政府投資項目投資控制分析

【摘 要】結(jié)合實際以工程造價理論為基礎(chǔ)，基于投資控制的重要性，簡要分析政府投資項目投資控制的現(xiàn)狀，探索政府投資項目投資控制的方法，旨在為進一步規(guī)范政府投資項目投資控制起到一定的參考作用。

【關(guān)鍵詞】政府投資； 投資控制； 現(xiàn)狀分析； 控制措施

【中圖分類號】F407.9【文獻標志碼】A

0 引言

我國現(xiàn)階段的政府投資項目投資控制由于前期論證不夠充分、方案設(shè)計不盡合理，項目管理過于粗放及各階段工作缺乏有效銜接等原因，造成投資控制出現(xiàn)失控現(xiàn)象。在實際工作中，政府投資項目投資控制普遍存在輕前期重后期的現(xiàn)象，往往投資決策階段、設(shè)計階段的投資控制重視程度不夠，通常把施工圖預(yù)算、竣工結(jié)算作為投資控制管理重點，從而導(dǎo)致源頭失控。因此，從決策階段、設(shè)計階段、招標階段及施工階段加強全過程投資控制是十分有必要的，有助于更好地發(fā)揮政府投資效益及經(jīng)濟社會效益。

1 簡述政府投資項目概念與特點

政府投資項目是指由各級行政機關(guān)、事業(yè)單位組織實施，全部投資或部分投資使用本級及上級財政資金、債券資金、援助捐贈資金、國際組織或國外政府貸款的政府投資工程建設(shè)項目，同時包括政府向國有企業(yè)通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式進行的投資且投資超過總投資50%或投資占總投資低于50%，但政府擁有項目建設(shè)、運營實際控制權(quán)的項目。主要服務(wù)于科、教、文、衛(wèi)公共事業(yè)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，具有規(guī)模體量大、建設(shè)周期長、投資數(shù)額高、公益服務(wù)性等特點。

2 工程造價管理的作用與意義

2.1 緩解財政預(yù)算壓力

在當前財政預(yù)算不斷緊縮、融資渠道不斷收緊、財政收支矛盾突出的大背景下，做好政府投資項目投資控制管理工作，對緩解財政資金籌集壓力、減少盲目投資浪費、保證和加速經(jīng)濟發(fā)展、化解財政風(fēng)險具有極其重要的意義。同時強化對政府投資項目的投資控制，有助于提高政府資金投資效益和投資精細化管理水平，發(fā)揮經(jīng)濟社會發(fā)展助推器作用。

2.2 提高政府投資效益

加強對政府投資項目決策、設(shè)計、施工、驗收及后評價等全過程的投資控制，嚴格遵循“概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”原則，形成概預(yù)決算貫通管理機制，有效強化概預(yù)算約束，明確“項目概算是項目總投資控制依據(jù)”“項目預(yù)算是控制建設(shè)成本的依據(jù)”“項目決算是交付資產(chǎn)的依據(jù)”隸屬關(guān)系。同時強化投資源頭控制，實行同類項目造價水平對比，倒逼優(yōu)化初步設(shè)計，全過程的投資動態(tài)管理，以科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效、公開透明的原則，使政府投資項目形成完整閉合、系統(tǒng)性機制，充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資的效益。

2.3 優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境

政府投資在優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進地方經(jīng)濟發(fā)展的過程中，發(fā)揮著不可或缺的作用。高效益的政府投資項目可以給當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，同時具有招商引資排頭兵的作用。

3 工程造價管理現(xiàn)狀分析

3.1 發(fā)承包模式選擇廣

當前適用于政府投資項目發(fā)承包模式較多，如：代建制、施工總承包、EPC（設(shè)計-采購-施工）、PPP（政府和社會資本）、BT（建設(shè)-移交）等模式可供選擇，根據(jù)項目本身的投資規(guī)模、項目特點、技術(shù)要求、資金籌集等不同因素，由項目業(yè)主自主選擇相應(yīng)的發(fā)承包模式。其中，代建制作為政府投資項目主流模式，按照“建管分開、專業(yè)化管理”原則，提倡政府投資項目實施代建制管理，其目的是以合同管理代替行政管理，明確項目各參建單位的責任與義務(wù)，實現(xiàn)“投、融、建、管”分離，加大各參建單位之間的互相監(jiān)督，減少非必要性經(jīng)費支出、保障安全、控制質(zhì)量等，有利于政府投資項目投資控制，提高投資效益。由于選擇較多，現(xiàn)有管理制度無法完全覆蓋，在管理上存在一定漏洞，還有政府投資項目所有權(quán)人的虛置與缺位，導(dǎo)致政府投資項目投資失去控制［1］。

3.2 專業(yè)技術(shù)力量薄弱

我國多數(shù)政府投資項目是行政機關(guān)、事業(yè)單位作為項目業(yè)主組織實施，由于政府投資項目主要服務(wù)于科、教、文、衛(wèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等不同領(lǐng)域，涉及專業(yè)多元化，通常以政府派出機構(gòu)的形式對建設(shè)項目的實施進行管理和監(jiān)督．依靠指揮部領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和行政手段協(xié)調(diào)各方的關(guān)系［2］，并非一支穩(wěn)定的專業(yè)管理隊伍，這種臨時性、非專業(yè)化的管理方式的弊端主要表現(xiàn)在管理人員缺乏專業(yè)理論、管理經(jīng)驗不足、專業(yè)技術(shù)力量薄弱，管理水平和效率低。同時受限于現(xiàn)行體制機制約束，政府投資項目管理制度不完善，管理人員配備不齊，項目管理水平差強人意。

3.3 全過程管理不規(guī)范

3.3.1 項目決策階段

政府投資項目的決策是一個多目標決策系統(tǒng)，廣泛滲透到了政治、經(jīng)濟、生態(tài)、民生等各個領(lǐng)域，在決策過程中各種利益相互沖突，因而政府投資項目決策體系與決策機制的建設(shè)與完善是一項長期而艱巨的任務(wù)［3］。主要表現(xiàn)為項目業(yè)主專業(yè)知識理論限制，盲目參考類似工程項目，雖有專業(yè)的投資咨詢機構(gòu)對項目的可行性進行論證，但多數(shù)流于形式，未從擬建項目實際出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)水文地質(zhì)、區(qū)域風(fēng)貌、經(jīng)濟社會等有利角度去論證，導(dǎo)致科學(xué)化論證不到位、不規(guī)范，缺乏對項目的技術(shù)、經(jīng)濟、社會效益作出綜合論證評估，可行性研究報告成為爭取項目立項的“可批性報告”［3］。同時決策層可能存在思想不統(tǒng)一、溝通不足、多線并行等原因，未能作出科學(xué)的決策和優(yōu)選出最佳投資方案，從而造成投資控制源頭失控。

3.3.2 項目設(shè)計階段

可以體現(xiàn)項目業(yè)主建設(shè)意圖的設(shè)計任務(wù)書不明確，部分設(shè)計單位不顧及造價指標及市場信息價，也沒有到擬建項目選址位置進行現(xiàn)場踏勘，僅從技術(shù)及安全的角度出發(fā)，按照行業(yè)規(guī)范、標準的要求進行坐井觀天式設(shè)計，同時限額設(shè)計執(zhí)行力度不夠，投資控制意識缺乏，導(dǎo)致設(shè)計概算、施工圖預(yù)算存在不同程度投資泡沫。同時在項目設(shè)計各階段工作中必要性、技術(shù)審定專業(yè)性等分析不夠充分，不利于發(fā)現(xiàn)設(shè)計過程中的重大技術(shù)問題，導(dǎo)致在后期建設(shè)過程中暴露出來的問題可能會增加施工難度、增加投資、延誤工期等，最終可能出現(xiàn)項目功能及投資控制上不能完全滿足建設(shè)意圖。

3.3.3 項目實施階段

由于政府投資項目最主要工作幾乎都集中于項目實施階段，因此在實施階段的投資控制工作常常顧此失彼，主要體現(xiàn)在：

（1）各類建設(shè)合同都有標準化或格式化合同模板，導(dǎo)致在合同簽訂前未逐字逐句審核合同條款，特別是主要是涉及實質(zhì)性內(nèi)容的條款，可能會帶來合同糾紛等不利于投資控制因素，無法實現(xiàn)動態(tài)投資控制。

（2）由于存在設(shè)計深度不夠、不可抗力、新特殊要求等不確定因素，無法完全避免工程變更。同時存在先實施后審批的現(xiàn)象，未及時進行合理性和經(jīng)濟性論證，可能導(dǎo)致投資浪費。

（3）未制定計量計價規(guī)范化流程和明確佐證要素清單，可能存在重復(fù)簽證或盲目簽證的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致計量不準確。

4 工程造價管理的措施與方法

4.1 決策階段：高瞻遠矚科學(xué)決策

項目決策作為政府投資項目投資控制的絕對核心，主要是對項目方向的準確定位、建設(shè)方案優(yōu)化起到指導(dǎo)性作用。

（1）衡量政府投資項目的必要性。應(yīng)以財政預(yù)算資金為基礎(chǔ)，按照“三重一大”原則，極具前瞻性的科學(xué)決策前期儲備項目和開工項目。

經(jīng)營與管理楊利： 政府投資項目投資控制分析

（2）考慮政府投資項目的經(jīng)濟性。在滿足功能需求的前提下，充分分析項目前期各項技術(shù)經(jīng)濟指標及項目建成后的經(jīng)濟效益，本著“節(jié)約投資”原則進行多方案優(yōu)選，但并非投資越少越好，應(yīng)結(jié)合工程實際綜合考慮。

（3）論證政府投資項目的合理性。應(yīng)結(jié)合區(qū)域控制性規(guī)劃，考慮區(qū)域規(guī)劃布局的科學(xué)性，按照輕重緩急原則，確定開發(fā)建設(shè)時序，著重解決區(qū)域資源整合和資源共享相關(guān)問題。

項目業(yè)主委托專業(yè)投資咨詢機構(gòu)編制項目建議書及可行性研究報告，對擬建項目從技術(shù)上和經(jīng)濟上是否可行進行全面、系統(tǒng)的科學(xué)分析和論證，多方案比較和綜合評價，使項目技術(shù)先進、經(jīng)濟合理、實施可行，以確保決策的科學(xué)性。主要包括建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、建設(shè)地點的選擇、工程技術(shù)方案（生產(chǎn)工藝方案、主要設(shè)備）、市場需求分析、環(huán)境保護方面、資源利用等指標的確定，項目建議書及可行性研究報告應(yīng)報送相關(guān)行政主管部門審批通過后方可開展下一步工作。

4.2 設(shè)計階段：切合實際經(jīng)濟安全

投資控制的關(guān)鍵就在于設(shè)計階段，作為建設(shè)意圖由設(shè)想向現(xiàn)實轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵階段，合理的設(shè)計是投資控制的關(guān)鍵所在，同時設(shè)計質(zhì)量對整個工程建設(shè)的效益是至關(guān)重要的。

在開始設(shè)計前，項目業(yè)主應(yīng)委托符合資質(zhì)的地勘單位完成地質(zhì)勘察工作，設(shè)計單位依據(jù)地勘單位出具的地質(zhì)勘查報告進行現(xiàn)場踏勘和背景調(diào)查，收集在設(shè)計過程中需要的資料，如水文、地質(zhì)、當?shù)丨h(huán)境等資料，多輪優(yōu)化設(shè)計方案。設(shè)計人員必須要熟悉建筑材料、人工等涉及到的費用及相關(guān)價格的最新變動情況，要具備造價控制能力［4］，充分了解項目業(yè)主的建設(shè)意圖和功能需求。

（1）應(yīng)用價值工程分析設(shè)計各項經(jīng)濟指標，采用多種技術(shù)經(jīng)濟比較指標分析、審核設(shè)計文件，使項目以最合理的成本達到最大最佳投資效果。

（2）嚴格執(zhí)行限額設(shè)計規(guī)定，在保證工程功能需求及項目業(yè)主對建設(shè)標準要求的前提下，按分配的造價限額進行設(shè)計，嚴格控制技術(shù)設(shè)計和施工圖設(shè)計，使工程造價不突破造價限額。嚴格按照“概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”原則，完成方案設(shè)計、技術(shù)設(shè)計及施工圖設(shè)計，同時避免項目漏項或使用功能不合理，造成施工階段設(shè)計變更。

（3）設(shè)計標準選擇，既要滿足使用功能又要適度超前，保證項目在一定時期內(nèi)的先進性和適應(yīng)性。

在圖審過程中，對設(shè)計文件做到嚴謹和規(guī)范，嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標準、強制性規(guī)范進行審查，確保工程質(zhì)量和施工安全。

4.3 實施階段：腳踏實地精細管理

（1）加強建設(shè)合同管理工作。以簽訂的各類建設(shè)合同金額作為相應(yīng)的投資控制目標，在合同中應(yīng)明確施工范圍、內(nèi)容和界限；明確合同金額及支付條件；慎重對待工程暫定金額。因此，對合同中的實質(zhì)性條款作審核是十分有必要的，有利于充分發(fā)揮合同監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理的作用，有效地對施工過程進行動態(tài)投資控制。

（2）加強工程變更管理工作。工程建設(shè)是一項任務(wù)復(fù)雜同時變動性較大的項目，所以在實施的過程中，應(yīng)該對工程的各個方面進行有效的預(yù)估，從而達到有備無患［5］。因此，政府投資項目應(yīng)嚴格實行變更先審批后論證再實施的工程變更管理制度，針對設(shè)計深度不夠，或是現(xiàn)場發(fā)生未預(yù)料到的情況，或是建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計單位有特殊新的要求所發(fā)生的工程變更，應(yīng)在第一時間按基本建設(shè)程序?qū)ζ浜侠硇院徒?jīng)濟性進行論證，經(jīng)相關(guān)部門審批后準予實施。

（3）加強計量計價管理工作。嚴格落實各參建單位經(jīng)濟簽證人員責任，加強現(xiàn)場收方計量管理，對于工程量簽證制定規(guī)范化流程和明確簽證佐證要素，定期將簽認的原始數(shù)據(jù)匯總并作合理化論證，杜絕重復(fù)簽證、盲目簽證的現(xiàn)象。

5 結(jié)束語

工程實踐證明，政府投資項目投資控制貫穿于工程建設(shè)的全過程，是一項系統(tǒng)性工程，且與工程建設(shè)的各個階段緊密相關(guān)。在當前經(jīng)濟環(huán)境下，有效地結(jié)合好投資項目的特點，采用科學(xué)、有效的投資控制管理手段，保證項目的施工質(zhì)量、施工安全及工期，對提高投資效益、經(jīng)濟效益，社會效益而言都十分有必要。

參考文獻

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［4］ 蔣浩強. 政府投資項目投資控制存在的問題與對策［J］. 中國經(jīng)貿(mào)，2016（21）：88.

［5］ 林媛媛. 政府投資項目全過程造價控制探索［J］. 價值工程，2014（26）：94-94，95.

［作者簡介］楊利（1990—），男， 本科，工程師，從事工程項目管理工作。