在財政緊平衡狀態(tài)下助力財政資源統(tǒng)籌的審計思路和方法

2023年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效，這為做好2024年財政預(yù)算工作指明了方向。在財政持續(xù)緊平衡狀態(tài)下，統(tǒng)籌好各類財政資源，集中財力辦大事，是實現(xiàn)積極財政政策提質(zhì)增效、更可持續(xù)的重要保障，是落實國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財力保障。加強(qiáng)財政資金統(tǒng)籌力度，主要通過強(qiáng)化“四本”預(yù)算統(tǒng)籌、增量與存量資源統(tǒng)籌、深化預(yù)算管理制度改革等方式實現(xiàn)。作為宏觀調(diào)控的重要“工具箱”，審計要立足經(jīng)濟(jì)監(jiān)督定位，充分發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)體檢”作用，當(dāng)好國家財產(chǎn)“看門人”和經(jīng)濟(jì)安全“守護(hù)者”。筆者結(jié)合多年的審計實踐，從以下幾個角度分析審計助力財政資源統(tǒng)籌的思路和方法。

一、促進(jìn)非稅收入應(yīng)收盡收

非稅收入在我國財政收入中占有重要的份額，非稅收入順利收繳是完成財政收入目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對財政資源統(tǒng)籌起著舉足輕重的作用。審計應(yīng)加強(qiáng)非稅收入監(jiān)管，促進(jìn)非稅收入應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳。

一是關(guān)注將非稅收入作為調(diào)節(jié)財政收入“蓄水池”，影響財政收入的真實性。非稅收入收繳實行電子化管理后，非稅收入執(zhí)收單位開具非稅收入電子繳款書，繳款人將款項繳入財政指定的非稅專戶，再由財政統(tǒng)一將非稅收入分批繳入國庫。為完成收入任務(wù)或達(dá)成“稅收占比”等考核要求，財政部門根據(jù)預(yù)算收入完成情況來控制非稅收入繳入國庫的進(jìn)度，達(dá)到調(diào)節(jié)預(yù)算收入進(jìn)度和庫款水平的目的。在預(yù)算收入完成情況好時，延遲繳入、跨年度繳入國庫甚至將非稅收入違規(guī)退庫；在預(yù)算收入收繳任務(wù)吃緊時“寅吃卯糧”，以豐補(bǔ)歉超調(diào)入庫。審計應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注非稅收入繳入專戶的時間和最終繳入國庫的時間差及各非稅專戶年底資金結(jié)余情況，遇到非稅收入退庫情況時仔細(xì)甄別，督促財政部門將截留在非稅專戶的非稅收入盡快上繳國庫。

二是關(guān)注違規(guī)截留、坐支、挪用非稅收入，影響財政收入的完整性。審計應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注未完成非稅收入收繳電子化改革的執(zhí)收單位，收取非稅收入后將資金滯留在本單位實有資金賬戶，或者將非稅收入收費(fèi)權(quán)限下放到所屬事業(yè)單位、企業(yè)或社會團(tuán)體，致使財政資金脫離財政監(jiān)管。關(guān)注非稅執(zhí)收單位未執(zhí)行“收支兩條線”的規(guī)定，直接坐收坐支或?qū)⑹绽U的非稅收入挪用于發(fā)放職工福利、彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)開支等情況。審計應(yīng)將這些單位近年來收取的非稅收入金額進(jìn)行增減幅度對比，結(jié)合非稅收入收繳途徑和繳庫時間，有異常情況的可調(diào)取相應(yīng)銀行賬戶流水和非稅收入賬目進(jìn)行審查，找出執(zhí)收單位延壓、截留的非稅收入和已經(jīng)挪用的非稅收入去向。

三是關(guān)注違規(guī)緩征、減免非稅收入，造成財政收入流失。按照現(xiàn)行規(guī)定，非稅收入的緩征、減免必須經(jīng)過具備相關(guān)審批權(quán)限的部門批準(zhǔn)同意，如未經(jīng)國務(wù)院或財政部批準(zhǔn)，執(zhí)收單位不得減免政府性基金；未經(jīng)財政部和省、自治區(qū)、直轄市財政部門批準(zhǔn)，執(zhí)收單位不得減免行政事業(yè)性收費(fèi)等。審計應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注對不符合條件或未經(jīng)批準(zhǔn)的繳款人緩征、免征非稅收入行為。例如地方政府或非稅收入執(zhí)收單位出于招商引資等目的，擅自制定和收入掛鉤的財政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支財政獎勵，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入、城市建設(shè)配套費(fèi)等為落戶企業(yè)變相減免各項應(yīng)征收的財政收入，損害了營商環(huán)境，不利于建立公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。江西省財政廳頒布規(guī)定，2023年起事業(yè)單位經(jīng)營服務(wù)性收入不再作為政府非稅收入管理且不再上繳國庫，有的事業(yè)單位擅自把一些行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性收費(fèi)，或采取抵扣、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法少收非稅收入，造成財政收入流失。

二、促進(jìn)國有資產(chǎn)收益足額上交

國有資產(chǎn)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障，國有資產(chǎn)收益亦是國家財政收入的重要組成部分。加強(qiáng)對國有資產(chǎn)形成的收益及時、足額上交財政的審計監(jiān)督，對強(qiáng)化資產(chǎn)使用效能、國有資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)財政統(tǒng)籌有重要意義。

一是關(guān)注國有企業(yè)未按時足額上交收益，影響國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的完整性。2024年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》，要求完善國有資本收益上交機(jī)制，及時足額申報和上交國有資本經(jīng)營收益。國有資本經(jīng)營收益包括應(yīng)交利潤、股息紅利、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、企業(yè)清算收入等。審計應(yīng)重點(diǎn)審查財政部門對國有企業(yè)名錄管理情況，政府全資、控股、參股的國有企業(yè)是否應(yīng)納盡納；是否根據(jù)行業(yè)、企業(yè)類型等分類分檔確定國有資本收益上交比例；國有資本收益是否足額納入財政預(yù)算，是否按照要求應(yīng)交盡交，有無違反“收支兩條線”等問題。由于部分國有資本經(jīng)營收益是按企業(yè)稅后利潤的一定比例收取，通過企業(yè)相關(guān)收入、成本、利潤等財務(wù)數(shù)據(jù)和實際上交的收益進(jìn)行比對，審查有無通過關(guān)聯(lián)企業(yè)隱瞞或轉(zhuǎn)移收入，虛增成本或費(fèi)用等方式導(dǎo)致企業(yè)利潤數(shù)據(jù)不真實。并深入剖析國有資本收益未及時上交的原因，找出體制機(jī)制的問題，例如是上交比例較高未兼顧企業(yè)自身發(fā)展，稅后利潤分配不及時等，影響收益上交的時間和金額；或者存在違法違規(guī)操作，例如企業(yè)重大投資未經(jīng)過“三重一大”集體決策且造成投資虧損；資產(chǎn)出售未按照規(guī)定程序進(jìn)行審批，導(dǎo)致回收價值不公允等，影響國有資本上交。

二是關(guān)注行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入未足額上交，致使財政收入流失。重點(diǎn)關(guān)注行政事業(yè)單位在出租、出售、出讓、置換、報廢報損等處置國有資產(chǎn)過程中獲得的資產(chǎn)處置收入，包括：租金收入、出售收入、置換差價收入、報廢報損殘值變價收入、拆遷補(bǔ)償收入、保險理賠收入、轉(zhuǎn)讓股權(quán)和土地使用權(quán)收益等是否按照有關(guān)規(guī)定做到應(yīng)交盡交；相關(guān)單位或個人是否存在少收、不收、截留、坐支、隱匿、挪用、侵占、私分國有資產(chǎn)出租或處置等收益行為。審查行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對外投資時是否按國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評估，是否明確股權(quán)及其相關(guān)權(quán)益管理責(zé)任，對外投資取得的股利、紅利、利潤等收益是否上交等問題，保證國有資產(chǎn)的完整和安全。

三是關(guān)注推動閑置資產(chǎn)盤活，最大限度提高財政資源配置的效率。審查資產(chǎn)管理部門是否將資產(chǎn)管理嵌入財政預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，是否按照規(guī)定通過摸清底數(shù)、建章立制、規(guī)范流程、合理調(diào)劑、推進(jìn)資產(chǎn)共享共用等方式，管理和盤活閑置的國有資產(chǎn)。通過比對資產(chǎn)配置數(shù)量和人員編制數(shù)量，調(diào)查超編制配備資產(chǎn)情況。審查行政事業(yè)單位公物倉建設(shè)情況，對于單位長期低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置、超標(biāo)配置等資產(chǎn)，是否實行集中統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)撥；對于老舊資產(chǎn)，是否通過資產(chǎn)功能挖潛、修廢利舊，最大限度實現(xiàn)資產(chǎn)的剩余價值。通過審計推進(jìn)閑置資產(chǎn)充分利用和調(diào)劑共享，以存量制約增量，以增量調(diào)整存量，提高國有資產(chǎn)使用效能，節(jié)約財政資金。

三、促進(jìn)盤活存量資金

盤活存量資金并將其統(tǒng)籌使用，是加快財政支出進(jìn)度、支持經(jīng)濟(jì)增長的有力舉措。審計應(yīng)加大盤活存量資金的監(jiān)督力度，喚醒“趴窩”的財政資金，并依規(guī)統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展亟需支持的領(lǐng)域，提高財政資金使用效益。

一是關(guān)注財政統(tǒng)籌結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金不到位，影響財政資金績效。審計重點(diǎn)關(guān)注財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回統(tǒng)籌情況，例如：人員類支出和公用經(jīng)費(fèi)支出當(dāng)年未用完是否全部收回；一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金是否作為結(jié)余資金管理，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項基金當(dāng)年收入的30%部分是否調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排使用；上級財政資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的，是否交回財政統(tǒng)籌安排使用；項目完成、變更或項目提前終止后，不需要繼續(xù)支出的資金是否作為結(jié)余資金管理收回財政等。部分財政部門為了完成支出進(jìn)度考核任務(wù)，將年度未安排使用或沒有用完的資金，通過實撥方式轉(zhuǎn)入實有資金賬戶形成以撥代支，或者以暫存款的方式虛列支出，審計應(yīng)通過延伸審查資金流向、性質(zhì)、年限、結(jié)存規(guī)模等，發(fā)現(xiàn)此類資金滯留形成“二次沉淀”情況。

二是關(guān)注部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)籌不充分，影響部門資金使用效益。審計調(diào)取部門年底結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余類科目，篩選預(yù)算結(jié)余及結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的無支出需求、不具備支出條件的資金是否交回財政統(tǒng)籌安排使用。審查年底部門實有資金賬戶中余額較大且閑置多年的資金和長期掛暫收暫付款科目形成的各類“呆賬、壞賬”，例如未及時辦理竣工決算造成基建項目資金結(jié)余，未退回的工程質(zhì)保金等各類保證金，長期結(jié)存在部門而未及時清理，該上繳財政的未及時上繳。

四、促進(jìn)部門落實、落細(xì)“過緊日子”

黨中央、國務(wù)院高度重視“過緊日子”政策的落實，多次強(qiáng)調(diào)各部門“堅持勤儉辦一切事業(yè)，各項支出務(wù)必精打細(xì)算、講求績效”，并從法規(guī)制度層面提出了剛性要求、劃定了明確紅線，目的是為財政資金使用提質(zhì)增效布好局，把有限的財政資金花在“刀刃”上。

一是關(guān)注各部門是否從源頭上遏制住了奢靡浪費(fèi)財政資金的現(xiàn)象，從嚴(yán)把控支出關(guān)口。審計關(guān)注各部門近幾年非重點(diǎn)、非剛性的一般性支出，如會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、“三公”經(jīng)費(fèi)等是否真正做到壓減；主辦的慶典、晚會、論壇、展覽、紀(jì)念會等大型活動是否經(jīng)過審批且列入了預(yù)算；是否加強(qiáng)辦公用房資源合理配置和節(jié)約集約使用，停止了新建、擴(kuò)建、改建、遷建、購置樓堂館行為等，督促預(yù)算部門切實做到厲行節(jié)約、反對鋪張浪費(fèi)，扎緊“錢袋子”。

二是關(guān)注財政預(yù)算編制的精準(zhǔn)性及執(zhí)行的規(guī)范性，推動財政支出精打細(xì)算。審計關(guān)注財政是否堅持量入為出，以收定支的原則，從嚴(yán)從緊科學(xué)編制預(yù)算。通過審查預(yù)算年度內(nèi)指標(biāo)調(diào)整、調(diào)劑、指標(biāo)追加等情況，分析預(yù)算編制是否科學(xué)、合理。通過審查財政、各部門年初預(yù)算編制情況，例如基本支出和項目支出預(yù)算編制是否有依據(jù)、內(nèi)容是否細(xì)化到具體部門、項目及科目，分析預(yù)算編制的精準(zhǔn)性；審查預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行率和年底資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，分析預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)過于寬松等問題。審查預(yù)算資金是否優(yōu)先安排“三?！敝С?、其他民生保障支出、地方政府債務(wù)還本付息支出和中央、省、市確定的重大政策、重要改革和重點(diǎn)項目支出。關(guān)注財政和部門預(yù)算執(zhí)行情況，圍繞財政資金流向，審查各部門日常公用經(jīng)費(fèi)和項目支出的真實性、合法性，是否存在無預(yù)算和超預(yù)算安排支出、預(yù)算調(diào)劑事項隨意性大、濫發(fā)津貼補(bǔ)貼、虛列支出等違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)問題，促進(jìn)各預(yù)算部門嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范財政支出審核審批程序，嚴(yán)厲遏制奢靡浪費(fèi)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

五、促進(jìn)深化零基預(yù)算改革

實施零基預(yù)算改革，是深化預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容，是加快建立現(xiàn)代財政制度的有效舉措。零基預(yù)算的核心內(nèi)涵是在編制預(yù)算時，打破預(yù)算基數(shù)概念，根據(jù)發(fā)展實際需要和財力可能，分輕重緩急核定各項支出。全面實施零基預(yù)算有利于政府統(tǒng)籌預(yù)算安排，打破財政支出固化格局，優(yōu)化財力配置。

一是關(guān)注預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況。重點(diǎn)審查財政部門是否在人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、通用項目、專用項目等多維度建立了支出標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)人員經(jīng)費(fèi)按照在職在編人員定額標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實編制，日常公用經(jīng)費(fèi)按不同單位類型分類分項確定的人均物均標(biāo)準(zhǔn)編制，項目支出按標(biāo)準(zhǔn)測算等，實現(xiàn)所有預(yù)算支出有標(biāo)準(zhǔn)可依。審查是否建立支出標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對基本支出，根據(jù)履職需要、市場價格、實際支出水平等情況，動態(tài)調(diào)整完善基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系；對政府年度重點(diǎn)保障事項，要按照重點(diǎn)保障清單，根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平、實際執(zhí)行情況等，調(diào)整項目支出標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算管理的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

二是關(guān)注項目庫建立和管理情況。審查是否遵循“無項目、不預(yù)算”的原則，通過調(diào)取一體化管理系統(tǒng)中項目庫入庫清單，審查預(yù)算支出是否全部以項目形式按人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類納入預(yù)算項目庫。審查項目入庫信息是否清晰反映立項依據(jù)、項目內(nèi)容、支出需求、經(jīng)費(fèi)測算等，是否合理確定分年支出計劃，對無具體支持對象的待細(xì)化、待分配項目和準(zhǔn)備不充分的概念性、框架性項目，是否一律不得入庫。審查入庫項目是否按照項目輕重緩急、成熟度和成本效益等情況實行分級管理。審查財政及部門是否及時對項目進(jìn)行清理，對于政策已到期、目標(biāo)已完成、或不再具備執(zhí)行條件的項目，是否一律清理退出，從源頭上加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)控，努力提升財政資金使用效率。

六、促進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理

全面實施預(yù)算績效管理，是貫徹落實“花錢必問效、無效必問責(zé)”和強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)督的根本要求。審計應(yīng)對標(biāo)建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理總目標(biāo)，促進(jìn)財政及預(yù)算部門著力打造“事前、事中、事后”有機(jī)銜接的預(yù)算績效管理鏈條。審查對新出臺重大政策、項目和專項資金是否落實事前績效評估機(jī)制，對立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等重要指標(biāo)是否進(jìn)行了重點(diǎn)論證，財政部門進(jìn)行預(yù)算審核時是否將評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。審查是否將項目庫績效目標(biāo)的設(shè)定作為預(yù)算編制的前置條件，績效目標(biāo)是否符合國家法律法規(guī)、中期財政規(guī)劃設(shè)定，指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、清晰、合理。是否做到對未提交績效目標(biāo)或者與績效目標(biāo)脫節(jié)的，一律不得納入項目庫安排預(yù)算。審查相關(guān)部門對實施期超過規(guī)定年限的重大政策、項目是否實行全周期跟蹤問效。審查部門對所管理的預(yù)算資金是否開展事中績效監(jiān)控、事后績效自評工作，通過調(diào)取部門或三方出具的績效評價報告，關(guān)注績效目標(biāo)是否按期實現(xiàn)，績效評價結(jié)論是否符合實際情況。審查是否真正建立并實施了績效評價結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，將評價結(jié)果作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù)，對執(zhí)行進(jìn)度慢、績效實現(xiàn)效果差的項目，調(diào)減或取消下一年度預(yù)算安排。審查績效信息公開力度，著力推動績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果向社會公開，通過接受社會各界監(jiān)督，倒逼部門績效管理責(zé)任落實，提高財政資金使用績效。

（作者單位：吉安市審計局）