廢分封 行郡縣

丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠(yuǎn)，不為置王，毋以填之。請(qǐng)立諸子，唯上幸許?！笔蓟氏缕渥h于群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠(yuǎn)，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴(lài)陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無(wú)異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便?！笔蓟试唬骸疤煜鹿部鄳?zhàn)斗不休，以有侯王。賴(lài)宗廟，天下初定，又復(fù)立國(guó)，是樹(shù)兵也，而求其寧息，豈不難哉！廷尉議是。”

分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)。

——〔西漢〕司馬遷《史記》卷6《秦始皇本紀(jì)》

秦始皇統(tǒng)一中國(guó)之初，關(guān)于采取怎樣的地方行政制度，大臣們有不同的意見(jiàn)。丞相王綰等建議沿襲分封制，以秦始皇諸子鎮(zhèn)守燕、齊、楚等地。廷尉李斯堅(jiān)決反對(duì)，以春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期諸侯相互攻伐為例，證明分封制不可取，主張徹底廢除分封制，在全國(guó)推行郡縣。秦始皇從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，采納了李斯的意見(jiàn)。這段史料充分反映了分封制在春秋戰(zhàn)國(guó)已經(jīng)衰落，不適應(yīng)歷史發(fā)展趨勢(shì)，郡縣制則更有利于加強(qiáng)中央集權(quán)。秦朝統(tǒng)一后，正是積極汲取歷史上分封制導(dǎo)致周天子權(quán)威削弱、諸侯作亂的教訓(xùn)，采取了郡縣制來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方的控制。

秦朝在地方設(shè)立郡、縣兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)，由中央政府管轄?？ぴO(shè)郡守與郡尉，郡守為郡的行政長(zhǎng)官，郡尉掌管地方武裝。大縣設(shè)縣令，小縣設(shè)縣長(zhǎng)，主持政務(wù)，其屬官則有丞、尉等，縣尉負(fù)責(zé)軍事與治安，縣丞負(fù)責(zé)司法和稅收。中央設(shè)監(jiān)獄史，監(jiān)察郡縣?？h以下設(shè)鄉(xiāng)、里兩級(jí)基層行政機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)地方治安與公文傳遞的“亭”?？ぁh—鄉(xiāng)—里構(gòu)成了一套嚴(yán)密的地方行政體系，把全國(guó)各地每戶(hù)人家都納入國(guó)家政治體制中，皇帝通過(guò)其代理人將統(tǒng)治貫徹到廣大的疆域和人民。其實(shí)行的這種層級(jí)管理，實(shí)現(xiàn)了中央到地方的垂直管理。此外，郡縣主要官員由中央任免和考核，徹底打破了傳統(tǒng)的貴族分封制，貴族政治被官僚政治所取代。

之所以說(shuō)秦始皇這一決策意義重大，主要有以下幾方面原因：首先，郡縣制是中央集權(quán)制的基礎(chǔ)，如果像西周初年那樣實(shí)行分封制，就不可能實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)。其次，建立在郡縣制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制，有利于國(guó)家統(tǒng)一。我國(guó)最終成為統(tǒng)一的多民族的泱泱大國(guó)，即以此為基礎(chǔ)。再次，“百代皆行秦政制”，秦朝之后，不論是全國(guó)統(tǒng)一時(shí)期，還是數(shù)個(gè)政權(quán)并列時(shí)期，地方行政制度中占主導(dǎo)地位的都是郡縣制，其官僚政治與較為完善的基層治理體系對(duì)后世影響都極大。最后，中國(guó)在公元前3世紀(jì)初就形成完善的官僚行政體制和統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家形態(tài)，在當(dāng)時(shí)的世界實(shí)屬罕見(jiàn)。這樣一套自皇帝至郡縣鄉(xiāng)里、以文書(shū)行政為基本特征的官僚體制，是世界上出現(xiàn)最早、最完備的官僚體制。