人口與發(fā)展環(huán)境雙重變化下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展研究

摘要：人口新形勢疊加發(fā)展環(huán)境新變化，是建設(shè)中國式現(xiàn)代化需要面對和解決的新課題。本文將我國人口變化新趨勢，與對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系新變化、發(fā)展的不平衡不充分問題、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能發(fā)展等，置于同一個(gè)框架下研究優(yōu)化未來人口與生產(chǎn)要素的匹配。同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國家在類似人口發(fā)展階段，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外投資、城鎮(zhèn)格局等方面的經(jīng)驗(yàn)。立足新形勢，本文提出最大化發(fā)揮人力資源作用，優(yōu)化人口與生產(chǎn)要素匹配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；以人民為中心，適時(shí)調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，提高人民生活品質(zhì)；加快社會政策改革，完善公共支出制度，增強(qiáng)可持續(xù)性。本文研究展現(xiàn)了人口形勢與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境雙重變化對經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的深遠(yuǎn)影響，揭示了以人口與生產(chǎn)要素更有效匹配，促進(jìn)中國式現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)、社會和人口政策思路。

關(guān)鍵詞：人口形勢 數(shù)字經(jīng)濟(jì) 人工智能 城鎮(zhèn)格局

作者簡介：費(fèi)太安，國家信息中心研究員。

引 言

當(dāng)前，一方面我國人口形勢出現(xiàn)深刻變化，另一方面經(jīng)濟(jì)社會等客觀環(huán)境也發(fā)生重要變化。在推進(jìn)人口規(guī)模巨大的中國式現(xiàn)代化建設(shè)新征程中，既需要深入分析人口形勢變化對經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生的影響，也需要綜合研究發(fā)展環(huán)境變化對生產(chǎn)要素匹配帶來的影響。

我國人口目前呈現(xiàn)總?cè)丝谝?guī)模、勞動(dòng)年齡人口、生育率都下降，人口老齡化水平大幅上升，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡加劇，區(qū)域人口規(guī)模增減分化等特點(diǎn)。2022年后我國人口將長期負(fù)增長，2035年總?cè)丝诮抵?4.01億人，2050年為13.17億人，2079年降至10億人以下，2100年降為7.71億人。（費(fèi)太安：《我國人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配性研究》，《全球化》，2024年第2期。）

16～59歲勞動(dòng)年齡人口規(guī)模在2011年達(dá)到峰值9.25億人后持續(xù)減少，2022年為8.7億人，預(yù)計(jì)2035年保持在8億人左右，2050年將減少至7億人。（聯(lián)合國：《世界人口展望2022》，2022年7月11日。）生育率快速下降，2022年總和生育率下降到1.07的超低水平。人口老齡化呈快速和階段性加深，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡加劇。2020年60歲以上人口2.64億人，其中農(nóng)村1.21億人、鎮(zhèn)0.53億人、城市0.89億人。（同①。）城鄉(xiāng)人力資源差異懸殊。2020年，城市15～49歲年齡段人口占城市總?cè)丝诒戎貫?4.38%，農(nóng)村同年齡段人口只占農(nóng)村總?cè)丝诘?9.28%。（費(fèi)太安：《我國人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的匹配性研究》，《全球化》，2024年第2期。）人口持續(xù)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚的同時(shí)，省內(nèi)人口流動(dòng)大幅增長，未來省內(nèi)流動(dòng)為主的就地就近城鎮(zhèn)化或?qū)⒊蔀槌擎?zhèn)化發(fā)展的重要趨勢之一。不同等級城市人口規(guī)模分化明顯，近兩次全國人口普查顯示人口向大城市集聚加強(qiáng)，中西部地區(qū)不少城市人口大量流失，眾多中小城市人口規(guī)模顯著縮小。我國人口形勢變化將對經(jīng)濟(jì)增長、城鎮(zhèn)格局和公共支出風(fēng)險(xiǎn)等產(chǎn)生直接影響。生產(chǎn)消費(fèi)改變、創(chuàng)新群體變化、轉(zhuǎn)型升級壓力加大，將不利于經(jīng)濟(jì)增長；養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、人口流動(dòng)減弱、家庭功能弱化，將降低城鎮(zhèn)化動(dòng)力；養(yǎng)老基金缺口擴(kuò)大、教育醫(yī)療需求變化、公共服務(wù)負(fù)擔(dān)加重，將增加公共支出風(fēng)險(xiǎn)。

在新的人口形勢下，需要重新審視及思考基于傳統(tǒng)理念和發(fā)展模式的人口理論與政策選擇。需要對未來占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、發(fā)展不平衡不充分問題，以及面臨的外部發(fā)展環(huán)境做綜合分析研究，實(shí)現(xiàn)人口與生產(chǎn)要素更有效匹配，從而提高經(jīng)濟(jì)潛在增長率、改善生活品質(zhì)、降低公共支出風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

一、世情、國情、數(shù)情的新變化

外部發(fā)展環(huán)境的變化，需要我國順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化，實(shí)行更加積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，從而贏得發(fā)展優(yōu)勢、主動(dòng)和未來（穆虹，2024）。發(fā)展不平衡不充分問題，是人口新形勢下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕所亟需解決的問題。數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能的發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)形態(tài)影響重大且深遠(yuǎn)。

（一）對外貿(mào)易與投資形勢的新變化

對外貿(mào)易是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要力量，但隨著國際形勢的變化以及我國經(jīng)濟(jì)體量的增長，傳統(tǒng)的對外貿(mào)易方式需要調(diào)整。

1.經(jīng)濟(jì)全球化曲折前行，對外貿(mào)易面臨更多挑戰(zhàn)

全球化從國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，世界百年未有之大變局持續(xù)深化，新一輪科技與產(chǎn)業(yè)革命加速拓展，再加之全球新冠疫情大流行的影響，國際形勢的不穩(wěn)定性不確定性明顯增加。從國際政治關(guān)系看，民粹主義、排外主義抬頭，單邊主義、保護(hù)主義、霸權(quán)主義對世界和平與發(fā)展構(gòu)成威脅。國際經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化、安全等格局都在發(fā)生深刻復(fù)雜變化。近年全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈已經(jīng)呈現(xiàn)出本地化、區(qū)域化、分散化，各國都從供應(yīng)鏈安全角度進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)整，逆全球化趨勢更趨明顯。國際形勢的深刻變化，客觀上決定了傳統(tǒng)的對外貿(mào)易方式難以為繼，需要在對外投資、對外經(jīng)濟(jì)合作、對外開放上加速創(chuàng)新。

2.大型經(jīng)濟(jì)體日益成長，五外合作方式需要?jiǎng)?chuàng)新

一是我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大。我國是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2022年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)121萬億元，占世界經(jīng)濟(jì)比重約為18%，已經(jīng)形成了超大規(guī)模的大國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。）

二是國內(nèi)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長起主要作用。2021年最終消費(fèi)支出、資本形成總額、貨物和服務(wù)凈出口對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率分別為65.4%、13.7%、20.9%。（寧吉喆：《國民經(jīng)濟(jì)量增質(zhì)升“十四五”實(shí)現(xiàn)良好開局》，《求是》，2022年第3期。）三是國內(nèi)市場規(guī)模大且產(chǎn)業(yè)體系齊全。我國產(chǎn)業(yè)門類齊全，擁有41個(gè)工業(yè)大類、207個(gè)工業(yè)中類、666個(gè)工業(yè)小類，是全世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家。隨著居民收入水平持續(xù)提高，經(jīng)濟(jì)體量和市場規(guī)模增大，國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品更多用于滿足國內(nèi)需要。四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，第三產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比會越來越大，而第三產(chǎn)業(yè)中很多“商品”是不可貿(mào)易的。五是大型經(jīng)濟(jì)體對外貿(mào)易占比相對下降。國際經(jīng)驗(yàn)表明大型經(jīng)濟(jì)體滿足國內(nèi)需求是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要方面。從世界各國經(jīng)濟(jì)史看，不同規(guī)模經(jīng)濟(jì)體對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易有較大差異，大型經(jīng)濟(jì)體國內(nèi)消費(fèi)和投資占GDP的比重會更高，進(jìn)出口貿(mào)易占GDP的比重會低于小型經(jīng)濟(jì)體。

3.對外投資迅速成長，五大矛盾需要解決

截至2022年底，我國2.9萬家境內(nèi)投資者在國（境）外共設(shè)立對外直接投資企業(yè)4.66萬家，分布在全球190個(gè)國家（地區(qū)），年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額8.4萬億美元。2022年我國對外直接投資分別占全球當(dāng)年流量和存量的10.9%和6.9%，流量列全球國家（地區(qū)）排名的第二位，存量列第三位。（ 聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議：《2023年世界投資報(bào)告》，中國國際投資促進(jìn)會網(wǎng)站，2023年8月3日。）同時(shí)，我國對外投資存在以下矛盾亟需研究解決：投資準(zhǔn)入與投資風(fēng)險(xiǎn)的矛盾，投資領(lǐng)域與投資收益的矛盾，國際產(chǎn)能合作與需求對接的矛盾，對外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與對內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級的矛盾，對外投資與資本增值及收益返回的矛盾。對外開放與改革、創(chuàng)新，都是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＰ滦蝿菹?，需要建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，這是順應(yīng)國際發(fā)展環(huán)境復(fù)雜深刻變化作出的戰(zhàn)略選擇，更是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、打造國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢的內(nèi)在要求（中共國家發(fā)展改革委黨組，2024）。

（二）發(fā)展不平衡不充分問題迫切需要面對

我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。發(fā)展的不平衡不充分問題，制約了整體國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大了不同人群收入差異，是中國式現(xiàn)代化建設(shè)過程中必需面對和解決的問題。

1.區(qū)域發(fā)展不平衡突出

東部地區(qū)顯著領(lǐng)先，2022年廣東省、江蘇省、山東省、浙江省、福建省、上海市6省市GDP合計(jì)51.5萬億元，財(cái)政收入合計(jì)4.86萬億元，6省市以42.5%的GDP貢獻(xiàn)了全國44.7%的財(cái)政收入。與此相對的是，區(qū)域差距較大。GDP最高省份是最低省份的60多倍，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量層層遞減，除上述6省市財(cái)政有盈余，其他25個(gè)省份都依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供基本公共服務(wù)。近年東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)下降明顯，2022年東北三省GDP合計(jì)占全國4.8%，比2010年的9.1%幾乎下降了50%。從人均經(jīng)濟(jì)規(guī)?？?，全國人均GDP超過10萬元的省份有7個(gè)，處在6萬～9萬元級的有17個(gè)，處在4萬～5萬元級的有7個(gè)。（ 數(shù)據(jù)來源：相關(guān)年份《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。）

2.中西部縣域發(fā)展滯后

縣域占全國國土面積約90%，占總?cè)丝诤虶DP比重分別為52.5%和38.1%，人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模明顯不匹配?？h域發(fā)展差距巨大，東部地區(qū)縣域發(fā)展較好，2022年江蘇省昆山市GDP突破5000億元，超過西藏自治區(qū)、青海省和寧夏回族自治區(qū)3個(gè)省區(qū)合計(jì)。千億GDP縣域分布高度集中在東部地區(qū)和重點(diǎn)城市群地區(qū)。與此同時(shí)，1471個(gè)縣域（占比接近80%）的經(jīng)濟(jì)規(guī)模低于300億元，還存在70個(gè)左右經(jīng)濟(jì)規(guī)模低于10億元的“微型”縣域。（ 壹城經(jīng)濟(jì)咨詢中心：《中國縣域（市轄區(qū)）高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告2023》，中國社會科學(xué)出版社，2023年12月。）

3.區(qū)域發(fā)展差異有政策因素

區(qū)域間以及不同規(guī)模城市間經(jīng)濟(jì)差距的形成，既有地理區(qū)位、資源稟賦等初始條件的影響，更有發(fā)展戰(zhàn)略、相關(guān)政策、體制機(jī)制等后天因素的促成。一是改革開放后從制度安排上鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展。二是近年多地集全省之力提升省會城市首位度。三是部分政策體系客觀上鼓勵(lì)城市做大。通過撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)，合并周邊地市，做大中心城區(qū)人口規(guī)模成為不少省份的選擇。

（三）數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能推動(dòng)生產(chǎn)方式發(fā)生變化

當(dāng)前，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)形態(tài)影響最大的就是數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能的發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)與提升就業(yè)質(zhì)量有顯著作用（戚聿東等，2020）。數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的重要戰(zhàn)略抓手是人工智能。生成式人工智能能夠生成人類創(chuàng)造的產(chǎn)出，以及打破人機(jī)之間的溝通障礙，具有產(chǎn)生巨大宏觀經(jīng)濟(jì)影響的潛力（張文，2019）。數(shù)字經(jīng)濟(jì)與人工智能的發(fā)展，帶來產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線和商業(yè)模式創(chuàng)新變化，深刻改變生產(chǎn)組織方式以及勞動(dòng)力與生產(chǎn)要素的組合方式。

1.主要特點(diǎn)

生產(chǎn)集約化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能正加速向各產(chǎn)業(yè)滲透，推動(dòng)重構(gòu)生產(chǎn)方式、節(jié)約成本、加速創(chuàng)新。一是要素重組升級。數(shù)字經(jīng)濟(jì)改變了資本與勞動(dòng)要素的互補(bǔ)和替代形式，擴(kuò)展了資本與勞動(dòng)的技術(shù)邊界。二是降低交易成本。數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有海量數(shù)據(jù)、便捷化查詢、零成本復(fù)制、低成本信息搜尋、不確定性明顯改善等特點(diǎn)。三是加速社會創(chuàng)新。數(shù)字技術(shù)使創(chuàng)新主體之間的知識分享與合作更高效。從知識積累、研究到應(yīng)用，各階段相互作用，創(chuàng)新過程由線性傳遞到融為一體，也更有助于科技成果轉(zhuǎn)化利用。

產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。數(shù)據(jù)和人工智能將深度嵌入產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)。一是企業(yè)內(nèi)部。企業(yè)全域生產(chǎn)過程數(shù)字化，包括人工智能的推廣應(yīng)用，企業(yè)管理治理的數(shù)字化等。二是上下游產(chǎn)業(yè)鏈。在產(chǎn)業(yè)鏈中嵌入新的數(shù)字化服務(wù)，并為鏈上企業(yè)提供數(shù)據(jù)采集和分析服務(wù)。三是服務(wù)平臺。利益相關(guān)者服務(wù)平臺增多，有助于匹配生產(chǎn)要素需求、對外供給產(chǎn)品、外部治理等。

組織分散化。多層次系統(tǒng)化的平臺體系將與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合在一起。一是平臺共享化。區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等技術(shù)應(yīng)用強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)間的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)一步形成了產(chǎn)品與組織的松耦合系統(tǒng)，為不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供了融合發(fā)展的機(jī)會。二是個(gè)別需求累積化。知識快速擴(kuò)散和長尾市場的發(fā)展成為可能，個(gè)性的、小眾的需求被跨地域累積統(tǒng)計(jì)，從而形成新的豐富多樣的規(guī)模市場。三是時(shí)空距離淡化。通過數(shù)字技術(shù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和交流，打破了過去的物理隔閡及地理限制。

治理扁平化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)助推市場和政府在治理中呈現(xiàn)扁平、多元、開放和系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)。一是企業(yè)。傳統(tǒng)企業(yè)中的金字塔縱向結(jié)構(gòu)，向橫向、互動(dòng)、扁平的結(jié)構(gòu)過渡，有助于企業(yè)治理成本降低和治理效能提高。二是社會共同治理。以數(shù)字治理為紐帶形成社會治理共同體，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨地域、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享與協(xié)同。三是政府集約化治理。實(shí)現(xiàn)跨部門的數(shù)據(jù)共享、組織重構(gòu)、流程再造、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、窗口建設(shè)等。這不僅關(guān)系到社會組織和政府治理結(jié)構(gòu)的改革，也關(guān)系到國家治理體系特別是政府層級、行政區(qū)劃調(diào)整等。

2.對就業(yè)的影響

一是就業(yè)替代效應(yīng)。數(shù)字化和人工智能大大提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，減少單位產(chǎn)品對勞動(dòng)力的需求。研究表明美國約有1/4的現(xiàn)有工作任務(wù)可以由人工智能自動(dòng)化替代，特別是行政（46%）和法律（44%）職業(yè)。全球大約有18%的工作可能被人工智能所取代。（高盛：《人工智能對經(jīng)濟(jì)增長的潛在影響》，《全球科創(chuàng)觀察》，2023年第16期。）二是創(chuàng)造新就業(yè)機(jī)會。過去兩個(gè)多世紀(jì)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，沒有證據(jù)顯示技術(shù)進(jìn)步導(dǎo)致總量失業(yè)率上升。在過去80年中超過85%的就業(yè)增長是由新技術(shù)驅(qū)動(dòng)創(chuàng)造。數(shù)字經(jīng)濟(jì)爆發(fā)式增長能夠衍生出多種新產(chǎn)業(yè)，從而為勞動(dòng)力提供大量新崗位（龔六堂，2021）。數(shù)字技術(shù)以及平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新行業(yè)促進(jìn)了服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升了服務(wù)業(yè)就業(yè)容量（楊偉國，2021）。三是改變就業(yè)結(jié)構(gòu)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上不會表現(xiàn)出對資本或勞動(dòng)的絕對替代，而是根據(jù)配置效率決定對資本或勞動(dòng)的相對替代（Agrawal et al．，2019），通過甄選勞動(dòng)者技能實(shí)現(xiàn)有區(qū)別就業(yè)。數(shù)字技術(shù)進(jìn)步對不同的技能工作者進(jìn)行篩選，高技能者的需求會顯著增加、中技能者擴(kuò)大了就業(yè)范圍，但低技能者更容易被替代或需求明顯減少，就業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩極分化趨勢。

總之，數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能的發(fā)展，一是在對傳統(tǒng)就業(yè)崗位形成沖擊的同時(shí)，又創(chuàng)造出了許多新的就業(yè)形態(tài)；二是對勞動(dòng)力素質(zhì)要求會有明顯不同；三是就業(yè)創(chuàng)造的地區(qū)分布也有差異，相比過去主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和沿海城市，新形勢下中小城市會有更多機(jī)遇。

二、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒：產(chǎn)業(yè)升級、城鎮(zhèn)格局與公共支出

人口負(fù)增長和老齡化是不少發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷或面臨的共同問題。選取與我國人口特征具有共性的代表性國家，具體分析他們?yōu)轫槕?yīng)人口形勢變化，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高生活品質(zhì)、降低公共支出風(fēng)險(xiǎn)等方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作為我國相關(guān)改革的參考借鑒。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人力資源特點(diǎn)的匹配

1990年的日本和2020年的中國，在人口結(jié)構(gòu)靜態(tài)比例和動(dòng)態(tài)方向上都高度相似，同樣面臨著人口老齡化的長期挑戰(zhàn)。

根據(jù)日本總務(wù)省2023年9月17日公布的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，日本65歲以上老年人在總?cè)丝谥兴急壤_(dá)到29.1%，預(yù)計(jì)到2065年上升至34.8%。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力就業(yè)

從日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力就業(yè)關(guān)系看，日本三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員構(gòu)成比重和名義GDP構(gòu)成比重的變化保持高度一致。1955年日本三大產(chǎn)業(yè)占GDP比重分別為19.2%、33.7%和47.0%，同年三大產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比分別為41.3%、24.9%、33.8%；1990年三大產(chǎn)業(yè)占GDP比重分別為2.6%、43.5%、53.9%，三大產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比分別為7.1%、33.3%、59%；2012年三大產(chǎn)業(yè)占GDP比重分別為1.4%、29%、69.9%，三大產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比分別為3.8%、24.5%、70.6%。（ 數(shù)據(jù)來源：《二戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了哪五個(gè)重要時(shí)期？》，《豆蔻財(cái)經(jīng)》，2022年4月28日。 ）日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷有兩個(gè)主要方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化，即第二和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比重逐步提高；二是投入與產(chǎn)出合理化，指各產(chǎn)業(yè)投入和產(chǎn)出之間的耦合質(zhì)量提高（關(guān)雪凌、丁振輝，2012）。在經(jīng)濟(jì)高速增長期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化對日本經(jīng)濟(jì)增長的影響較大。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，20世紀(jì)90年代之后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化對經(jīng)濟(jì)增長的影響由正變負(fù)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化成為影響經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。

日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，對就業(yè)結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)提出不同需求。為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，日本政府不斷調(diào)整和完善高等教育層次、科類和結(jié)構(gòu)，形成與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互匹配的人才培養(yǎng)體系。

2.老齡化與對外投資

自20世紀(jì)80年代以來，日本已連續(xù)30多年成為全球最大的凈債權(quán)國。2021年日本對外凈資產(chǎn)余額增至411.2萬億日元，相當(dāng)于日本名義GDP規(guī)模的76%。其中，直接投資凈余額為188.3萬億日元，約占對外凈資產(chǎn)余額的45.8%。（ 蔣冬英、郭于瑋、魯政委：《“投資立國”：應(yīng)對人口老齡化的一劑良藥》，搜狐網(wǎng)，2022年12月26日。）在老齡化的不同階段，日本對外投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的側(cè)重點(diǎn)各有不同。1970—1980年老齡化初期（65歲以上人口占比達(dá)7%及以上），人均GDP不到1萬美元，勞動(dòng)力成本優(yōu)勢減弱，此時(shí)更加重視技術(shù)優(yōu)勢培育，對外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以勞動(dòng)密集型或資源密集型行業(yè)為主。1981—1995年深度老齡化階段（65歲以上人口占比達(dá)14%及以上），人均GDP大致在1萬～4萬美元，勞動(dòng)力成本繼續(xù)提高，但技術(shù)優(yōu)勢已出現(xiàn)，對外直接投資以電氣、運(yùn)輸設(shè)備為代表的資本密集型產(chǎn)業(yè)為主，同時(shí)，加大了非制造業(yè)尤其是房地產(chǎn)業(yè)的對外直接投資力度。1996年以來超老齡化階段（65歲以上人口占比達(dá)20%及以上），人均GDP超過4萬美元，此時(shí)技術(shù)密集型行業(yè)以及與之相配套的金融和保險(xiǎn)業(yè)也開始大量“走出去”。

日本利用海外市場和資源反哺國內(nèi)，有效緩解了人口老齡化帶來的不利影響。一是避免勞動(dòng)力成本高企。在邁入人口老齡化前期，日本工資水平同比漲幅由1955年的1.8%上漲到1974年的26%。（蔣冬英、郭于瑋、魯政委：《“投資立國”：應(yīng)對人口老齡化的一劑良藥》，搜狐網(wǎng)，2022年12月26日。）對外投資避免了國內(nèi)勞動(dòng)力供給不足和勞動(dòng)力市場僵化帶來的企業(yè)成本上升及生產(chǎn)率下降。二是有效助力國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。通過對外有區(qū)別的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，日本在深度老齡化階段完成了制造業(yè)高技術(shù)化轉(zhuǎn)型。日本將本國技術(shù)含量低且勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)環(huán)節(jié)向外轉(zhuǎn)出，為本國制造業(yè)升級騰挪空間。同時(shí)，日本企業(yè)將海外收益大部分匯回國內(nèi)，且回流資金多用于研發(fā)和設(shè)備投資支出，企業(yè)研發(fā)對海外收益的依賴度不斷上升。三是進(jìn)一步融入并占據(jù)全球價(jià)值鏈分工上游。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，依靠低要素成本融入全球價(jià)值鏈分工體系；在自身發(fā)展條件改善后，逐步通過產(chǎn)業(yè)升級改變在全球價(jià)值鏈的分工地位。

四是有效增加國內(nèi)居民收入。

在全球主要對外直接投資經(jīng)濟(jì)體中，日本對外直接投資收益率名列前茅，日本海外投資收益占GDP近10%，對外投資收益顯著增加了國內(nèi)居民收入。（資料來源：《日本海外投資收益占GDP近一成》，《日本經(jīng)濟(jì)新聞》，2022年12月18日。）

3.發(fā)達(dá)國家共性特征

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力就業(yè)匹配，積極發(fā)展對外投資和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷的共性特征。不僅日本如此，發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力匹配都有著相似歷程，都表明了“勞動(dòng)生產(chǎn)率”相匹配的理論思想，在對外投資和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面也都根據(jù)國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)人口狀況適時(shí)調(diào)整。以美國為例，在國內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)，美國在全球范圍內(nèi)尋找最佳原料產(chǎn)地、生產(chǎn)基地和銷售市場，進(jìn)行全球化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。20世紀(jì)美國在全球進(jìn)行了四次大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而不斷占據(jù)比較優(yōu)勢地位，最終憑借新產(chǎn)品和新技術(shù)的核心優(yōu)勢，從事高附加值和高技術(shù)含量產(chǎn)品的生產(chǎn)，并影響全球生產(chǎn)格局和利益分配格局。

（二）城鎮(zhèn)人口格局與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的匹配

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要一定的經(jīng)濟(jì)增速，更需要不同區(qū)域人力資源與生產(chǎn)要素的有效匹配。高質(zhì)量發(fā)展要求區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，最終體現(xiàn)在不同區(qū)域人民生活品質(zhì)的普遍提高上。城鎮(zhèn)化是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的黃金結(jié)合點(diǎn)，有利于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更高水平的供需良性循環(huán)和動(dòng)態(tài)平衡，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐（楊蔭凱，2023）。以下從正反兩個(gè)方面，分析城鎮(zhèn)人口格局與生活品質(zhì)的內(nèi)在關(guān)系。

1.城鎮(zhèn)人口相對均衡有利于提高生活品質(zhì)

德國是城鎮(zhèn)人口相對均衡發(fā)展的代表性國家。德國在歐盟中人口最多、人口密度最高，德國的人口城市化率高達(dá)88%。德國城鎮(zhèn)人口格局最顯著的特征是大部分人生活在中小城鎮(zhèn)。2023年德國總?cè)丝?319.6萬人，最大城市柏林只有300多萬人。（數(shù)據(jù)來源：世界銀行。）

人口超百萬的城市共4座，占全國城市總?cè)丝诒戎卦?0%左右。14個(gè)人口超過50萬的大城市共有1339萬人，占全國總?cè)丝诘谋戎匾仓挥?6.4%。德國大約40%人口居住在不到2萬人的小城鎮(zhèn)，30%人口居住在超過10萬人的城市。（石憶邵：《 德國均衡城鎮(zhèn)化模式與中國小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制瓶頸》，《 經(jīng)濟(jì)地理》，2015年第11期。

）傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，只有人口規(guī)模龐大的城市才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚效應(yīng)。然而，德國的城市人口規(guī)模格局并沒有影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。德國是歐盟中最強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和歐洲經(jīng)濟(jì)增長引擎，德國GDP與制造業(yè)產(chǎn)值全球排名都高居第4位。在全球幸福指數(shù)排名中，德國位列第15名左右，（聯(lián)合國：《2022年世界幸福報(bào)告》，2022年3月。）這在人口規(guī)模比較大的國家中是名列前茅的。擁有發(fā)達(dá)的重工業(yè)，卻沒有形成規(guī)模龐大的城市，原因在于德國的歷史淵源、法律約束、組織體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及相應(yīng)的體制機(jī)制。

發(fā)達(dá)國家人口向中小城市流動(dòng)現(xiàn)象較為普遍。20世紀(jì)70年代后，美國人口大量從大城市向中小城市或郊區(qū)流動(dòng)。在全美城市人口中，中心城市人口比重由1950年的58.6%降至1970年的45.8%，1980年進(jìn)一步減少到40%，（李仲生：《發(fā)達(dá)國家的人口變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，清華大學(xué)出版社，2011年。）都市區(qū)人口分布重心轉(zhuǎn)向中小城市和郊區(qū)。二戰(zhàn)后法國特大城市巴黎占全國總?cè)丝诘谋戎匾灿兴陆?，一?0萬人口左右的中等城市發(fā)展迅速，如格勒諾布爾、蒙彼利埃等人口獲得了大量增長，一些大城市及2萬人以下的小城市人口所占比重則趨于上升，法國城市人口分布重心也有所下移。

2.城鎮(zhèn)化過快和人口過于集中導(dǎo)致低生育率過低

韓國在經(jīng)歷了時(shí)間和空間“壓縮型”城市化后（楊明，2013），生育率創(chuàng)全球最低。韓國僅用了30年就基本實(shí)現(xiàn)了城市化，并且人口高密度集中，約50%人口集中在西北部的首都周邊，近30%集中在東南部的釜山周圍。城市化過快，人口過于集中，不僅土地價(jià)格暴漲、經(jīng)濟(jì)成本過快抬升，也給人們身心帶來巨大負(fù)擔(dān)，這是造成韓國生育率極低的根本原因。韓國現(xiàn)在是世界上總和生育率最低的國家，也是唯一低于1的國家。據(jù)預(yù)測，2024年韓國總和生育率將下降到0.7。（韓國統(tǒng)計(jì)廳：《2022年韓國總和生育率創(chuàng)歷史新低》，中國新聞網(wǎng)，2023年2月22日。）由于不堪高房價(jià)等生活成本重負(fù)，近年首爾人口呈下降趨勢，2012年首爾人口為1019.5萬人，2022年跌至942.8萬人，10年下降了7.5%。（張靜：《受房價(jià)持續(xù)上漲影響韓國首都首爾的人口減幅在全國各城市中排在首位》 ，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2023年7月18日。）

縱觀世界城鎮(zhèn)化歷程，在19世紀(jì)中期到20世紀(jì)中期的100年里，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率提高了40個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提升的速度是0.4個(gè)百分點(diǎn)（厲以寧等，2014）。歐洲依托發(fā)達(dá)工業(yè)和在世界經(jīng)濟(jì)體系中的優(yōu)勢，用了50年的時(shí)間將城市人口從40%提高到60%。實(shí)際上發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化時(shí)間跨度都比較長，一般需要70～100年以上。從就業(yè)結(jié)構(gòu)演變來說也是如此，例如美國1920年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重為28.8%，2004年降到1.6%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比重從25%降到10%，大約需要20年，降到2%以下大約需要70年（同③。）。在我國人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量發(fā)生深刻變化的背景下，需要重新審視城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，時(shí)間上放緩節(jié)奏、空間上相對均衡、人口上因人而異。

（三）公共支出與人口結(jié)構(gòu)的匹配

養(yǎng)老金制度是老齡化社會公共支出領(lǐng)域面臨的代表性問題。分析發(fā)達(dá)國家在養(yǎng)老金領(lǐng)域的改革措施，可為我國改革完善養(yǎng)老金制度體系等公共支出政策提供借鑒。國際上對養(yǎng)老金制度通常使用3個(gè)評價(jià)指標(biāo)：充足性、完整性和財(cái)政可持續(xù)性。近30年來，隨著老齡化的加深，財(cái)政可持續(xù)性成為不少發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金制度面臨的主要問題。為此，發(fā)達(dá)國家主要從財(cái)政可持續(xù)性和養(yǎng)老金公平性兩方面進(jìn)行改革。

1.改善財(cái)政可持續(xù)性

一是減支。英國、法國、意大利等國家將曾長期施行的養(yǎng)老金待遇與工資掛鉤，或與工資和物價(jià)中增速較快的一個(gè)掛鉤，改為只與物價(jià)掛鉤，以減緩養(yǎng)老金支出漲幅。二是增收。提高繳費(fèi)率與擴(kuò)大繳費(fèi)人數(shù)。促進(jìn)女性、青年就業(yè)，引入青壯年移民勞動(dòng)力，遏制提前退休，激勵(lì)老年人口再就業(yè)等。三是綜合改革。延長法定退休年齡是減支和增收并舉的措施，成為各國普遍研究采用的方式。為減少改革阻力，相關(guān)國家一般采取漸進(jìn)、彈性的方式，以“月”“季度”等為單位逐步延長，同時(shí)配套以正向和反向的激勵(lì)措施，如延后退休增加養(yǎng)老金，提前退休減扣養(yǎng)老金。為保障公平性，分勞動(dòng)者類型、工作時(shí)間、公私部門等，靈活實(shí)施延遲退休政策。

2.提高養(yǎng)老金制度公平性

一是簡化養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老金改革是一個(gè)隨著經(jīng)濟(jì)社會和人口結(jié)構(gòu)變化而不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。英國建立養(yǎng)老金制度歷史較長，但隨著時(shí)間推移，養(yǎng)老金身上打的“補(bǔ)丁”也越來越多，以至于養(yǎng)老金制度變得非常復(fù)雜且欠公平。為此，英國取消原來的多項(xiàng)養(yǎng)老金相關(guān)制度，建立了適用于所有就業(yè)人口的“新國家養(yǎng)老金計(jì)劃”，分3個(gè)支柱，即第一支柱新國家養(yǎng)老金、第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金和第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金。第一支柱僅提供最基礎(chǔ)的養(yǎng)老金保障功能，第二支柱至少維持參保者生活水平相較于退休前不下降，第三支柱主要發(fā)揮補(bǔ)充、豐富養(yǎng)老金的作用。二是明確?；径ㄎ?。政府將第一支柱養(yǎng)老金明確為“?；尽薄榱嗽鰪?qiáng)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，始終將第一支柱的待遇水平控制在最低收入水平。三是注重利益協(xié)調(diào)。為減少改革阻力，通過漸進(jìn)式改革的辦法來促進(jìn)多方利益的協(xié)調(diào)。同時(shí)充分發(fā)揮市場作用，鼓勵(lì)創(chuàng)建職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)等，為不同群體提供多樣化選擇。

三、改革完善相關(guān)制度體系的政策建議

應(yīng)對人口與發(fā)展環(huán)境雙重變化，必須適應(yīng)中國式現(xiàn)代化要求，緊扣高質(zhì)量發(fā)展與共同富裕目標(biāo)，以人口與生產(chǎn)要素更有效匹配為抓手，改革完善經(jīng)濟(jì)、社會和人口政策。

（一）優(yōu)化人力資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的匹配，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展

最大化發(fā)揮人力資源作用，優(yōu)化人力資源與生產(chǎn)要素匹配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)社會健康可持續(xù)發(fā)展的根基，也是提高生活品質(zhì)以及應(yīng)對公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

1.增強(qiáng)國內(nèi)國際兩個(gè)市場兩種資源的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

一是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少人為因素對市場配置資源的影響。堅(jiān)持保障和改善民生，更加著重在生產(chǎn)布局、初次分配中增加居民收入。堅(jiān)持需求驅(qū)動(dòng)，以豐富品種、過硬質(zhì)量、優(yōu)良服務(wù)滿足國內(nèi)消費(fèi)需求。二是提高對外經(jīng)濟(jì)合作效益。加快對外投資價(jià)值鏈地位躍升，將投資目的國上下游產(chǎn)業(yè)鏈需求與國內(nèi)研發(fā)相互結(jié)合，促進(jìn)對外投資向全球價(jià)值鏈的高端環(huán)節(jié)不斷躍遷。創(chuàng)新產(chǎn)能合作，將傳統(tǒng)產(chǎn)能與新興產(chǎn)能均融入包容性產(chǎn)能合作。注重對外投資價(jià)值創(chuàng)造，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，實(shí)現(xiàn)對外投資收益不斷回歸國內(nèi)。三是實(shí)現(xiàn)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)發(fā)展。將本土產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)、境外投資收益三者有機(jī)結(jié)合互相促進(jìn)。利用對外投資收益反哺國內(nèi)產(chǎn)業(yè)研發(fā)，降低人力資源成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。以國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人力資本提升為依托，進(jìn)一步促進(jìn)對外投資向產(chǎn)業(yè)鏈高端邁進(jìn)。

2.加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型升級

一是推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。提前做好對勞動(dòng)替代的政策儲備和技術(shù)研發(fā)，有效應(yīng)對勞動(dòng)力減少、老齡化和制造業(yè)招工難等問題。二是推動(dòng)服務(wù)業(yè)數(shù)字化改造。以數(shù)據(jù)要素為依托，加快云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)，在服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上的應(yīng)用融合。三是加快智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)。同步推進(jìn)數(shù)字育種推廣、智能農(nóng)機(jī)裝備應(yīng)用、智慧大田農(nóng)場建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖和漁業(yè)養(yǎng)殖等數(shù)字化與規(guī)?；e極扶持鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新模式。四是完善數(shù)據(jù)制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)等方面適度超前謀篇布局。

3.完善適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)力市場制度

一是建立更加靈活的就業(yè)市場。更加注重改革開放以來市場在勞動(dòng)力配置中作用不斷加強(qiáng)的歷史經(jīng)驗(yàn)，給予勞動(dòng)力市場更大彈性和靈活性。二是制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系體系。建立多元化勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制度，支持勞動(dòng)者通過新就業(yè)形態(tài)實(shí)現(xiàn)多元化就業(yè)。三是健全適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)特點(diǎn)的社會保障政策和公共就業(yè)服務(wù)體系。充分發(fā)揮平臺數(shù)據(jù)和技術(shù)優(yōu)勢，創(chuàng)新勞動(dòng)者保險(xiǎn)保障的機(jī)制和模式，為靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)人員提供社會保障服務(wù)。四是提高人力資源供需匹配效率。完善人力資源積累、就業(yè)和待業(yè)等大數(shù)據(jù)平臺體系和服務(wù)功能，改善勞動(dòng)力市場供需結(jié)構(gòu)。

4.培育與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相匹配的人力資源

一是教育體制上，建立面向新一輪信息革命的教育體系，構(gòu)建以高等教育和職業(yè)教育為主體、繼續(xù)教育為補(bǔ)充的數(shù)字化專業(yè)人才培養(yǎng)體系。二是教育機(jī)制上，調(diào)動(dòng)社會和相關(guān)人力資源平臺對勞動(dòng)者轉(zhuǎn)崗就業(yè)等提供技能培訓(xùn)，緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾。三是教育理念上，重視通用能力培養(yǎng)，樹立終身學(xué)習(xí)理念，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者在新技術(shù)變革環(huán)境下的適應(yīng)性就業(yè)能力。

（二）適時(shí)調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，提高人民群眾生活品質(zhì)

人口的空間分布不僅關(guān)系到人力資源與生產(chǎn)要素的匹配和使用效率，更關(guān)系到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、收入分配，進(jìn)而決定生活品質(zhì)。我國正處于中等收入向高收入邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，面對人口新形勢，應(yīng)以人民為中心，更好發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵作用。

1.人口按特點(diǎn)分類城鎮(zhèn)化

根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)狀況和人口結(jié)構(gòu)特征分類推進(jìn)城鎮(zhèn)化。農(nóng)村戶籍人口分三類：城鎮(zhèn)常住人口、農(nóng)村有潛力城鎮(zhèn)化人口、老年及創(chuàng)收能力較弱的人口。一是加快戶籍、土地、財(cái)稅、住房、教育、社會保障等諸多體制、政策、利益調(diào)整，將有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的城鎮(zhèn)常住人口加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。二是對于有潛力城鎮(zhèn)化人口，既要降低定居成本、強(qiáng)化權(quán)益保障、減少收入不確定風(fēng)險(xiǎn)，又要暢通進(jìn)城農(nóng)民處置農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)益的通道，讓農(nóng)民帶資產(chǎn)進(jìn)城以便老有所依。三是對老年及創(chuàng)收能力較弱的人口，通過鄉(xiāng)村振興、以城帶鄉(xiāng)等多種措施促進(jìn)就地就業(yè)增收。

2.城鎮(zhèn)按類型分類發(fā)展

一是分門別類區(qū)別對待大城市周邊、專業(yè)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、人口流失城鎮(zhèn)等的發(fā)展方向。二是將人力資源特點(diǎn)、區(qū)域特征與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、城鎮(zhèn)功能定位相結(jié)合，走差異化發(fā)展道路。三是對于缺乏發(fā)展?jié)摿η胰丝诹魇?yán)重的城鎮(zhèn)，要堅(jiān)持維持運(yùn)轉(zhuǎn)和疏解人口兩手抓，既要做好民生保障又要控制新增投資，兼顧生活品質(zhì)與資源浪費(fèi)。

3.增強(qiáng)縣域內(nèi)生發(fā)展能力

行政等級高的城市，擁有更多的行政和社會資源，更容易獲得先發(fā)優(yōu)勢。一是從機(jī)制上逐步削弱行政等級對資源配置的影響，可在省市縣管理體制上探索更有利于縣鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，減少政府在區(qū)域內(nèi)人為堆積資源做大城市。二是未來的政策、制度、機(jī)制改革試點(diǎn)等方面，優(yōu)先選擇中西部地區(qū)開展先行先試。三是更加基于市場規(guī)律，在政府投資基金設(shè)置和招商引資等方面加大縣域基金規(guī)模，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)、社會資本等向中低等級的城鎮(zhèn)流動(dòng)。四是加快實(shí)現(xiàn)區(qū)域間城鄉(xiāng)間要素的平等交換、雙向流動(dòng)，暢通全國統(tǒng)一大市場。

4.提高縣域產(chǎn)業(yè)體系協(xié)同性

借鑒沿海發(fā)達(dá)地區(qū)縣市在特色經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、區(qū)域協(xié)同等方面的政策措施。一是加快推進(jìn)縣域特色、產(chǎn)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，精準(zhǔn)實(shí)施“一縣一策”。二是加快構(gòu)建區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市、大企業(yè)與薄弱縣區(qū)“一對一”“多對一”結(jié)對合作。三是統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)向都市區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，圍繞都市區(qū)構(gòu)建區(qū)域性產(chǎn)業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域分工，獲取協(xié)同效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，在更大地域尺度上實(shí)現(xiàn)要素資源優(yōu)化配置，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供更大動(dòng)能。

5.加強(qiáng)東中西部市縣級領(lǐng)導(dǎo)干部交流調(diào)配

區(qū)域發(fā)展差距表面是物的因素，根子在人的思想理念特別是市場經(jīng)濟(jì)思維上（費(fèi)太安，2009）。推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部異地交流制度，總體上對經(jīng)濟(jì)增長有相當(dāng)正面的促進(jìn)作用（張軍、高遠(yuǎn)，2007）。一是從發(fā)達(dá)地區(qū)選派基層優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部，到中西部市縣擔(dān)任黨委和政府主要負(fù)責(zé)人。二是將中西部大量優(yōu)秀年輕領(lǐng)導(dǎo)干部或準(zhǔn)備提任黨政部門主要負(fù)責(zé)人的后備干部，選派到東部地區(qū)重要領(lǐng)導(dǎo)崗位任職。三是從中央部委選派優(yōu)秀干部到地方行政機(jī)構(gòu)任職。四是任職時(shí)間上有一定限制，以利于熟悉情況，以及開展中長期規(guī)劃發(fā)展。

6.注重優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)均衡布局

反向加強(qiáng)對薄弱地區(qū)人才培養(yǎng)和公共服務(wù)支持，培育縣域發(fā)展內(nèi)生后勁。一是優(yōu)化高等院校特別是一流院校配置，對中西部人口規(guī)模大且缺乏雙一流高校的地區(qū)，應(yīng)采取傾斜性政策，加大扶持力度。二是提升縣中學(xué)辦學(xué)質(zhì)量，每個(gè)縣至少有一所中學(xué)在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面獲得超過省會城市中學(xué)的支持標(biāo)準(zhǔn)。三是提升中西部縣域醫(yī)療質(zhì)量。以醫(yī)聯(lián)體建設(shè)為契機(jī)，著重推動(dòng)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)與知名醫(yī)院在人才、技術(shù)、信息等方面交流、共建、共享。

（三）加快社會政策改革，完善公共支出制度

順應(yīng)人口變化大趨勢，需要及時(shí)調(diào)整優(yōu)化養(yǎng)老金、教育、醫(yī)療和行政管理等方面的制度體系，降低公共支出風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)政可持續(xù)性、增進(jìn)人民福祉，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕做好基礎(chǔ)保障。

1.由近期到遠(yuǎn)期綜合施策完善養(yǎng)老制度體系

一是繼續(xù)擴(kuò)大基本養(yǎng)老金中央調(diào)劑的比例和規(guī)模。擴(kuò)充財(cái)政補(bǔ)充社?；鸬膩碓?，解決當(dāng)期各地基金不平衡和缺口問題。二是降低繳費(fèi)制度門檻。讓更多靈活就業(yè)群體參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，減輕制度贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。三是定期評估測算最低繳費(fèi)年限。堅(jiān)持年度或定期動(dòng)態(tài)精算，測算最低繳費(fèi)年限和繳費(fèi)額并及時(shí)調(diào)整實(shí)施。四是大幅度提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平。目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平過低，通過政策引導(dǎo)繳費(fèi)、提供與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相同的個(gè)人賬戶記賬利率等方式，不斷提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平，以及彌合城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工在養(yǎng)老金待遇水平上的鴻溝。五是研究細(xì)化分類推進(jìn)延遲退休方案。根據(jù)工作性質(zhì)并結(jié)合勞動(dòng)者人力資本儲備、身體情況和個(gè)人意愿，分類推進(jìn)延遲退休方案。優(yōu)化老年勞動(dòng)者再就業(yè)的社會基礎(chǔ)與匹配性。六是建立雙層養(yǎng)老金制度。采取政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金加政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金架構(gòu)，堅(jiān)持政府?；?，同時(shí)發(fā)揮市場在豐富完善養(yǎng)老支持體系上的積極作用。對于目前并存的三個(gè)甚至更多層次養(yǎng)老金，通過改革簡化為每個(gè)人擁有一份政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金，以及一份或者多份政策支持的補(bǔ)充養(yǎng)老金。七是建立激勵(lì)相容的政策和管理體系。養(yǎng)老金缺口問題的根源在于人口結(jié)構(gòu)失衡和現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度的矛盾。未來借由養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，借鑒基金積累制方式，逐步建立起以全國平均工資水平為基準(zhǔn)，以各省發(fā)展水平為調(diào)節(jié)的養(yǎng)老金收繳和支出制度。

2.改革義務(wù)教育和高等教育學(xué)制

根據(jù)人口特征與未來社會需求，完善教育結(jié)構(gòu)和資源配置。一是前延義務(wù)教育。將4～6歲的幼兒園階段納入準(zhǔn)義務(wù)教育，享受義務(wù)教育相關(guān)政策。二是后延義務(wù)教育。逐步將高中階段納入義務(wù)教育。壓縮小學(xué)教育年限，形成從小學(xué)到高中的一貫制10年正式義務(wù)教育。三是分類發(fā)展大學(xué)。一部分大學(xué)轉(zhuǎn)為職業(yè)教育，一部分納入高水平大學(xué)建設(shè)范圍。

3.推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提質(zhì)增效

人口形勢的變化與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，需要醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。

一是調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生資源供給數(shù)量。及時(shí)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉，改進(jìn)衛(wèi)生資源結(jié)構(gòu)，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。二是調(diào)整醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)提高縣域醫(yī)療科技和醫(yī)師技術(shù)水平，加大對老年護(hù)理等的服務(wù)供給。三是鼓勵(lì)開辦社區(qū)養(yǎng)老托幼服務(wù)結(jié)構(gòu)。支持社會機(jī)構(gòu)在一老一小上有所作為，財(cái)政可以給予適度補(bǔ)貼。

4.調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃和管理機(jī)構(gòu)

精簡機(jī)構(gòu)優(yōu)化支出，減輕財(cái)政供養(yǎng)壓力，把有限的財(cái)力更多用于保障和改善民生。一是撤。對部分人口稀少、經(jīng)濟(jì)薄弱的小縣，應(yīng)撤銷行政區(qū)劃。二是并。積極推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)編制改革，適當(dāng)合并機(jī)構(gòu)設(shè)置、減少數(shù)量、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)。三是調(diào)。對于人口大量遷出的小城市和集鎮(zhèn)，要適當(dāng)調(diào)整土地規(guī)劃、財(cái)政投資規(guī)模等，避免投資慣性造成資源浪費(fèi)。

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責(zé)任編輯：李 蕊