關(guān)的配套原則、流程、標(biāo)準(zhǔn)、方法、指南和工具中都強調(diào)了采取多種措施［34］。再者，數(shù)據(jù)管理團隊素養(yǎng)也是治理的關(guān)鍵力量。實踐證明，首席數(shù)據(jù)官等人力資源在提升公共部門數(shù)據(jù)治理能力、優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置、推動數(shù)字政府建設(shè)等方面都發(fā)揮了積極的作用［35］。因此，參考聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告對人力資本的研究［34］，本研究將電子政務(wù)人力資本納入研究框架。

2.2.3" "環(huán)境條件

環(huán)境因素涉及與公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)的社會和經(jīng)濟背景，包括政策和制度環(huán)境、政府的支持程度、市場結(jié)構(gòu)、行業(yè)環(huán)境、競爭壓力以及合作伙伴關(guān)系等因素。因為公共數(shù)據(jù)治理是與政策過程等多元要素相關(guān)的復(fù)雜過程，需要結(jié)合環(huán)境特點采取系統(tǒng)性的治理舉措以提高治理水平［36］。一方面，就物理角度而言，數(shù)字經(jīng)濟體現(xiàn)了信息技術(shù)革命的產(chǎn)業(yè)化和市場化，這對選擇和實施治理策略產(chǎn)生了顯著影響［37］。市場化指數(shù)的提高表明，區(qū)域內(nèi)的市場實體更頻繁地參與市場活動，這促進了多方共治環(huán)境的建立［38］。因此，參考全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)報告從需求側(cè)、供給側(cè)和國際市場等方面評價數(shù)字市場的觀點［27］，本研究將數(shù)字市場納入研究框架。

另一方面，就事理角度而言，制度是一系列社會構(gòu)建的約束，它們規(guī)定了個人和群體的選擇及行為模式，這包括必須遵守或被期望遵循的規(guī)則、角色和規(guī)范等［39］。一個健全的制度環(huán)境能顯著地影響組織的績效，并對組織的運作產(chǎn)生廣泛的影響。并且公共數(shù)據(jù)治理的實施需要以法律為依據(jù)，沒有法律和政策規(guī)定，數(shù)據(jù)共享和利用等活動就缺少約束，數(shù)據(jù)利用過程中的安全保護也得不到支持。因此，參考全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)對數(shù)據(jù)安全法律制度的測量觀點［40］，本研究將數(shù)字法律制度納入研究框架。

與此同時，公共數(shù)據(jù)治理因關(guān)系到國家的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、社會治理能力提升以及經(jīng)濟發(fā)展的多個方面，將成為各國重要戰(zhàn)略合作重點。未來，數(shù)字經(jīng)濟的國際合作將開辟新的合作領(lǐng)域和競爭前沿，對數(shù)據(jù)治理效果產(chǎn)生影響。正如胡媛和黃思慧的研究認(rèn)為，積極參與國際接軌并推動國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際組織一致，可以向合作伙伴傳遞積極信號，并有助于制定更具融合性和互操作性的數(shù)據(jù)治理規(guī)范［41］。鑒于此，參考《全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)報告（TIMG 2023）》，本研究將數(shù)字關(guān)系納入研究框架，用以描述不同地區(qū)間的數(shù)字經(jīng)濟合作數(shù)量。

3" "研究設(shè)計

3.1" " 樣本來源

本研究參考《UN E-Government Survey 2022》中電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）的取樣方式進行選擇。參考該報告，結(jié)合《Global Digital Economy Development Index Report（TIMG Index 2023）》《First Edition Report-Global Data Barometer》《Global Cybersecurity Index》等變量數(shù)據(jù)的完整性，共選取38個國家作為樣本，具體如下：

美國、新西蘭、丹麥、英國、法國、加拿大、巴西、愛沙尼亞、智利、韓國、意大利、拉脫維亞、德國、澳大利亞、芬蘭、荷蘭、烏克蘭、克羅地亞、西班牙、烏拉圭、斯洛伐克、阿根廷、瑞典、以色列、保加利亞、秘魯、葡萄牙、捷克共和國、愛爾蘭、泰國、中國、俄羅斯聯(lián)邦、哈薩克斯坦、哥斯達(dá)黎加、希臘、立陶宛共和國、馬耳他、白俄羅斯。

3.2" " 研究方法適用性分析

本研究主要引入模糊集定性比較分析方法（fsQCA）對公共數(shù)據(jù)治理分析框架進行量化分析，以探索技術(shù)、組織和環(huán)境三維影響因素在影響公共數(shù)據(jù)治理的聯(lián)動效應(yīng)，揭示不同影響因素之間的相互作用關(guān)系。

相較于傳統(tǒng)的統(tǒng)計方法，應(yīng)用fsQCA進行組態(tài)分析具備兩大優(yōu)勢。首先，傳統(tǒng)統(tǒng)計方法通常適用于大樣本數(shù)據(jù)分析，而fsQCA能夠有效處理10個-80個中小樣本的數(shù)據(jù)。鑒于此，本研究選取了38個國家作為樣本來評估各地區(qū)的公共數(shù)據(jù)治理情況，樣本數(shù)量適宜采用fsQCA方法。其次，fsQCA從整體上進行案例間的比較分析，專注于識別哪些條件因素的組合可能導(dǎo)致預(yù)期結(jié)果的出現(xiàn)，以及哪些組合可能導(dǎo)致結(jié)果的缺失或不存在，以探討因果復(fù)雜性。因此，本研究基于探索公共數(shù)據(jù)治理的組合路徑需求，選擇了fsQCA。

3.3" " 測量與校準(zhǔn)

本研究的結(jié)果變量是公共數(shù)據(jù)治理。條件變量包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字技術(shù)為核心的技術(shù)條件；數(shù)據(jù)可利用性、數(shù)據(jù)機構(gòu)協(xié)調(diào)能力和電子政務(wù)人力資本為核心的組織條件；數(shù)字市場、法律制度和數(shù)字關(guān)系為核心的環(huán)境條件。模糊集定性比較分析中，每個條件和結(jié)果都被視為獨立的集合，并且每個案例（即每個國家的公共數(shù)據(jù)治理情況）在這些集合中都被分配了一個隸屬分?jǐn)?shù)。這個過程，即將案例指派到集合并賦予隸屬分?jǐn)?shù)的步驟，稱為校準(zhǔn)。參考Ragin和Fiss的研究［42-43］，本研究將采用直接校準(zhǔn)法將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成隸屬分?jǐn)?shù)。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施通過“活躍的固定寬帶用戶”和“人均國際互聯(lián)網(wǎng)帶寬”等變量進行測量；數(shù)字技術(shù)通過“數(shù)字專利規(guī)?！薄皵?shù)學(xué)和計算機發(fā)表論文數(shù)量”和“國民數(shù)字素養(yǎng)”等進行測量；數(shù)字市場通過“數(shù)字消費者規(guī)?！薄皵?shù)字企業(yè)數(shù)量”和“數(shù)字服務(wù)出口規(guī)模”等進行測量。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施（排名前20校準(zhǔn)為1，其余為0）、數(shù)字技術(shù)（排名前20校準(zhǔn)為1，其余為0）、數(shù)字市場（排名前20校準(zhǔn)為1，其余為0）和數(shù)字關(guān)系測量數(shù)據(jù)來源于《Global Digital Economy Development Index Report（TIMG Index 2023）》。

電子政務(wù)人力資本測量數(shù)據(jù)來源于《UN E-Government Survey 2022》；數(shù)據(jù)可利用性、數(shù)據(jù)機構(gòu)協(xié)調(diào)能力和政府?dāng)?shù)據(jù)治理的測量數(shù)據(jù)來源于《First Edition Report-Global Data Barometer》；數(shù)字法律制度的測量數(shù)據(jù)來源于《Global Cybersecurity Index》。電子政務(wù)人力資本、數(shù)據(jù)可利用性、數(shù)據(jù)機構(gòu)協(xié)調(diào)能力、政府?dāng)?shù)據(jù)治理、數(shù)字法律制度和數(shù)字關(guān)系等變量，參考先前的研究［43-44］，本研究設(shè)定了三個校準(zhǔn)點：完全隸屬、交叉點和完全不隸屬，分別對應(yīng)于案例樣本描述性統(tǒng)計的上四分位數(shù)、中位數(shù)和下四分位數(shù)?；诖私y(tǒng)計出各變量的校準(zhǔn)錨點和描述性數(shù)據(jù)（見表1）。

4" "數(shù)據(jù)統(tǒng)計與結(jié)果分析

4.1" "必要性分析

為了理解單個條件變量對結(jié)果變量的解釋力度，本研究進行了必要的條件分析。通過單變量必要性分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的八個變量中，沒有任何一個變量的一致性指標(biāo)值超過0.9（見表2），意味著這些變量均不能被視為結(jié)果變量的必要條件。這一結(jié)果表明，數(shù)據(jù)治理的構(gòu)成非常復(fù)雜，技術(shù)、組織和環(huán)境條件需要相互配合才能有效發(fā)揮作用。因此，要提升數(shù)據(jù)治理水平，必須同時考慮技術(shù)、組織和環(huán)境三個方面下多重條件的并發(fā)協(xié)同效應(yīng)。

4.2" " 組合因素分析

進行單變量必要性分析之后，分析是否是由于多個不同條件變量的組合所引發(fā)，對此進行科學(xué)合理的解釋是研究的另一個重點。因此，采用中間解和簡單解的運算結(jié)果進行具體分析，得到四種組合路徑（見表3）。

上述四種路徑可歸納為兩種模式：第一種為外部數(shù)字關(guān)系驅(qū)動；第二種為內(nèi)部制度驅(qū)動。

（1）外部數(shù)字關(guān)系驅(qū)動模式

該模式中包括兩種路徑：路徑1為數(shù)字法律制度*數(shù)字關(guān)系，路徑2為電子政務(wù)人力資本*數(shù)據(jù)可利用性*數(shù)字關(guān)系。在這兩種路徑中，數(shù)字關(guān)系的存在均發(fā)揮了核心作用，意味著此兩種路徑較多依賴國家之間在數(shù)據(jù)治理方面合作。通過數(shù)字化手段增強國與國之間的互動，這不只助力合作國家基于共同利益構(gòu)建協(xié)作治理機制，還促進了成員國間的溝通與協(xié)作，確保公共數(shù)據(jù)治理措施的一致性。如歐盟為加強數(shù)字聯(lián)系并提升數(shù)據(jù)治理效果，在其內(nèi)部成立了數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會和數(shù)據(jù)保護委員會。數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會由各領(lǐng)域?qū)＜医M成，涉及歐洲數(shù)據(jù)保護委員會、歐盟委員會及其他相關(guān)數(shù)據(jù)領(lǐng)域和部門，旨在就跨領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的策略、治理及要求提出建議；而數(shù)據(jù)保護委員會則專注于監(jiān)督數(shù)據(jù)保護工作，每個成員國均設(shè)有獨立數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)，這些機構(gòu)與數(shù)據(jù)保護委員會進行溝通，討論數(shù)據(jù)保護議題并交流經(jīng)驗。

除此之外，數(shù)據(jù)可利用性在路徑2中作為核心條件出現(xiàn)，說明保障數(shù)據(jù)資源的來源范圍、價值和質(zhì)量在提升公共數(shù)據(jù)治理效能中具有重要作用。因此，在積極推動各國和各地區(qū)建立合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)深入挖掘數(shù)據(jù)的資源價值。這意味著不僅要將數(shù)據(jù)作為分析的技術(shù)支持，更要關(guān)注數(shù)據(jù)自身的資源價值，注重提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量。綜上所述，在該類組態(tài)下，數(shù)字關(guān)系對提高全球數(shù)據(jù)治理效能發(fā)揮了重要作用，因此我們將該組態(tài)命名為“外部數(shù)字關(guān)系驅(qū)動”模式。表明提高公共數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵在于加強各國家、地域的合作，擴大共同利益，在此基礎(chǔ)上保障數(shù)據(jù)質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)利用率，從而提升公共數(shù)據(jù)治理效能。

（2）內(nèi)部制度驅(qū)動模式

該模式中包括兩種路徑：路徑3為數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施*數(shù)據(jù)可利用性*數(shù)字關(guān)系*數(shù)字法律制度，路徑4為數(shù)字技術(shù)*電子政務(wù)人力資本*數(shù)據(jù)機構(gòu)協(xié)調(diào)能力*數(shù)據(jù)可利用性*數(shù)字法律制度*數(shù)字關(guān)系。在這兩種路徑中，數(shù)字法律制度和數(shù)據(jù)可利用性的存在均發(fā)揮了核心作用，意味著此兩種路徑較多依賴公共數(shù)據(jù)治理制度的建設(shè)。因為數(shù)據(jù)具有類型化，不同種類的數(shù)據(jù)治理規(guī)則也會有所差異，構(gòu)建多層次、全過程、多要素的公共數(shù)據(jù)治理制度，可為多個國家的共同或緊急問題的數(shù)據(jù)支持決策提供針對性的方案。除此之外，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字關(guān)系在路徑3中也發(fā)揮著重要作用，表明堅實的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和高水平的數(shù)字關(guān)系能夠提高公共數(shù)據(jù)治理效能。通過強化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，確保設(shè)施層在計算、存儲和網(wǎng)絡(luò)方面的綜合能力，以及基于這些硬件設(shè)施構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)平臺的運行能力，從而為公共數(shù)據(jù)治理的實施提供支持和新的途徑。而數(shù)字關(guān)系說明在規(guī)范內(nèi)部制度、數(shù)據(jù)質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施以外，提高國家之間的數(shù)字化合作也具有重要作用。

另外，數(shù)字技術(shù)、電子政務(wù)人力資本和數(shù)據(jù)機構(gòu)協(xié)調(diào)能力在路徑4中也發(fā)揮著重要作用，表明在數(shù)字法律制度和數(shù)據(jù)可利用性的內(nèi)部制度驅(qū)動下，加強數(shù)字技術(shù)建設(shè)，促進相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品持續(xù)迭代并打破產(chǎn)業(yè)邊界，有利于實現(xiàn)融合創(chuàng)新［45］，為公共數(shù)據(jù)治理奠定技術(shù)基礎(chǔ)。如美國由于立法障礙及利益相關(guān)主體認(rèn)識觀念沖突等問題，導(dǎo)致聯(lián)邦政府很難從國家層面推出公共數(shù)據(jù)治理框架和政策，一直以來強調(diào)從科技和商業(yè)的視角看待數(shù)據(jù)治理的問題，其加利福尼亞州作為高技術(shù)企業(yè)聚集地，已經(jīng)在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域走到了聯(lián)邦政府的前面。

此外加強機構(gòu)協(xié)同，通過組織和實施相關(guān)數(shù)據(jù)流程和實踐標(biāo)準(zhǔn)，能夠使數(shù)據(jù)治理有序、規(guī)范，數(shù)據(jù)決策科學(xué)合理，提高治理效率。最終，為了提升公共數(shù)據(jù)治理的效率，需要提高相關(guān)人員的數(shù)據(jù)素養(yǎng)。同時，必須擴大收集民意的途徑，構(gòu)建一個政府與公眾之間積極互動、共同參與的公共數(shù)據(jù)治理體系。

綜上所述，在該類組態(tài)下，數(shù)據(jù)可利用性和數(shù)字法律制度對提高全球數(shù)據(jù)治理效能發(fā)揮了重要作用，因此我們將該組態(tài)命名為“內(nèi)部制度驅(qū)動模式”模式。表明國家內(nèi)部制度體系建設(shè)應(yīng)為公共數(shù)據(jù)治理重點方向，以數(shù)字技術(shù)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)優(yōu)化數(shù)據(jù)流通利用具體規(guī)則，并加強機構(gòu)協(xié)同，逐步搭建公共數(shù)據(jù)治理空間體系框架。

5" "結(jié)論與展望

本研究運用fsQCA方法以38個國家為案例進行條件組態(tài)分析，探究技術(shù)、組織和環(huán)境因素對公共數(shù)據(jù)治理的聯(lián)動效應(yīng)及驅(qū)動路徑，揭示了影響全球數(shù)據(jù)治理的核心條件及其復(fù)雜互動本質(zhì)。首先，融合TOE技術(shù)應(yīng)用情景理論構(gòu)建分析框架。在此基礎(chǔ)上梳理了前人研究中關(guān)于全球數(shù)據(jù)治理的影響因素并進行定量綜合分析，研究發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)可利用性、數(shù)字關(guān)系、數(shù)字法律制度、數(shù)字技術(shù)、電子政務(wù)人力資本等因素皆對全球數(shù)據(jù)治理產(chǎn)生正向影響，其中數(shù)字關(guān)系和數(shù)字法律制度在多條路徑中發(fā)揮重要作用。其次，采用組態(tài)視角和QCA方法發(fā)現(xiàn)了TOE視角下的公共數(shù)據(jù)治理的四條行動路徑。這四條行動路徑展示了多種公共數(shù)據(jù)治理類型之間的協(xié)同合作組合路徑。從總體上看，技術(shù)、組織、環(huán)境因素都不能單獨作為公共數(shù)據(jù)治理的必要條件，說明單個要素并不促進高水平的公共數(shù)據(jù)治理，高水平公共數(shù)據(jù)治理存在四條組合因素的驅(qū)動路徑。研究發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)治理的四個組態(tài)主要包含數(shù)據(jù)可利用性、數(shù)字關(guān)系、數(shù)字法律制度，這反映出影響公共數(shù)據(jù)治理的因素可主要分為內(nèi)部治理和外部治理兩條主線。結(jié)合數(shù)字關(guān)系和數(shù)字法律制度的內(nèi)容和特點，具體可歸納為外部數(shù)字關(guān)系驅(qū)動模式和內(nèi)部制度驅(qū)動模式。

本研究也存在以下不足，值得未來進一步研究。一方面，樣本數(shù)據(jù)來源較少，主要是受到所選變量的限制，現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)治理案例較少能完整覆蓋本研究涉及的所有變量，導(dǎo)致數(shù)據(jù)來源不足，樣本取樣不足。隨著未來研究的不斷深入，應(yīng)繼續(xù)監(jiān)測相關(guān)案例，以尋求更穩(wěn)定和可靠的結(jié)果。另一方面，本研究進行組態(tài)路徑研究時，受限于樣本案例所選的區(qū)間或處于2022年，或處于2023年，未能在同一個時間節(jié)點或區(qū)間進行橫向比較分析，這在一定程度上影響了結(jié)論的可推廣性。未來可以收集更多的相關(guān)案例，對同一時間段產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)治理組態(tài)路徑進一步精準(zhǔn)分析。

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作者簡介：鄒純龍（1991-），男，黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院副教授；馬海群（1964-），男，黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；王旭（1991-），男，燕山大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院講師。

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“面向數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)開放利用體系與能力建設(shè)研究”（項目編號：21＆ZD336）與國家社會科學(xué)基金青年項目“面向科技自立自強的創(chuàng)新情報嵌入式服務(wù)模式研究”（項目編號：23JHQ084）研究成果之一。

收稿日期：2024-09-26；通訊作者：王旭（1542746344@qq.com）責(zé)任編輯：柴若熔