防范和化解我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險

摘要：改革開放以來，我國地方政府通過債務(wù)融資方式支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和推進(jìn)城鎮(zhèn)化方面發(fā)揮著巨大作用。但地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加也使風(fēng)險不斷累積。近年來，中美貿(mào)易摩擦、新冠疫情、烏克蘭危機(jī)接踵而來，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，金融體系脆弱性加劇，地方政府性債務(wù)風(fēng)險成為經(jīng)濟(jì)中的“灰犀牛”。本文通過分析地方政府性債務(wù)的理論、歷史、現(xiàn)狀、風(fēng)險傳導(dǎo)鏈條和形成原因，指出我國地方政府性債務(wù)問題本質(zhì)上是一種體制現(xiàn)象，提出防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)在化解地方政府流動性風(fēng)險的基礎(chǔ)上，改革以財政體制為核心的體制機(jī)制，推進(jìn)地方政府事權(quán)與財權(quán)相匹配，充分尊重市場機(jī)制，加強(qiáng)地方政府財政約束的原則和措施。

關(guān)鍵詞：金融風(fēng)險 地方政府性債務(wù) 隱性債務(wù) 財政體制改革

作者簡介：

夏友仁，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副研究員；

李 達(dá)，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部經(jīng)濟(jì)師；

蔡芷菁，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究實習(xí)員；

馮偉波，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部助理研究員。

近年來，我國防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果，有效防范應(yīng)對重點領(lǐng)域潛在風(fēng)險，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。但受新冠疫情沖擊、國際局勢復(fù)雜多變等影響，金融體系脆弱性持續(xù)累積。其中，地方政府性債務(wù)風(fēng)險尤為突出，成為影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大隱患。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度，研究提出防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的制度框架，是需要系統(tǒng)解決的重大問題。

一、文獻(xiàn)綜述

政府債務(wù)長期被各國及其地方政府作為跨期資源配置的工具。地方政府債務(wù)是一把雙刃劍，既是地方經(jīng)濟(jì)增長的推手，其“失控”又將造成嚴(yán)重后果。我國地方政府債務(wù)問題既有普遍性，也有特定發(fā)展階段下的特殊性。

（一）地方政府債務(wù)相關(guān)理論與實踐

20世紀(jì)30年代以來，有關(guān)地方政府債務(wù)的理論發(fā)展較快，代表性成果為傳統(tǒng)的財政聯(lián)邦理論，解釋了為何由地方政府提供公共品和配置資源比中央政府更有效等問題。Tiebout（1956）提出了“用腳投票”的理論模型，說明地方政府比中央政府更了解所在地區(qū)公民的效用和偏好，因此在民主制條件下，地方政府能夠更有效地配置資源。Musgrave（1959）認(rèn)為，既然地方政府能夠更好地了解民眾偏好，地方和中央財政就應(yīng)當(dāng)分開，地方政府擁有相對獨立的事權(quán)和財權(quán)，與此對應(yīng)的分稅制就是“財政聯(lián)邦主義”。

地方政府債務(wù)也是一把雙刃劍。無論在德國、意大利、西班牙等聯(lián)邦制國家抑或日本等單一制國家，地方政府債務(wù)問題都不時擾亂正常財政秩序，倒逼中央政府兜底救助（Singh and Plekhanov， 2006）。在財政制度不夠透明完善、財政紀(jì)律不夠嚴(yán)肅的發(fā)展中國家，中央政府無法作出可信的事后不救助承諾，軟約束問題更為嚴(yán)重，地方政府選擇以策略性舉債而不是涵養(yǎng)稅基的方式來支撐財政運行（Kornai et al.，2003）。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家中，央地財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府赤字增加，“財政機(jī)會主義”行為增多，即將財政活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，產(chǎn)生大量地方政府或有債務(wù)，危及國家財政安全（Polackova， 1998）。Talvi 和 Carlos（2005）的研究證實，發(fā)展中國家的預(yù)算報表不能全部反映地方政府的全部舉債規(guī)模，有大量財政赤字作為隱性負(fù)債被排除在監(jiān)管體系覆蓋范圍之外。巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發(fā)展中國家都經(jīng)歷過地方政府債務(wù)失控問題，一些地區(qū)甚至反復(fù)發(fā)生同樣問題（Adam and Bevan， 2005）。

（二）我國地方政府性債務(wù)的形成與影響

許多研究指出，我國的地方政府性債務(wù)具有正面作用。我國作為發(fā)展中大國，改革開放多年來，地方政府通過債務(wù)融資方式支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，激發(fā)了巨大經(jīng)濟(jì)活力。發(fā)展初期的基礎(chǔ)設(shè)施投資耗費巨大，相關(guān)投資正外部性明顯，私人資本投資激勵不強(qiáng)。在此階段，政府用債務(wù)資金為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，有利于長期經(jīng)濟(jì)增長和政府財政狀況改善（賈俊雪、郭慶旺，2011；胡翠、許召元，2011）。但地方政府的舉債行為也產(chǎn)生了明顯負(fù)面影響。一是地方政府官員在晉升動機(jī)趨勢下舉債投資“政績工程”，地方政府有了過度負(fù)債的沖動，投資效率下降（龔強(qiáng)等，2011）。二是即期過度舉債可能會導(dǎo)致未來地方稅費上升，致使?fàn)I商環(huán)境惡化，公共服務(wù)質(zhì)量下降，扭曲投資和消費結(jié)構(gòu)（劉煜輝，2010）。三是利用土地財政作為主要還款來源，推高了本地地價和房價，影響了居民整體的福利。當(dāng)土地財政枯竭時，政府會被倒逼回借新還舊的老路（李光輝，2003）。四是過多占用了流動性，導(dǎo)致資金無法進(jìn)入實體經(jīng)濟(jì)（呂健，2015）。五是由于中國地方債市場的收益率價差不能完全反映地方層面的信息，嚴(yán)重扭曲了金融體系的定價效率和資源配置，降低了金融市場的效率（王永欽等，2016）。

關(guān)于地方政府性債務(wù)的風(fēng)險和形成機(jī)制，從政治激勵看，“晉升考評”的干部選拔制度激勵地方官員以抵押土地收益的形式進(jìn)行表外債務(wù)融資，通過預(yù)算外融資“搞建設(shè)、謀發(fā)展”；從財政激勵看，中央政府的隱性信用背書導(dǎo)致各主體形成地方債務(wù)救助預(yù)期，降低了地方政府債務(wù)融資風(fēng)險溢價，地方政府與金融機(jī)構(gòu)之間存在的“隱性契約”強(qiáng)化了金融機(jī)構(gòu)的授信意愿（周黎安，2004；劉琍琍，2011；周飛舟，2012；郭玉清等，2016；郭玉清等，2020）。還有研究者指出，我國的金融體制具有顯性金融集權(quán)和隱性金融分權(quán)的特點（洪正、胡勇鋒，2017），金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、監(jiān)管和風(fēng)險救助具有集權(quán)性，而實際經(jīng)營與資源使用具有分權(quán)性（何德旭、苗文龍，2016）。由于地方政府和地方金融機(jī)構(gòu)存在利益關(guān)聯(lián)，地方政府可以對本地金融機(jī)構(gòu)的資源配置進(jìn)行干預(yù)，通過隱形金融分權(quán)對沖財政分權(quán)導(dǎo)致的融資壓力，使地方債務(wù)風(fēng)險的市場約束機(jī)制較為松弛（周世愚，2021）。由此，地方政府逐步累積了大量“或有隱性負(fù)債”。（ 世界銀行專家Brixi在1998年和2002年與合作者的研究中提出并完善了“債務(wù)風(fēng)險矩陣”概念，按照“政府是否具有法定償還責(zé)任或合同義務(wù)”將政府債務(wù)分為顯性或隱性債務(wù)，又依據(jù)“債務(wù)發(fā)生的可能性”將債務(wù)分為直接債務(wù)、或有債務(wù)。Brixi對政府隱性債務(wù)的定義在學(xué)術(shù)界具有較強(qiáng)共識性。）

有研究者就地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的影響進(jìn)行了測算，認(rèn)為債務(wù)和經(jīng)濟(jì)增長之間存在倒U型關(guān)系（劉洪鐘等，2014；郭步超、王博，2014；程宇丹、龔六堂，2014）。呂健（2015）通過測算省級債務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，只有地方債規(guī)模合理時，即當(dāng)年新增債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重小于6%時，才能有效服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)增長。低債務(wù)省份的地方債無論長期還是短期，都能對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生正向影響，而高債務(wù)省份的債務(wù)短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)增長具有不確定性，長期只會拖累經(jīng)濟(jì)增長。黃春元和毛捷（2018）認(rèn)為，地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹在中西部和東北地區(qū)更容易對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。韓健和程宇丹（2019）的測算則指出，東部地區(qū)省份的地方政府性債務(wù)對私人投資已出現(xiàn)顯著的擠出效應(yīng)，即負(fù)向而非倒U型影響，而西部省份還存在一定的地方政府舉債空間，這一發(fā)現(xiàn)與陳詩一、汪莉（2016）的研究結(jié)果基本一致。

總體看，現(xiàn)行制度體系下的地方政府性債務(wù)擴(kuò)張和風(fēng)險符合激勵相容原理。地方政府性債務(wù)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了巨大作用，但管理不規(guī)范、市場化程度不高的地方債務(wù)存在扭曲市場機(jī)制、降低市場效率、積累金融風(fēng)險的負(fù)面影響。本文的主要創(chuàng)新之處在于，指出地方政府性債務(wù)風(fēng)險與財政和金融風(fēng)險交織及其體制機(jī)制原因；分析影響金融體系穩(wěn)定的具體傳導(dǎo)路徑；提出近期要以適當(dāng)形式為房地產(chǎn)業(yè)和地方債等重點領(lǐng)域提供流動性，遠(yuǎn)期要以財政體制改革為核心，健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理體系的政策建議。

二、我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險形勢嚴(yán)峻

地方政府性債務(wù)即地方債，指預(yù)算法規(guī)定的設(shè)立地方預(yù)算的地方政府負(fù)有一定償還責(zé)任的債務(wù)。改革開放以來，我國地方債經(jīng)歷了從無到有，從“野蠻生長”到規(guī)范發(fā)展的過程。當(dāng)前地方財政收支矛盾凸顯，地方政府性債務(wù)風(fēng)險脆弱性上升。2020年以后，地方政府收支缺口明顯擴(kuò)大，地方本級財政收入、政府性基金和一般公共預(yù)算收入大幅下滑，而財政支出較為剛性，新冠疫情支出擴(kuò)大，收支壓力持續(xù)增加。同時，由于經(jīng)濟(jì)周期性下行和新冠疫情沖擊，企業(yè)稅費減少，加之政府實施大規(guī)模留抵退稅，一般預(yù)算被動減收，地方財政壓力緩解面臨困難。

（一）當(dāng)前地方政府顯性債務(wù)處于中高位置

根據(jù)國際共識，判定宏觀主體的債務(wù)安全性主要考慮負(fù)債率、債務(wù)率兩個指標(biāo)。其中，負(fù)債率為債務(wù)余額/GDP，債務(wù)率為債務(wù)余額/綜合財力。負(fù)債率的臨界值參考馬斯特里赫特條約中的參數(shù)，即政府債務(wù)余額占GDP比重為60%，低于這個指標(biāo)通常認(rèn)為是安全的。債務(wù)率的臨界值參考國際貨幣基金組織（IMF）的控制標(biāo)準(zhǔn)，即參考值為90%～150%。2023年末，我國地方政府負(fù)債率（財政部口徑）為32.3%，加上中央政府國債之后，政府負(fù)債率合計56.1%，雖然低于國際警戒值，但處于較高位置。

從總體數(shù)據(jù)估算，地方政府顯性債務(wù)率為137.9%，（ 根據(jù)間接數(shù)據(jù)計算，2023年的計算為：40.74萬億（地方政府債務(wù)余額）/ ［11.72萬億（地方一般公共預(yù)算本級收入）+11.19萬億（中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入）+6.63萬億（地方政府性基金相關(guān)收入）］）尚處于IMF標(biāo)準(zhǔn)下的可控范圍區(qū)間內(nèi)。

相對于經(jīng)濟(jì)增長情況，地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險總體可控。2023年末，財政部口徑的地方政府債務(wù)額為40.74萬億元，比2013年6月審計公布的17.89萬億元增加了22.85萬億元，增長127.72%。同期，2023年的GDP規(guī)模為126.06萬億元，比2013年的56.88萬億元增長121.62%。

（二）部分地區(qū)地方政府性債務(wù)償付風(fēng)險突出

地方政府債務(wù)進(jìn)入償債高峰期，債務(wù)壓力普遍較大，部分省市債務(wù)率已突破國際警戒線。以債務(wù)余額/綜合財力指標(biāo)估算，2022年末全國31個省市自治區(qū)平均債務(wù)率為140.95%，（ 債務(wù)率的計算口徑為：地方政府債務(wù)余額/綜合財力。其中，綜合財力包括一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入+上級補(bǔ)助。上級補(bǔ)助指標(biāo)一般在次年8月各省財政決算報告中公布，這里用2021年數(shù)據(jù)替代。）同比上升27個百分點，突破了財政部采用的100%的國際警戒線。其中，只有4個省區(qū)（西藏自治區(qū)、上海市、江蘇省和山西省）債務(wù)率低于100%，分別是23.75%、67.52%、90.57%和99.12%。11個省市債務(wù)率為100%～140%，15個省市債務(wù)率為140%～200%，天津市的債務(wù)率最高，達(dá)到306.29%。

從還債期限看，2023年地方政府債和城投債進(jìn)入償債高峰，債務(wù)到期額是近十年最高峰。根據(jù)中證鵬遠(yuǎn)估算，2023年，分別到期3.65萬億元和5.7萬億元，借新還舊壓力較大。

（三）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險亟待治理

以城投公司債務(wù)為主體的地方政府隱性債務(wù)不斷無序擴(kuò)張，風(fēng)險亟待治理。一方面，違法違規(guī)舉債問題時有發(fā)生，形成新的債務(wù)風(fēng)險隱患。

國務(wù)院相關(guān)審計工作報告指出，在重點審計的54個地區(qū)中，2022年有49個地區(qū)通過承諾兜底回購、國企違規(guī)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16億元。（《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，國家審計署網(wǎng)站，2023年12月27日，https：//www.audit.gov.cn/n5/n26/c10338025/content.html。）另一方面，城投公司是隱性債務(wù)舉債的最大主體，其債務(wù)風(fēng)險也最為突出。地方政府借助城投公司，擴(kuò)大債務(wù)負(fù)擔(dān)，推升隱性債務(wù)風(fēng)險。2021年以來，出現(xiàn)城投公司托底土地拍賣市場，大舉拿地的現(xiàn)象。根據(jù)廣發(fā)證券統(tǒng)計，在2022年住宅用地中，城投公司拿地2.25萬億元，占比約為54%。其中，江蘇省、湖南省、湖北省、重慶市、四川省、江西省和安徽省的城投拿地占比較高。國家審計署指出，2022年，重點審計地區(qū)中有70個地區(qū)通過“自賣自買”國有資產(chǎn)、虛構(gòu)土地交易等方式虛增財政收入861.3億元，其中67.5%發(fā)生在縣級。還有55個地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。

（四）地方政府財政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大

土地出讓收入超預(yù)期下滑，地方財政出現(xiàn)大面積困難。土地出讓收入是不少地方財政的命脈。無論是地方政府的專項債務(wù)，還是城投公司舉借的隱性債務(wù)，最終的償還都與土地出讓金存在密切關(guān)系。2022年，國有土地使用權(quán)出讓收入為6.69萬億元，同比下降23.3%，減少約2萬億元。2023年，國有土地出讓收入為5.80萬億元，同比下降13.2%，連續(xù)兩年下滑。2023年相比最高點的2021年，已減少2.9萬億元，大幅拖累了財政收入，地方政府財政收支缺口呈繼續(xù)擴(kuò)大趨勢。（ 財政部：《2023年財政收支情況》，財政部網(wǎng)站，2024年2月5日，https：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202402/t20240201_3928009.htm。）

（五）地方政府面臨財務(wù)整頓壓力

隨著專項債發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，政府性基金收入降低，可能觸發(fā)財政整頓。2016年，國務(wù)院出臺的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置的預(yù)案》指出，如果專項債付息支出占政府性基金預(yù)算支出超過10%，就要進(jìn)行財政整頓，地方政府就要削減支出，或者增加稅收，或者出售政府資產(chǎn)。一方面，已發(fā)行的專項債可能會面臨償付風(fēng)險。專項債主要投資于棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，投資回報不高。由于前期地方政府測算償債資金時，采用當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)情景假設(shè)，沒有考慮到土地出讓、房產(chǎn)去化、經(jīng)濟(jì)活動疲軟的下行風(fēng)險，可能會出現(xiàn)實際償債資金回款不足，償付困難的問題。另一方面，土地出讓金下滑，將會提高專項債付息支出占政府性基金預(yù)算支出比例，一旦超過國務(wù)院制定的10%的警戒線，可能會導(dǎo)致多個地區(qū)的地方政府財政整頓。

三、地方政府性債務(wù)風(fēng)險具有較強(qiáng)傳導(dǎo)性

地方政府性債務(wù)與城投公司、區(qū)域性中小銀行高度關(guān)聯(lián)，地方債風(fēng)險與財政風(fēng)險、金融風(fēng)險交織，風(fēng)險容易傳染溢出，影響金融體系穩(wěn)定，干擾經(jīng)濟(jì)增長，甚至觸發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。近年來房地產(chǎn)市場下行，導(dǎo)致高度依賴土地出讓收入的地方政府財政狀況惡化，并將風(fēng)險溢出到地方城投公司和中小銀行，形成系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性上升。

（一）房地產(chǎn)市場下行加速部分地方財政狀況惡化

近20年來，我國房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，土地出讓收入占地方政府財政收入的比重持續(xù)上升，成為地方財政的重要組成部分。但近幾年，供需狀況決定了房地產(chǎn)市場進(jìn)入轉(zhuǎn)折性階段。從供給側(cè)看，目前庫存率已至高位。截至2023年末，我國商品房待售面積6.7億平方米，（國家統(tǒng)計局：《2023年全國房地產(chǎn)市場基本情況》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2024年1月7日，https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202401/t20240116_1946623.html。）同比增長19%，處于2019年以來的階段性高位。上海易居研究院的數(shù)據(jù)顯示，全國100個城市新建商品住宅去化周期為22.4個月，其中54個城市去化周期超過2年。從需求側(cè)看，第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，我國家庭戶人均住房面積已經(jīng)達(dá)到41.76平米，趨于飽和；近年來房價趨于下行，人們對房產(chǎn)的投資需求正在萎縮。在此背景下，房地產(chǎn)市場面臨深度調(diào)整。2023年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資額為11萬億元，同比下降9.6%；商品房銷售面積11.2億平方米，同比下降8.5%。

雖然房地產(chǎn)市場進(jìn)入拐點，但受各利益相關(guān)方的影響，房價仍保持相對穩(wěn)定，未出現(xiàn)大幅下跌。無論是開發(fā)商、業(yè)主，還是地方政府，都不希望房價下跌，房價向下波動的動能不大。但大規(guī)模法拍房可能打破這一局面。如果開發(fā)商大面積停擺、項目大面積停工而銷售未見好轉(zhuǎn)，這些項目的銀行開發(fā)貸款無法償還，銀行會訴諸法律程序?qū)㈤_發(fā)商已建成但尚未銷售的樓盤查封拍賣，通常司法拍賣的起拍點設(shè)定為現(xiàn)價的70%左右。如果進(jìn)入法拍程序的房產(chǎn)增加，將打破現(xiàn)有房價相對穩(wěn)定的脆弱平衡，房價下行節(jié)奏可能加快。據(jù)中國指數(shù)研究院統(tǒng)計，2023年全國法拍房共掛拍79.6萬套，同比增長36.7％。（資料來源：《79.6萬套！2023年全國法拍房數(shù)據(jù)出爐》，新浪網(wǎng)，2024年1月22日， https：//finance.sina.com.cn/wm/2024-01-22/doc-inaemchx4534956.shtml。）其中，住宅掛拍套數(shù)38.9萬套，同比增長43％，增幅較大。

（二）一些地區(qū)的城投公司違約暴露地方債風(fēng)險高企

房地產(chǎn)市場疲軟，土地出讓收入下降，多個地區(qū)土地拍賣市場冷淡。為防止土地流拍，2021年以來，城投公司普遍進(jìn)場拿地。根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2022年住宅用地中，城投拿地2.25萬億元，占比約為54%。2022年10月，財政部發(fā)文嚴(yán)禁舉債儲備土地后，城投公司拿地有所收斂。但城投公司開發(fā)能力不強(qiáng)，拿地后開工率不足。克爾瑞地產(chǎn)統(tǒng)計，2021—2023年，城投公司拿地項目開工率僅為25.23%。（ 資料來源：《拿地/開工率不足26%，城投們近三年猛拿地極少開發(fā)》， 房天下網(wǎng)站，2024年2月19日，https：//news.fang.com/open/49461012.html。）城投公司項目收益偏弱，償債能力不足，自身債務(wù)又較高，拿地形成的資產(chǎn)無法產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流，甚至沒有流動性資金去支持償還短期債務(wù)。一些地區(qū)出現(xiàn)城投公司爆雷現(xiàn)象。從發(fā)債主體非標(biāo)違約次數(shù)看，2023年達(dá)到240次，創(chuàng)歷史新高，比2022年多1倍，2023年出現(xiàn)非標(biāo)風(fēng)險提示134次。重點地區(qū)風(fēng)險更為突出，山東省、貴州省、云南省、河南省、湖北省、遼寧省、陜西省和四川省均涉及非標(biāo)違約事件。根據(jù)中誠信國際的測算，2020—2022年，天津市、黑龍江省、青海省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、云南省、貴州省和甘肅省9個省（區(qū)、市），城投債凈融資額表現(xiàn)較差，債務(wù)滾續(xù)風(fēng)險更大。2023年，多數(shù)省份城投債還本付息額增長，償債壓力增加。如果還款來源沒有明顯改善，城投公司拿地形成的資產(chǎn)沒有收益，無法產(chǎn)生現(xiàn)金流滾動融資，城投爆雷將逐漸擴(kuò)大。而存量近50萬億元的隱性債務(wù)即使按年利率4%的水平來計算，對應(yīng)的債務(wù)利息也高達(dá)2萬億元，借新還舊、滾動融資的模式難以為繼。

（三）地方債風(fēng)險影響到中小銀行資本充足率

地方政府性債務(wù)資金大部分來自商業(yè)銀行，城投公司爆雷對區(qū)域性中小銀行影響更大。截至2023年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)本外幣資產(chǎn)總額為417.3萬億元，（國家金融監(jiān)督管理總局： 《2023年四季度銀行業(yè)保險業(yè)主要監(jiān)管指標(biāo)數(shù)據(jù)情況》，國家金融監(jiān)督管理總局網(wǎng)站，2024年2月21日，https：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html？docId=1152858amp;itemId=915。）地方政府債余額為40.7萬億元，（ 財政部：《關(guān)于2023年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年中央和地方預(yù)算草案的報告》，中國政府網(wǎng)，2024年3月13日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202403/content_6939289.htm。）占銀行總資產(chǎn)的9.8%。其中，商業(yè)銀行持有地方政府債余額為33.2萬億元，占總量的82%。（財政部政府債務(wù)研究和評估中心：《地方政府債券市場報告》，財政部網(wǎng)站，2024年3月4日，https：//kjhx.mof.gov.cn/yjbg/202403/t20240304_3929888.htm。）地方政府普遍作為城市商業(yè)銀行的大股東，存在以地方融資平臺貸款為途徑，將銀行資金用于公共項目建設(shè)的現(xiàn)象。尤其是城投公司拿地后，多半會向銀行抵押土地獲得貸款，政府作為大股東的城商行不得不聽從安排，與城投公司深度綁定。一旦地方政府性債務(wù)大面積出險，風(fēng)險會通過銀行信貸、影子銀行、擔(dān)保等渠道與中小銀行經(jīng)營風(fēng)險形成反饋循環(huán)。2023年末，城商行總資產(chǎn)約為49.89萬億元，資本充足率為12.61%。（ 中國銀行業(yè)協(xié)會：《城市商業(yè)銀行發(fā)展報告（2023）》，中國銀行業(yè)協(xié)會網(wǎng)站，2024年1月5日，https：//www.china-cba.net/Index/showw/catid/200/id/42945。）根據(jù)筆者估算，城投公司拿地形成的資產(chǎn)約為3.1萬億元，形成貸款2.3萬億元，占城商行資產(chǎn)的4.6%。地方政府債務(wù)大面積出險極易擊穿城商行資本充足率10.5%的監(jiān)管要求。

（四）可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險

金融體系內(nèi)存在業(yè)務(wù)聯(lián)動性和風(fēng)險傳染性，一旦中小銀行大量出險，風(fēng)險將向整個金融系統(tǒng)進(jìn)行跨部門、跨機(jī)構(gòu)和跨區(qū)域傳染，嚴(yán)重抑制銀行信用擴(kuò)張能力，動搖經(jīng)濟(jì)增長，甚至可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險。我國貨幣政策的傳導(dǎo)路徑主要通過銀行資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行，人民幣貸款占社會融資規(guī)模的60%以上。（中國人民銀行：《2023年社會融資規(guī)模存量統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》，人民銀行網(wǎng)站，2024年1月12日，http：//www.pbc.gov.cn/diaochatongjisi/116219/116225/5202052/index.html。）當(dāng)區(qū)域性中小銀行發(fā)生風(fēng)險，該區(qū)域銀行不良貸款增加，資本充足率下降，就會壓縮給實體經(jīng)濟(jì)提供資金的能力。而一旦企業(yè)和居民看到風(fēng)險暴露，一方面會擠兌銀行，另一方面還會對經(jīng)濟(jì)下行形成一致預(yù)期，不再擴(kuò)大消費、投資再生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)將陷入信用收縮、通貨緊縮的負(fù)向循環(huán)。這也是日本20世紀(jì)90年代后期以來，經(jīng)濟(jì)陷入“失落的30年”的教訓(xùn)所在。

四、地方政府性債務(wù)風(fēng)險源自深層次體制機(jī)制矛盾

我國地方政府性債務(wù)既受制于中央與地方的財權(quán)與事權(quán)分配，又關(guān)聯(lián)到房地產(chǎn)市場與金融管理體制；既涉及市場與政府的關(guān)系，又關(guān)系到國有企業(yè)改革。所以，地方政府性債務(wù)風(fēng)險主要來源于深層次的體制機(jī)制矛盾。

（一）分稅制財政體制仍需進(jìn)一步完善

我國財政管理體制屬于分稅制，中央財政事權(quán)有限但財力相對集中，地方財政事權(quán)較多但收入有限，中央和地方政府之間存在財力與事權(quán)不匹配、支出與責(zé)任劃分不清晰等問題。不盡合理的央地財政關(guān)系引發(fā)了諸多經(jīng)濟(jì)社會問題，也是導(dǎo)致地方公共債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長的主要原因。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府公共支出和公共服務(wù)需求持續(xù)增加，市縣一級承擔(dān)的事權(quán)增多而財權(quán)較少，地方政府的財力不能支持和滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的需求，不得不舉債發(fā)展，激發(fā)了地方債務(wù)的擴(kuò)張。黨的十八屆三中全會后，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐步清晰，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度基本建立。但仍存在地方政府更多聚焦促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展，對風(fēng)險防范和處置主動性積極性不夠的問題。

（二）隱性金融分權(quán)導(dǎo)致財政風(fēng)險金融化

首先，在隱性的金融分權(quán)下，地方政府可以通過股權(quán)關(guān)系等渠道直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)運行。地方政府通過地方金融機(jī)構(gòu)這一媒介，在區(qū)域金融市場施加影響力，從而影響金融市場。其次，地方政府也可以利用自身的資源調(diào)動能力間接影響金融機(jī)構(gòu)運營。地方性金融機(jī)構(gòu)與地方政府的利益關(guān)聯(lián)度較深，這使得金融無論在股權(quán)上是否受地方政府控制，都具備強(qiáng)烈的動機(jī)為地方政府提供各類融資。因此，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險逐漸擴(kuò)大時，所涉及到的相關(guān)金融機(jī)構(gòu)即商業(yè)銀行將面臨嚴(yán)重的經(jīng)營風(fēng)險。一旦這種情況在金融機(jī)構(gòu)之間擴(kuò)散，微觀金融風(fēng)險的累積也就勢必會導(dǎo)致更加嚴(yán)重的宏觀金融風(fēng)險，最終影響整個金融體系的安全。政府的擔(dān)保行為使得金融機(jī)構(gòu)往往會低估地方融資平臺以及地方財政風(fēng)險問題，進(jìn)而加大金融風(fēng)險發(fā)生的可能性。一旦地方融資平臺的資金鏈斷裂，財政風(fēng)險就會擴(kuò)散到上級地方政府，甚至是金融市場層面。

（三）地方債透明度不夠

從當(dāng)前來看，我國地方政府債務(wù)信息公開仍有諸多不完善之處。一方面，相當(dāng)一部分債務(wù)以城投平臺債務(wù)、國有企業(yè)債務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）等隱性債務(wù)形式存在，信息高度不透明，很容易觸發(fā)財政風(fēng)險，甚至可能構(gòu)成金融風(fēng)險隱患。另一方面，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)口徑不統(tǒng)一問題依然存在，對地方政府隱性債務(wù)的測算結(jié)果差異較大。有關(guān)部門及地方政府也沒有按一定的時間頻次、可比的統(tǒng)計口徑持續(xù)進(jìn)行債務(wù)信息公開，無法合理引導(dǎo)和穩(wěn)定各方預(yù)期。

（四）城投公司治理問題較為突出

城投公司作為微觀市場主體，存在功能不清晰，債務(wù)不透明，以及管理不規(guī)范等問題。一是功能定位不清。長期以來，城投公司一直作為地方政府的融資平臺，主要從事地方政府指定的傳統(tǒng)項目，投資大、回報低、周期長、融資成本高，本身難以產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流，主要依靠借新還舊存續(xù)。二是資產(chǎn)底數(shù)不清。多數(shù)城投公司主要通過地方政府劃撥資產(chǎn)來擴(kuò)大規(guī)模。部分城投公司賬面存在大量公益性資產(chǎn)，一些資產(chǎn)在入賬時存在會計核算不規(guī)范的問題，未計或者少計折舊、減值等，導(dǎo)致財務(wù)報表數(shù)據(jù)底數(shù)不清。三是公司治理不佳。城投公司具有官辦企業(yè)特征，管理層由地方政府委派，在日常管理中往往沿用行政管理思維。一些公司內(nèi)部管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不健全，普遍存在層級多、效率低、職責(zé)交叉重疊等問題。四是腐敗現(xiàn)象多發(fā)。部分城投公司管理不規(guī)范，監(jiān)管不到位，容易成為滋生腐敗的溫床。特別是在重大項目投融資決策、招投標(biāo)、資金使用等方面權(quán)力集中，監(jiān)督制約較少，導(dǎo)致一些人頻繁逾越紅線，進(jìn)行利益輸送，造成國有資產(chǎn)流失。

五、以體制機(jī)制改革為核心健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險管理體系

隨著我國經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展模式，原有的擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、以投資“刺激”經(jīng)濟(jì)的模式效率逐漸減弱，地方政府機(jī)械加杠桿的投資空間也越來越小。防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險，核心是從制度層面解決體制性機(jī)制性問題，要建立地方政府收支平衡、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的新機(jī)制。在短期內(nèi)，通過債務(wù)轉(zhuǎn)移、資產(chǎn)處置和重組、壓縮存量債務(wù)規(guī)模以及降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，解決存量債務(wù)流動性風(fēng)險。從長期看，要建立防范化解風(fēng)險的長效機(jī)制，做好頂層設(shè)計和改革，加強(qiáng)宏觀、財政和金融等政策的協(xié)調(diào)，建立健全促進(jìn)地方政府財政良性循環(huán)的制度體系。提高債務(wù)資金使用效率，用債務(wù)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，用發(fā)展逐步化解債務(wù)風(fēng)險。

（一）基本原則

第一，堅持中央不救助原則。發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，避免道德風(fēng)險，充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)法治精神，恢復(fù)市場主體信心，提升資源配置效率。第二，更好發(fā)揮政府作用。逐步轉(zhuǎn)變依賴土地轉(zhuǎn)讓收入填補(bǔ)地方政府預(yù)算缺口的局面，遵循公共財政基本原則，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，使中央和地方的財權(quán)與事權(quán)相匹配，促進(jìn)地方政府收支平衡。對城投平臺經(jīng)營性債務(wù)實施分類管控，完善審核監(jiān)管制度，嚴(yán)格防范高債務(wù)風(fēng)險平臺規(guī)模的增長，嚴(yán)守隱性債務(wù)紅線。對地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)實行財政約束，建立干部離任審計等約束機(jī)制，審查任職期間債務(wù)增長情況。第三，穩(wěn)中求進(jìn)，以時間換空間。對于貸款或債券融資困難的地區(qū)，債務(wù)壓縮不能操之過急，否則將直接阻斷融資渠道，進(jìn)而引發(fā)信用風(fēng)險。避免化解風(fēng)險過程中收縮政策疊加，降杠桿過快引發(fā)流動性風(fēng)險。因地制宜，解決區(qū)域再融資分化的問題，從區(qū)域信用恢復(fù)、挖掘還款資源以及實施授之以漁的救助等方面，幫助地方政府換取空間。第四，增強(qiáng)造血能力。重塑政企關(guān)系，突出平臺公司的市場主體作用與政府資源的杠桿支點作用相結(jié)合，平臺公司的深化改革、創(chuàng)新發(fā)展要與區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，推動地方政府融資平臺深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，強(qiáng)化自身盈利能力。

（二）在短期內(nèi)，在穩(wěn)杠桿下化解地方政府債務(wù)流動性風(fēng)險

短期內(nèi)，地方政府償債流動性不足的風(fēng)險較為突出。一方面，存量隱性債務(wù)的利息支出高達(dá)2萬億元。事實上，這些債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施等打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)的有效資產(chǎn)，本身因其經(jīng)濟(jì)外部性和收益跨周期的特征應(yīng)由中央和地方政府背起來，但由于地方政府財力與事權(quán)不匹配，不得已通過城投公司舉債投資而成。另一方面，這兩年城投公司進(jìn)場拿地形成的資產(chǎn)收益性不足，因房地產(chǎn)市場下行難以形成有效現(xiàn)金流，容易拖累地方商業(yè)銀行。考慮到政府杠桿率總體可控，中央政府尚有加杠桿空間。建議通過杠桿轉(zhuǎn)移化解短期風(fēng)險，將部分地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)移給中央政府，適當(dāng)增加中央政府杠桿率，遏制地方債務(wù)風(fēng)險蔓延。

可以吸收處置四大商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的有益經(jīng)驗，由中央政府發(fā)行長期國債提供資金，去收購地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)。這不是中央給予救助，也不是直接給地方政府兜底資金。核心是引入市場機(jī)制，以價格作為調(diào)節(jié)手段，采取公開、透明的方式，確保資產(chǎn)買賣過程的公平公正，避免道德風(fēng)險。地方政府可以自愿按照市場價格，對應(yīng)賣出資產(chǎn)，獲得償債資金。

具體方式可以由財政出資，設(shè)立資產(chǎn)管理公司或從現(xiàn)有資產(chǎn)管理公司中選出符合條件的機(jī)構(gòu)，由財政給每家注資，并賦予低息授信。這些資金主要用于收購城投公司持有的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和近兩年進(jìn)場高價拿地的土地資產(chǎn)?？砂词袌鰞r或這些土地抵押給銀行的抵押率對應(yīng)的價格去收購。目前由于市場價格下跌，城投公司拿地的土地資產(chǎn)已經(jīng)形成了賬面虧損，無法按現(xiàn)行市場價與其他非國有市場主體合作開發(fā)。這種方式可以激發(fā)資產(chǎn)管理公司市場主體責(zé)任，以市場價格使得地方政府受到“懲戒”。其形成資產(chǎn)可以成為保障性住房、人才公寓等，以落實中央政治局會議關(guān)于“加快發(fā)展租賃住房”的要求，也可以持有至經(jīng)濟(jì)上行期再退出，以時間換空間。穩(wěn)定市場預(yù)期，撬動經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

（三）從長期看，應(yīng)疏堵結(jié)合綜合施策推進(jìn)體制改革

根本性解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)疏堵結(jié)合、綜合施策，推進(jìn)體制改革。從管理機(jī)制、激勵機(jī)制、收支來源等角度入手，強(qiáng)化市場約束，推動地方政府資金運作的公開、透明，逐步推進(jìn)地方政府顯性和隱性債務(wù)并表管理，進(jìn)一步推進(jìn)財稅體制改革，完善地方政府性債務(wù)管理體制機(jī)制。

一是開源節(jié)流，緩解地方政府財政收支不平衡。從資金來源方面，鼓勵地方政府處置盤活閑置國有資產(chǎn)，增加財政收入。持續(xù)推進(jìn)分稅制改革，完善地方債務(wù)管理制度。借鑒國際經(jīng)驗，妥善調(diào)整中央和地方的債務(wù)融資格局，適當(dāng)穩(wěn)定地方政府債務(wù)規(guī)模，相應(yīng)增加中央政府債務(wù)規(guī)模，并以轉(zhuǎn)移支付充實地方政府財力。從支出方面，嚴(yán)控一般性支出，加強(qiáng)“三公”經(jīng)費管理，堅持政府過緊日子。

二是完善地方政府債務(wù)管理制度。繼續(xù)貫徹落實預(yù)算法中地方政府依法適度舉債，以及化解地方隱性債務(wù)“開前門、堵后門”的原則。對于存量隱性債務(wù)，穩(wěn)步推進(jìn)各地、各級地方政府隱性債務(wù)公開，激勵地方政府化解隱性債務(wù)，推動地方隱性債轉(zhuǎn)顯性債。明確全國范圍內(nèi)地方政府隱性債務(wù)清零最后期限，并逐級下達(dá)分地區(qū)地方政府隱性債務(wù)清零期限，層層壓實責(zé)任。特別要壓實省級政府防范化解隱性債務(wù)的主體責(zé)任，堅決貫徹中央政府不救助原則。制定可實施的隱性債務(wù)清零路線圖，通過分類處置、正常償還、借新還舊、債務(wù)置換、破產(chǎn)重組等方式，實現(xiàn)隱性債務(wù)清零，與顯性債務(wù)并表。對于新增債務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，健全地方債務(wù)風(fēng)險管理長效機(jī)制。進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)評估、預(yù)警、化解和應(yīng)急處置機(jī)制。

三是加強(qiáng)激勵機(jī)制設(shè)計，嚴(yán)格財政紀(jì)律。對新增隱性債務(wù)、隱性債務(wù)化解不實和城投公司違法違規(guī)拿地的典型案例，監(jiān)督其整改、問責(zé)，并將處理結(jié)果予以公開通報。完善考核激勵機(jī)制，將地方政府債務(wù)管理納入干部考核機(jī)制?？紤]建立地方主要領(lǐng)導(dǎo)人到任和離任債務(wù)審計與責(zé)任劃分制度，特別是把隱性債務(wù)問題納入干部離任審計范疇。

四是加強(qiáng)市場意識，引入市場收益成本調(diào)節(jié)，提升地方政府資金使用效率。進(jìn)行資金投向的政策性引導(dǎo)，鼓勵發(fā)展公益性項目，支持培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，限制其房地產(chǎn)和經(jīng)營性項目，控制增量、優(yōu)化存量、調(diào)整結(jié)構(gòu)，逐步化解風(fēng)險。對于公益性項目，自上而下建立機(jī)制，在信息公開的環(huán)境下，鼓勵對接長期限、低利率的專項債、地方政府債、國債等資金。

五是推進(jìn)城投公司規(guī)范發(fā)展，實現(xiàn)內(nèi)部管理向硬約束與強(qiáng)激勵方面提升。完善法人治理，使用規(guī)范化的企業(yè)會計制度，提升管理水平。依法優(yōu)化治理章程，建立董事會、監(jiān)事會、職工代表大會等職能部門，并明確各自的職責(zé)，發(fā)揮職能效應(yīng)。突破地方政府股東干擾，提升監(jiān)管層級。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門加強(qiáng)對城投公司對國有資產(chǎn)保值增值、經(jīng)營預(yù)算管理及其執(zhí)行情況的監(jiān)管；自然資源管理部門關(guān)注非房地產(chǎn)企業(yè)參與土地競拍情況，對違規(guī)行為依法處理；國家金融監(jiān)督管理局牽頭，加強(qiáng)地方金融機(jī)構(gòu)規(guī)范合規(guī)經(jīng)營監(jiān)管，嚴(yán)格城投公司及其關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的放貸審批管理，落實審批責(zé)任。

六是厘清投融資平臺公司與地方政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)城投公司轉(zhuǎn)型定型。明確定位、分類管理，將城投公司分為公益性城投公司、政策性城投公司、商業(yè)性城投公司三類。公益性城投公司相當(dāng)于地方的“公益性國有企業(yè)”，經(jīng)營范圍限于在本地提供“公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，即交通、水務(wù)、綠化、環(huán)衛(wèi)環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，禁止跨地區(qū)經(jīng)營；除建設(shè)保障房以外，禁止涉足土地二級開發(fā)。政策性城投公司主要開展本地區(qū)項目，前期投資具有公益性，后期隨著項目盈利更偏商業(yè)性，因而無法從一開始就明確區(qū)分公益性和商業(yè)性的業(yè)務(wù)（如土地開發(fā)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)等）。商業(yè)性城投公司承擔(dān)處于充分競爭的行業(yè)與領(lǐng)域、市場導(dǎo)向的盈利項目，如房地產(chǎn)開發(fā)、文旅項目投資運營等項目。商業(yè)性城投公司既可以持續(xù)經(jīng)營，也可以作為一種城投公司退出商業(yè)性業(yè)務(wù)的過渡狀態(tài)。對公益性城投公司，政府需公開透明補(bǔ)貼，配套相應(yīng)的專項債、地方政府債、國債等額度。政策性城投公司除了國家配套相應(yīng)額度，還需要按上市公司標(biāo)準(zhǔn)公開財務(wù)報表。商業(yè)性城投公司完全市場化經(jīng)營，政府不予任何財政資助。城投公司債務(wù)一并納入地方債統(tǒng)計口徑。

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責(zé)任編輯：郭 霞