整體系統(tǒng)觀下黃河流域生態(tài)保護(hù)的法治進(jìn)路：梗阻、法理與向度

摘要：在習(xí)近平法治思想提出加快推進(jìn)全面依法治國(guó)“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”背景下，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要將整體系統(tǒng)觀作為一種方式變相嵌入到黃河流域生態(tài)環(huán)境法治保障命題之中，以塑造整體主義思維范式融貫其中的黃河流域生態(tài)法治話語(yǔ)體系與規(guī)范秩序。以整體系統(tǒng)觀為分析工具，黃河流域生態(tài)保護(hù)法治進(jìn)路關(guān)涉問(wèn)題導(dǎo)向、理論追溯與邏輯向度三個(gè)核心議題。于前者，黃河流域生態(tài)法治面臨以“形式理性”為表征的黃河保護(hù)法律規(guī)范縱向體系化任務(wù)尚未完成、以“行政命令—控制”為內(nèi)在邏輯的權(quán)威管制型法律實(shí)施機(jī)制存在漏洞、以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”為內(nèi)核的動(dòng)態(tài)回應(yīng)性流域司法保障體系付之闕如三重梗阻；于中者，因應(yīng)現(xiàn)代法治是融合時(shí)間、理念與規(guī)范而生成的特定統(tǒng)一體，黃河流域生態(tài)保護(hù)法治構(gòu)造的基本法理應(yīng)沿循縱向共時(shí)性與歷時(shí)性的統(tǒng)一、內(nèi)在專業(yè)主義與權(quán)力主義的互動(dòng)、外在公私法的交融而展開(kāi)；于后者，為達(dá)致黃河流域生態(tài)保護(hù)“良法善治”的目標(biāo)，宜構(gòu)建“形神兼?zhèn)洹钡狞S河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范體系，塑造“軟硬兼施”的黃河流域生態(tài)保護(hù)執(zhí)法體系以及建立“防治結(jié)合”的黃河流域生態(tài)保護(hù)司法體系。

關(guān)鍵詞：習(xí)近平法治思想；黃河流域生態(tài)保護(hù)；整體系統(tǒng)觀；黃河流域生態(tài)法治；良法善治

中圖分類號(hào)：D922.68；X321" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" 文章編號(hào)：1008-5831（2024）04-0212-13

作為孕育燦爛華夏文明的母親河，黃河流域自然資源稟賦優(yōu)越，是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)走廊。然而，囿于歷史、自然及人文等諸多因素影響，加之近年來(lái)人們對(duì)資源環(huán)境進(jìn)行的不合理開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，這使原本生態(tài)本底較差、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的黃河流域正面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)功能失序的雙重風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、踐行綠色發(fā)展理念等構(gòu)建新發(fā)展格局過(guò)程中的重大時(shí)代議題。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記立基于實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對(duì)黃河體弱多病的內(nèi)因與外因進(jìn)行“循脈問(wèn)診”與“把脈開(kāi)方”。2019年，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州主持召開(kāi)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”［1］。以習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的重要論述為根本價(jià)值遵循，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，“把握好世界觀和方法論、運(yùn)用好立場(chǎng)觀點(diǎn)及方法是繼續(xù)在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行理論創(chuàng)新的基本前提”［2］。整體系統(tǒng)觀作為凝萃于政治、哲學(xué)與文化等諸多學(xué)科的思維范式，因適配于新時(shí)代黃河流域生態(tài)環(huán)境治理空間的秩序期待，而成為推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要切口與科學(xué)方法。

相較于其他治理模式，法治以獨(dú)具的權(quán)威性、約束性而成為生態(tài)文明建設(shè)的根本保障，立法、執(zhí)法、司法等多元要素的耦合性構(gòu)成了法治系統(tǒng)現(xiàn)代化的基本表征。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，在新時(shí)代全面依法治國(guó)與美麗中國(guó)建設(shè)雙重宏闊背景的裹挾下，將黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一重大時(shí)代議題全面納入法治保障軌道，對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨的二十大報(bào)告提出的“人與自然和諧共生式現(xiàn)代化目標(biāo)”無(wú)疑具有戰(zhàn)略性支撐作用。是故，在習(xí)近平法治思想提出加快推進(jìn)全面依法治國(guó)“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”背景下，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要將作為現(xiàn)代法治衡量標(biāo)準(zhǔn)的“良法善治”與邏輯方法上的“整體系統(tǒng)觀”相結(jié)合，即將整體系統(tǒng)觀作為一種方式變相嵌入黃河流域生態(tài)環(huán)境法治保障理論與實(shí)踐命題之中，以塑造成熟且自洽的黃河流域生態(tài)法治話語(yǔ)體系與規(guī)范秩序，明確的問(wèn)題導(dǎo)向、周延的法理凝練以及系統(tǒng)的法治構(gòu)造集中映射出整體系統(tǒng)觀視域下黃河流域生態(tài)環(huán)境法治進(jìn)路的多維立體化特征。

一、問(wèn)題導(dǎo)向：整體系統(tǒng)觀下黃河流域生態(tài)保護(hù)法治進(jìn)路的困境審思

整體系統(tǒng)觀作為統(tǒng)攝系統(tǒng)性與整體性兩種科學(xué)思維范式的方法論綱，為系統(tǒng)揭示黃河流域生態(tài)保護(hù)法治實(shí)踐暴露出的現(xiàn)實(shí)梗阻提供了基本價(jià)值遵循。

（一）以“形式理性”為表征的黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范縱向體系化任務(wù)尚未完成

作為法學(xué)研究的重要方法之一，體系化方法不僅象征著法學(xué)學(xué)科所具有的內(nèi)在理性和邏輯嚴(yán)密性，還發(fā)揮著維系法秩序穩(wěn)定的關(guān)鍵作用。隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的系統(tǒng)推進(jìn)，新時(shí)代包括環(huán)境法在內(nèi)的大量立法與修法活動(dòng)接踵而至，為此亟須將體系化方法作為法律體系科學(xué)化建構(gòu)和立法完善的方法論綱進(jìn)行運(yùn)用，這意味著既要制定出內(nèi)容上具有統(tǒng)攝性的經(jīng)典性法律文本，還要構(gòu)建出形式完備的法律框架。映射到黃河流域生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，體系化方法對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系科學(xué)建構(gòu)的指導(dǎo)意義在于：黃河流域生態(tài)保護(hù)法律框架無(wú)論是從內(nèi)容還是形式上均需進(jìn)行一體化建構(gòu)，以切實(shí)將整體系統(tǒng)觀這一立法邏輯貫穿于從內(nèi)容形成至體系完備的每一環(huán)節(jié)。

當(dāng)前，從調(diào)整內(nèi)容的完整性程度上講，我國(guó)《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)既反映了流域以水為核心要素的自然特征，又突出了流域水問(wèn)題的整體特性，其以分章的形式將水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水經(jīng)濟(jì)與水文化串聯(lián)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了黃河流域生態(tài)環(huán)境治理客體從單一涉水管理向流域一體化治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。整體系統(tǒng)觀視角下，客觀意義上的黃河保護(hù)法律制度及其流域生態(tài)保護(hù)機(jī)制大體是融貫且完整的。然而，從法律體系化的外在表現(xiàn)形式看，以“形式理性”為表征的黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范縱向體系化任務(wù)仍處于未竟之狀態(tài)。作為一部涵攝整個(gè)流域的綜合性立法，《黃河保護(hù)法》規(guī)定的內(nèi)容顯然是較為宏觀的，其雖具備法律內(nèi)容的完整性卻無(wú)法以一己之力實(shí)現(xiàn)黃河保護(hù)法律體系在形式結(jié)構(gòu)上的融貫程度。是故，為保證《黃河保護(hù)法》施行過(guò)程中呈現(xiàn)出應(yīng)然的流暢度，對(duì)于法律文本中幾乎無(wú)涉或者規(guī)定粗糙的法律制度與考核評(píng)價(jià)機(jī)制，亟須黃河流域九省區(qū)以制定更加嚴(yán)格、細(xì)致的地方性法規(guī)或規(guī)章的形式加以跟進(jìn)。一方面，法律體系應(yīng)是一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，縱向法律規(guī)范體系的形成本質(zhì)為國(guó)家立法權(quán)縱向分配的結(jié)果，在此意義上，整體系統(tǒng)觀視野下黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系的建構(gòu)邏輯理應(yīng)對(duì)中央立法與地方立法的互動(dòng)互補(bǔ)形成合理性關(guān)照；另一方面，黃河流域涉及空間范圍廣闊，自然地理?xiàng)l件的特殊風(fēng)貌及不同地方的人文歷史情況決定了流域內(nèi)配套性立法的不可或缺?？陀^來(lái)講，黃河流域生態(tài)保護(hù)地方性配套立法的制定與完善在某種程度上決定了黃河治理的現(xiàn)代化水平。然而，較為遺憾的是，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)各省市人大及其常委會(huì)通過(guò)的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法少之又少，目前僅有《陜西省渭河流域水污染防治條例》《山西省汾河流域水污染防治條例》在法律屬性上歸屬為黃河流經(jīng)省區(qū)制定的關(guān)于流域部分河道及支流管理的地方性法規(guī)，其他省份在黃河流域生態(tài)保護(hù)立法問(wèn)題上大多以決議、通知等不具有國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的政策性文件的形式予以回應(yīng)。在此意義上講，我國(guó)黃河流域生態(tài)保護(hù)縱向法律體系建構(gòu)仍處在進(jìn)行中，其所追尋的“法體系邏輯自洽”尚且表現(xiàn)為一種未竟之狀態(tài)。

（二）以“行政命令—控制”為內(nèi)在邏輯的權(quán)威管制型黃河法律實(shí)施機(jī)制存在漏洞

為保證黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范系統(tǒng)的有效運(yùn)行，有必要建設(shè)以嚴(yán)格執(zhí)法為核心環(huán)節(jié)的黃河流域生態(tài)環(huán)境法律實(shí)施系統(tǒng)。當(dāng)前，我國(guó)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理施行以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的“統(tǒng)管+分管”的管理體制，并以此種體制為基礎(chǔ)逐漸形成了自上而下的以“行政命令—控制”為內(nèi)在邏輯的權(quán)威管制型黃河法律實(shí)施機(jī)制。客觀意義上講，因應(yīng)環(huán)境問(wèn)題“負(fù)外部性”本質(zhì)屬性，政府以權(quán)威性管制手段為根本依托在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的流域治理情勢(shì)方面無(wú)疑具備一定條件優(yōu)勢(shì)。然而，不容忽視的事實(shí)是，以“行政命令—控制”為內(nèi)在運(yùn)行邏輯的權(quán)威管制型黃河法律實(shí)施機(jī)制因應(yīng)自身固有的缺陷不可能從根本上解決流域內(nèi)存在的所有生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。首先，流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生于自然資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程之中，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的“副產(chǎn)品”［3］，以政府行政權(quán)能為主導(dǎo)的單向度權(quán)力配置與環(huán)境法實(shí)施機(jī)制無(wú)法解決流域范圍內(nèi)發(fā)生的資源節(jié)約集約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生性動(dòng)力問(wèn)題。這意味著，行政管理的特殊性決定了政府除循環(huán)使用加強(qiáng)命令控制的老辦法外，很難以主動(dòng)、互惠的方式使流域環(huán)境問(wèn)題得到更妥善的解決。其次，以“行政命令—控制”為內(nèi)在運(yùn)行邏輯的權(quán)威管制型黃河法律實(shí)施機(jī)制的目標(biāo)和效果往往受不同利益集團(tuán)的影響，這些影響來(lái)自政治上的壓力，也來(lái)自污染企業(yè)的尋租。在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，由于一些地方政府和環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)與污染企業(yè)形成了千絲萬(wàn)縷的利益牽連，在缺少行之有效環(huán)境行政管制權(quán)外在監(jiān)督機(jī)制的背景下，單純的政府統(tǒng)管法律實(shí)施機(jī)制會(huì)導(dǎo)致政府被管制企業(yè)俘獲，不愿執(zhí)法，甚至產(chǎn)生由環(huán)境事務(wù)“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境問(wèn)題“制造者”的異化風(fēng)險(xiǎn)［4］。最后，基于環(huán)境行政管制條件的欠缺和資源的短缺，環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員理性的有限性，環(huán)境行政管制過(guò)程中存在的信息不對(duì)稱、不確定性等客觀因素的存在，以“行政命令—控制”為運(yùn)行邏輯的權(quán)威管制型黃河法律實(shí)施機(jī)制可能因高昂的行政管制成本而難以對(duì)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題形成全方位管制。對(duì)此，正如布魯斯在《重塑環(huán)境法》中所指出的那樣：當(dāng)污染源不斷擴(kuò)大時(shí)，信息不對(duì)稱問(wèn)題以及為搜集信息付出的行政成本給行政部門帶來(lái)了巨大壓力，致使以單向度權(quán)力運(yùn)行為表征和以“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定”為中心模式的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制既無(wú)法全面控制污染和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法提供立法者事先承諾的環(huán)境利益［5］。

（三）以“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”為內(nèi)核的動(dòng)態(tài)回應(yīng)性黃河流域司法保障體系付之闕如

對(duì)于流域生態(tài)保護(hù)面臨的實(shí)質(zhì)不確定風(fēng)險(xiǎn)，新時(shí)代流域環(huán)境司法審判理念應(yīng)突破傳統(tǒng)意義上“生態(tài)環(huán)境無(wú)損害則無(wú)救濟(jì)”思維范式，將對(duì)流域風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)行動(dòng)上升為司法裁判，確保流域司法治理理念實(shí)現(xiàn)從末端損害救濟(jì)到前端風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的歷史性變革。在我國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境司法中的適用進(jìn)路主要通過(guò)帶有預(yù)防性司法救濟(jì)性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟得以實(shí)現(xiàn)。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》明確要求通過(guò)事前預(yù)防措施降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及損害程度；《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條亦對(duì)“事后損害”與“事前預(yù)防”作了明確區(qū)分，將環(huán)境民事公益訴訟案件的啟動(dòng)條件劃分為“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”和“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”。雖然司法解釋為預(yù)防原則在環(huán)境司法中的適用作了一定的規(guī)范性指引，但傳統(tǒng)環(huán)境司法在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的貫徹上仍凸顯出不力的局面。目前司法實(shí)踐中，除“五小葉槭案”與“綠孔雀案”是以高度蓋然性為標(biāo)準(zhǔn)提起的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的公益訴訟案件，真正以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為司法裁判要旨的案件少之又少。這一環(huán)境司法現(xiàn)狀映射到流域司法層面，客觀上講，面對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中存在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、跨域格局性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)失衡性風(fēng)險(xiǎn)，黃河流域環(huán)境司法理應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則融貫到現(xiàn)代司法審判理念之中，以充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的全部制度功能。然而，遺憾的是，當(dāng)前包括黃河在內(nèi)的大多數(shù)流域環(huán)境污染案件通常表現(xiàn)為對(duì)損害發(fā)生后風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的預(yù)防，即流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟仍以救濟(jì)性為主，真正以排除具有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為的黃河流域預(yù)防性環(huán)境公益訴訟至今未見(jiàn)一起，預(yù)防性訴訟條款在黃河流域司法治理中被束之高閣而幾乎淪為“冷凍條款”［6］。

二、價(jià)值溯源：整體系統(tǒng)觀下黃河流域生態(tài)保護(hù)法治進(jìn)路的法理凝練

整體系統(tǒng)觀視域下，提煉或凝練法理要把握法理的時(shí)間維度、價(jià)值維度、規(guī)范維度等基本內(nèi)容。映射到法治領(lǐng)域，縱向的共時(shí)性與歷時(shí)性的統(tǒng)一、內(nèi)在的專業(yè)主義與權(quán)力主義的衡平以及外在的公私法的交融互動(dòng)共同構(gòu)成了整體系統(tǒng)觀視域下黃河流域生態(tài)保護(hù)法治進(jìn)路的法理依據(jù)。

（一）縱向時(shí)間：共時(shí)性與歷時(shí)性的有機(jī)統(tǒng)一

作為結(jié)構(gòu)主義學(xué)派奠基人、著名語(yǔ)言學(xué)家費(fèi)爾狄南·索緒爾在其著作《普通語(yǔ)言學(xué)教程》中提出的兩個(gè)統(tǒng)一性概念——共時(shí)性與歷時(shí)性，分別以縱向與橫向、歷史與現(xiàn)實(shí)、動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的全方位視角為研究對(duì)象的客觀性與研究結(jié)論的普遍性提供了基本的價(jià)值遵循［7］。法釋義學(xué)下，共時(shí)性思維從結(jié)構(gòu)主義角度揭示出同一歷史時(shí)期內(nèi)存在的諸要素間的狀態(tài)關(guān)系，而歷時(shí)性原理強(qiáng)調(diào)的是從歷史向度探究時(shí)間相連續(xù)的事物之間的演進(jìn)規(guī)律。以語(yǔ)言劃分的共時(shí)性與歷時(shí)性原則為價(jià)值遵循，在推進(jìn)我國(guó)環(huán)境法治實(shí)踐過(guò)程中啟示我們，一方面應(yīng)對(duì)環(huán)境法律體系、框架相對(duì)靜止的結(jié)構(gòu)性特征予以必要性關(guān)照；另一方面應(yīng)注意到環(huán)境法規(guī)范代際演替的必然規(guī)律，把歷時(shí)性維度中的利益衡平機(jī)制納入現(xiàn)代環(huán)境法治的宏觀結(jié)構(gòu)之中。映射到黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障命題上，應(yīng)牢記黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法治保障系統(tǒng)的建構(gòu)在時(shí)間維度是共時(shí)性考察與歷時(shí)性判斷有機(jī)統(tǒng)一的科學(xué)機(jī)理。對(duì)此，亟須對(duì)黃河生態(tài)治理階段性目標(biāo)與未來(lái)圖景予以統(tǒng)籌考量、科學(xué)研判，特別是在整體系統(tǒng)觀下，要對(duì)過(guò)去、現(xiàn)在以及未來(lái)間存在的前后相繼、遙相呼應(yīng)的因果關(guān)系形成理性且周延認(rèn)知。

一方面，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的法治保障應(yīng)當(dāng)具有回顧性。由于黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是由過(guò)去長(zhǎng)期疊加的“負(fù)外部性”后果造成的，是故，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨著“歷時(shí)性問(wèn)題共時(shí)性解決”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特別是鑒于黃河流域內(nèi)不同行政區(qū)域?qū)υ斐闪饔蛏鷳B(tài)問(wèn)題的“貢獻(xiàn)率”存在較大差異，在推進(jìn)流域環(huán)境治理及其法治系統(tǒng)建構(gòu)時(shí)，應(yīng)考慮到歷史累積因素，將對(duì)作為技術(shù)性和經(jīng)濟(jì)性權(quán)利的區(qū)域發(fā)展權(quán)、作為社會(huì)性與政治性權(quán)利的區(qū)域治理權(quán)、作為自然性與生態(tài)性權(quán)利的區(qū)域環(huán)境權(quán)等三重權(quán)利關(guān)系的理性配置奉為圭臬。另一方面，黃河流域法治建設(shè)深深地扎根于時(shí)代中，其立足現(xiàn)實(shí)和著眼未來(lái)，與時(shí)代同呼吸，與時(shí)代共發(fā)展，本質(zhì)是一個(gè)歷史活動(dòng)過(guò)程。為此，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的法治保障還需具有前瞻性。這既包括黃河流域生態(tài)保護(hù)法治應(yīng)著力構(gòu)建一個(gè)跨時(shí)代實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的規(guī)范框架，在保證流域內(nèi)當(dāng)代人享有正當(dāng)環(huán)境權(quán)益的同時(shí)也要滿足后代人基于其發(fā)展能力所享有的環(huán)境利益，實(shí)現(xiàn)從代內(nèi)公平向代際關(guān)懷的思維拓展；也包括在流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性背景下，黃河法治應(yīng)依循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，確保實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事后規(guī)制與事前預(yù)防的有機(jī)統(tǒng)合。

（二）內(nèi)在理念：專業(yè)主義與權(quán)力主義的互動(dòng)配合

在規(guī)制內(nèi)涵變遷與現(xiàn)代環(huán)境法演進(jìn)過(guò)程中，專業(yè)主義與權(quán)力主義作為貫穿現(xiàn)代環(huán)境法治事業(yè)始終的兩種彼此獨(dú)立且又相互關(guān)聯(lián)的價(jià)值理念，揭示出新時(shí)代環(huán)境法治的應(yīng)然走向和實(shí)踐邏輯。具言之，因應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合是推動(dòng)社會(huì)變革的決定性因素，在此背景下，現(xiàn)代環(huán)境治理作為法律與科學(xué)交融互惠的典型場(chǎng)域，其勢(shì)必需要在專業(yè)主義與權(quán)力主義雙重價(jià)值的嵌合驅(qū)動(dòng)之下方能達(dá)致環(huán)境治理的預(yù)期目標(biāo)。之于前者，權(quán)力主義因具有高效率、普適性和強(qiáng)制拘束力等優(yōu)勢(shì)，其自不待言地處于現(xiàn)代環(huán)境法治價(jià)值理念的主導(dǎo)地位；之于后者，環(huán)境法治的技術(shù)性特征也決定了科技進(jìn)步、信息系統(tǒng)與知識(shí)權(quán)威的創(chuàng)建對(duì)我國(guó)環(huán)境法治的轉(zhuǎn)型具有重要支撐作用［8］。因此，作為現(xiàn)代環(huán)境治理中的一條隱形主線，專業(yè)主義理念強(qiáng)調(diào)將專業(yè)知識(shí)、信息技術(shù)、科學(xué)原理運(yùn)用于與科技信息緊密關(guān)聯(lián)的環(huán)境法之中，旨在用全社會(huì)的知識(shí)與理性降低或控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，具有補(bǔ)救權(quán)力機(jī)關(guān)在某些專業(yè)領(lǐng)域因知識(shí)狹隘而成為“外行”的功能。

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理作為集科學(xué)機(jī)理與法學(xué)原理于一身的論域，在整體系統(tǒng)觀視域下，如何“雙管齊下”，以使相互交織的兩種理念在黃河流域生態(tài)法治建構(gòu)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)衡平，這無(wú)疑是新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)不容忽視的重要時(shí)代議題?！饵S河保護(hù)法》第14條創(chuàng)設(shè)的以智慧賦能黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制科學(xué)運(yùn)作的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展專家咨詢委員會(huì)制度，便是證成專業(yè)主義與權(quán)力主義在黃河流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中以融貫互通、交織互動(dòng)形式存在的典型例證。一方面，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制作為流域合作協(xié)商型事權(quán)的協(xié)調(diào)者以及權(quán)威型事權(quán)的議題發(fā)起者，在流域決策過(guò)程中難免存在專業(yè)盲區(qū)或知識(shí)漏洞而需要以環(huán)境法或環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者為代表的環(huán)境權(quán)利主體充分利用專業(yè)知識(shí)、技術(shù)與資源，從而為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的良性有序管理提供科學(xué)性知識(shí)與方法性支撐；另一方面，專業(yè)知識(shí)只是扮演著環(huán)境治理事實(shí)認(rèn)定環(huán)節(jié)判斷依據(jù)的工具性角色，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有權(quán)對(duì)基于專業(yè)知識(shí)作出的法律結(jié)論作出采納與否的評(píng)價(jià)。

（三）外在規(guī)范：公法與私法的融貫互通

自古羅馬法學(xué)家烏爾比安首次將法律區(qū)分為私法與公法概念以來(lái)，公私法的屬性劃分便一直為大陸法國(guó)家所承認(rèn)并堅(jiān)持［9］，現(xiàn)代法治的形式載體為此也游走于公法與私法之間。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公法與私法的二元區(qū)隔本質(zhì)上是西方法律文明發(fā)展演變的產(chǎn)物，其源于社會(huì)生活的應(yīng)然需求，反映法律調(diào)整的基本規(guī)律，通常呈現(xiàn)一幅保障私權(quán)、限制公權(quán)的法治圖景［10］。然而，受到自由放任主義修正、社會(huì)矛盾激化、政府權(quán)力運(yùn)用等因素的影響，本為“楚河漢界”相隔的公法與私法之間逐漸破除了橫亙?cè)诙咧虚g的墻幃［11］，公私法融貫互通的法律現(xiàn)象日漸顯現(xiàn)。映射到環(huán)境法領(lǐng)域，《民法典》第1234條規(guī)定的“生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度”本質(zhì)上是公法機(jī)制在私法領(lǐng)域的拓展應(yīng)用與制度延伸，其創(chuàng)設(shè)出“公法義務(wù)、私法操作”的新型環(huán)境救濟(jì)思維范式。在《民法典》呈現(xiàn)出“私法公法化”這一法律現(xiàn)象的背后，人們?cè)桨l(fā)注意到單純靠公法或私法某一種法律機(jī)制已經(jīng)無(wú)法對(duì)關(guān)涉環(huán)境公共利益屬性的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度作出自洽的理解。另外，從比較法審視，各國(guó)法秩序也均拋棄了公法與私法彼此分離、相互對(duì)立的思維方式，轉(zhuǎn)向?qū)で蠊椒ㄈ诤系穆窂絹?lái)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題［12］?？梢?jiàn)，因應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題所具有的復(fù)雜性、科技性及綜合性面向，加之公私互動(dòng)治理頻率顯著增強(qiáng)，公法與私法兩大機(jī)制在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中交融滲透、彼此借力的情形已為大勢(shì)所趨。

需要注意的是，作為法學(xué)發(fā)展的必然走向，公私法間的融合互通并不是全然漠視公私法間的區(qū)分，它不等同于凱爾森所論“純粹”的“法一元說(shuō)”的極端觀點(diǎn)［13］，本質(zhì)邏輯在于：權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系從最初的對(duì)抗博弈轉(zhuǎn)換為如今的合作共贏。對(duì)此，最直觀的體現(xiàn)是，由于政府命令控制式管制工具隨著治理要求的拓展而日漸乏力，使基于激勵(lì)的規(guī)范（如特許）、透過(guò)對(duì)市場(chǎng)控制的規(guī)范、公共補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)等體現(xiàn)公私融合屬性的新型環(huán)境治理工具逐漸演變?yōu)榄h(huán)境法建制的重心所在［14］。以公私法在生態(tài)環(huán)境治理復(fù)雜場(chǎng)景中所呈現(xiàn)的彼此交融的邏輯關(guān)系為遵循，整體系統(tǒng)觀視域下，黃河流域生態(tài)保護(hù)的法治進(jìn)路在規(guī)范維度毋庸置疑亦以公私法的融匯協(xié)作為基本表征，任何單一公法或私法都難以為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供牢靠支撐，為此需匯集公私法兩大機(jī)制之治理合力。以流域內(nèi)排污權(quán)交易機(jī)制的建構(gòu)原理為例，作為實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)污染物總量控制目標(biāo)的制度載體，排污權(quán)交易制度既體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)及以排污許可證為形式載體而對(duì)企業(yè)排污行為進(jìn)行管控的公法特征，同時(shí)也蘊(yùn)含著基于意思自治原則所催生的排污權(quán)有償使用的私法意涵，在傳統(tǒng)“公私法分隔對(duì)立”思維范式下，排污權(quán)交易機(jī)制的法律屬性難以找尋到邏輯自洽的解釋理路。整體系統(tǒng)觀背景下，通過(guò)引入以公私法融會(huì)互通為核心價(jià)值的德國(guó)雙階理論對(duì)流域排污權(quán)交易法律屬性進(jìn)行體系重構(gòu)，這對(duì)厘清排污權(quán)本身的內(nèi)在邏輯、明晰新時(shí)代黃河流域排污權(quán)交易制度的設(shè)計(jì)思路以及指導(dǎo)排污權(quán)交易的司法實(shí)踐均具有重要的理論與實(shí)踐意義。由此觀之，在推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中，行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系相互嵌套，環(huán)境公益性與私益性交錯(cuò)縱橫，這決定了應(yīng)在公私法融合互動(dòng)背景下對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題予以統(tǒng)籌考量。

三、應(yīng)然構(gòu)造：整體系統(tǒng)觀下黃河流域生態(tài)保護(hù)法治進(jìn)路的邏輯向度

整體系統(tǒng)觀視野下，黃河流域生態(tài)保護(hù)“良法善治”目標(biāo)的達(dá)成亦應(yīng)建立在由立法、執(zhí)法、司法等多種要素耦合而成的流域生態(tài)法治系統(tǒng)構(gòu)造基礎(chǔ)之上，即通過(guò)構(gòu)建“形神兼?zhèn)洹钡狞S河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范體系，塑造“軟硬兼施”的黃河流域生態(tài)保護(hù)執(zhí)法體系以及建立“防治結(jié)合”的黃河流域生態(tài)保護(hù)司法體系，統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

（一）構(gòu)建“形神兼?zhèn)洹钡狞S河流域生態(tài)保護(hù)法律體系

理想層面的“良善型法律規(guī)范體系”應(yīng)為統(tǒng)合實(shí)質(zhì)理性與形式理性而生成的現(xiàn)代法治產(chǎn)物，即外部結(jié)構(gòu)完整和內(nèi)在價(jià)值統(tǒng)一構(gòu)成了某一部門法律體系科學(xué)建構(gòu)與否的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.“形”：黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系的建構(gòu)需遵循“形式理性”

根據(jù)法律體系形式理性建構(gòu)原理法律規(guī)范體系的形式理性追求的法律規(guī)范外在體系由內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)耦合、邏輯自洽、層次分明的有機(jī)整體組成。，黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范的體系化塑造，需在統(tǒng)一價(jià)值理念的指引下，整合好內(nèi)部規(guī)范體系，協(xié)調(diào)好外部規(guī)范體系，以完善黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的整體組成及其結(jié)構(gòu)。

（1）整合完善黃河流域生態(tài)保護(hù)的內(nèi)部法律規(guī)范體系

按照環(huán)境法規(guī)范制定的立法權(quán)限與位階關(guān)系，黃河流域生態(tài)保護(hù)的內(nèi)部法律體系通常由統(tǒng)籌流域生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展為直接立法目的的黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法、單行法律、黃河流域生態(tài)環(huán)境具體領(lǐng)域治理的行政法規(guī)與部門規(guī)章以及黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的地方性法規(guī)與規(guī)章等幾部分內(nèi)容統(tǒng)合而成。其中，作為黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系構(gòu)建的關(guān)鍵步驟和引領(lǐng)主體，《黃河保護(hù)法》的頒布不僅有利于彌補(bǔ)黃河流域生態(tài)保護(hù)綜合性立法缺失的空白，改變黃河流域環(huán)境要素間分而治之的局面，而且可以憑借其更權(quán)威的立法層級(jí)而為黃河流域生態(tài)保護(hù)規(guī)章、條例、規(guī)范性文件等提供上位法依托，使《黃河保護(hù)法》傳遞的價(jià)值理念成為整個(gè)法律體系內(nèi)部共同的價(jià)值遵循，該法在內(nèi)容設(shè)置以及程序?qū)徸h上無(wú)疑處于整體系統(tǒng)觀視域下“總則法”的位置。

需要指出的是，《黃河保護(hù)法》誠(chéng)然創(chuàng)造性地將流域資源利用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展間的關(guān)系融合到統(tǒng)一的法律規(guī)范之中，但囿于流域治理空間的廣闊性以及流域治理事項(xiàng)的繁雜性，這意味著僅依靠一部具有總領(lǐng)屬性的《黃河保護(hù)法》無(wú)法涵蓋與流域生態(tài)治理和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)的所有內(nèi)容，即《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)并不意味著完備且融貫的黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，事實(shí)上其只是開(kāi)啟了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一重大國(guó)家戰(zhàn)略有法可依的新局面。為此，需以立法規(guī)范制定的位階關(guān)系與順次先后為指引，通過(guò)整合與完善黃河流域生態(tài)保護(hù)的內(nèi)部法律規(guī)范體系，以保障黃河流域法律體系在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上形成不同層級(jí)法律規(guī)范以黃河保護(hù)基本法為焦點(diǎn)的眾星拱月之勢(shì)。首先，應(yīng)對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范進(jìn)行類型化梳理，為內(nèi)部規(guī)范的體系化建設(shè)創(chuàng)造有利條件。其次，應(yīng)當(dāng)在《黃河保護(hù)法》的統(tǒng)領(lǐng)下推動(dòng)黃河流域內(nèi)的地方立法進(jìn)程，通過(guò)地方性法規(guī)或規(guī)章對(duì)地區(qū)特殊性作出回應(yīng)，將相關(guān)法律制度細(xì)化為具體實(shí)施規(guī)則。需要注意的是，在此過(guò)程中必須同時(shí)考慮到地方立法的協(xié)同問(wèn)題，避免產(chǎn)生無(wú)法銜接甚至相互沖突的法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)既有差異又能相互協(xié)調(diào)的區(qū)域協(xié)同立法。區(qū)域協(xié)同立法可以為具有區(qū)域性的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供一致性的制度保障，平衡復(fù)雜的利益關(guān)系，推進(jìn)流域整體法治進(jìn)程［15］，在黃河流域展開(kāi)區(qū)域協(xié)同立法是健全黃河流域生態(tài)保護(hù)縱向法律體系的必然選擇。最后，以我國(guó)《立法法》和立法理論對(duì)法律規(guī)范的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)化要求為方法遵循，整體系統(tǒng)觀視野下黃河流域生態(tài)保護(hù)內(nèi)部法律規(guī)范的體系化構(gòu)建應(yīng)達(dá)致同一位階的法律規(guī)定需保持相互一致，低位階的立法不能與高位階的立法相抵觸，法律規(guī)定之間應(yīng)當(dāng)避免重復(fù)以及避免出現(xiàn)法律調(diào)整的空白［16］等目標(biāo)。對(duì)此，要加快推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)的“立改廢釋”工作，剔除重復(fù)和矛盾的條款，更新陳舊的法律規(guī)范，升級(jí)效力層級(jí)較低的法律法規(guī)，以保障黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)則實(shí)現(xiàn)內(nèi)容上的全面性、規(guī)范上的一致性以及邏輯上的自洽性。具體而言：一方面，對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)既有立法與《黃河保護(hù)法》的規(guī)制內(nèi)容可能存在的交叉重疊之處，應(yīng)妥善處理《黃河保護(hù)法》與同一層級(jí)其他水事調(diào)整、資源開(kāi)發(fā)、空間布局等單行法律規(guī)范的關(guān)系，建議以“特殊法優(yōu)于一般法”“新法優(yōu)于舊法”的原則為方法論綱，對(duì)相關(guān)法律及時(shí)作出合理解釋與適用，做好新法舊法的銜接工作；另一方面，對(duì)于《黃河保護(hù)法》框架構(gòu)造與制度體系設(shè)計(jì)可能寬泛、既有法律幾乎無(wú)涉之處，如運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決流域環(huán)境污染問(wèn)題的排污權(quán)交易、流域生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境污染第三方治理等具體制度，建議通過(guò)制定規(guī)章、條例、規(guī)范性文件的形式對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，在縱向上形成效力階層合理的黃河流域生態(tài)保護(hù)內(nèi)部法律規(guī)范體系。

（2）妥善協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)的外部法律規(guī)范體系

每一部法律規(guī)范都不是以孤立、封閉的狀態(tài)存在，它始終以與其他法律規(guī)范緊密關(guān)聯(lián)和相互作用的形式發(fā)展與演變，共同存在于國(guó)家統(tǒng)一的法律體系之中［17］。由此，為達(dá)致黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系建構(gòu)所追求的形式理性目標(biāo)，除了整合完善黃河流域生態(tài)保護(hù)的內(nèi)部法律規(guī)范體系，還需要妥善協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)保護(hù)的外部法律規(guī)范體系，即做好黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系與外圍法律規(guī)范的有機(jī)銜接。

具體來(lái)說(shuō)，作為支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系運(yùn)行的中心，《黃河保護(hù)法》在流域生態(tài)環(huán)境治理中的有效運(yùn)作，需要在其他法律規(guī)范或制度設(shè)計(jì)原理下輔助進(jìn)行。為此，在塑造黃河流域生態(tài)保護(hù)外部法律規(guī)范體系的過(guò)程中，既要協(xié)調(diào)好《黃河保護(hù)法》與其他環(huán)境單行法規(guī)范的銜接與理念拓展工作，同時(shí)也要做好《黃河保護(hù)法》與傳統(tǒng)部門法律之間的協(xié)同對(duì)接。例如，《黃河保護(hù)法》第120條明確規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這一“附屬刑法”條款為《黃河保護(hù)法》與刑法間存在的銜接關(guān)系提供了直接立法依據(jù)。一方面，《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)是從立法層面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想之“嚴(yán)密法治觀”直觀寫(xiě)照，為保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境提供了充分的法律依據(jù)；另一方面，要實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境的“最嚴(yán)”保護(hù)，毋庸置疑需要刑法發(fā)揮其應(yīng)有的兜底保障功能。因此，刑法與《黃河保護(hù)法》的對(duì)接應(yīng)堅(jiān)持“最嚴(yán)”生態(tài)法治觀，并在規(guī)制范圍上實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河流域生態(tài)法益的全方位保護(hù)。

2.“神”：黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系的建構(gòu)需貫徹“實(shí)質(zhì)理性”

僅從單一形式理性出發(fā)難以對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系的精準(zhǔn)定義形成周延的理性認(rèn)知，其可能陷入“法律迷信”抑或“惡法亦法”的思維桎梏之中。對(duì)此，可通過(guò)塑造或賦予法律規(guī)范內(nèi)在正當(dāng)性的實(shí)質(zhì)理性來(lái)彌合上述缺陷。根據(jù)法律體系的一般原理，法律規(guī)范體系的“內(nèi)在價(jià)值體系”強(qiáng)調(diào)的是各種規(guī)范的價(jià)值目標(biāo)或法律理念需具有內(nèi)在一致性，具體表現(xiàn)為由法律理念作為基石的法律原則所追求的價(jià)值在具體的法律規(guī)則和由法律規(guī)則所組成的法律制度能夠一貫性表達(dá)［18］。然而，需要指出的是，由于作為價(jià)值融貫性所指向的法律的理念， 其本身不能從法律體系內(nèi)部得到證立［19］，是故，價(jià)值融貫性并非法律體系的本體性構(gòu)成要素。為此，倘若立法者沒(méi)有注意到價(jià)值融貫性，那么對(duì)法律體系所施加的融貫性要求于這個(gè)體系而言就是可被追求的品質(zhì)。而且，價(jià)值融貫性有程度之分，價(jià)值融貫性越高，法律體系越好［20］。當(dāng)前，黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系正處于價(jià)值融貫性的重塑過(guò)程之中，為保證法律體系的“實(shí)質(zhì)理性”在黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系建構(gòu)過(guò)程中得以貫徹，首先須對(duì)隱藏在《黃河保護(hù)法》背后的價(jià)值追求與邏輯主線進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，并保證該價(jià)值主線在黃河流域生態(tài)保護(hù)外部法律體系建構(gòu)以及具體制度設(shè)計(jì)過(guò)程中得以始終如一地貫徹。對(duì)此，黨的二十大報(bào)告指出“中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，促進(jìn)人與自然和諧共生是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求”。以黨的二十大精神為根本指引，“人與自然和諧共生”便是矗立在黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范背后的“價(jià)值主線”，其既扮演著黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系背景墻的角色，同時(shí)也構(gòu)成了黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系是否具備價(jià)值融貫性的關(guān)鍵性判斷標(biāo)準(zhǔn)。

以人與自然和諧共生為核心建構(gòu)黃河流域生態(tài)保護(hù)內(nèi)在價(jià)值體系的基本進(jìn)路包括：將“人與自然和諧共生”的價(jià)值理念嵌入黃河流域生態(tài)保護(hù)外部法律體系之中，嚴(yán)格貫徹“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的基本原則，構(gòu)建以人體健康和生態(tài)安全為初級(jí)目標(biāo)，以不斷提升生態(tài)環(huán)境品質(zhì)為高級(jí)目標(biāo)的制度體系［21］，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系在促進(jìn)人與自然和諧共生方面實(shí)現(xiàn)內(nèi)部體系的價(jià)值融貫與外部體系的邏輯自洽。

（二）塑造“軟硬兼施”的黃河流域生態(tài)保護(hù)執(zhí)法體系

黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系之生命力及其權(quán)威性均在于實(shí)施。伴隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系的形成及日臻完善，構(gòu)建以嚴(yán)格執(zhí)法為核心環(huán)節(jié)的流域法治實(shí)施系統(tǒng)，成為創(chuàng)造生態(tài)法治文明新形態(tài)的使命所在。作為黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范實(shí)施的形式載體，以是否具有強(qiáng)制約束性為標(biāo)準(zhǔn)，黃河流域生態(tài)法治的執(zhí)法構(gòu)造可劃分為權(quán)威管制型與激勵(lì)促進(jìn)型兩種機(jī)制，二者統(tǒng)一于將黃河流域管理規(guī)范的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為流域治理效能的法治實(shí)踐之中。

1.“硬”：塑造權(quán)威管制型黃河流域生態(tài)保護(hù)執(zhí)法體系

因應(yīng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的外部性，政府因本身具有的人才、資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)而在生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一典型公共事務(wù)治理過(guò)程中扮演著管理者、組織者以及決策者的角色。以此為基礎(chǔ)，黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范的執(zhí)行機(jī)制即為負(fù)有流域環(huán)境管理權(quán)限的行政主體依據(jù)一定法律程序推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范落地實(shí)施的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在此過(guò)程中，行政管制構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行流域環(huán)境保護(hù)的重要法治手段，以《黃河保護(hù)法》為表征的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范由此也呈現(xiàn)出“行政管制型立法”的特征。作為流域環(huán)境管理機(jī)關(guān)執(zhí)法功能的主要形式載體，管制型機(jī)制為達(dá)致立竿見(jiàn)影的環(huán)境治理效果，其通常以“命令—控制”為根本行動(dòng)邏輯，本質(zhì)是對(duì)行政相對(duì)人可負(fù)義務(wù)或減損利益的權(quán)力約束，具體包括行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政監(jiān)督檢查等規(guī)制方式。為此，在黃河流域生態(tài)法治的執(zhí)法構(gòu)造中，須逐步建立與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)相適配的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、許可等管制型機(jī)制。具言之：在規(guī)劃方面，2019年5月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》規(guī)定了用途管制、空間規(guī)劃等各項(xiàng)措施。為此，應(yīng)逐步將黃河治理策略融入國(guó)土空間規(guī)劃與“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，加快流域綜合規(guī)劃制定的同時(shí)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃的編制。此外，還應(yīng)以黃河流域生態(tài)空間管控為價(jià)值遵循，禁止或者限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體在黃河重要生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)或脆弱區(qū)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，以確保從源頭防范流域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在標(biāo)準(zhǔn)方面，加快黃河流域內(nèi)工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、黃河流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、流域生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)（河口、物種棲息地、河湖岸線）等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定或修訂。在評(píng)估與許可等管制型機(jī)制方面，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前需求，著力構(gòu)建適配于黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法治需求的流域水資源利用全過(guò)程管控、流域新污染物環(huán)境調(diào)查和評(píng)估、河道采砂許可以及排污許可等制度譜系。

2.“軟”：塑造激勵(lì)促進(jìn)型黃河流域生態(tài)保護(hù)執(zhí)法體系

從環(huán)境治理實(shí)踐角度考察，單一管制型機(jī)制在流域生態(tài)環(huán)境治理中難免出現(xiàn)內(nèi)生動(dòng)力缺乏、治理合力基礎(chǔ)薄弱、行政執(zhí)法一刀切等痼疾［22］?；诖耍瑢?duì)行政機(jī)關(guān)在流域環(huán)境治理過(guò)程中所具有的管制性功能進(jìn)行肯認(rèn)的同時(shí)，還需充分挖掘并釋放行政機(jī)關(guān)所肩負(fù)的實(shí)施積極行為，為公眾提供集體福利之任務(wù)以及承擔(dān)給付、服務(wù)、指導(dǎo)、激勵(lì)等柔性治理手段的促進(jìn)性功能［23］，即塑造激勵(lì)促進(jìn)型黃河流域生態(tài)保護(hù)執(zhí)法體系。當(dāng)前，適配于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的較為重要的促進(jìn)型行政機(jī)制主要包括行政合同、行政指導(dǎo)以及行政獎(jiǎng)勵(lì)等柔性規(guī)制工具。

其一，行政合同機(jī)制。作為環(huán)境管理的創(chuàng)新形式，區(qū)別于權(quán)威管制型執(zhí)法機(jī)制基于單方行政主體的意思表示即可發(fā)生法律效力，行政合同機(jī)制需要貫徹實(shí)施環(huán)境公共利益的多方當(dāng)事人達(dá)成合意。映射到黃河流域生態(tài)保護(hù)柔性執(zhí)法機(jī)制事項(xiàng)上，通過(guò)以合同的形式進(jìn)行談判，流域范圍內(nèi)的企業(yè)或土著民眾可以提出適切性更高、治理成本更低的環(huán)境保育措施。與此同時(shí)，流域環(huán)境管理機(jī)關(guān)亦可提出現(xiàn)有黃河流域生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范中尚未明確規(guī)定但更為強(qiáng)力的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，并在合同中保留一定的干預(yù)權(quán)限［24］。對(duì)此，美國(guó)的“棲息地保育計(jì)劃”棲息地保育計(jì)劃（Habitat Conservation Plans）雖名為計(jì)劃，實(shí)為由美國(guó)魚(yú)類與野生動(dòng)物局（Fish and Wildlife Service）與私人土地所有者達(dá)成的合同。在該合同下，只要物種在總體上得益，土地所有人就被允許在其部分土地上捕獲動(dòng)植物資源或進(jìn)行修筑。參見(jiàn)：CUNNINGHAM W P. Mary Ann Cunningham.Environmental Science：A Global Concern［M］.13th ed.Boston：McGraw Hill Educ -ation，2018：226.以及我國(guó)錢江源國(guó)家公園管理中的農(nóng)田地役權(quán)改革錢江源國(guó)家公園通過(guò)合同的方式完成農(nóng)田地役權(quán)改革以平衡生態(tài)利益與私人土地權(quán)利：在不改變土地權(quán)屬的同時(shí)，建立地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和社區(qū)共管機(jī)制，在限制農(nóng)民一定使用權(quán)前提下，對(duì)相應(yīng)損失給予補(bǔ)償。均可為行政合同機(jī)制在黃河流域生態(tài)保護(hù)激勵(lì)促進(jìn)型執(zhí)法構(gòu)造中的嵌入提供有益鏡鑒。

其二，行政指導(dǎo)機(jī)制。法釋義學(xué)視角下，行政指導(dǎo)系指行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，通過(guò)建議、示范、約談等非強(qiáng)制性方式，引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿作出或者不作出某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政管理目的［25］。在此語(yǔ)境下，行政指導(dǎo)的本質(zhì)在于“非強(qiáng)制”，“引導(dǎo)”則構(gòu)成行政管理目的達(dá)成的根本方式。在黃河流域生態(tài)保護(hù)柔性執(zhí)法構(gòu)造中，行政指導(dǎo)主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)流域范圍內(nèi)的當(dāng)?shù)孛癖娕c生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)展開(kāi)宣傳教化的方式發(fā)揮作用，以營(yíng)造生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展以及低碳環(huán)保的社會(huì)氛圍，進(jìn)而彰顯行政指導(dǎo)對(duì)實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)的正向引導(dǎo)功能。

其三，行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。該機(jī)制發(fā)揮作用的內(nèi)在機(jī)理主要為：行政機(jī)關(guān)通過(guò)充分挖掘行政相對(duì)人的潛在智力、財(cái)力和物力等系列資源，最大限度調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人為實(shí)現(xiàn)既定行政目標(biāo)而發(fā)揮各自的主動(dòng)性、積極性與創(chuàng)造性［26］。以此為遵循，在塑造黃河流域生態(tài)保護(hù)柔性執(zhí)法構(gòu)造過(guò)程中，為保證行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制蘊(yùn)含的激勵(lì)功能和資源配置功能得到應(yīng)有的發(fā)揮，應(yīng)在黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系中對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的條件以及救濟(jì)等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，包括明確何種情況下社會(huì)公眾可以獲得行政獎(jiǎng)勵(lì)，至少應(yīng)設(shè)置一個(gè)受獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)或者以數(shù)值確定個(gè)人參與黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)而理應(yīng)受到獎(jiǎng)勵(lì)的門檻；以法律形式賦予相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)因拒絕、拖延等原因不發(fā)放環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)而享有的提起復(fù)議、訴訟的權(quán)利。

（三）建立“防治結(jié)合”的黃河流域生態(tài)保護(hù)司法治理體系

當(dāng)前，隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展這一國(guó)家戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，流域內(nèi)耕地保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃、生物多樣性保育、碳排放權(quán)交易以及排污許可等糾紛矛盾日趨多樣化。在此背景下，司法作為法權(quán)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，同時(shí)也是法治系統(tǒng)構(gòu)建的關(guān)鍵一環(huán)，應(yīng)充分發(fā)揮其在守護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境原貌底色以及維護(hù)流域生態(tài)正義中所具有的最后一道法治保障的防線作用［27］。具言之，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，為有效預(yù)防流域重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生以及為流域生態(tài)環(huán)境損害提供及時(shí)有效的救濟(jì)，黃河流域生態(tài)環(huán)境司法治理體系建構(gòu)應(yīng)以“前延后伸”的邏輯理路為遵循，切實(shí)推動(dòng)新時(shí)代我國(guó)流域環(huán)境司法治理理念的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。

1.“防”：建立黃河流域生態(tài)保護(hù)的預(yù)防性司法治理體系

自從貝克提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一重要論斷以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)正以科學(xué)不確定的基本面向在社會(huì)化道路上大踏步邁進(jìn)，其充斥著包括生物安全、氣候變化在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域。映射到流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，因應(yīng)“流域”意涵的關(guān)涉面頗為廣泛，既指向河流湖庫(kù)等聚水區(qū)為一體，具有顯著生態(tài)邊界的自然生態(tài)空間，同時(shí)也關(guān)涉流域內(nèi)“人—自然”“人—人”等基本關(guān)系構(gòu)造的社會(huì)因素，因此流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、多樣化以及復(fù)雜化的特性，主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)、跨域格局性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)失衡性風(fēng)險(xiǎn)三重面向?；诖?，新時(shí)代黃河流域生態(tài)保護(hù)預(yù)防性司法體系的建立應(yīng)突破傳統(tǒng)意義上“生態(tài)環(huán)境無(wú)損害則無(wú)救濟(jì)”思維范式，將對(duì)流域風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)行動(dòng)上升為司法裁判，確保流域司法治理理念實(shí)現(xiàn)從末端損害救濟(jì)到前端風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的邏輯轉(zhuǎn)型。

具體而言，要把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防納入制度范疇，使《黃河保護(hù)法》中諸多體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的條款得以通過(guò)訴訟獲得實(shí)施［28］。一方面，可聯(lián)合檢察機(jī)關(guān)引入預(yù)防性行政公益訴訟機(jī)制，即當(dāng)檢察機(jī)關(guān)綜合判定行政機(jī)關(guān)的行為存在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的高度蓋然性時(shí)，允許在行政行為作出之前或損害結(jié)果實(shí)際出現(xiàn)之前向法院提起公益訴訟［29］，以此形成對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)治理行為的規(guī)制和監(jiān)督，使政府在作出具體行政行為時(shí)擔(dān)負(fù)更高的注意義務(wù)，并促進(jìn)其主動(dòng)采取風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制措施來(lái)更好地履行環(huán)境保護(hù)的作為義務(wù)。另一方面，應(yīng)增強(qiáng)環(huán)境民事公益訴訟中預(yù)防性救濟(jì)案件的可訴性，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估鑒定機(jī)制與健全環(huán)境公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格適用“危險(xiǎn)排除責(zé)任”并輔以合理的證明責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)；以禁止令在流域環(huán)境公益訴訟中的適用為指引，完善行為保全性質(zhì)的禁止令和非訴強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)的禁止令等［30］，通過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念貫穿于流域司法機(jī)關(guān)的司法裁判中，從而實(shí)現(xiàn)流域司法理念從“反應(yīng)—救濟(jì)”向“預(yù)測(cè)—預(yù)防”思維范式的歷史性轉(zhuǎn)變。

2.“治”：建立黃河流域生態(tài)保護(hù)的救濟(jì)性司法治理體系

首先，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在黃河流域生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的功能適用。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》有關(guān)規(guī)定，較大或者嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境的環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件構(gòu)成了依法提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的基本情形，從一般意義上講，流域環(huán)境污染或生態(tài)破壞在影響范圍、程度、后果等方面顯然符合上述規(guī)范要求，但現(xiàn)實(shí)中流域性生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟十分罕見(jiàn)，為此需推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在黃河生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的能動(dòng)適用。

其次，對(duì)于發(fā)生在黃河流域重要生態(tài)功能區(qū)或敏感脆弱區(qū)的環(huán)境損害，要在救濟(jì)性環(huán)境公益訴狀中及時(shí)適用生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償制度予以懲治與威懾，即在探索流域生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)乃痉ㄟm用進(jìn)路方面，應(yīng)以司法謙抑性為適用前提、以責(zé)任要件為適用依據(jù)、以數(shù)額認(rèn)定為適用保障，切實(shí)保障好習(xí)近平生態(tài)文明思想之“嚴(yán)密法治觀”在黃河流域生態(tài)環(huán)境損害場(chǎng)景的貫徹應(yīng)用。

再次，因應(yīng)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》與《民法典》均明確將生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)作為環(huán)境侵權(quán)人承擔(dān)的責(zé)任方式之一。在此背景下，針對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重、資金投入大、修復(fù)過(guò)程緩慢，且實(shí)踐中對(duì)誰(shuí)來(lái)修復(fù)、如何修復(fù)、修復(fù)監(jiān)督及保障等事關(guān)流域修復(fù)效能的關(guān)鍵性問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)對(duì)《黃河保護(hù)法》之“生態(tài)環(huán)境修復(fù)條款”進(jìn)行規(guī)范解讀，確定修復(fù)方式，加強(qiáng)修復(fù)保障，規(guī)定修復(fù)監(jiān)督，以拓展與完善黃河流域環(huán)境公益訴訟中生態(tài)修復(fù)的實(shí)現(xiàn)路徑。

最后，為充分發(fā)揮司法在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展命題中的救濟(jì)性功能，法院不應(yīng)依賴不予立案或駁回起訴加以回避，而應(yīng)在法律規(guī)范容許的解釋空間內(nèi)運(yùn)用司法策略化解難題，如此可將黃河生態(tài)保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略意義考量融入司法過(guò)程。

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The overall system view of the legal approach of ecological

protection in the Yellow River Basin： Obstruction， jurisprudence and dimension

ZHANG Zuzeng

（School of Law， Dalian Maritime University， Dalian 116026， P. R. China）

Abstract：

Under the background of Xi Jinping Thought on the Rule of Law requiring the “system， integrity and coordination” of accelerating law-based governance in China， the realization of the national strategic goal of ecological protection and high-quality development in the Yellow River Basin needs to embed the overall system view into the proposition of legal guarantee of the ecological environment in the Yellow River Basin， to shape the integralist thinking paradigm consistent of the Yellow River Basin ecological rule of law discourse system and standard order. Taking the overall system view as the analysis tool， the legal approach of ecological protection in the Yellow River Basin has three core issues： problem orientation， theoretical traceability and logical orientation.In the former， a“rational” system is unfinished， an “administrative order-control” law enforcement mechanism is leaky and a “risk prevention” dynamic response basin judicial security system is absent. In the middle， the modern rule of law is a specific unity integrating time， ideas and norms. The basic law of the legal structure of ecological protection in the Yellow River Basin should be carried out along the unity of vertical commonness and diachronic， the interaction of internal professionalism and power doctrine， and the integration of external public and private laws. In the latter， in order to achieve the goal of “good law and good governance” in the ecological protection of the Yellow River Basin， it is advisable to build an ecological protection legal system with both shape and spirit， an ecological protection law enforcement system of the Yellow River Basin that “combines the carrot and the stick” and establish an ecological protection judicial system in the Yellow River basin that “combines prevention and control”.

Key words：

Xi Jinping Thought on the Rule of Law; ecological protection in Yellow River Basin; overall system view; ecological law in Yellow River Basin; good law and good governance（責(zé)任編輯 胡志平）