摘 要:監(jiān)管型國家的全球擴散意味著不少國家采取了相似的策略去治理市場,因而不同國家在監(jiān)管型國家的制度建設(shè)方面呈現(xiàn)出了一些共性。但更多地,監(jiān)管型國家建設(shè)是一種差異化現(xiàn)象,地區(qū)間、國家間、行業(yè)間的監(jiān)管型國家建設(shè)皆有不同。監(jiān)管型國家既有可能服務(wù)于更強的國家干預(yù)目標(biāo),也有可能作為替代凱恩斯主義的新市場治理策略出現(xiàn),還有可能因為受到外部壓力的影響而被國家移植和學(xué)習(xí)。不同背景下監(jiān)管型國家建設(shè)的差異將主要表現(xiàn)為獨立監(jiān)管機構(gòu)在成立時間、覆蓋行業(yè)、獨立性水平、功能、行為等等方面的多元化特征??疾毂O(jiān)管型國家建設(shè)的這些差異與其監(jiān)管結(jié)果之間的聯(lián)系,分析中國監(jiān)管型國家建設(shè)的理論位置及獨特貢獻(xiàn)有助于進(jìn)一步發(fā)展監(jiān)管型國家的比較理論。
關(guān)鍵詞:監(jiān)管型國家;國家建設(shè);獨立監(jiān)管機構(gòu);監(jiān)管
中圖分類號:D630"""" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A""" 文章編號:1001-4225(2024)03-0005-12
一、引言
中國經(jīng)濟正在從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型,妥善處理國家與市場關(guān)系、構(gòu)建親清政商關(guān)系成為促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵,故而開展與此相關(guān)的理論研究至關(guān)重要。不同國家在不同歷史階段有著不同的市場治理策略,諸如古典自由主義、凱恩斯主義、發(fā)展型國家、新自由主義等等策略皆曾因其對經(jīng)濟增長或市場發(fā)展產(chǎn)生了顯著貢獻(xiàn)而備受矚目。相比之下,監(jiān)管型國家(regulatory state)這一同樣重要的市場干預(yù)方式所受到的關(guān)注仍然有限。監(jiān)管型國家的獨特之處在于其在組織安排上主要通過立法授權(quán)產(chǎn)生的獨立監(jiān)管機構(gòu)去實現(xiàn)其意圖,并在工具安排上通過制定和執(zhí)行法律去糾正市場失靈。與既有策略緊緊圍繞國家干預(yù)市場的限度來展開辯論不同,監(jiān)管型國家既強調(diào)國家與市場之間存在明晰的界線,也強調(diào)國家對市場失靈問題予以矯正的必要性。因此,對監(jiān)管型國家而言更關(guān)鍵的是國家如何有效地進(jìn)行市場干預(yù),而這首先指向了監(jiān)管型國家自身的理性化建設(shè)問題。
監(jiān)管型國家建設(shè)描繪了一個國家逐步實現(xiàn)市場干預(yù)監(jiān)管化、監(jiān)管主體國家化、國家監(jiān)管理性化的過程。圍繞監(jiān)管型國家建設(shè)這一議題,既有研究不僅追溯了其最初誕生于美國的歷史,也考察了其后來從美國擴散至歐洲、拉美、亞洲等地的現(xiàn)象。這些研究的共同特征是將不同國家的監(jiān)管型國家建設(shè)視為以美國模式為原型的監(jiān)管型國家全球化的過程,并將政治和經(jīng)濟發(fā)展意義上的南方國家的監(jiān)管型國家建設(shè)視為對北方監(jiān)管型國家的學(xué)習(xí)和移植,因而不同監(jiān)管型國家之間存在著基本的制度趨同。與此同時,監(jiān)管型國家的制度移植還將與國內(nèi)政治相互作用,從而賦予每個監(jiān)管型國家獨特性,而這最終會使各國的監(jiān)管型國家形態(tài)各異。
為了增進(jìn)對監(jiān)管型國家的認(rèn)識,文章首先就監(jiān)管型國家的概念展開辨析,澄清其含義與測量。其次以國家和地區(qū)為線索對監(jiān)管型國家建設(shè)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,以揭示比較視野下的監(jiān)管型國家建設(shè)在形式方面趨同的同時也在實質(zhì)方面多元這一發(fā)現(xiàn)。最后進(jìn)行全文小結(jié)和討論,強調(diào)相關(guān)研究可繼續(xù)考察不同監(jiān)管型國家建設(shè)與其監(jiān)管效果之間的聯(lián)系,并應(yīng)關(guān)注中國監(jiān)管型國家建設(shè)在比較研究中的理論位置與獨特貢獻(xiàn)。
二、監(jiān)管型國家的概念辨析
(一)監(jiān)管、國家監(jiān)管與監(jiān)管型國家
認(rèn)識“監(jiān)管型國家”首先需要理清其與“監(jiān)管”“國家監(jiān)管”之間的聯(lián)系與區(qū)別。
監(jiān)管是一個古老的現(xiàn)象,它可以追溯至羅馬時代的價格和生產(chǎn)控制,以及反壟斷[1-2]。時至今日,監(jiān)管目的、監(jiān)管主體等要素的組合使監(jiān)管出現(xiàn)了多種形式。從目的來看,監(jiān)管至少包括旨在防止壟斷、促進(jìn)競爭的經(jīng)濟監(jiān)管,以及維護整體社會利益的社會監(jiān)管[3]。從主體來看,監(jiān)管者既可以是國家,也可以是民間力量,還可以是監(jiān)管對象本身。
盡管各類監(jiān)管模式并非皆由國家主導(dǎo),但不可否認(rèn)的是,幾乎任何形式的監(jiān)管都離不開國家參與,唯一的區(qū)別似乎是國家參與的多或少[4]。因此,國家可以說是監(jiān)管活動中最關(guān)鍵的主體,這也意味著“國家監(jiān)管”是監(jiān)管中的重要形式。國家監(jiān)管劃定了國家與社會、政府與市場的邊界,代表著國家約束私人活動的范圍[5-6],其在廣義上指國家對經(jīng)濟展開的所有形式的干預(yù),在狹義上則指國家對自然壟斷的控制[7]。同時,與其他國家治理方式相比,國家監(jiān)管的特殊性在于以法律為核心工具,旨在通過頒布和執(zhí)行規(guī)則來調(diào)整私人行為,從而引導(dǎo)個人和企業(yè)實現(xiàn)在沒有法律的情況下他們不會實現(xiàn)的結(jié)果[8-9]。
相比之下,“監(jiān)管型國家”是諸多國家自二十世紀(jì)七八十年代以來主要采用的一種國家監(jiān)管模式。在此之前,歐洲國家主要通過國家壟斷來消除私人壟斷,即通過公有制來維持經(jīng)濟秩序。與之相比,監(jiān)管型國家主要通過隔離于選舉政治和傳統(tǒng)官僚部門的獨立監(jiān)管機構(gòu)(independent regulatory agencies, IRAs)來規(guī)范市場活動。由于獨立監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力源于法律授予,因此監(jiān)管型國家也被學(xué)者稱為法定監(jiān)管(statutory regulation)模式[1]??梢?,國家監(jiān)管并不能直接與監(jiān)管型國家畫上等號,盡管它們從字面上看起來相似,但實際上卻是包含關(guān)系,如圖1所示。
(二)監(jiān)管型國家與發(fā)展型國家
對“監(jiān)管型國家”更深入的理解可通過將其與“發(fā)展型國家”作比較來實現(xiàn)。監(jiān)管型國家和發(fā)展型國家固然有著諸多區(qū)別,但也有著共通之處。
就區(qū)別而言,第一,發(fā)展型國家與監(jiān)管型國家出現(xiàn)的時間和地域不同。發(fā)展型國家主要出現(xiàn)于二戰(zhàn)后面臨軍事備戰(zhàn)壓力、持有高漲的民族主義、懷揣強烈的發(fā)展愿望的東北亞地區(qū),如日本、韓國[10]。而監(jiān)管型國家最早出現(xiàn)于十九世紀(jì)八十年代末因現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化導(dǎo)致自由主義和個人主義傳統(tǒng)被侵蝕的美國[11],流行于二十世紀(jì)七八十年代新自由主義影響下的西歐、拉美、亞洲等地[12-14]。第二,發(fā)展型國家和監(jiān)管型國家有著不同的目標(biāo)和政策工具。發(fā)展型國家的主要目標(biāo)是經(jīng)濟增長,并以產(chǎn)業(yè)政策為核心手段來選擇性保護國家的支柱型產(chǎn)業(yè)發(fā)展[15]。而監(jiān)管型國家主要追求的是彌補市場失靈,希望通過遏止壟斷、促進(jìn)競爭、維護消費者權(quán)益來維持正常的市場秩序。為此,監(jiān)管型國家通過制定并執(zhí)行與監(jiān)管有關(guān)的法律來規(guī)范偏離上述目標(biāo)的企業(yè)行為[16]。進(jìn)一步看,發(fā)展型國家的市場干預(yù)措施具有積極協(xié)調(diào)性質(zhì),即國家通過直接對經(jīng)濟主體行為的干預(yù)來影響經(jīng)濟結(jié)果。而監(jiān)管型國家更注重對經(jīng)濟運行過程的監(jiān)督,體現(xiàn)出消極協(xié)調(diào)特征[17]。第三,發(fā)展型國家和監(jiān)管型國家通過不同的組織安排來實現(xiàn)各自目標(biāo)。領(lǐng)航發(fā)展型國家的機構(gòu)主要是傳統(tǒng)的經(jīng)濟精英官僚部門,如日本的通產(chǎn)省(Ministry of International Trade and Industry, MITI)、韓國的經(jīng)濟規(guī)劃委員會(Economic Planning Board, EPB)[18]。與之不同,落實監(jiān)管型國家目標(biāo)的機構(gòu)主要是通過單獨的立法授權(quán)產(chǎn)生的第四部門——獨立監(jiān)管機構(gòu)[11]。
就共性而言,第一,從國家與市場的關(guān)系來看,發(fā)展型國家與監(jiān)管型國家皆在市場經(jīng)濟環(huán)境中運轉(zhuǎn),它們共同的課題是管理、約束和保護市場運行,以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。同時,二者都體現(xiàn)出國家對市場經(jīng)濟的干預(yù)態(tài)度,與徹底的自由放任主義形成鮮明對比。第二,從國家與企業(yè)的關(guān)系來看,不論是發(fā)展型國家還是監(jiān)管型國家,國家目標(biāo)能否實現(xiàn)皆與特定的政企關(guān)系息息相關(guān)。例如,發(fā)展型國家的嵌入式自主(embedded autonomy)、被治理的互賴(governed interdependence)等良性政企關(guān)系有助于促進(jìn)經(jīng)濟飛速增長[18-19],而裙帶資本主義下的政企關(guān)系卻會導(dǎo)致腐敗與尋租[20]。再如,在監(jiān)管型國家,當(dāng)監(jiān)管者通過政治獻(xiàn)金、旋轉(zhuǎn)門等方式與被監(jiān)管企業(yè)之間產(chǎn)生聯(lián)系時會出現(xiàn)監(jiān)管捕獲現(xiàn)象并造成監(jiān)管失敗[21-23]。第三,從國家內(nèi)部關(guān)系的角度來看,發(fā)展型國家和監(jiān)管型國家實現(xiàn)其目標(biāo)的能力均取決于承擔(dān)相應(yīng)職能的機構(gòu)能否獲得獨立于其他機構(gòu)的權(quán)力和地位。具體看,日本通產(chǎn)省對經(jīng)濟的有效領(lǐng)航正是得益于立法、司法部門僅僅扮演著“保險閥”角色[15]。而拉美國家總統(tǒng)的干預(yù)阻礙了獨立監(jiān)管機構(gòu)的負(fù)責(zé)人按照法定授權(quán)如期履行其職能[24]。
(三)監(jiān)管型國家的測量
概言之,監(jiān)管型國家指國家在組織安排上主要通過立法授權(quán)產(chǎn)生的獨立監(jiān)管機構(gòu)來承擔(dān)監(jiān)管工作,在工具安排上通過制定和執(zhí)行法律來實施監(jiān)管,以此實現(xiàn)彌補市場失靈的國家目標(biāo)。顯然,監(jiān)管型國家是對一系列經(jīng)驗現(xiàn)象的抽象提煉。在了解其基本含義后,隨之而來的問題是:如何準(zhǔn)確地辨識監(jiān)管型國家?換言之,在經(jīng)驗研究中,作為一個變量意義上的監(jiān)管型國家,我們應(yīng)當(dāng)如何測量它?針對這個問題,既有研究似乎不約而同地聚焦于獨立監(jiān)管機構(gòu),畢竟它是監(jiān)管型國家最重要的制度特征之一[25]。
獨立監(jiān)管機構(gòu)被認(rèn)為主要具有以下特征:第一,擁有專屬的組織。獨立監(jiān)管機構(gòu)通常獨立于其他部門,并有著單獨的人事制度和財務(wù)權(quán)限。第二,擁有專屬的職權(quán)。獨立監(jiān)管機構(gòu)主要承擔(dān)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管工作,其與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展工作相分離。第三,獨立監(jiān)管機構(gòu)的組織和職權(quán)皆源于法律特別授予,具有合法性[13,24-28]。
三、美國監(jiān)管型國家建設(shè)
(一)進(jìn)步時代以前:全國性監(jiān)管缺位
正如前文提到的,監(jiān)管型國家最早出現(xiàn)于美國,正是美國模式奠定了現(xiàn)代監(jiān)管型國家的基石。因此,監(jiān)管型國家起源的歷史,也就是美國監(jiān)管型國家建設(shè)的歷史。要完整地呈現(xiàn)該故事,需要從美國監(jiān)管型國家誕生之前的監(jiān)管傳統(tǒng)講起。
美國早期的國家監(jiān)管正如托克維爾的觀察,充分地體現(xiàn)了地方自治特點。在監(jiān)管型國家出現(xiàn)之前,美國的監(jiān)管活動主要由地方而非聯(lián)邦負(fù)責(zé),且高度依賴法院系統(tǒng)。此階段聯(lián)邦的監(jiān)管法律僅涉及州際蒸汽船操作、經(jīng)商海員的工作條件、西部毛皮貿(mào)易等事項,以及南北戰(zhàn)爭期間的銀行監(jiān)管和保護性關(guān)稅。該時期聯(lián)邦監(jiān)管的缺位與美國當(dāng)時的背景有關(guān)。首先,以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并不需要過多的監(jiān)管。第二,奉行個人主義、自給自足傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者并不支持過多的國家干預(yù)。第三,經(jīng)濟目標(biāo)以重商主義為主,而非監(jiān)管。第四,州足以應(yīng)對必要的監(jiān)管活動[11,29]。
(二)進(jìn)步時代:監(jiān)管型國家崛起
1887年,美國第一部全國鐵路運輸監(jiān)管法案——《州際商業(yè)法案》(Interstate Commerce Act of 1887, ICA)出臺。該法案的主要目的是對州際鐵路運輸企業(yè)及其經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)管,并為此授權(quán)成立了美國史上的第一個獨立監(jiān)管機構(gòu)——州際商業(yè)委員會(Interstate Commerce Commission, ICC)來負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)管事宜,這標(biāo)志著現(xiàn)代監(jiān)管型國家的起源[29]。
州際商業(yè)委員會反映了美國獨立監(jiān)管機構(gòu)的基本理念。在組織、人事、財政安排方面,其授權(quán)法案第十一條、第十八條規(guī)定,州際商業(yè)委員會經(jīng)此法案授權(quán)成立,委員會設(shè)置五名委員和一名秘書,委員會還可經(jīng)內(nèi)政部長批準(zhǔn)后聘請工作所需的雇員。五名委員中不得有三名來自同一政黨,委員人選由總統(tǒng)任命,并經(jīng)參議院同意后上任。除第一屆委員任期由總統(tǒng)指定分別采取兩年、三年、四年、五年、六年外,委員繼任皆采取六年任期制。委員工作為專職,且不得與鐵路運輸承運人之間有任何形式的經(jīng)濟聯(lián)系。委員年薪為七千五百美元,秘書年薪為三千五百美元,委員會成員出于工作目的所需的必要設(shè)備和費用由委員會主席和內(nèi)政部長予以批準(zhǔn)和支付。在監(jiān)管內(nèi)容方面,法案規(guī)定州際商業(yè)委員會可就鐵路承運人的不當(dāng)定價、不當(dāng)收費、不當(dāng)獲取各種收益、給予托運人不當(dāng)優(yōu)惠、損害托運人權(quán)益、阻礙托運人從出發(fā)地到目的地的連續(xù)運輸、形成卡特爾組織等違法行為,以及鐵路承運人拒不履行向消費者公開價格規(guī)定、賠償責(zé)任等行為進(jìn)行監(jiān)管。在職權(quán)范圍方面,法案規(guī)定,州際商業(yè)委員會可依據(jù)該法案規(guī)定的情況對鐵路承運人的經(jīng)營活動進(jìn)行調(diào)查、取證、裁決,并要求鐵路承運人執(zhí)行裁決結(jié)果(包括停止違法經(jīng)營行為、作出賠償?shù)鹊龋?。?dāng)鐵路承運人拒不履行,經(jīng)法院判定合理的裁決,州際商務(wù)委員會可申請法院強制執(zhí)行。此外,州際商務(wù)委員會還可制定或修改與其工作有關(guān)的一般規(guī)定[30]。從中不難看出,獨立監(jiān)管機構(gòu)制度至少反映出兩個理念:第一,監(jiān)管獨立,具體包括獨立于政治(民主選舉、傳統(tǒng)官僚部門、黨派),以及獨立于被監(jiān)管者。第二,監(jiān)管行使復(fù)合性質(zhì)權(quán)力,集立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)于一身[11]。
在進(jìn)步時代,除了州際商業(yè)委員會之外,美國還通過各部法律分別授權(quán)成立了其他幾個獨立監(jiān)管委員會,它們包括:(1)于1913年由《聯(lián)邦儲備法案》(Federal Reserve Act)授權(quán)成立的聯(lián)邦儲備委員會(Federal Reserve Board)。其負(fù)責(zé)有關(guān)聯(lián)邦儲備銀行的監(jiān)管事務(wù),如審計銀行賬目、規(guī)定銀行利率、重新劃分或增加儲備城市和銀行、任免銀行職員、暫停銀行業(yè)務(wù)等等[31]。(2)1914年由《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法案》(Federal Trade Commission Act)授權(quán)成立的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(Federal Trade Commission),負(fù)責(zé)對個人、合伙人、企業(yè)的不公平商業(yè)競爭行為進(jìn)行監(jiān)管[32]。(3)1916年由《航運法案》(Shipping Act)授權(quán)成立的航運委員會(the Shipping Board,聯(lián)邦海事委員會前身),負(fù)責(zé)監(jiān)管國內(nèi)外航運貿(mào)易[33]。(4)1916年由一部綜合法案(Act to Increase the Revenue, and for Other Purposes)授權(quán)成立的關(guān)稅委員會(Tariff Commission),負(fù)責(zé)海外貿(mào)易監(jiān)管[34]。正是在這樣的背景下,伴隨著獨立監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn),美國出現(xiàn)了大量的全國性經(jīng)濟監(jiān)管活動和法律,進(jìn)步時代因而被視為美國監(jiān)管型國家崛起的年代。
進(jìn)步時代美國監(jiān)管型國家的形成可以從結(jié)構(gòu)和行動兩個方面去解釋。在結(jié)構(gòu)方面,首先,市場環(huán)境的變化催生了大量的監(jiān)管需求。與以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無需過多的監(jiān)管相比,在進(jìn)步時代,貿(mào)易、工業(yè)、科技、城市的發(fā)展共同導(dǎo)致市場運行變得日益復(fù)雜且混亂。企業(yè)在數(shù)量和規(guī)模上的擴張、資本力量的壯大和勞工問題的出現(xiàn)、工薪階層增加、消費者與生產(chǎn)者之間的信息不對稱、城市人口劇增等等變化皆有賴于通過國家監(jiān)管來維持秩序。其次,國家原有監(jiān)管能力的缺乏為獨立監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立創(chuàng)造了契機。不論是立法、行政還是司法機關(guān),似乎都缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)和效率來應(yīng)對復(fù)雜多變的市場行為及其后果。同時,以地方為主的監(jiān)管亦難以處理全國性經(jīng)濟活動。因此,成立專門的機構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管順理成章。最后,聯(lián)邦層面的國家建設(shè)為監(jiān)管型國家崛起提供了可能性。南北戰(zhàn)爭的結(jié)束為聯(lián)邦政府的中央集權(quán)奠定了基礎(chǔ),進(jìn)步時代的文官改革和軍隊重組也幫助聯(lián)邦政府增強了中央集權(quán),這些變化使美國得以重塑監(jiān)管體系,將分散的地方監(jiān)管調(diào)整為統(tǒng)一的中央監(jiān)管。在行動方面,利益集團理論有助于解釋特定領(lǐng)域獨立監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)。例如,研究表明,1887年州際商業(yè)委員會的誕生是農(nóng)民等追求降低鐵路短途運輸費率的利益集團努力游說的結(jié)果[11,29]。
(三)進(jìn)步時代之后:監(jiān)管型國家的停滯與發(fā)展
美國監(jiān)管型國家自進(jìn)步時代崛起以來,還經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。
首先,在二十世紀(jì)前三十年左右,美國的獨立監(jiān)管機構(gòu)疲軟運轉(zhuǎn)。由于美國在一戰(zhàn)期間的主要目標(biāo)是為戰(zhàn)爭動員國家經(jīng)濟,因此諸如州際商業(yè)委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等獨立監(jiān)管機構(gòu)被暫時忽視。此后數(shù)年間,州際商業(yè)委員會于1920年獲得了《運輸法案》(Transportation Act)授權(quán),但實際上并未使用這些權(quán)力;聯(lián)邦貿(mào)易委員會被降級為調(diào)查機構(gòu);1920年,《聯(lián)邦水力發(fā)電法》(The Federal Water Power Act)授權(quán)成立水力委員會(Water Power Commission)來負(fù)責(zé)企業(yè)水力發(fā)電許可、電價管理、安全監(jiān)管等問題,但該機構(gòu)軟弱至無法為職員申請財政撥款;1927年,《無線電法案》(Radio Act)授權(quán)成立聯(lián)邦無線電委員會(Federal Radio Commission, 聯(lián)邦通訊委員會前身),但其因商務(wù)部仍然承擔(dān)部分相關(guān)職權(quán)而沒有獲得無線電監(jiān)管的全部權(quán)力[22]。
其次,羅斯福新政以來,美國迎來了監(jiān)管型國家建設(shè)的第二波高潮。美國為了應(yīng)對經(jīng)濟蕭條、促進(jìn)就業(yè)、實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇而再度加強國家干預(yù),并為此設(shè)立了證券交易委員會(the Securities and Exchange Commission)、聯(lián)邦通訊委員會(Federal Communication Commission)、聯(lián)邦海事委員會(Federal Maritime Commission)、民用航空委員會(the Civil Aeronautics Board)、以及國家勞動關(guān)系委員會(National Labor Relations Board)等監(jiān)管機構(gòu)。盡管在二戰(zhàn)期間,再次的戰(zhàn)爭和國防動員使美國獨立監(jiān)管機構(gòu)的功能偏向了當(dāng)時以擴大生產(chǎn)和組織分配為主的國家目標(biāo),這導(dǎo)致獨立監(jiān)管機構(gòu)的重要性經(jīng)歷了短暫的下降。但與此同時,聯(lián)邦《行政程序法》(Administrative Procedure Act, 1946)的出臺使行政機關(guān)工作程序規(guī)范化,這有助于鞏固監(jiān)管機構(gòu)的獨立性,增強監(jiān)管型國家的能力[22]。
另外,在二十世紀(jì)六十年代至七十年代,美國監(jiān)管型國家迎來了自進(jìn)步時代、新政時代之后的第三波建設(shè)高潮。一方面,此階段的監(jiān)管從經(jīng)濟領(lǐng)域向社會領(lǐng)域擴張,國家越來越重視由市場失靈造成的整體性、長期性社會后果,社會監(jiān)管時代開啟。另一方面,監(jiān)管機構(gòu)不僅在傳統(tǒng)官僚部門中擴張,還在各種領(lǐng)域出現(xiàn)了新的獨立監(jiān)管機構(gòu)。例如,美國于1965年成立就業(yè)機會平等委員會(Equal Employment Opportunity Commission)、1971年成立職業(yè)安全與健康檢查委員會(Occupational Safety and Healthy Review Commission)、1973年成立消費者產(chǎn)品安全委員會(Consumer Product Safety Commission)、1975年成立國家交通安全委員會(National Transportation Safety Board)和聯(lián)邦選舉委員會(Federal Election Commission)等等[35-36]。
最后,伴隨著新自由主義浪潮,自二十世紀(jì)八十年代起,美國開啟放松監(jiān)管改革來改善過度監(jiān)管和監(jiān)管失敗問題,逐步推進(jìn)監(jiān)管型國家理性化。這場改革的內(nèi)容主要包括兩個方面:第一,解散了一些無法有效運轉(zhuǎn)的獨立監(jiān)管機構(gòu),如州際商務(wù)委員會、民用航空委員會。第二,在管理和預(yù)算辦公室(Office of Management and Budget, OMB)下設(shè)立信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室(Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA),由其負(fù)責(zé)對監(jiān)管計劃及其影響評估進(jìn)行審核,以此保證監(jiān)管效益、減少不必要的監(jiān)管負(fù)擔(dān)。具體地,監(jiān)管機構(gòu)需就監(jiān)管計劃進(jìn)行基于成本效益分析的監(jiān)管影響評估,并將其提交到信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室進(jìn)行審核。若其無法通過審核,監(jiān)管計劃則會被禁止[35-37]。
四、歐洲監(jiān)管型國家建設(shè)
大約在二十世紀(jì)前三十年的歐洲,自由放任的市場經(jīng)濟和僅扮演著守夜人角色的國家在經(jīng)濟危機面前束手無策。為此,凱恩斯主義思想所倡導(dǎo)的國家干預(yù)迅速成為新的經(jīng)濟治理戰(zhàn)略。在凱恩斯主義的指導(dǎo)下,歐洲國家通過關(guān)鍵經(jīng)濟部門國有化來消除私人壟斷,以此實現(xiàn)市場監(jiān)管。然而,到了二十世紀(jì)七十年代,這種戰(zhàn)略雖然竭力克服市場失靈問題,卻又帶來了更為嚴(yán)峻的政府失靈問題,致使國家不僅難以實現(xiàn)有效的經(jīng)濟監(jiān)管和控制,甚至難以實現(xiàn)公共責(zé)任和社會目標(biāo)[1,38]。
正是在這樣的背景下,一些歐洲國家開啟了新一輪的改革,其在經(jīng)濟監(jiān)管和社會監(jiān)管領(lǐng)域建立了類似美國模式的獨立監(jiān)管機構(gòu),以實現(xiàn)從凱恩斯主義國家向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)型,從國有化監(jiān)管模式向法定監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型[39]。更特別的是,監(jiān)管型國家不僅在歐洲國家層面建立,還在超國家層面——歐盟建立[12]。這說明,以獨立監(jiān)管機構(gòu)來管理市場活動的監(jiān)管型國家在歐洲備受青睞。
圍繞歐洲監(jiān)管型國家建設(shè)的一個關(guān)鍵問題是,其究竟是一個統(tǒng)一的現(xiàn)象,還是一個異質(zhì)性現(xiàn)象?
就共性而言,首先,歐洲的監(jiān)管型國家的確存在著某種共同模式,即由法律授權(quán)的獨立監(jiān)管機構(gòu)來進(jìn)行經(jīng)濟和社會監(jiān)管。該模式承襲于美國,且比美國監(jiān)管型國家的出現(xiàn)晚了將近一個世紀(jì)[40]。其次,歐洲監(jiān)管型國家的出現(xiàn)還共享著一些背景和原因。第一,正如前文所說,歐洲國家共同面臨著凱恩斯主義危機和福利國家危機,這些危機迫使國家開展監(jiān)管改革,以更有效的方式維護市場經(jīng)濟運行。第二,它們處于相同的市場經(jīng)濟環(huán)境當(dāng)中,即監(jiān)管改革與經(jīng)濟私有化、自由化改革同步進(jìn)行。凱恩斯主義下的政府失靈使歐洲國家自二十世紀(jì)七十年代開始將大量國有部門私有化,并開放市場競爭。而正是這樣的改革產(chǎn)生了監(jiān)管需求,因為國家從公共服務(wù)供給者、生產(chǎn)者的角色退出后不得不通過監(jiān)管來確保私人部門的生產(chǎn)能夠服務(wù)于公共利益。第三,經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步催生了新的市場力量,他們成為了影響監(jiān)管政策的重要行動者。第四,越來越多的歐共體監(jiān)管也在對國內(nèi)監(jiān)管型國家建設(shè)產(chǎn)生影響。第五,歐洲國家都受到了美國監(jiān)管型國家、新自由主義等新思想的影響,由此帶來政策學(xué)習(xí)。第六,基于功能主義視角的委托代理理論能夠解釋歐洲監(jiān)管型國家的共同出現(xiàn),政客委托獨立監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管任務(wù)的原因在于它能夠幫助政客們解決信任危機。第七,監(jiān)管競爭現(xiàn)象也有助于歐洲監(jiān)管型國家的發(fā)展。歐洲國家出于引進(jìn)企業(yè)到本國市場的目的會爭相向企業(yè)提供更具吸引力的監(jiān)管框架,這種國家間的競爭行為能夠促進(jìn)各國的監(jiān)管改革[16,23,38,41]。另外,歐洲監(jiān)管型國家的出現(xiàn)還都帶來了一些新問題。例如,監(jiān)管機構(gòu)和職權(quán)的改變造成了政策過程中參與者的變化,以及權(quán)力格局的重新分配。再如,獨立監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)使歐洲國家共同面臨著新的監(jiān)管合法性與監(jiān)管問責(zé)問題。獨立監(jiān)管機構(gòu)并不是民選機構(gòu),亦非多數(shù)主義機構(gòu),它在原則上不受聚合式利益的影響。因此,如何監(jiān)管獨立監(jiān)管機構(gòu),是歐洲國家共同面臨的課題[38,41]。
就差異而言,歐洲監(jiān)管型國家之間在獨立監(jiān)管機構(gòu)成立的時間、數(shù)量、行業(yè)、運作程序、權(quán)限等等方面各有不同,如表1所示[16,41]。此外,歐洲監(jiān)管型國家之間的差異還表現(xiàn)為建立了相似的監(jiān)管機構(gòu)但服務(wù)于不同的國家意圖方面。例如,英國監(jiān)管型國家建設(shè)的意圖是向企業(yè)和選民提供關(guān)于維護開放、公平的市場環(huán)境的可信承諾,以此推進(jìn)私有化改革。而法國監(jiān)管型國家的意圖則是利用監(jiān)管權(quán)力來在國際市場上培育出冠軍企業(yè)[27]。不同國家在上述方面的不同特征組合起來,共同塑造出歐洲地區(qū)多元的監(jiān)管型國家形象。
歐洲監(jiān)管型國家的多樣性可以解釋為以下幾個方面:第一,國家整體的經(jīng)濟戰(zhàn)略差異造成了監(jiān)管型國家目標(biāo)的差異,并由此導(dǎo)致不同的監(jiān)管型國家行為。第二,國家的監(jiān)管傳統(tǒng)影響著推行監(jiān)管改革的可能性和進(jìn)度,國家的結(jié)構(gòu)特征影響著監(jiān)管改革的制度設(shè)計,二者共同決定了獨立監(jiān)管機構(gòu)建立的時間和權(quán)限。第三,有力的政治領(lǐng)導(dǎo)更有助于應(yīng)對監(jiān)管改革壓力,從而建立監(jiān)管型國家。第四,監(jiān)管改革中國家保留的權(quán)力(相對于獨立監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力)的差異影響著獨立監(jiān)管機構(gòu)的能力差異。第五,與監(jiān)管改革相關(guān)的政策學(xué)習(xí)時間和內(nèi)容差異能夠解釋歐洲國家授權(quán)成立獨立監(jiān)管機構(gòu)的時間和行業(yè)差異。第六,國家面臨的政策承諾壓力差異能夠解釋其對獨立監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)的差異。第七,不同的行業(yè)特征為國家?guī)砹瞬煌谋O(jiān)管改革壓力,而不同國家應(yīng)對壓力有著不同的調(diào)節(jié)方式,從而塑造了行業(yè)監(jiān)管差異和國別差異[16,27,41]。
五、拉美監(jiān)管型國家建設(shè)
獨立后的拉美國家早在十九世紀(jì)就開始通過制定法律來進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)時的國家監(jiān)管方式主要承襲了十六世紀(jì)西班牙君主政體下的督察(superintendencia)和軍政府(junta)這兩種制度,它們是以政治精英為主的俱樂部式監(jiān)管,經(jīng)濟和社會精英較少參與其中。
在二十世紀(jì)二十年代至三十年代,一些拉美國家在金融行業(yè)出臺了監(jiān)管法律并建立了相應(yīng)的獨立監(jiān)管機構(gòu),由此拉開了監(jiān)管型國家建設(shè)的序幕。而自二十世紀(jì)九十年代起,拉美監(jiān)管型國家迅速崛起,大量的獨立監(jiān)管機構(gòu)被創(chuàng)建,如圖2所示。與此同時,獨立監(jiān)管機構(gòu)開始在拉美國家的各個行業(yè)中出現(xiàn),從最初的金融行業(yè)逐漸向競爭、公共事業(yè)、社會監(jiān)管領(lǐng)域擴張[13,42]。
外部因素是解釋拉美監(jiān)管型國家形成與擴張的關(guān)鍵。一方面,獨立監(jiān)管機構(gòu)于二十世紀(jì)二十年代首次出現(xiàn)在拉美國家的金融行業(yè)是因為美國經(jīng)濟學(xué)家E. W. Kemmerer所在的美國咨詢團幫助哥倫比亞、厄瓜多爾、秘魯、玻利維亞、智利等國家推行了金融機構(gòu)改革,以確保貨幣穩(wěn)定和償還外債[13,42]。可見,拉美監(jiān)管型國家的形成直接得益于對美國監(jiān)管型國家的學(xué)習(xí)。另一方面,致力于尋求外部經(jīng)濟援助的拉美國家長期受到國際組織的影響,被要求遵循監(jiān)管改革的“最佳實踐”,這使政策學(xué)習(xí)或移植成為了拉美監(jiān)管型國家建設(shè)的重要路徑[43]。更多地,獨立監(jiān)管機構(gòu)在不同國家間、不同行業(yè)間的擴散模式能夠解釋拉美國家獨立監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量的增加。在二十世紀(jì)八十年代以前,行業(yè)擴散模式,即某個行業(yè)的獨立監(jiān)管機構(gòu)從一個國家向另一個國家進(jìn)行擴散,解釋了拉美國家獨立監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)。而自二十世紀(jì)八十年代起,獨立監(jiān)管機構(gòu)從國內(nèi)某個行業(yè)擴散到其余行業(yè)的國家擴散模式,以及行業(yè)擴散模式共同解釋了拉美監(jiān)管型國家的擴張。其中,行業(yè)擴散模式的影響比國家擴散模式的影響更為顯著[13,44]。
拉美監(jiān)管型國家因為受到了外部力量的影響而在形式上趨同于歐美監(jiān)管型國家,但與此同時,其也因為外部力量與拉美國家殖民遺產(chǎn)、國內(nèi)政治的混合作用而出現(xiàn)了一些不同于歐美監(jiān)管型國家的特征。首先,拉美監(jiān)管型國家表現(xiàn)為美國模式和歐洲殖民遺產(chǎn)的混合物。來自歐洲殖民者的督察和軍政府監(jiān)管傳統(tǒng)仍在影響著獨立后的拉美國家,它們與美國模式的碰撞使得拉美國家獨立監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力近乎掌握在委員會主席一人手中,而委員會本身難以發(fā)揮有效的作用[42]。其次,拉美監(jiān)管型國家的獨立監(jiān)管機構(gòu)缺少獨立性。權(quán)力受到較大約束的歐美國家更愿意為了獲取社會支持而授權(quán)給獨立監(jiān)管機構(gòu),相比之下,權(quán)力受到較小約束的拉美國家更能夠按照自己的意志行事,從而限制對獨立監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)[45]。另外,在更極端的情況下,拉美監(jiān)管型國家的獨立監(jiān)管機構(gòu)處于名存實亡的狀態(tài)。正如在阿根廷,盡管設(shè)立了正式的獨立監(jiān)管機構(gòu),但傳統(tǒng)官僚部門仍然掌握著監(jiān)管權(quán)力并圍繞經(jīng)營規(guī)則直接與公共事業(yè)的私人投資者進(jìn)行談判,而失敗的談判結(jié)果很有可能導(dǎo)致公共事業(yè)回歸國家供給[46]。最后,拉美監(jiān)管型國家的特別之處還在于法院在監(jiān)管過程中發(fā)揮著落實再分配政策的重要作用,是以被稱為憲政監(jiān)管型國家(constitutional regulatory state)。就像在哥倫比亞,不同于歐美監(jiān)管型國家對獨立監(jiān)管機構(gòu)的青睞,哥倫比亞一方面由獨立監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)水資源監(jiān)管以提升經(jīng)濟效率,另一方面由法院參與監(jiān)管來保障水資源的合理分配符合人權(quán)目標(biāo),這使哥倫比亞的監(jiān)管政治由兩股勢均力敵的力量共同塑造[47]。
拉美監(jiān)管型國家不僅有著不同于歐美監(jiān)管型國家的區(qū)域性特征,區(qū)域內(nèi)不同國家間、國家內(nèi)不同部門間亦有差異。拉美監(jiān)管型國家在獨立監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立時機、數(shù)量、獨立性等等方面皆存在著明顯不同[13]。尤其是在獨立性方面,在否決權(quán)玩家越多、政治制度越民主的拉美國家,其監(jiān)管機構(gòu)將會更獨立[48]。就國家內(nèi)的部門差異而言,國內(nèi)政治因素更有可能造成部門間監(jiān)管機構(gòu)獨立性水平的差異。當(dāng)監(jiān)管改革受到了傳統(tǒng)官僚部門的更多抵制時,監(jiān)管機構(gòu)的獨立性更難得到制度保障[49]。
六、亞洲監(jiān)管型國家建設(shè)
在二十世紀(jì)末期,日本、韓國、印度、菲律賓等等亞洲國家都被認(rèn)為正在朝著監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)型,因為在這些國家紛紛出現(xiàn)了參照美國模式設(shè)立的獨立監(jiān)管機構(gòu)及相應(yīng)的監(jiān)管活動[14,50-51]。
該地區(qū)的監(jiān)管型國家建設(shè)具有兩個共同特征:一方面,監(jiān)管型國家建設(shè)與市場經(jīng)濟的自由化改革同時進(jìn)行,監(jiān)管改革是亞洲國家經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的重要組成部分[52]。另一方面,監(jiān)管型國家建設(shè)意味著國家干預(yù)角色的重大轉(zhuǎn)變。日本、韓國等國家向監(jiān)管型國家的轉(zhuǎn)型不僅意味著發(fā)展型國家的衰弱,還意味著國家對市場經(jīng)濟的干預(yù)從積極協(xié)調(diào)變?yōu)橄麡O協(xié)調(diào),即從發(fā)展型國家模式下國家對企業(yè)行為及其經(jīng)濟結(jié)果的直接干預(yù)變?yōu)楸O(jiān)管規(guī)則約束下國家對市場運行過程和程序的調(diào)整[17]。
更多地,亞洲國家的監(jiān)管型國家建設(shè)呈現(xiàn)出了不同程度的進(jìn)展和成效。與其他亞洲國家相比,韓國的監(jiān)管型國家建設(shè)似乎更為順利,因為監(jiān)管型國家代表著金融危機后一種新的由國家主導(dǎo)的后發(fā)展路徑。換言之,監(jiān)管改革本身符合國家意圖,其是國家在新自由主義影響下對自身經(jīng)濟角色進(jìn)行理性化重構(gòu)的結(jié)果[53]。而在日本,監(jiān)管型國家建設(shè)顯得形同實異。盡管日本被認(rèn)為在形式上實現(xiàn)了從發(fā)展型國家向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)型,但實際上國家仍然延續(xù)著自由裁量的監(jiān)管風(fēng)格,這與監(jiān)管型國家的最佳實踐相去甚遠(yuǎn),且與本國的制度設(shè)計之間存在明顯的分歧。這種形同實異的監(jiān)管型國家建設(shè)由國家和企業(yè)之間長期延續(xù)的共生關(guān)系造成[54]。在印度,監(jiān)管型國家建設(shè)同樣是名不副實的。監(jiān)管型國家的制度移植過程與國內(nèi)政治的互動使得本應(yīng)與政治保持距離的監(jiān)管決策實際上成為了新的利益分配場所,這使監(jiān)管型國家更像以“走后門”的形式進(jìn)入了印度[55]。同時,還有一些亞洲國家經(jīng)歷了較為失敗的監(jiān)管型國家建設(shè)歷程。在泰國,監(jiān)管型國家建設(shè)不僅需要設(shè)立獨立監(jiān)管機構(gòu),還需要培育適應(yīng)于獨立監(jiān)管機構(gòu)的體制環(huán)境,這使國家面臨著艱巨的改革任務(wù)和巨大的改革風(fēng)險,其在造成政策移植水土不服的同時,還導(dǎo)致了更糟糕的監(jiān)管結(jié)果[56]。而在印尼,監(jiān)管型國家建設(shè)的制度要求與本國的制度稟賦之間有著巨大的鴻溝,世襲和恩必侍從的制度傳統(tǒng)、深度的國家干預(yù)、行業(yè)資源長期由國有企業(yè)壟斷等因素都在阻礙著監(jiān)管體系的重塑[57]。
七、小結(jié)與討論
既有研究表明,監(jiān)管型國家經(jīng)歷了從美國向歐洲、拉美、亞洲等地區(qū)擴散的過程。不同地理位置、不同政治環(huán)境、不同經(jīng)濟條件的國家都試圖通過建設(shè)監(jiān)管型國家來治理市場,這不僅說明監(jiān)管型國家具有優(yōu)越的制度適應(yīng)性,同時也意味著不同的監(jiān)管型國家之間存在著一些共性。在此基礎(chǔ)上,監(jiān)管型國家建設(shè)更多地呈現(xiàn)出差異化特征,其在地區(qū)間、國家間、行業(yè)間的三層差異共同塑造了多元的監(jiān)管型國家形象。
就地區(qū)差異而言,一方面,美國、歐洲、拉美、亞洲的監(jiān)管型國家建設(shè)各有不同。監(jiān)管型國家起源于美國,故美國有著更長的監(jiān)管型國家建設(shè)歷史。其最開始出現(xiàn)在國家試圖強化干預(yù)以矯正市場失靈的時代,在這之后的百余年以來,美國監(jiān)管型國家建設(shè)主要圍繞著“監(jiān)管的限度”這一問題展開,不同階段監(jiān)管型國家的特征鮮明地體現(xiàn)在國家何時加強監(jiān)管、何時放松監(jiān)管方面,且監(jiān)管型國家理性化的方向以審核監(jiān)管本身的必要性為核心。與之不同,歐洲監(jiān)管型國家的崛起是為了克服過多的國家干預(yù)所帶來的政府失靈問題。政府失靈困境迫使國家推行私有化改革,并從公共服務(wù)供給者、生產(chǎn)者的角色向?qū)λ接谢a(chǎn)與供給進(jìn)行監(jiān)管的角色轉(zhuǎn)變。而政府失靈背后的政策可信度缺失是歐洲國家授予獨立監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的關(guān)鍵原因。在拉美地區(qū),強大的外部壓力是監(jiān)管型國家建設(shè)的主要推力,但當(dāng)其遭遇國內(nèi)政治和殖民遺產(chǎn)的拉扯時,會使拉美監(jiān)管型國家出現(xiàn)混合的、偏離“最佳實踐”的特征。而在亞洲地區(qū),監(jiān)管型國家建設(shè)較少呈現(xiàn)出區(qū)域的相似性,不同亞洲國家的監(jiān)管型國家建設(shè)成效各異。另一方面,需要說明的是,監(jiān)管型國家建設(shè)的地區(qū)差異還體現(xiàn)在以政治和經(jīng)濟發(fā)展特征劃分的南北維度。來自南方的拉美、亞洲監(jiān)管型國家大多因為外部壓力、國內(nèi)盛行的分配政治以及有限的國家能力的影響而偏離于來自北方的歐美監(jiān)管型國家的“最佳實踐”,并在監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和有效性方面有所欠缺[58]。
就國家差異而言,即便是在具有較多區(qū)域共性的歐洲、拉美等地區(qū),不同監(jiān)管型國家在建設(shè)進(jìn)程、組織安排等等方面都會有所區(qū)別,足見監(jiān)管型國家的多樣性。不同國家的獨立監(jiān)管機構(gòu)在成立時間、涉及的行業(yè)方面各有不同,這些差異化的形式特征能夠反映出獨立監(jiān)管機構(gòu)在時間、空間、行業(yè)三個維度的發(fā)展規(guī)律,展示出監(jiān)管型國家建設(shè)的歷史進(jìn)程。另外,更重要的是,不同國家的獨立監(jiān)管機構(gòu)在人員、地位、功能方面的差異表明,盡管獨立監(jiān)管機構(gòu)的制度初衷是秉持監(jiān)管獨立、避免監(jiān)管捕獲,從而實施有效且公正的市場干預(yù),但其可能會在本土化的過程中與各國的制度傳統(tǒng)相結(jié)合并在不同程度上偏離制度初衷。
就行業(yè)差異而言,由行業(yè)特征所塑造的差異化政治經(jīng)濟利益將會對行業(yè)的獨立監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)產(chǎn)生不同的影響。當(dāng)特定行業(yè)的監(jiān)管改革破壞了既有利益關(guān)系時,獨立監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè)和運行將受到較大阻力。反之,當(dāng)監(jiān)管改革受到政治經(jīng)濟力量的較小反對時,獨立監(jiān)管機構(gòu)將會獲得更多的授權(quán)并擁有更多的獨立性。
縱觀監(jiān)管型國家的多樣性會發(fā)現(xiàn),盡管既有研究對此展開了不少分析,但它們較少說明關(guān)注監(jiān)管型國家差異的價值。事實上,討論不同監(jiān)管型國家之間差異的意義正是在于判斷其在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)更有效的市場治理,故而地區(qū)間、國家間、行業(yè)間的監(jiān)管型國家差異與其監(jiān)管結(jié)果之間的聯(lián)系是接下來需要關(guān)注的問題。監(jiān)管型國家的特征是否傾向于造成特定的監(jiān)管結(jié)果?不同獨立監(jiān)管機構(gòu)的組織安排和監(jiān)管行為是否意味著不同的監(jiān)管能力?它們是否會產(chǎn)生不同的監(jiān)管效果?什么樣的監(jiān)管型國家更能矯正市場失靈?我們有必要繼續(xù)回答這些問題,以提煉有效監(jiān)管的經(jīng)驗來指導(dǎo)實踐。
另外,在開展監(jiān)管型國家的比較研究的同時,我們還需要思考比較研究對中國監(jiān)管型國家建設(shè)的借鑒意義和中國監(jiān)管型國家的理論位置。一方面,中國亦置身于監(jiān)管型國家的全球化浪潮當(dāng)中,其自二十世紀(jì)九十年代起分別在公共事業(yè)、金融、食品藥品等等各行各業(yè)建立起專門承擔(dān)監(jiān)管職能的監(jiān)管機構(gòu),意圖將國家的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管職能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能進(jìn)行分離,從而實現(xiàn)更科學(xué)有效的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和公共服務(wù)供給[59-62]。因此,中國監(jiān)管型國家與其他監(jiān)管型國家之間存在制度共性,其他國家的“最佳實踐”或者失敗教訓(xùn)皆可為中國借鑒。另一方面,中國的監(jiān)管型國家建設(shè)顯然走向了一條與眾不同的道路,考察其對監(jiān)管型國家比較理論的貢獻(xiàn)同樣重要。中國在近三十年來對各領(lǐng)域的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行了反復(fù)調(diào)整,使監(jiān)管體制經(jīng)歷了從行業(yè)主管到獨立監(jiān)管機構(gòu)主管、從集權(quán)到分權(quán)、從分散監(jiān)管到綜合監(jiān)管的變化[63-64]。進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟時代,中國于黨的二十大之際組建了國家金融監(jiān)督管理總局,將中國證券監(jiān)督管理委員會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)。這些舉措意味著,中國的監(jiān)管型國家建設(shè)尤為關(guān)心“如何通過體制優(yōu)化來促進(jìn)有效監(jiān)管”這一問題。不論是通過監(jiān)管改革來促進(jìn)政企分離,還是通過設(shè)立獨立監(jiān)管機構(gòu)來統(tǒng)籌碎片化監(jiān)管權(quán)力[65],又或是通過對縱向監(jiān)管權(quán)力的反復(fù)調(diào)整來改善監(jiān)管效能,亦或是通過加強金融監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)來防范新風(fēng)險,都體現(xiàn)了國家干預(yù)的強烈意愿以及國家對自身系統(tǒng)有效運轉(zhuǎn)的高度依賴[66]。中國這種專注于優(yōu)化國家監(jiān)管體制的監(jiān)管型國家建設(shè)思路是否意味著更好的監(jiān)管能力和監(jiān)管結(jié)果?其是否代表著監(jiān)管型國家移植的典范?是否揭示了某些成功的監(jiān)管型國家建設(shè)的必要條件?繼續(xù)回答這些問題將有助于進(jìn)一步充實監(jiān)管型國家的比較理論。
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