沿海國管轄范圍內(nèi)的海洋漁業(yè)資源保護法律制度研究

摘" 要：海洋漁業(yè)資源問題是制約海洋經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，有效保護海洋漁業(yè)資源，實現(xiàn)海洋可持續(xù)利用的一大關鍵便是對近海漁業(yè)資源的保護。文章基于近海漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標，對沿海國管轄領域范圍內(nèi)所采用的主要漁業(yè)資源保護法律制度進行分析，討論了國家的海洋管轄范圍，并梳理了漁業(yè)資源保護法律的框架，在框架內(nèi)研究了漁業(yè)資源養(yǎng)護制度，漁業(yè)補貼制度和禁漁制度。在分析中發(fā)現(xiàn)，雖然目前采用的漁業(yè)資源保護制度可以為魚類種群的恢復產(chǎn)生影響，但仍存在制度設計不協(xié)調(diào)、囊括內(nèi)容不全和長足影響較弱等問題。為改進沿海國家的漁業(yè)資源保護制度，從中國情況出發(fā)，作出了中國在世界海洋資源保護中的舉措設想，以期為中國漁業(yè)資源保護制度的改進提供思路，最終實現(xiàn)中國海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造藍色經(jīng)濟增長。

關鍵詞：海洋漁業(yè)；漁業(yè)資源養(yǎng)護；漁業(yè)補貼協(xié)定

中圖分類號：D996.9 文獻標志碼：A

文章編號：1674-2419（2024）04-0383-08

基金項目：2024年度遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展研究課題“海洋漁業(yè)綜合執(zhí)法能力提升路徑研究（2024lsljdybkt-028）”；遼寧省教育廳2022年度高等學?；究蒲许椖俊斑|寧省涉漁“三無”船舶整治及法律適用問題研究（LJKZR20220092）”。

作者簡介：裴兆斌（1968- ），博士，大連海洋大學教授。研究方向：行政法學、國際法學、刑事法學等。E-mail：pzb@dlou.edu.cn。

通訊作者：詹舒硯（2000- ），大連海洋大學法律碩士。研究方向：行政法學、刑法學等。E-mail：3241469842@qq.com。

世界各國對海洋權益的爭奪在很大程度上表現(xiàn)為海洋漁業(yè)利益的沖突，漁業(yè)在沿海國的近現(xiàn)代社會經(jīng)濟結構中占據(jù)重要地位，近代以來發(fā)生的海洋漁業(yè)糾紛無一不顯示出漁業(yè)資源對沿海國家的重要性。然而根據(jù)聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織的統(tǒng)計，海洋漁業(yè)資源繼續(xù)減少，2019年，處于生物可持續(xù)水平范圍內(nèi)的漁業(yè)種群比例從1974年的90%下降到64.6%，其中57.3%達到可持續(xù)捕撈的上限，僅7.2%未充分捕撈，可見海洋魚類種群生存狀況未得到明顯改善，海洋漁業(yè)資源形勢嚴峻。21世紀后對遠洋漁業(yè)資源的開發(fā)是漁業(yè)發(fā)展的趨勢，也是近海漁業(yè)資源枯竭的必然結果，近海漁業(yè)資源難以可持續(xù)發(fā)展，亟需從近海漁業(yè)資源保護的角度進行研究，試圖解決海洋資源退化問題。另一方面，2015年聯(lián)合國發(fā)布了2030年可持續(xù)發(fā)展議程，可持續(xù)的海洋漁業(yè)和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護的協(xié)調(diào)已經(jīng)成為當前海洋漁業(yè)治理的重點，在此背景下，研究沿海國家管轄范圍內(nèi)的漁業(yè)資源保護制度有充分的必要性。

1" 概述

1.1" “沿海國管轄領域范圍內(nèi)”的含義

國家管轄權廣義來說可指一國法律的使用范圍或司法和行政法治權利或權威的范圍，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱UNCLOS）將世界海洋劃分為受國家管轄的“多重管轄區(qū)域”，包括內(nèi)水、領海、國際海峽、群島水域、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架以及公海和“區(qū)域”（即海底、洋底及其底土），根據(jù)UNCLOS第56.1（a）條，沿海國在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)享有漁業(yè)管轄權以及該范圍內(nèi)海洋生物的“主權權利”，沿海國對專屬經(jīng)濟區(qū)的管轄權還可以從某經(jīng)典例子中窺見，國際海洋法庭曾給出咨詢意見，即某一旗船國負有確保懸掛其國旗的私人船只在外國專屬經(jīng)濟區(qū)作業(yè)時應遵守該沿海國的法律和條例?；谝陨侠碚?，文章中“沿海國管轄領域范圍”的內(nèi)涵是，沿海國家管轄權產(chǎn)生效力的內(nèi)水、領海、毗連區(qū)、群島水域、國家管轄范圍內(nèi)的大陸架以及專屬經(jīng)濟區(qū)。

1.2" 漁業(yè)資源保護法律的框架

沿海國的漁業(yè)法律制度由不同層級的法律規(guī)范所構成，本部分從對國家漁業(yè)資源管理產(chǎn)生效力的國際法、國內(nèi)法與區(qū)域組織公約三方面討論漁業(yè)資源保護的基本法律框架。

1.2.1" 國際法

（1）UNCLOS

如今的漁業(yè)資源保護體系以UNCLOS為地基，UNCLOS作為國際社會利用海洋和管理海洋的基本文件，構建了新的海洋國際秩序被稱為“海洋憲章”，是全面建立新的包括海洋生物資源養(yǎng)護制度在內(nèi)的現(xiàn)代國際海洋法律秩序的框架性一攬子協(xié)議。UNCLOS通過明確規(guī)定各國負有的義務、要求各國積極開展國際合作與設置執(zhí)行及保障條款三方面搭建起海洋漁業(yè)資源保護的基本框架，并鼓勵各主權國家制定不低于國際標準、規(guī)制的國內(nèi)法規(guī)則。

UNCLOS中規(guī)定漁業(yè)資源養(yǎng)護的條款主要有61、63、64、74、83、122和123條，規(guī)定沿海國負有：1）對專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源養(yǎng)護的一般義務；2）與鄰近沿海國的臨時合作義務；3）閉?；虬腴]海區(qū)域國家的漁業(yè)資源合作養(yǎng)護和管理義務。就UNCLOS來說，依據(jù)條約法中“條約必須信守”基本原則規(guī)定，一個合法締結的條約，在其有效期間內(nèi)，當事國有依約善意履行的義務，UNCLOS以其國際法效力調(diào)整海洋的開發(fā)與管理，為海洋資源養(yǎng)護活動提供了基本規(guī)則框架。

（2）其他全球性、區(qū)域性條約

在世界范圍內(nèi)，以同一標準管理各沿海國管轄范圍內(nèi)情況各異的海洋領域與公海是一件難度極大的工作，且不同發(fā)展階段的國家在養(yǎng)護和利用海洋資源問題上分歧會更加明顯，為彌合分歧，在協(xié)商一致原則下設立的UNCLOS不可避免地存在表述上的界限模糊及框架性規(guī)范的問題，無法細致精準地對海洋資源保護進行規(guī)定。基于此，UNCLOS第58.3條規(guī)定“應遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)制所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章”，第207、208條規(guī)定各國應考慮國際上議定的規(guī)則制定國內(nèi)法。UNCLOS以一種引入“外部規(guī)則”的方式完善了漁業(yè)法律框架。目前穩(wěn)定實施的全球性漁業(yè)法律文件主要有：《公海漁船遵守國際養(yǎng)護和管理措施協(xié)議》《執(zhí)行1982年12月10日（聯(lián)合國海洋法公約）有關養(yǎng)護和管理魚類種群和高度洄游魚類種族的規(guī)定的協(xié)定》《負責任漁業(yè)行為守則》《生物多樣性公約》《預防、阻止和消滅非法、不報告、不受管制捕撈的國際行動計劃》。1974年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署開展區(qū)域海洋計劃，通過了18個區(qū)域的海洋環(huán)境及生物資源養(yǎng)護公約。以上條約從多方面對漁業(yè)資源保護活動進行規(guī)范，構成了法律框架的一部分。

1.2.2" 國內(nèi)法

涉及海洋漁業(yè)資源保護的國內(nèi)法形式多樣，從效力層級可以包括：a）憲法，憲法是適用一國的根本法律，一些國家在憲法中直接對海洋權益作出規(guī)定，如印度通過憲法修正案形式不斷增加海洋資源所有權的內(nèi)容并明確規(guī)定印度聯(lián)邦政府和邦政府間涉及海洋事務的權利范圍;b）法律，包括環(huán)境污染防治、魚類增殖養(yǎng)護、禁漁休漁、珍稀生物保護等諸多方面，是國家規(guī)范漁業(yè)活動、進行海洋資源保護活動的主要工具，如日本《海洋基本法》;c）行政法規(guī)或政策，這部分法規(guī)多為各國對漁業(yè)上位法的區(qū)域細化規(guī)定以及實施的配套法規(guī)，是對國家地方漁業(yè)進行調(diào)整和保護的主要方式。也包括發(fā)揮了法律規(guī)范作用的政策，政策嚴格意義上并不屬于法律，但國家政策是國家活動的準則，往往成為法的指導原則或法本身，在某些社會關系沒有法律明確規(guī)定且亟須調(diào)整時，政策就發(fā)揮了近似于法律的規(guī)范作用，如美國2010年《海洋、海岸和大湖區(qū)國家管理政策》。

1.2.3" 區(qū)域漁業(yè)組織的養(yǎng)護措施

UNCLOS第61.2條要求沿海國家應當通過正當?shù)酿B(yǎng)護措施確保專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生物資源的維持不受過度開發(fā)的危害，并進行區(qū)域或全球性的合作。《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第8條規(guī)定：“沿海國和在公海捕魚的國家應根據(jù)UNCLOS，直接地或通過適當?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排，就跨界魚類種群和高度洄游魚類種群進行合作。”以上規(guī)定說明區(qū)域漁業(yè)管理組織（以下簡稱RFMO）有權在協(xié)定海域內(nèi)設定漁業(yè)資源養(yǎng)護的措施規(guī)范。

與國內(nèi)法養(yǎng)護規(guī)范不同，部分RFMO的規(guī)定無法天然在國家管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生效力。如中西太平洋漁業(yè)委員會規(guī)定養(yǎng)護措施時使用了“委員會的每個成員應當確?！钡谋硎?，措施的義務主體是國家而非漁船和漁業(yè)生產(chǎn)者，頒布的養(yǎng)護措施不能直接適用于商業(yè)捕魚的漁船或生產(chǎn)者。此類RFMO的養(yǎng)護措施需納入或轉化為國內(nèi)法才對國家管轄范圍產(chǎn)生效力，需參考RFMO措施制定國內(nèi)法，或直接將RFMO養(yǎng)護措施視作國內(nèi)法（韓國）。部分RFMO規(guī)定的義務主體則是商業(yè)捕魚船只，如西北大西洋漁業(yè)組織使用了“漁業(yè)資源進行商業(yè)捕撈活動的所有漁船”的表述，此類RFMO的漁業(yè)養(yǎng)護措施可以直接對漁船進行規(guī)范。

20世紀90年代以來建立起了以UNCLOS為地基、以聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)范、聯(lián)大文件、漁業(yè)組織為支柱、以可持續(xù)發(fā)展目標為主導的國際海洋養(yǎng)護體系，國內(nèi)法順應國際海洋養(yǎng)護方向，組成了保護漁業(yè)資源的完整法律框架，國家的漁業(yè)資源養(yǎng)護活動在此框架內(nèi)規(guī)范有序進行。

2" 海洋漁業(yè)資源保護法律制度的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1" 養(yǎng)護制度

目前通行的漁業(yè)資源養(yǎng)護措施主要由投入控制、產(chǎn)出控制、技術管理與經(jīng)濟手段調(diào)控四個方面組成。具體展開，第一方面，投入控制政策是傳統(tǒng)的漁業(yè)管理制度，指在漁業(yè)資源開發(fā)過程中對人力、物力、資金等投入因素加以控制，主要包括捕撈許可制度、休漁制度和漁船漁具管理等，實踐中最重要的是捕撈許可制度。20世紀70年代隨世界各國漁業(yè)管理逐步法制化，漁業(yè)許可制度為沿海漁業(yè)國家所重視，在UNCLOS以及各國漁業(yè)立法（典型如英國《海洋與海岸帶準入法》）和漁業(yè)國際條約中均涉及漁業(yè)許可的內(nèi)容。在漁業(yè)管理角度可以提前規(guī)定允許漁獲量，控制過度捕撈行為以及捕撈能力的不協(xié)調(diào)膨脹，并在發(fā)放許可的同時檢查登記漁船、漁具、漁業(yè)作業(yè)類型和作業(yè)量，便于國家根據(jù)漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境情況對捕撈作業(yè)行為進行更加合理、靈活和統(tǒng)一的管理；在漁業(yè)生產(chǎn)者角度以發(fā)放許可證的方式確定從事者的漁業(yè)權利，避免了從事者間的矛盾與沖突，在實踐中發(fā)揮基礎漁業(yè)管理的作用。

第二方面，產(chǎn)出控制政策指漁業(yè)捕撈強度限制，主要包括總捕撈量制度和配額捕撈制度，各國的捕撈配額制度實施策略多樣，存在總量配額制、個別配額制和可轉讓個別配額制等多種形式。總捕撈量制度是一種綜合考慮漁業(yè)資源再生能力及社會、經(jīng)濟情況的制度，實施方法簡單、成果顯著且可捕撈量計算依據(jù)較為科學，能將捕撈量控制在與漁業(yè)資源再生能力相適應的水平上，保護漁業(yè)資源在一定程度上免受濫捕的傷害。目前各發(fā)達國家在漁業(yè)捕撈限制中傾向適用捕撈限額制度，這種制度是對總捕撈額制度的延伸發(fā)展，與現(xiàn)代漁業(yè)生產(chǎn)相匹配。其一定程度上將捕撈額私有化，可以激勵漁民積極養(yǎng)護漁業(yè)資源并配合行政部門打擊非法捕撈行為。且漁業(yè)配額制度將捕撈額分配給漁民，可以減少漁民間的競爭性捕撈，避免出現(xiàn)“公地悲劇”并吸引更多漁民及漁業(yè)組織參與海洋養(yǎng)護，進而保護漁民權益、養(yǎng)護海洋資源。

第三方面，技術管理政策以技術方式實現(xiàn)對漁業(yè)資源的養(yǎng)護，主要包括漁業(yè)資源保護區(qū)制度、漁業(yè)資源增殖制度等。海洋保護區(qū)是公認的實現(xiàn)海洋生態(tài)和海洋生物多樣性保護最重要的制度，在應對全球氣候變化，延續(xù)和保護海洋自然及文化遺產(chǎn)，維持大型海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)連通性等方面也發(fā)揮了重要作用。漁業(yè)資源增殖制度包括建立魚類資源增殖站、魚類人工增殖放流等方式，以人工魚苗投入方式實現(xiàn)了漁業(yè)資源的繁殖保護。第四方面，經(jīng)濟手段調(diào)控體現(xiàn)為經(jīng)濟激勵和稅收調(diào)控，主要包括漁業(yè)轉型升級補貼和漁船稅收，其中重點實施退漁轉業(yè)轉產(chǎn)補貼，鼓勵漁民退出漁業(yè)產(chǎn)業(yè)或由捕撈漁業(yè)向休閑漁業(yè)轉型，目前中國已經(jīng)成功引導部分漁民轉型為漁業(yè)服務提供者，大大減輕了海洋漁業(yè)捕撈壓力。

從以上四個方面，漁業(yè)養(yǎng)護制度以不同維度實現(xiàn)了對海洋漁業(yè)資源的保護與養(yǎng)護，突出了該制度難以替代的作用。

2.2" 漁業(yè)補貼制度

目前國際社會對漁業(yè)補貼并沒有一致認可的定義，籠統(tǒng)來說是指在漁業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易環(huán)節(jié)對漁民或漁業(yè)企業(yè)進行直接或間接轉移支付的一種行為，是為漁業(yè)生產(chǎn)支持、漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護以及漁業(yè)資源的可持續(xù)利用而建立的制度。各國現(xiàn)行的補貼制度方式多樣，一是國家政府直接對漁業(yè)行業(yè)進行補助，如提供退漁和降低捕撈能力補貼、設立購船補助金、禁漁期補償及漁民失業(yè)保險等形式；二是政府向漁民提供優(yōu)惠貸款和貸款擔保，降低漁業(yè)活動成本，為漁業(yè)產(chǎn)業(yè)提供資金支持，以鼓勵漁民留在養(yǎng)殖、捕撈行業(yè)；三是稅收的延期和減免，減輕漁民的稅務壓力；四是成立“漁業(yè)基金”，以基金會的形式投資漁業(yè)加工生產(chǎn)設備、向漁業(yè)企業(yè)出資、提供貸款及技術援助等。

直至近十年世界各國和國際組織開始意識到部分漁業(yè)補貼在很大程度上刺激漁業(yè)生產(chǎn)者過度捕撈，為緩解這種問題，目前在WTO框架下已經(jīng)形成了《漁業(yè)補貼規(guī)定》（以下簡稱《協(xié)定》），對漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義并為捍衛(wèi)多邊主義作出了貢獻。

此次《協(xié)定》的核心是禁止對非法、未報告和無管制（IUU）捕撈（非法捕撈：在國際上通常是指IUU捕撈，系非法的Illegal、不報告的Unreported和不受管制的Unregulated的捕撈活動，簡稱IUU捕撈，是國際上嚴重違規(guī)的捕撈活動）和對過度捕撈魚群種族的有害補貼。

首先，在內(nèi)容上，其一在IUU紀律方面，各成員國一致認同IUU捕撈的危害性及禁止IUU捕撈補貼的重要性，但在IUU的認定主體、認定程序及觸發(fā)機制等方面存在分歧?！秴f(xié)定》規(guī)定沿海成員、旗船國成員和RFMO都可以啟動調(diào)查對IUU捕撈進行認定，且因認定存在IUU捕撈行為會對漁船產(chǎn)生港口拒絕進入和燃油補給中止等不良后果，協(xié)定詳細規(guī)定了各主體在IUU捕撈認定上的流程和要求。并順應部分成員國的提議，《協(xié)定》將根據(jù)漁船的IUU捕撈行為的性質(zhì)、嚴重程度和發(fā)生率綜合確定補貼的禁止期限。其二在產(chǎn)能過剩和過度捕撈的補貼方面，《協(xié)定》確定禁止對過度捕撈魚類種群的捕撈作業(yè)提供補貼，并刪去了產(chǎn)能過剩和過度捕撈的具體定義和其他爭議部分。其三在遠洋捕撈補貼方面，經(jīng)會議討論最終確定禁止對國家管轄范圍外和RFMO權限范圍外的公海捕撈活動提供補貼。

其次，在特殊與差別待遇上，《協(xié)議》確定在生效的2年內(nèi)，發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家可以免于在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的IUU捕撈和過度捕撈種群補貼禁令。同時，發(fā)展中國家享有針對性技術援助和能力建設支持；最不發(fā)達國家在涉及具體事項時，其他締約國應適當考慮其國家情況，充分展現(xiàn)了《協(xié)定》對發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的重視與幫助。

再次，在透明度規(guī)則上，《協(xié)定》要求締約國在期限內(nèi)通報受補貼的捕撈活動類別以及補貼的額外信息。設立漁業(yè)補貼委員會，接受各締約國通報的相關管理信息，包括締約國認定的IUU捕撈活動名單；與《協(xié)定》內(nèi)容相關的本國漁業(yè)管理制度說明并報告以后對法律進行的修改；通報為履行《協(xié)定》而采取的措施；通報所加入的RFMO的信息變化；通報對相關魚類種群采取的養(yǎng)護和管理措施等。此外漁業(yè)補貼委員會同時給締約國提供磋商機會。最后在《協(xié)定》確定的爭端解決機制上，設定了磋商、第三方調(diào)解、組建專家組審理和上訴機構審理的程序，但在該程序中，上訴機構實際上沒有審查事實的權力，只能根據(jù)專家組報告的內(nèi)容進行審理。且該機制下，緊急程序進行時間需要近9個月，最長期限可至27個月，程序時間極長，不利于漁業(yè)沖突的消除，但該機制仍為締約國提供了協(xié)定權利和履約的強力保障。

2.3" 休漁制度

休漁制度是保證海洋魚類有充足繁育、生長時間，魚類資源得到恢復及補充的一種國際通行海洋資源保護制度。其作為投入控制制度，綜合考慮海洋魚類的繁殖、生長和采捕情況并根據(jù)本國的氣候和水域情況，在不同水域上設定保護區(qū)、休漁區(qū)及禁漁區(qū)，制定不同的休漁期、禁漁期，禁止特定水域在特定時間進行捕撈活動。休漁制度在漁業(yè)立法之始僅作為綜合漁業(yè)法律的一部分存在，如美國1964年《自然區(qū)保護法》對海洋保護區(qū)作出原則性規(guī)定而未制定具體規(guī)范內(nèi)容，但在漁業(yè)捕撈技術發(fā)展和海洋開發(fā)利益驅動的雙重作用下，漁業(yè)生態(tài)被極大破壞，典型如紐芬蘭漁場使用大型機械拖網(wǎng)漁船作業(yè)使其漁場魚類難以及時恢復、繁殖、補充，以致其漁場逐漸消亡，多國漸注意到漁業(yè)資源保護的重要性并制定具體休漁制度以暫時控制對漁業(yè)資源超強度的破壞性開發(fā)。

中國的休漁制度主要體現(xiàn)于《漁業(yè)法》的第三章、第四章、第五章，對漁業(yè)捕撈進行事前、事后較為全面的規(guī)范。休漁制度通過減少對水域內(nèi)魚卵、魚苗和棲息環(huán)境的破壞，保護了產(chǎn)卵魚群和幼魚，拉長了魚類的成長時間，保護了漁業(yè)資源和海洋環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計在休漁制度實踐下，2021年山東省近海12種重要經(jīng)濟漁業(yè)種類現(xiàn)存資源總量同比增加了30%以上，全部漁業(yè)現(xiàn)存資源同比增加了50%，現(xiàn)存漁業(yè)資源可捕獲量增加90%。且休漁期結束后漁獲量會達到高峰，又因市場魚類供應減少而提高漁業(yè)產(chǎn)品價格，調(diào)節(jié)了漁民收入。休漁制度從海洋生態(tài)系統(tǒng)保護、漁業(yè)資源合理利用和漁民收入三個方面充分發(fā)揮了作用。

3" 海洋漁業(yè)資源保護中的中國舉措展望

3.1" 優(yōu)化中國漁業(yè)資源養(yǎng)護法律

中國目前依托國內(nèi)漁業(yè)法律體系和國際法律規(guī)范建立起了基本的海洋資源開發(fā)與保護制度，但仍存在很大的改進空間。其一，中國缺少綜合性的漁業(yè)資源養(yǎng)護法律體系，現(xiàn)存法律過于松散且效力層次較低，涉及范圍廣且彼此間缺少配合，無法形成統(tǒng)一、清晰的海洋養(yǎng)護法律體系。且中國目前出臺的《野生動物保護法》《水污染防治法》大體上都是對已有海洋問題的解決，對新生問題及未來海洋養(yǎng)護的處理和規(guī)劃較少，海洋養(yǎng)護的方式也需拓展。仍須加強對海洋資源養(yǎng)護的法理研究并積極開展國際交流合作，為海洋養(yǎng)護法律體系的建立打牢基礎。

其二，須注重海洋保護區(qū)建設，健全國家海洋保護區(qū)管理法律，兼顧各類海洋物種的保護要求，建立起物種繁育、生態(tài)系統(tǒng)、水體質(zhì)量并重的海洋保護體系建設。同時，全球范圍內(nèi)海洋保護區(qū)的設立已呈現(xiàn)出“泛濫”趨勢，海洋保護區(qū)的“泛濫”進一步加劇了海洋法律體系的碎片化，導致漁業(yè)捕撈、海洋開采等活動面臨法律困境，中國在完善本國漁業(yè)資源保護法律的同時也要注意國際發(fā)展趨勢，在相關法律規(guī)定上精準且科學，避免出現(xiàn)類似問題。

其三，應嘗試將漁民納入海洋養(yǎng)護主體中，明確漁民在海洋養(yǎng)護中的責任，加強海洋養(yǎng)護對漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性宣傳，并在推進海洋養(yǎng)護的同時注重對漁民利益的保護，激勵漁民主動參與，在多方主體合力下實現(xiàn)漁業(yè)資源增殖，改善海域生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

3.2" 落實WTO《漁業(yè)補貼協(xié)定》并改革中國漁業(yè)補貼制度

目前國際社會對漁業(yè)補貼問題十分重視，中國需順應國際漁業(yè)補貼總體趨勢，在此基礎上同步建設與國際漁業(yè)補貼制度方向相同的國內(nèi)漁業(yè)補貼法律體系，切實履行《協(xié)定》關于漁業(yè)補貼的規(guī)定。

首先，中國應做好《漁業(yè)補貼協(xié)定》生效的準備，在2/3的成員國進行國內(nèi)法律程序核準、接受或批準期間，盡快啟動中國的相關程序工作，提前做好《協(xié)定》中約束性義務的準備工作，以保證在協(xié)定生效時能迅速應對并為其他國家作出示范，為世界漁業(yè)的可持續(xù)化發(fā)展作出中國貢獻、展現(xiàn)中國力量。

其次，根據(jù)聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織的統(tǒng)計，中國的漁業(yè)捕撈量已從2015年的1440萬t降至2020年的1180萬t，與2015年相比下降了18.2%，與2018年相比減少7.2%（年均降幅3.9%），說明中國“十三五”規(guī)劃在漁業(yè)資源保護上取得了初步成果，中國還需制定更多相關政策以實現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)。中國應將未來一段時間的漁業(yè)補貼重心轉向促進漁業(yè)持續(xù)發(fā)展和海洋資源保護上，在此次契機下，中國應調(diào)整漁業(yè)補貼政策，禁止《協(xié)定》中規(guī)定的對IUU捕撈和過度捕撈魚類種群的補貼；逐步減少有負面海洋開發(fā)可能的補貼，如對漁船升級、遠洋漁場開發(fā)、漁船燃油補助等方面的補貼；增加促進海洋漁業(yè)可持續(xù)開發(fā)的補貼，如海洋科研補助、轉產(chǎn)轉業(yè)補助等。在進行漁業(yè)補貼政策轉型同時，還應通過漁業(yè)執(zhí)法部門監(jiān)測新型漁業(yè)補貼政策的應用情況，避免出現(xiàn)政策未實際施行或錯誤施行的情況。通過漁業(yè)行業(yè)協(xié)會、漁民聽證會等渠道了解漁業(yè)生產(chǎn)者對于新型補貼政策的反饋，不斷調(diào)整補貼方式與方向，尋找漁業(yè)資源保護和漁業(yè)利益維系的平衡點。

3.3" 完善休漁制度的配套制度

休漁制度與總捕撈量制度和限額捕撈制度的配合可以控制漁獲量并保護魚群生態(tài)，降低漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理成本?；诖?，首先中國應完善總捕撈量制度的相關法律并推進實施，在《漁業(yè)法》中補充總捕撈量制度的實施細節(jié)，為制度的執(zhí)行和監(jiān)管提供法律支持。具體設想可由國務院漁業(yè)行政部門負責統(tǒng)籌管理工作，按不同海域的自然條件劃分幾個漁業(yè)區(qū)，負責具體管理工作并確保工作的公平性、及時性；創(chuàng)設捕撈日志管理、漁獲量統(tǒng)計及漁獲量統(tǒng)計監(jiān)督等方面的法律，構建起漁獲量檢測和統(tǒng)計體系；完善總捕撈量制度違反的法律責任，提高犯罪成本，依法取締非法漁船并細化相應處罰細則；加強對漁民的宣傳教育，充分傾聽漁民意見，爭取讓漁民參與到監(jiān)督管理中。

其次中國作為漁業(yè)大國，須建立配額捕撈制度，將捕撈份額根據(jù)捕撈主體和捕撈形式細化，可以嘗試構建個別可轉讓配額制度，允許捕撈份額權屬的轉讓，實現(xiàn)漁業(yè)資源有機配置。在制度設計上，其一在捕撈額分配及監(jiān)督方面，應充分考慮漁民利益，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟及漁業(yè)資源情況設定區(qū)域捕撈總量。設立專門的測算部門并讓漁業(yè)組織和漁業(yè)協(xié)會參與到數(shù)據(jù)核算工作中來，由專門的監(jiān)督部門進行復核，分配方法和分配結果公開接受社會的監(jiān)督。其二在捕撈額的流轉方面，應設立專門的捕撈份額流轉機構，份額的轉出及轉入均須進行行政登記，并根據(jù)漁戶的捕撈作業(yè)能力將捕撈額流轉分檔管理，設立各檔的最高捕撈額總數(shù)限制及配額有效期限，避免出現(xiàn)地區(qū)性或組織性捕撈額壟斷的現(xiàn)象。

3.4" 推動并參與區(qū)域漁業(yè)資源養(yǎng)護組織構建

UNCLOS鼓勵主權國家之間針對海洋保護的區(qū)域合作，并將其定位為一種國家義務。中國始終積極履行此項義務，與周邊國家開展區(qū)域合作并訂立《中韓漁業(yè)協(xié)定》《中日漁業(yè)協(xié)定》等規(guī)范文件，中國應以尊重現(xiàn)有海洋資源養(yǎng)護體系為前提，運用“海洋命運共同體”理念積極倡導全人類對海洋資源保護的整體性應對，積極推進區(qū)域資源保護的合作。中國應該保持與周邊國家的友好合作，以構建區(qū)域信息共享或海洋科研項目合作等方式打開合作區(qū)域端口，逐步擴大合作國家范圍和漁業(yè)管理領域，協(xié)同開展如海洋生態(tài)環(huán)境檢測、魚類種群增殖實驗研究、海洋生態(tài)保護區(qū)建設與維護、建立海洋污染防治信息共享機制等合作。

中國可嘗試推動無獨立下級委員會的區(qū)域漁業(yè)養(yǎng)護合作組織構建。中國目前參與的正式獨立的區(qū)域性漁業(yè)管理機構眾多，如中西太平洋漁業(yè)委員會、大西洋金槍魚國際委員會等，但中國均為締約國而非組織發(fā)起國，也并未在相關組織內(nèi)承擔重要工作，因此中國的區(qū)域漁業(yè)組織建立經(jīng)驗并不豐富，可以先嘗試推動組織結構較為簡單的區(qū)域漁業(yè)養(yǎng)護合作組織。例如中國可以參考俄羅斯—挪威漁業(yè)聯(lián)合委員會，以國家間的漁業(yè)合作協(xié)議為基礎，在經(jīng)過漁業(yè)養(yǎng)護與管理合作后成立漁業(yè)聯(lián)合委員會，通過年度會議的方式共同商討?zhàn)B護和管理漁業(yè)資源的具體措施，實現(xiàn)對合作海域內(nèi)生物資源的合理養(yǎng)護和利用。此外，中國還可以嘗試在已有區(qū)域合作框架內(nèi)搭建漁業(yè)資源養(yǎng)護組織，如中國可以利用東盟或亞太漁業(yè)委員會現(xiàn)有的區(qū)域合作基礎，在合作框架內(nèi)嘗試主導構建南海海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護組織。在組織搭建時中國應以合作利益優(yōu)先，暫時擱置海域權屬紛爭，如中國與韓國之間的漁業(yè)合作、挪威和冰島間在揚馬延海域的漁業(yè)合作。中國可以在組織中承擔更多的責任，主動提供更多的經(jīng)費支持和科學研究技術并承擔主要海上保護執(zhí)行工作，分擔其他發(fā)展中國家的海洋養(yǎng)護壓力。

4" 結語

世界海洋漁業(yè)資源由于受到過度捕撈等各種因素的影響，近年海洋漁業(yè)資源的總量以及漁獲物質(zhì)量出現(xiàn)了明顯下降。雖然沿海國管轄領域范圍內(nèi)的漁業(yè)資源保護法律制度已經(jīng)規(guī)范了大部分海洋漁業(yè)資源保護中的領域，但從目前的分析來看世界漁業(yè)資源保護仍然存在很多挑戰(zhàn)。文章在分析主要漁業(yè)資源養(yǎng)護法律制度后，提出了中國在世界漁業(yè)可持續(xù)化議題中可以改進的方向，中國作為漁業(yè)捕撈大國，對世界漁業(yè)資源保護的影響無疑是巨大的，中國的漁業(yè)資源保護實踐也將為其他沿海國家提供范本，幫助其他國家優(yōu)化本國漁業(yè)資源保護體系，文章期待以這種方式側面促進世界海洋生物的恢復。但文章中僅對沿海國家通用的典型與漁業(yè)資源保護有關的法律制度進行了歸納，仍有許多漁業(yè)法律并未歸納進本論文中，提出的中國舉措展望也較為單調(diào)，希望在未來對上述部分進行全面及精細的研究，也期待可以建立起統(tǒng)一的世界漁業(yè)資源養(yǎng)護標準，建立起適合新時代世界海洋資源保護的優(yōu)質(zhì)、協(xié)調(diào)的法律體系。

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Research on the legal ystem of Marine fishery resources protection within the jurisdiction of coastal States

PEI Zhaobin， ZHAN Shuyan

（School of marine Law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：The issue of marine fishery resources is an important factor constraining the development of the marine economy， and one of the major keys to the effective protection of marine fishery resources and the realization of the sustainable use of the oceans is the protection of offshore fishery resources. Based on the goal of sustainable development of offshore fisheries， this paper analyzes the main legal regimes f-or the protection of fishery resources within the jurisdiction of coastal States， discusses the scope of national maritime jurisdiction， and organizes the legal framework for the protection of fishery resources， within which the fishery resources conservation system， fishery subsidy system and fishery closure system are studied. In the analysis， it was found that， although the fishery resources protection system currently in place can have a positive impact on the recovery of fish stocks， there are still problems such as uncoordinated system design， incomplete coverage and weak long-term impact. In order to improve the fishery resources protection system in coastal countries， this paper， starting from China， envisions China’s initiatives in the protection of the world’s marine resources， with a view to providing ideas for the improvement of China’s fishery resources protection system， and ultimately realizing the sustainable development of China’s marine fisheries and the creation of a blue economic growth.

Keywords：marine fisheries; conservation of fishery resources; fisheries subsidy agreement