國土空間規(guī)劃體系下上海城市設(shè)計(jì)管控機(jī)制優(yōu)化初探

摘要：在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系語境下，城市設(shè)計(jì)的內(nèi)涵和外延不斷拓展，體現(xiàn)出橫向融合、縱向貫通、綜合運(yùn)作的發(fā)展趨向。上海一直高度重視城市設(shè)計(jì)工作，特別是在推動(dòng)城市設(shè)計(jì)法定化方面形成了具有特色的機(jī)制和方法。新時(shí)期，上海圍繞3方面持續(xù)開展城市設(shè)計(jì)探索：一是全過程管理，將城市設(shè)計(jì)融入規(guī)劃體系各個(gè)層次，注重體系性、適應(yīng)性和可實(shí)施性；二是高品質(zhì)設(shè)計(jì)，探索不同尺度、不同類型空間設(shè)計(jì)的模式和方法創(chuàng)新；三是高效能治理，以城市設(shè)計(jì)為平臺(tái)引導(dǎo)多元主體協(xié)作參與，激發(fā)更大范圍的價(jià)值認(rèn)同。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃體系；城市設(shè)計(jì)；上海；設(shè)計(jì)管控機(jī)制

文章編號(hào) 1673-8985（2024）03-0052-08 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240308

0 引言

城市設(shè)計(jì)是塑造城市風(fēng)貌特色、營造美好人居環(huán)境的重要公共政策[1]。在長期實(shí)踐中，城市設(shè)計(jì)領(lǐng)域積累了大量的理論經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方法，在提升空間環(huán)境品質(zhì)方面有重大的應(yīng)用價(jià)值[2]24。在獲得廣泛共識(shí)的同時(shí)，城市設(shè)計(jì)的內(nèi)涵、歸屬、法定化的討論日益激烈[3]，城市設(shè)計(jì)在“少銜接缺傳導(dǎo)、強(qiáng)設(shè)計(jì)弱管控、重局部輕全域”等方面的困境亟待破解[4]。

新時(shí)期，隨著“橫向到邊、縱向到底”的國土空間規(guī)劃體系的建立[5]，城市設(shè)計(jì)憑借其靈活豐富的技術(shù)方法，開展與規(guī)劃體系重構(gòu)相呼應(yīng)的技術(shù)革新，成為國土空間治理的重要手段[6]。2021年，自然資源部出臺(tái)《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南》（以下簡稱“《設(shè)計(jì)指南》”），將城市設(shè)計(jì)界定為“重要理念與方法”，“貫穿國土空間規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程”[7]。如何發(fā)揮好城市設(shè)計(jì)在國土空間高質(zhì)量發(fā)展中的支撐作用、全方位助力“美麗中國”建設(shè)，是當(dāng)前各界廣泛關(guān)注的議題。

上海的城市設(shè)計(jì)工作起步較早，以1982年虹橋新區(qū)規(guī)劃為起點(diǎn)，在國內(nèi)率先引入城市設(shè)計(jì)概念，并逐步建立以“附加圖則”形式開展城市設(shè)計(jì)法定化管控的特色機(jī)制和方法[8]。當(dāng)前，上海不斷深化響應(yīng)國土空間規(guī)劃體系下城市設(shè)計(jì)工作新要求，面向超大城市存量發(fā)展和精細(xì)化管理的特征，圍繞城市設(shè)計(jì)管控機(jī)制的優(yōu)化提升開展了一系列創(chuàng)新探索。

1 國土空間規(guī)劃語境下城市設(shè)計(jì)發(fā)展新趨向

1.1 國土空間規(guī)劃體系下城市設(shè)計(jì)工作新要求

“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃體系覆蓋國、省、市、縣、鄉(xiāng)全域尺度，包含總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃3大類型，體現(xiàn)出鮮明的系統(tǒng)性和層次性?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出，要“運(yùn)用城市設(shè)計(jì)手段，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃編制水平”，城市設(shè)計(jì)亟需在新的制度語境下審視自身的角色定位，形成與國土空間規(guī)劃體系相匹配、相協(xié)同的管理體系和技術(shù)體系，更好地發(fā)揮提高規(guī)劃科學(xué)性、提升空間品質(zhì)的重要作用。在此背景下，自然資源部《設(shè)計(jì)指南》應(yīng)運(yùn)而生，明確了國土空間規(guī)劃體系下城市設(shè)計(jì)的內(nèi)涵定位、工作對(duì)象、銜接方式和方法運(yùn)用等新要求。

（1）橫向融合：多層級(jí)、多情景、全過程下的作用發(fā)揮

長期以來，城市設(shè)計(jì)由于其“非法定性”特征，在規(guī)劃體系中的角色定位較為模糊，與法定規(guī)劃之間的關(guān)系不明確。各地在實(shí)踐中主要形成了“獨(dú)立型”和“融入型”兩種典型關(guān)系[9]，但也存在著獨(dú)立程度各異、融合路徑不明、管理效力不清等問題[10]?！对O(shè)計(jì)指南》指出，新時(shí)期下的城市設(shè)計(jì)應(yīng)作為貫穿國土空間規(guī)劃、建設(shè)、管理全過程的“重要理念和方法”，全面融入國土空間規(guī)劃體系。其中，總體規(guī)劃層面的城市設(shè)計(jì)重在協(xié)同構(gòu)建國土空間開發(fā)與保護(hù)的整體格局，提出重要管控邊界和大尺度空間的結(jié)構(gòu)性控制要求；詳細(xì)規(guī)劃層面的城市設(shè)計(jì)劃定“重點(diǎn)控制區(qū)”和“一般地區(qū)”，開展不同深度的差異化控制和引導(dǎo)；專項(xiàng)規(guī)劃層面的城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)針對(duì)特殊地域和特定領(lǐng)域兩類，將城市設(shè)計(jì)方法融合運(yùn)用到選址選線、設(shè)施建設(shè)等各類專項(xiàng)工作中。此外，區(qū)別于以往面對(duì)主要由建設(shè)要素構(gòu)成的城市開發(fā)情景，國土空間規(guī)劃體系下的城市設(shè)計(jì)要求轉(zhuǎn)向人與自然生命共同體的整體視角，面向山水林田湖草沙海等自然資源全要素交織而成的新情景，發(fā)揮城市設(shè)計(jì)的技術(shù)靈活性，以新時(shí)代適應(yīng)性“理念和方法”的角色定位，介入各級(jí)規(guī)劃、各類情景的空間營造中，在處理好各類要素彼此關(guān)系的同時(shí)，重構(gòu)并激發(fā)全域空間的潛在價(jià)值。

（2）縱向貫通：“編制—實(shí)施—反饋”動(dòng)態(tài)優(yōu)化的閉環(huán)邏輯

傳統(tǒng)城市設(shè)計(jì)面臨著上下傳導(dǎo)脫節(jié)、難以實(shí)施落地的困境，宏觀層面的城市設(shè)計(jì)往往難以深化，而微觀層面的城市設(shè)計(jì)又聚焦具體空間安排，其縱向傳導(dǎo)路徑不清晰?！对O(shè)計(jì)指南》在理順國土空間規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、評(píng)估等程序后，提出構(gòu)建依托“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系并橋接用途管制程序的城市設(shè)計(jì)運(yùn)行機(jī)制[2]27。在此框架下，新時(shí)期下的城市設(shè)計(jì)應(yīng)在融入規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，對(duì)宏觀、中觀、微觀層面的管控要素逐層分解，實(shí)現(xiàn)“量—形—質(zhì)”的空間管控要求在縱向上準(zhǔn)確傳導(dǎo)、有效實(shí)施。同時(shí)，打通“編制—實(shí)施—反饋”全流程，在落實(shí)各層級(jí)傳導(dǎo)要求的同時(shí)，通過對(duì)城市設(shè)計(jì)質(zhì)量和成效的跟蹤評(píng)估，將存在問題與對(duì)策建議反饋至規(guī)劃優(yōu)化和標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)中，體現(xiàn)城市設(shè)計(jì)管控的動(dòng)態(tài)優(yōu)化作用。

（3）綜合運(yùn)作：“技術(shù)—管理—治理”耦合協(xié)調(diào)的多維支撐

隨著內(nèi)涵和外延的不斷拓展，城市設(shè)計(jì)不再囿于二維或三維空間“形態(tài)設(shè)計(jì)”的技術(shù)工具，而是通過系統(tǒng)性的政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)向“設(shè)計(jì)治理”的轉(zhuǎn)型?！对O(shè)計(jì)指南》強(qiáng)調(diào)，要將“形態(tài)組織和環(huán)境營造”與“規(guī)劃傳導(dǎo)”“政策推動(dòng)”充分結(jié)合，共同推動(dòng)美好人居環(huán)境的塑造。技術(shù)體系上，通過前瞻性、高水平的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則、規(guī)則的制定和綜合運(yùn)用，推動(dòng)空間塑造保底線、提品質(zhì)、促特色。管理體系上，理順城市設(shè)計(jì)融入法定規(guī)劃的管理要求，將城市設(shè)計(jì)的管控引導(dǎo)措施納入國土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施、評(píng)估體系。治理機(jī)制上，以城市設(shè)計(jì)為抓手，搭建多方利益主體、多元技術(shù)力量協(xié)同參與、共商共治的平臺(tái)。反思規(guī)劃體系發(fā)展過程中多龍治水、多元博弈、各自為政的痛點(diǎn)，只有通過上述維度的耦合協(xié)調(diào)和互相支撐，才能最大程度發(fā)揮新空間語境下城市設(shè)計(jì)的綜合效能。

1.2 國內(nèi)相關(guān)實(shí)踐探索

（1）健全頂層制度設(shè)計(jì)

在頂層體系構(gòu)建上，浙江省出臺(tái)《浙江省國土空間設(shè)計(jì)技術(shù)指南》，提出“國土空間設(shè)計(jì)”的概念，構(gòu)建相互融合又各有重點(diǎn)的城市設(shè)計(jì)和鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)體系；北京出臺(tái)《北京市城市設(shè)計(jì)管理辦法》，將城市設(shè)計(jì)分為管控類、實(shí)施類和概念類，與北京國土空間規(guī)劃體系相銜接；重慶出臺(tái)《重慶市城市設(shè)計(jì)編制技術(shù)指南》，提出“全域設(shè)計(jì)、場景營城”，構(gòu)建貫穿“總體層面—詳細(xì)層面—專項(xiàng)層面”的城市設(shè)計(jì)體系和導(dǎo)則體系。在規(guī)劃資源部門職能設(shè)置上，北京、鄭州等地設(shè)城市設(shè)計(jì)處，獨(dú)立承擔(dān)城市設(shè)計(jì)管理和政策研究工作；深圳設(shè)城市和建筑設(shè)計(jì)處（雕塑辦公室）、天津設(shè)名城保護(hù)處（城市設(shè)計(jì)處）、青島設(shè)城市設(shè)計(jì)處（城市更新規(guī)劃處），將城市設(shè)計(jì)與建管、風(fēng)貌、城市更新等職能相結(jié)合。

（2）探索城市設(shè)計(jì)法定化路徑

各地在實(shí)踐中形成了兩種主要的法定化管控途徑。一是條文約定型，如北京在街區(qū)控規(guī)階段形成“規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則”、綜合實(shí)施方案階段形成“城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則”，以圖則形式明確管控要求；深圳以《深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》實(shí)現(xiàn)對(duì)城市設(shè)計(jì)的通則管控，法定圖則階段在重點(diǎn)地區(qū)的核心地段編制“地塊開發(fā)細(xì)則”，明確具體的城市設(shè)計(jì)控制要求。二是程序保障型，如天津基于“一控規(guī)兩導(dǎo)則”（土地細(xì)分導(dǎo)則、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則）的編制體系，將城市設(shè)計(jì)要求納入建設(shè)項(xiàng)目審批流程，以程序保障城市設(shè)計(jì)落地。

（3）強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)精細(xì)化管控

一是豐富城市設(shè)計(jì)技術(shù)引導(dǎo)體系，如北京研究出臺(tái)了類型多樣的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，涵蓋街道設(shè)計(jì)、濱水空間、城市色彩、第五立面等多領(lǐng)域、多條線。二是充分發(fā)揮專業(yè)力量支撐作用，如北京、雄安、深圳等地探索責(zé)任規(guī)劃師、總師團(tuán)隊(duì)等工作機(jī)制，全程把控城市設(shè)計(jì)實(shí)施落地。三是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能設(shè)計(jì)、審查和管理，如青島、珠海等地探索建立城市設(shè)計(jì)三維輔助決策系統(tǒng)和管理平臺(tái)，推動(dòng)城市設(shè)計(jì)精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化管控。

（4）激發(fā)多元參與和治理

多地以城市事件為媒介，撬動(dòng)空間更新、激發(fā)公眾參與，如深圳的“深港雙年展”“趣城美麗都市計(jì)劃”“山海連城計(jì)劃”“小美賽”，廣東南海的“大地藝術(shù)節(jié)”，廈門的“城市設(shè)計(jì)周”等城市活動(dòng)的舉辦，使城市設(shè)計(jì)成為鏈接公眾、促進(jìn)城市活力的平臺(tái)。

2 上海城市設(shè)計(jì)工作歷程回顧

改革開放以來，上海持續(xù)探索城市設(shè)計(jì)的編制和管控方法，根據(jù)工作方式和重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變可劃分為3個(gè)階段。

（1）第一階段（2011年之前）：城市設(shè)計(jì)管控方法的初步探索

上海早期的城市設(shè)計(jì)工作主要圍繞重點(diǎn)地區(qū)項(xiàng)目展開。技術(shù)內(nèi)容上，強(qiáng)調(diào)對(duì)空間序列、景觀視廊、空間形態(tài)結(jié)構(gòu)的整體研究[11]。管控方式上，地區(qū)層面以虹橋新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)（1982年）、陸家嘴中心區(qū)城市設(shè)計(jì)（1990年）和創(chuàng)智天地大學(xué)路城市設(shè)計(jì)（2003年）為典型，城市設(shè)計(jì)管控方式逐步從二維規(guī)劃指標(biāo)管控到城市設(shè)計(jì)方案引導(dǎo)，再到城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則管控演變；地塊層面主要通過修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制，指導(dǎo)項(xiàng)目落地實(shí)施。這一階段初步奠定了上海在城市設(shè)計(jì)中關(guān)注人本、傳承歷史、塑造特色等方面的理念基礎(chǔ)，也在眾多典型項(xiàng)目中取得一定的成效。但在此階段城市設(shè)計(jì)成果尚未進(jìn)行法定化管控，存在著控制內(nèi)容不清晰、空間目標(biāo)量化和指標(biāo)化不足等問題。

（2）第二階段（2011—2019年）：城市設(shè)計(jì)成果的法定化及差異化管理

2011年，上海建立了包括辦法、準(zhǔn)則、規(guī)范、規(guī)程在內(nèi)的“四位一體”控詳規(guī)劃管理體系。其中，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)建立了“五類三級(jí)”城市設(shè)計(jì)管控體系，通過在附加圖則中落實(shí)城市設(shè)計(jì)管控要求并納入土地出讓條件，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)成果法定化。這一時(shí)期上海開展了大量的重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)和附加圖則編制，如世博AB片區(qū)、徐匯濱江、前灘地區(qū)等，在城市整體空間品質(zhì)塑造、地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)方面發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，城市設(shè)計(jì)在有效銜接開發(fā)實(shí)施、提升精細(xì)化管理水平等方面仍存在不少瓶頸問題。

（3）第三階段（2019年至今）：國土空間規(guī)劃體系下的優(yōu)化提升

2019年起，上海圍繞國土空間規(guī)劃體系下的城市設(shè)計(jì)新要求，不斷完善工作方式方法，包括：在國土空間規(guī)劃體系的各級(jí)各類規(guī)劃中全面融入城市設(shè)計(jì)；推進(jìn)城市設(shè)計(jì)全覆蓋，探索全域全要素的城市設(shè)計(jì)模式方法，完善分級(jí)分類管控；強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)實(shí)施性，提升城市設(shè)計(jì)管控的彈性適應(yīng)；將城市設(shè)計(jì)融入治理，探索政府、專業(yè)力量、社會(huì)市民多元參與的工作機(jī)制等。2023年，在自然資源部的指導(dǎo)下，上海聯(lián)合全國55個(gè)城市共同發(fā)布了《關(guān)于“踐行人民城市理念，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作，全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)”的工作倡議（城市設(shè)計(jì)·上海倡議）》，持續(xù)推動(dòng)城市設(shè)計(jì)工作的高品質(zhì)開展。

3 新時(shí)期上海城市設(shè)計(jì)管控和實(shí)踐

新時(shí)期，上海城市設(shè)計(jì)工作圍繞全過程管理、高品質(zhì)設(shè)計(jì)和高效能治理，開展了一系列管理和實(shí)踐探索。

3.1 全過程管理：貫穿規(guī)劃、建設(shè)、管理全流程

按照城市設(shè)計(jì)與國土空間規(guī)劃相融合的關(guān)系架構(gòu)[12]，上海將城市設(shè)計(jì)理念和方法貫穿于規(guī)劃編制、管理和實(shí)施的全過程，將城市設(shè)計(jì)成果充分納入“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”3個(gè)層次[13]（見圖1）。

3.1.1 總體規(guī)劃層次：構(gòu)建景觀風(fēng)貌格局，形成分區(qū)管控要求

在技術(shù)定位上，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》編制過程中，總體城市設(shè)計(jì)以專項(xiàng)研究形式開展，以獨(dú)立章節(jié)納入總體規(guī)劃成果中，作為下一層級(jí)規(guī)劃設(shè)計(jì)的依據(jù)[15]。在管控深度和內(nèi)容上，總體規(guī)劃層面重在明確市域空間結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)：一是統(tǒng)籌整體空間格局，保護(hù)獨(dú)具上海特色的自然山水格局，塑造國際化大都市和江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌特色；二是明確市域風(fēng)貌分區(qū)，劃分“都會(huì)風(fēng)貌區(qū)、水鄉(xiāng)風(fēng)貌區(qū)、濱海風(fēng)貌區(qū)、崇明三島風(fēng)貌區(qū)”，形成針對(duì)性的分區(qū)管控要求；三是提出大尺度開放空間導(dǎo)控要求，對(duì)標(biāo)識(shí)地區(qū)、城市空間軸線和景觀廊道、特色肌理地區(qū)、藍(lán)綠空間網(wǎng)絡(luò)等方面提出宏觀層面的管控要求，塑造高品質(zhì)的城鄉(xiāng)景觀風(fēng)貌和公共空間體系[16]。

此外，重視郊野地區(qū)的空間特色和肌理特征，在總體規(guī)劃層次開展了《特色村落風(fēng)貌保護(hù)傳承專項(xiàng)規(guī)劃》編制，以郊野鄉(xiāng)村“灘水田林湖草”藍(lán)綠空間為基底，提煉具有典型辨識(shí)度的滬派江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌，構(gòu)建了“六域、八脈、十二意向”的上海鄉(xiāng)村風(fēng)貌空間結(jié)構(gòu)[17]，為后續(xù)詳細(xì)設(shè)計(jì)和實(shí)施落地進(jìn)行系統(tǒng)指引。

3.1.2 單元規(guī)劃層次：深化重點(diǎn)地區(qū)空間景觀設(shè)計(jì)，明確核心要素管控策略

單元規(guī)劃是“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”之間承上啟下的規(guī)劃層次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)空間、公益資源和文化風(fēng)貌等底線內(nèi)容，強(qiáng)化空間引導(dǎo)和落地管控[18]。該層次的城市設(shè)計(jì)重在深化重點(diǎn)地區(qū)空間景觀架構(gòu)，明確差異化的尺度管控要求，提煉核心要素設(shè)計(jì)策略。在管控內(nèi)容上，一是構(gòu)建地區(qū)空間框架結(jié)構(gòu)，識(shí)別差異化地區(qū)類型，明確各類空間邊界和空間尺度引導(dǎo)策略，提出地區(qū)高度分區(qū)、強(qiáng)度分區(qū)方案；二是識(shí)別骨干道路、骨干水系、重要公共活動(dòng)聯(lián)系通道、風(fēng)貌保護(hù)道路、大型開敞空間等核心管控要素，分類明確城市設(shè)計(jì)策略和要求。

以上海五個(gè)新城總體城市設(shè)計(jì)為例：2021年3月，按照上海“十四五”規(guī)劃綱要明確的“新城發(fā)力”戰(zhàn)略部署，上海印發(fā)《新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》，圍繞“活力、便利、生態(tài)、特色”四個(gè)維度，在功能格局、空間格局、形態(tài)格局等方面形成對(duì)新城地區(qū)空間營造的技術(shù)指引[19]。7月，上海市新城規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯新城總體城市設(shè)計(jì)成果》，明確五個(gè)新城的空間格局和布局要求，突出交通骨架引導(dǎo)，演繹獨(dú)具特色的新城空間意向，并將核心管控要求納入后續(xù)新城單元規(guī)劃的編制與實(shí)施中。

3.1.3 詳細(xì)規(guī)劃層次：強(qiáng)化法定性、體現(xiàn)實(shí)施性

（1）推進(jìn)城市設(shè)計(jì)全覆蓋條件下的分級(jí)分類應(yīng)對(duì)

在城鎮(zhèn)地區(qū)，從過去以重點(diǎn)地區(qū)為核心開展城市設(shè)計(jì)，走向城市設(shè)計(jì)“全覆蓋”。一是優(yōu)化分級(jí)管理，將一般地區(qū)納入分級(jí)管控體系，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)在空間范圍上全覆蓋。其中，一級(jí)地區(qū)是全市整體空間格局中最具重要性的市級(jí)節(jié)點(diǎn)，鼓勵(lì)開展國際方案征集、多方案比選，通過附加圖則落實(shí)管控要求，并作為土地出讓的前提；二級(jí)地區(qū)是作為城鎮(zhèn)空間“基本面”的一般地區(qū)，重點(diǎn)針對(duì)城市設(shè)計(jì)核心系統(tǒng)開展研究，提煉核心控制要求納入普適圖則管控；三級(jí)地區(qū)涉及的城市設(shè)計(jì)要素相對(duì)簡單，包括產(chǎn)業(yè)基地等，主要依托城市設(shè)計(jì)研究開展建筑高度等核心指標(biāo)論證（見圖2）。二是強(qiáng)化分類施策，在地區(qū)類型上，將居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)納入分類管控，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)在空間類型上全覆蓋。針對(duì)不同地區(qū)類型，提出差異化的地區(qū)空間塑造的目標(biāo)原則，通過對(duì)各類地區(qū)城市設(shè)計(jì)研究的“必做要素”和“選做要素”進(jìn)行引導(dǎo)，形成精細(xì)化的城市設(shè)計(jì)管控要求（見表1）。

在鄉(xiāng)村地區(qū)，通過郊野單元規(guī)劃對(duì)上承接上位國土空間規(guī)劃剛性管控要求，對(duì)下通過開展村落格局、聚落肌理、建筑及景觀節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)，統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)、整治工作，提升鄉(xiāng)村美學(xué)價(jià)值[20]。

（2）強(qiáng)化面向?qū)嵤┑膹椥詰?yīng)對(duì)

一是強(qiáng)化時(shí)間彈性，探索“分階段”編制城市設(shè)計(jì)的工作方法。對(duì)于開發(fā)意向尚不明確的一級(jí)地區(qū)，第一階段城市設(shè)計(jì)重在搭建空間框架，明確地區(qū)層面系統(tǒng)性城市設(shè)計(jì)控制要求，納入普適圖則表達(dá)；待地塊開發(fā)需求明確后，再行開展第二階段的實(shí)施性城市設(shè)計(jì)，基于第一階段已明確的整體性控制要求，充分對(duì)接地塊實(shí)施意向，形成與實(shí)施緊密銜接的附加圖則管控內(nèi)容（見圖3），確保城市設(shè)計(jì)控制要求兼顧系統(tǒng)性和實(shí)施性。

二是強(qiáng)化管理彈性，形成導(dǎo)控并重、剛彈相濟(jì)的管控方式。一方面，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)目標(biāo)意圖的表達(dá)和傳導(dǎo)。通過將“目標(biāo)導(dǎo)向”與“指標(biāo)控制”相結(jié)合，在附加圖則條文中準(zhǔn)確提煉城市設(shè)計(jì)要素的核心控制原則，疊加具有彈性的指標(biāo)控制要求，在確保城市設(shè)計(jì)目標(biāo)理念有效傳導(dǎo)的同時(shí)，為后續(xù)建筑設(shè)計(jì)和管理留有自主空間。另一方面，與實(shí)施機(jī)制相契合，差異化規(guī)定剛性和彈性控制要求。例如多個(gè)開發(fā)地塊由不同主體開發(fā)的，側(cè)重對(duì)地塊之間相互銜接要求進(jìn)行剛性控制，確保地塊之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，減少后續(xù)溝通協(xié)商成本（見圖4a）；多個(gè)開發(fā)地塊由同一主體整體開發(fā)的，除了整體形態(tài)和與外部地塊對(duì)接的剛性要求外，其他內(nèi)容均鼓勵(lì)彈性引導(dǎo)（見圖4b）。

3.1.4 規(guī)劃實(shí)施層面：確保“一張藍(lán)圖管到底”

在城鎮(zhèn)地區(qū)，一方面，上海構(gòu)建“建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)”制度，整合開發(fā)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理力量，統(tǒng)籌地區(qū)建設(shè)管理要求、協(xié)調(diào)相鄰項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，實(shí)現(xiàn)一張總圖繪到底、管到底。例如，楊浦濱江南段在建設(shè)實(shí)施過程中，通過建立規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)，開展規(guī)劃范圍內(nèi)整體統(tǒng)籌、相鄰項(xiàng)目協(xié)調(diào)和跨系統(tǒng)整合，以此協(xié)調(diào)解決復(fù)雜問題、把控開發(fā)細(xì)節(jié)，確保地區(qū)建設(shè)品質(zhì)。另一方面，在土地出讓中，將控詳規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施平臺(tái)的相關(guān)城市設(shè)計(jì)要求納入土地出讓合同。例如北外灘地區(qū)在地塊出讓時(shí)擬定了土地出讓特別約定條款，對(duì)控詳規(guī)劃明確的城市設(shè)計(jì)要求逐一提煉納入，確保城市設(shè)計(jì)的有效實(shí)施。在鄉(xiāng)村地區(qū)，重點(diǎn)圍繞“規(guī)劃—項(xiàng)目—資金—時(shí)序”整合各類國土空間要素，實(shí)現(xiàn)“三生”空間布局合理的國土空間新格局[21]。

3.2 高品質(zhì)設(shè)計(jì)：多尺度、全要素、高標(biāo)準(zhǔn)

在城市設(shè)計(jì)整體管控體系框架下，近年來上海開展了面向全域全要素的城市設(shè)計(jì)實(shí)踐，著力推動(dòng)制度設(shè)計(jì)和模式探索。

3.2.1 區(qū)域?qū)用妫禾剿鬟\(yùn)用城市設(shè)計(jì)思維，協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)生產(chǎn)生活要素

在區(qū)域?qū)用妫虾＝陙黹_展了長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)、三水交匯地區(qū)、大吳淞地區(qū)等大范圍跨界地區(qū)的城市設(shè)計(jì)工作，通過對(duì)自然山水格局、人文風(fēng)貌特征等開展系統(tǒng)性謀劃，識(shí)別地域空間基因，提出共識(shí)性的設(shè)計(jì)規(guī)則，形成和諧統(tǒng)一、特色突出的“一張藍(lán)圖”。例如在長三角一體化示范區(qū)城市設(shè)計(jì)中，通過對(duì)江南水鄉(xiāng)空間基因識(shí)別提取和傳承設(shè)計(jì)[22]，塑造具有“江南韻、小鎮(zhèn)味、現(xiàn)代風(fēng)”的特色風(fēng)貌。

3.2.2 城鎮(zhèn)地區(qū)：著力統(tǒng)籌好新建和更新地區(qū)，開展全要素設(shè)計(jì)

（1）更新地區(qū)：開展“三師”聯(lián)創(chuàng)，以設(shè)計(jì)引領(lǐng)提升空間價(jià)值

為了強(qiáng)化城市更新設(shè)計(jì)賦能，上海在2023年出臺(tái)《關(guān)于建立“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制推進(jìn)城市更新高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見（試行）》，建立責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師、責(zé)任評(píng)估師“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制?！叭龓煛备髯园l(fā)揮專業(yè)所長、集成共創(chuàng)。例如在外灘第二立面“三師聯(lián)創(chuàng)”單元試點(diǎn)中，責(zé)任規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)整體謀劃，全程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確“打造為上海最具標(biāo)志性的世界級(jí)金融文化中央活動(dòng)區(qū)”的整體目標(biāo)；責(zé)任建筑師團(tuán)隊(duì)精細(xì)設(shè)計(jì)，破解瓶頸，重點(diǎn)關(guān)注高品質(zhì)城市空間打造、高水準(zhǔn)歷史風(fēng)貌保護(hù)和特色公共空間體系構(gòu)建，提升街區(qū)的活力和吸引力；責(zé)任評(píng)估師團(tuán)隊(duì)協(xié)助政府研判經(jīng)濟(jì)可行性，通過探索多元化的更新方式，實(shí)現(xiàn)成本把控、價(jià)值提升。

（2）社區(qū)營造：著力推廣社區(qū)規(guī)劃師機(jī)制，提升社區(qū)設(shè)計(jì)品質(zhì)

近年來，上海著力推動(dòng)“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)，應(yīng)對(duì)存量社區(qū)中復(fù)雜多樣的實(shí)際需求，推動(dòng)建立“社區(qū)規(guī)劃師”機(jī)制，為社區(qū)提供在地化技術(shù)支撐。例如普陀區(qū)曹楊新村街道建立了由總規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)牽頭，建筑、景觀、生態(tài)等多專業(yè)團(tuán)隊(duì)聯(lián)席共創(chuàng)的機(jī)制，搭建了“美好生活設(shè)計(jì)聯(lián)盟”，推動(dòng)了一系列項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施落地，包括：推動(dòng)曹楊環(huán)浜的水岸整體貫通，將原高架鐵路改造為復(fù)合立體的“百禧公園”，整體提升了公共空間的開放性和環(huán)境品質(zhì)；以“留房留人”模式開展舊住房成套改造和綜合修繕，完整保護(hù)保留了工人新村風(fēng)貌，并極大改善了社區(qū)居民的居住品質(zhì)。

（3）專項(xiàng)設(shè)計(jì)：多領(lǐng)域覆蓋、精細(xì)化設(shè)計(jì)

面向因地制宜、提升品質(zhì)的精細(xì)化城市設(shè)計(jì)管控要求，上海著力探索不同類型空間的城市設(shè)計(jì)新理念、新方式和新要求。公共空間方面，上海長期以來高度重視街道空間、濱水空間的城市設(shè)計(jì)工作，先后出臺(tái)了《街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》 《河道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，持續(xù)推進(jìn)黃浦江、蘇州河沿岸地區(qū)的公共空間貫通和規(guī)劃提升，通過整合行業(yè)部門力量，提升公共空間的設(shè)計(jì)、管理和運(yùn)營水平。公共設(shè)施方面，上海在五個(gè)新城規(guī)劃工作中選取了一批文化教育公共建筑開展方案征集，突出公共服務(wù)設(shè)施設(shè)計(jì)中的人民性，探索面向人民需要和未來需求的空間設(shè)計(jì)理念、策略和手段?；A(chǔ)設(shè)施方面，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)的指導(dǎo)意見》，引導(dǎo)市政設(shè)施從空間布局、功能復(fù)合、文化風(fēng)貌、生態(tài)景觀、色彩體系等方面整體提升設(shè)計(jì)品質(zhì)、有機(jī)融入城市環(huán)境，從“千篇一律”的鄰避空間、灰色空間轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裨敢庥H近的“城市藝術(shù)品”。

3.2.3 郊野地區(qū)：關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)、助力鄉(xiāng)村振興

生態(tài)空間方面，上海在五個(gè)新城推動(dòng)“一城一綠環(huán)”設(shè)計(jì)，探索生態(tài)開放空間建設(shè)發(fā)展的新模式。新城綠環(huán)是上海市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的重要結(jié)構(gòu)空間，其規(guī)劃設(shè)計(jì)涉及田、林、水、路和建設(shè)用地全要素，貫穿規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理全流程。在設(shè)計(jì)工作中，最大程度保護(hù)生態(tài)本底，強(qiáng)調(diào)多自然、少人工；彰顯藍(lán)綠交織，推動(dòng)藍(lán)綠廊道與慢行網(wǎng)絡(luò)融合；強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合，關(guān)注綠環(huán)與新城的交融，為市民提供獨(dú)特的綠色休閑體驗(yàn)。

鄉(xiāng)村振興方面，一是建立鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，近年來上海出臺(tái)系列鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)導(dǎo)則、鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)師手冊(cè)，全方位指導(dǎo)鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)、建設(shè)和治理；二是注重鄉(xiāng)村風(fēng)貌普查，對(duì)上海鄉(xiāng)村傳統(tǒng)建筑元素進(jìn)行大規(guī)模普查和提煉，構(gòu)建了認(rèn)知鄉(xiāng)村的價(jià)值體系；三是構(gòu)建鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)和實(shí)施體系，在《上海特色村落風(fēng)貌保護(hù)傳承專項(xiàng)規(guī)劃》的指導(dǎo)下，形成“片區(qū)、單元、村落”分層次的規(guī)劃控制和設(shè)計(jì)指引體系，通過劃定典型風(fēng)貌單元，對(duì)自然風(fēng)貌、村落風(fēng)貌、環(huán)境景觀進(jìn)行指引，并選取試點(diǎn)村落開展實(shí)施方案設(shè)計(jì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)的格局、目標(biāo)、任務(wù)逐步傳導(dǎo)和落實(shí)；四是在鄉(xiāng)村責(zé)任規(guī)劃師制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索“鄉(xiāng)村版”的“三師”聯(lián)創(chuàng)工作機(jī)制，通過提供陪伴式駐村服務(wù)，為鄉(xiāng)村營建活動(dòng)提供全面的技術(shù)保障。

3.3 高效能治理：跨領(lǐng)域共治、多主體協(xié)同

在治理能力現(xiàn)代化背景下，好的城市設(shè)計(jì)不僅有賴于好的城市設(shè)計(jì)方案和城市設(shè)計(jì)管控，更需要發(fā)揮城市設(shè)計(jì)“社會(huì)性”的價(jià)值屬性[23]，推動(dòng)多領(lǐng)域、多主體協(xié)同共治。上海以城市設(shè)計(jì)為平臺(tái)，激發(fā)更大范圍的公眾參與，引導(dǎo)多元主體協(xié)作，促進(jìn)形成“最大公約數(shù)”。此外，借助城市事件策劃、城市設(shè)計(jì)“眾籌”等方式，創(chuàng)新規(guī)劃管理和治理模式。

（1）拓寬渠道，激發(fā)全過程的公眾參與

秉持“開門做規(guī)劃”理念，通過問卷調(diào)查、論壇講座、現(xiàn)場展示、媒體宣傳、公眾活動(dòng)等方式，拓寬市民公眾參與渠道，形成“眾創(chuàng)眾規(guī)”的參與式規(guī)劃。例如，在上海黃浦江東岸公共空間貫通規(guī)劃設(shè)計(jì)中，綜合運(yùn)用線上線下問卷調(diào)研、市民訪談、國際方案征集、青年設(shè)計(jì)師競賽、專家及公眾評(píng)審、網(wǎng)絡(luò)自媒體宣傳互動(dòng)等方式[24]，引導(dǎo)社會(huì)各界表達(dá)意見訴求、了解規(guī)劃動(dòng)態(tài)、共同激發(fā)創(chuàng)意，達(dá)到公眾廣泛參與的效果。

（2）發(fā)揮合力，引導(dǎo)多元主體參與

一方面，鼓勵(lì)邀請(qǐng)企業(yè)、園區(qū)等多元主體共同參與規(guī)劃編制和方案設(shè)計(jì)，將規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施、運(yùn)營有效銜接。例如，虹口區(qū)17街坊創(chuàng)新實(shí)施主體遴選機(jī)制，通過實(shí)施主體和意向主體的前期介入，共同研究確定更契合市場需求和開發(fā)設(shè)想的方案，提高可落地性。另一方面，上海在“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)、公共空間微更新等工作中，發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師、社會(huì)組織等力量，讓在地企業(yè)、小區(qū)居民共同參與社區(qū)營造，探索形成“一圖三會(huì)”工作機(jī)制，即形成居民看得懂的“一張社區(qū)藍(lán)圖”，事前以“征詢會(huì)”匯集民意、事中以“協(xié)調(diào)會(huì)”形成各方滿意的方案、事后以“評(píng)議會(huì)”深化后評(píng)估，保障了社區(qū)項(xiàng)目的高品質(zhì)實(shí)施落地。

（3）搭建平臺(tái)，以城市事件為觸媒探索共治新模式

近年來，上海以城市空間藝術(shù)季（SUSAS）、城市設(shè)計(jì)挑戰(zhàn)賽為主要載體，探索城市設(shè)計(jì)治理新模式。其中，上海城市空間藝術(shù)季以“文化興市、藝術(shù)建城”為理念，自2015年起已舉辦五屆。城市空間藝術(shù)季將地區(qū)更新、空間營造、藝術(shù)設(shè)計(jì)和社會(huì)公眾活動(dòng)有機(jī)融合[25]，在激活城市空間的同時(shí)，以公共藝術(shù)的方式為政府、市民、藝術(shù)家、專家學(xué)者多方主體創(chuàng)造城市治理的對(duì)話平臺(tái)，激發(fā)價(jià)值認(rèn)同[26]。上海城市設(shè)計(jì)挑戰(zhàn)賽自2016年以來已舉辦六屆，每年選擇若干個(gè)具有影響力的公共性、民生類項(xiàng)目，在全球范圍內(nèi)征集城市設(shè)計(jì)構(gòu)思和創(chuàng)意。賽事不設(shè)門檻，鼓勵(lì)跨領(lǐng)域、全社會(huì)共同參與，探索了“設(shè)計(jì)眾籌”的創(chuàng)新模式；賽事作品提供了許多具有啟發(fā)性的設(shè)計(jì)創(chuàng)意，極大豐富了城市設(shè)計(jì)編制和管理方式。

4 結(jié)語

當(dāng)前，上海以響應(yīng)國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的規(guī)劃管理和實(shí)施要求，圍繞全過程管理、高品質(zhì)設(shè)計(jì)和高效能治理，探索適合超大城市發(fā)展方式的城市設(shè)計(jì)制度，推動(dòng)城市設(shè)計(jì)水平不斷提升。面向城市更新背景下多元交織和動(dòng)態(tài)變化的發(fā)展需求特征，城市設(shè)計(jì)作為綜合統(tǒng)籌的空間治理工具，未來可著重在以下方面持續(xù)深化研究：一是以更大視野、更高水準(zhǔn)深化推進(jìn)城市設(shè)計(jì)工作，把城市設(shè)計(jì)放在自然資源資產(chǎn)保值增值的大背景下提高認(rèn)識(shí)，尋找城市空間基因的生成邏輯、傳承機(jī)制，圍繞“全框架、全要素、高價(jià)值”，以城市設(shè)計(jì)助推地區(qū)綜合價(jià)值提升。二是推動(dòng)高品質(zhì)設(shè)計(jì)的機(jī)制探索，突出城市更新背景下面向?qū)嵤┑奶攸c(diǎn)，深化“三師”聯(lián)創(chuàng)、社區(qū)規(guī)劃師、鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度建設(shè)。三是持續(xù)提升城市設(shè)計(jì)的彈性適應(yīng)，結(jié)合精細(xì)化管控要求和地區(qū)動(dòng)態(tài)發(fā)展需求，不斷探索彈性思維、實(shí)施思維、運(yùn)營思維在城市設(shè)計(jì)中的體現(xiàn)。四是推動(dòng)數(shù)字技術(shù)、智慧手段在城市設(shè)計(jì)工作中的運(yùn)用，以數(shù)字技術(shù)能力提升城市設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)化和精細(xì)化管控。