超越“形式游戲”：理解城市復(fù)雜性問題的規(guī)劃路徑

書籍作者

Jean-Claude Bolay

出版社： Springer

出版時間： 2020年

“全球南方”指代分布在北半球南部和南半球（包括亞洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲及其他地區(qū)在內(nèi)）的130多個發(fā)展中國家[1]。其并非一個國際組織或政治集團，也沒有明確的成員構(gòu)成，而是一個包含多元的文化形態(tài)、經(jīng)濟水平、價值觀念和利益訴求的相似集體[2]。一直以來，西方主導(dǎo)下不公平的國際政治經(jīng)濟秩序未充分考慮到“全球南方”城市的歷史地位與現(xiàn)實訴求，導(dǎo)致城市發(fā)展中的諸多問題。在這一現(xiàn)實背景下，近年來的城市研究領(lǐng)域基于去殖民主義、反帝反霸權(quán)、第三世界團結(jié)和全球化語境，出現(xiàn)了“全球南方”的研究轉(zhuǎn)向，對“全球南方”城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、生態(tài)環(huán)境與文化保護等問題進行了針對性探索[3-4]。

瑞士洛桑聯(lián)邦理工學(xué)院（EPFL）名譽教授 讓-克洛德·博萊（Jean-Claude Bolay），在2020年出版了《消除貧困的城市規(guī)劃——怎樣改善全球南方城市》（Urban Planning Against Poverty： How to Think and Do Better Cities in the Global South）一書，正是在這樣的研究背景下，對全球南方城市中的社會形態(tài)進行了深度思考與論證。作為洛桑聯(lián)邦理工學(xué)院合作與發(fā)展中心（CODEV）和聯(lián)合國教科文組織“技術(shù)促進發(fā)展”教席（UNESCO Chair in ICT4D）主任，博萊教授30多年來一直關(guān)注全球南方城市的變化，并在拉丁美洲、亞洲和西非地區(qū)開展了大量的學(xué)術(shù)研究與實踐工作。他重點關(guān)注這些城市的規(guī)劃與地方經(jīng)濟振興、社會參與、社區(qū)隔離與貧民窟治理、城市衛(wèi)生與人居環(huán)境改善等問題，以促進南方城市可持續(xù)發(fā)展為實踐導(dǎo)向，提出一系列規(guī)劃措施緩解了社會貧困帶來的城市問題。

本書重新審視了當(dāng)前的城市規(guī)劃理論與實踐方法在全球南方城市是否適用的問題。需要明確，城市規(guī)劃本質(zhì)上是作為一種技術(shù)工具和一種組織空間的空間方法，對于社會差異性關(guān)注不足，容易產(chǎn)生削足適履的誤區(qū)[5]。這一點在規(guī)劃設(shè)計方法和專業(yè)能力被移植到發(fā)展中國家和新興國家時體現(xiàn)得更為顯著。既有研究往往因忽視南方城市所面臨的具體問題，導(dǎo)致規(guī)劃實踐“水土不服”，造成現(xiàn)實情況與目標(biāo)愿景的背離。如何改良規(guī)劃工具以對抗貧困和社會隔離等南方城市的普遍問題，促進更可持續(xù)、更有包容性的城市發(fā)展，是本書研究的出發(fā)點。

全書共有7章，第1章為整體介紹。在第2章，著重于論述南方國家的城市化現(xiàn)象及其帶來的負面問題。作者認為在全球化時代，城市之間的競爭更多地體現(xiàn)在以城市為核心的區(qū)域競爭。無論是自愿融入還是被迫開放，全球南方已經(jīng)進入這個相互聯(lián)系、依存但不平等的經(jīng)濟體系。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在世界上600個最活躍的城市中，近70%位于南方國家，這些城市將為全球GDP的增長貢獻30%。與此同時，當(dāng)下90%的城市增長也發(fā)生在南方國家，特別是亞洲和非洲地區(qū)。但是，表象上的繁榮隱含了大量不穩(wěn)定的社會因素，例如貧民窟所象征的社會隱患，以及自然資源與環(huán)境的惡化。尤其伴隨著大規(guī)模貧困人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市地區(qū)，暴露了全球南方國家在社會分異、居住隔離等方面的普遍性問題。

首當(dāng)其沖的是南方城市的環(huán)境，污染（毒廢物、水污染和空氣污染）始終伴隨著城市化進程且愈演愈烈。在一般情況下，當(dāng)局需對城市工業(yè)煙霧及廢水處理、私人車輛管控、家庭廢物回收、利用與去污系統(tǒng)進行大量投資以緩解環(huán)境污染問題。然而，控制成本遠遠超過了大多數(shù)南方城市政府的財政收支能力。既有的衛(wèi)生保健系統(tǒng)無法迅速應(yīng)對此類問題，導(dǎo)致社會底層人員的患病率大大提高，疾病傳播的風(fēng)險也顯著增加。臨時住房普遍存在環(huán)境衛(wèi)生條件不合格的情況，因缺乏有效管控與污染監(jiān)測，這些地區(qū)（多為貧民窟）面臨的環(huán)境風(fēng)險遠遠超過了其他社區(qū)[6]，成為作者筆下“所有建成環(huán)境中最威脅人類健康的環(huán)境之一”。

此外，南方城市的經(jīng)濟形態(tài)加劇了城市化進程中的社會問題。需要明確，南方國家城市經(jīng)濟與西方國家的區(qū)別主要體現(xiàn)為非正規(guī)部門在經(jīng)濟生產(chǎn)中普遍存在，以及國有部門在經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位。這兩點對南方國家的城市經(jīng)濟及其整體競爭力產(chǎn)生重大影響——生產(chǎn)力水平較低、工人的社會/物質(zhì)保障較差、進入市場的機會更有限。此外，非正規(guī)部門對環(huán)境問題關(guān)心不夠，因此城市污染問題將會更嚴(yán)重，非正規(guī)經(jīng)濟產(chǎn)生的收入也不貢獻稅收，從而限制了政府的金融投資[7-8]，影響政府有限的執(zhí)政能力。

在第3章，本書關(guān)注了全球南方城市規(guī)劃與管理的特殊性，尤其是南方城市在復(fù)制與當(dāng)代環(huán)境不相適應(yīng)的規(guī)劃方法、技術(shù)與工具時所產(chǎn)生的社會問題。需要承認，無論是理論、概念還是方法實踐上的城市規(guī)劃范式，基本植根于西方世界，相關(guān)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)也都來源于歐洲和北美城市規(guī)劃的經(jīng)驗。在此背景下，作者指出南方城市的人口和領(lǐng)土增長不可避免地導(dǎo)致了貧困及社會、經(jīng)濟和空間不平等[9]，然而在城市規(guī)劃具體工作中經(jīng)常出現(xiàn)的財政手段和人力資源配置問題，導(dǎo)致規(guī)劃實踐與理論思想在現(xiàn)實中極大程度地背離。其結(jié)果是以貧民窟為代表的社會空間問題，往往被城市決策者和規(guī)劃者選擇性忽略，既有的規(guī)劃理論模型對此關(guān)注也不足。因此，需要根據(jù)南方國家城市的迫切需求和實際指標(biāo)，以創(chuàng)新的方式重新思考如何解決發(fā)展中國家的城市問題。社會與空間的一體化發(fā)展（即住房保障、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)機會、收入、教育和健康問題）必須成為城市議程的優(yōu)先事項。規(guī)劃要適合南方城市在當(dāng)下的需求，以及未來發(fā)展的能力[10]。

在第4—6章，本書介紹了西非與拉丁美洲的3個城市規(guī)劃的案例，分別是布基納法索（當(dāng)今全球最貧窮的國家之一）的中部城市庫杜古（Koudougou）、巴西東南部米納斯吉拉斯州的蒙特斯·克拉羅斯（Montes Claros），以及阿根廷潘帕斯地區(qū)的努埃夫·德胡里奧（Nueve de Julio），以揭示南方城市規(guī)劃的普遍問題。

第4章介紹了庫杜古的規(guī)劃進程與近況。庫杜古是布基納法索的第3大城市，擁有11.5萬居民。該地城市規(guī)劃建設(shè)與行政管理粗放、社會經(jīng)濟水平差、公共投資水平低，城市建設(shè)一度依賴于外部捐助。城市規(guī)劃工作也由中央政府和外國捐助者聯(lián)合發(fā)起，導(dǎo)致經(jīng)濟上和意識形態(tài)上都具有高度依賴性。當(dāng)局在過去15年里，為庫杜古制定了大量城市規(guī)劃（包括地方發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃、衛(wèi)生和家庭廢物的戰(zhàn)略計劃等），提供了一種關(guān)于改善市政當(dāng)局狀況所需的投資想法，但因政府的財政能力和管理水平有限而未被執(zhí)行。作者提出，許多非洲城市規(guī)劃與庫杜古類似——既不真正符合人民的要求，也不符合城市的人力、物質(zhì)和財政基礎(chǔ)，因此很少被真正應(yīng)用。這種“注定失敗”的規(guī)劃模式缺乏任何可能的保證，也不具備規(guī)劃的連續(xù)性和一致性。更重要的是，他們的行政部門缺乏專業(yè)技術(shù)人員和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，往往以“短平快”的節(jié)奏和“一刀切”的模式開展規(guī)劃工作——立足于少數(shù)富裕公民的利益，來規(guī)劃偌大的、問題多發(fā)的非洲城市，因此底層社會人員的邊緣化不可避免。需要尋找適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的規(guī)劃模式，并基于現(xiàn)實資源重新思考這些城市的未來發(fā)展路徑和規(guī)劃目標(biāo)，以面對社會隔離、空間正義和城市公平等現(xiàn)實問題。

本書第5章主要介紹了克拉羅斯的城市規(guī)劃背景與社會現(xiàn)狀。與庫杜古類似，巴西米納斯吉拉斯州約40萬居民組成的城市蒙特斯·克拉羅斯，是一個典型的中小城市。這類城市往往是農(nóng)村地區(qū)和更廣泛的城市網(wǎng)絡(luò)之間的中介，即過度地帶，在本書中被作者定義為“中間城市”。對于大量“中間城市”而言，主要問題是缺乏全面的財政和人力資源管控，以及如何在人口擴張的同時規(guī)避社會隔離。2015年和2016年，克拉羅斯地方當(dāng)局在大學(xué)和專業(yè)團體的支持下更新了21世紀(jì)初的總體規(guī)劃，將城市歷史、社會和空間背景納入城市規(guī)劃編制實踐，邁出了重要一步。

考慮到農(nóng)村移民和新城市居民帶來的增長，克拉羅斯在進行基礎(chǔ)設(shè)施與資源配備時也進行相應(yīng)的考量。這一規(guī)劃案例讓我們能夠看到南方城市面臨持續(xù)的人口增長和政治經(jīng)濟風(fēng)險時，積極面對的過程。但是就目前而言，仍然暴露了大量全球南方城市規(guī)劃中亟待解決的問題，主要有以下3方面：一是如何以適當(dāng)?shù)囊?guī)劃方法和規(guī)劃工具，指導(dǎo)決策者塑造城市的未來圖景，以匹配區(qū)域（蒙特斯·克拉羅斯和米納斯吉拉斯州）的中長期發(fā)展目標(biāo)；二是當(dāng)前只考慮了密集的市中心規(guī)劃問題，導(dǎo)致郊區(qū)與市區(qū)發(fā)展脫節(jié)、整合不佳；三是在診斷階段到確定城市政策、戰(zhàn)略和投資的優(yōu)先事項等方面，如何通過參與性城市規(guī)劃，對利益攸關(guān)的各方群體進行統(tǒng)籌考慮[11-12]。

本書的第6章主要對德胡里奧市的規(guī)劃理性與特征進行介紹。與庫杜古、克拉羅斯不同，阿根廷潘帕斯地區(qū)擁有5萬居民的“中間城市”德胡里奧，在過去的幾十年中解決了與農(nóng)業(yè)出口和國際市場危機有關(guān)的社會空間分裂、排斥與隔離問題，被作者認為是一個“中間城市”規(guī)劃的完美案例。德胡里奧與許多南方國家城市一樣，近年來人口正在穩(wěn)步增長，由于沒有長遠的規(guī)劃愿景，政府在處理人口、居住、就業(yè)和設(shè)施提供時似乎無能為力，盡管他們意識到社會包容、改善公共服務(wù)和更有效的土地利用等問題的重要性——如何建構(gòu)穩(wěn)定開放的城市規(guī)劃體系勢在必行[13]。這一目標(biāo)應(yīng)該包括社會、經(jīng)濟和空間一體化，促使德胡里奧市能夠更好地發(fā)揮其在商業(yè)、行政、教育等方面良好的“中間作用”。

在本書第7章，作者對南方城市規(guī)劃歷史與經(jīng)驗進行總結(jié)。盡管全球南方城市在建設(shè)歷史、地理環(huán)境和文化底蘊上差異懸殊，但在本書中選擇的3個案例研究有一個共同點，即它們都是“中間城市”。此外，這些城市都以各自的方式突出規(guī)劃的局限性，展現(xiàn)了“中間城市”在整個區(qū)域和國家范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展價值，雖然它們很少被研究。

作者在本書中明確指出有效的城市規(guī)劃對于南方城市的意義——不僅是一種定義空間的技術(shù)工作，更是一種將社會問題納入空間關(guān)系的綜合分析方法?；谶@一語境，規(guī)劃有助于向一個具有社會經(jīng)濟包容性和可持續(xù)性的城市邁進。當(dāng)前，南方國家的城市面臨巨大挑戰(zhàn)，城市居民數(shù)量的快速增長導(dǎo)致了空間無休止的擴張、社會需求遠遠超過社會服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)水平，城市規(guī)劃、建設(shè)與管理者的專業(yè)能力也有待提升。進一步而言，規(guī)劃作為一種“工具”，掩蓋了南方城市當(dāng)前存在的“嚴(yán)酷現(xiàn)實”，甚至固化了社會貧困、居住分異等問題，導(dǎo)致過去的幾十年間，部分南方城市的規(guī)劃工作成為一種“形式游戲”。作者通過30年的職業(yè)經(jīng)驗和這本書中討論的3項案例表明，理解城市復(fù)雜性需要通過涉及社會和技術(shù)科學(xué)的跨學(xué)科方法，以及研究人員、服務(wù)提供者和居民等多元主體的介入來實現(xiàn)。當(dāng)前，大部分南方城市在建立可靠、有用的城市規(guī)劃工具方面，仍然面臨著巨大的困難。如何基于發(fā)展中國家的社會特點，擺脫西方城市規(guī)劃的路徑依賴，邁向在地性的城市規(guī)劃，并通過包容性城市的理念來指導(dǎo)南方城市的健康可持續(xù)發(fā)展，仍有待探索。

總體而言，本書結(jié)合典型案例，對全球南方城市的復(fù)雜性特征進行系統(tǒng)歸納，對于發(fā)展中國家的城市社會問題研究有啟發(fā)作用。此外，本書還為南方城市社會與空間的關(guān)聯(lián)研究提供了獨特視角，將成為全球視角下南方城市研究的經(jīng)典。