積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下社會(huì)保障的戰(zhàn)略思考

［摘 要］ 人口老齡化是人類社會(huì)發(fā)展的必然階段，也是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果和標(biāo)志。本文立足人口老齡化變動(dòng)趨勢(shì)，以我國(guó)社會(huì)保障多層次、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，從頂層設(shè)計(jì)、基金可持續(xù)、經(jīng)辦管理三個(gè)維度剖析當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)。重點(diǎn)探討與老年人群體直接相關(guān)的延遲退休、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵議題，尋找現(xiàn)實(shí)癥結(jié)和痛點(diǎn)。深入貫徹積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，明確社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)、發(fā)展與實(shí)踐邏輯，以積極的態(tài)度迎接人口老齡化，通過踐行“老有所為- 以為促養(yǎng)”理念、回應(yīng)老有所養(yǎng)期盼、發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等舉措，充分利用我國(guó)優(yōu)勢(shì)，以緩解當(dāng)前社會(huì)保障體系與老齡社會(huì)需求不匹配之間的矛盾為重點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障制度不斷完善。

［關(guān)鍵詞］ 人口老齡化；社會(huì)保障；養(yǎng)老保障；銀發(fā)經(jīng)濟(jì)

一、人口變動(dòng)與老齡化發(fā)展趨勢(shì)

人口始終是我國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性、長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性要素。黨的二十屆三中全會(huì)提出要以應(yīng)對(duì)老齡化、少子化為重點(diǎn)完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化將成為伴隨推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化全過程的重要戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)顯著超常規(guī)性：一是老年人口規(guī)模超大。2023 年我國(guó)65 歲及以上老年人口數(shù)量達(dá)2.17 億，占全國(guó)人口的15.4%，a 約為世界老齡人口的四分之一。二是人口老齡化發(fā)展速度超快。中國(guó)從2000 年進(jìn)入老齡化社會(huì)到2021 年步入深度老齡化社會(huì)僅用21 年，所用時(shí)間是德國(guó)的一半左右（40 年），法國(guó)的六分之一（126年），人口老齡化速度之快超乎預(yù)期，且呈現(xiàn)加速趨勢(shì)。三是人口老齡化區(qū)域差異性超強(qiáng)。如遼寧省、上海市等地老齡化程度已經(jīng)超過或接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平，但西藏、新疆等省份尚未或剛剛進(jìn)入到人口老齡化階段。2020 年全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人口老齡化為23.81%，高于城市的15.82%，相差約8 個(gè)百分點(diǎn)。四是老年人口健康壓力超重。人均壽命的延長(zhǎng)與健康狀態(tài)不同步，2018 年中國(guó)居民人均預(yù)期壽命77 歲，但健康預(yù)期壽命僅68.7 歲。a未來(lái)，我國(guó)人口老齡化的超常規(guī)性將更加突出。尤其是1962-1975 年我國(guó)經(jīng)歷了第二次人口出生高峰，b 隨著這一代嬰兒潮出生人口逐步進(jìn)入老年行列，加之人均預(yù)期壽命的不斷延長(zhǎng)，我國(guó)老年人口規(guī)模還將進(jìn)一步擴(kuò)大，到2030 年60 歲及以上老年人口占比將達(dá)到25% 左右，同時(shí)80 歲及以上高齡老年人口增加幅度更加明顯。

人口老齡化是世界各國(guó)普遍面臨的發(fā)展趨勢(shì)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。從國(guó)際比較視角上看，我國(guó)老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，關(guān)鍵在于人口老齡化起步晚，發(fā)展快，且相比于其他老齡化程度較高的高收入國(guó)家尚未做好充分的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。圖1 比較了中國(guó)與美國(guó)、日本和印度人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)。印度在人口總量方面與中國(guó)具有一定相似性，且同為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要新興市場(chǎng)國(guó)家，但是人口老齡化程度和發(fā)展速度遠(yuǎn)低于中國(guó)。美國(guó)和日本在進(jìn)入深度老齡化社會(huì)時(shí)人均GDP 分別為5.5 萬(wàn)美元和4 萬(wàn)美元，而我國(guó)在2021 年進(jìn)入深度老齡化社會(huì)時(shí)，人均GDP 僅為12618 美元。此外，我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)保障體系尚未成熟，未備先老問題尤為突出。

與超常規(guī)的人口老齡化同步，我國(guó)家庭的保障功能正走向式微。一方面是家庭戶規(guī)模持續(xù)縮小，家庭戶規(guī)模從1982 年的4.41 減小至2020 年的2.62（見圖2）。另一方面，家庭結(jié)構(gòu)也在持續(xù)老化，30 年間有65 歲及以上老年人的家庭戶增長(zhǎng)超過2.5 倍，至2020 年，超過1 億家庭戶有65 歲及以上老年人，超過78 萬(wàn)家庭有3 位及以上65 歲及以上老年人（見表1）。家庭結(jié)構(gòu)持續(xù)老化和家庭規(guī)模小型化使得家庭成員共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力被削弱，社會(huì)成員對(duì)于制度化、具有穩(wěn)定性的社會(huì)保障體系的依賴也逐漸加深。

應(yīng)對(duì)超常規(guī)人口老齡化亟需超常規(guī)制度體系準(zhǔn)備。目前，中國(guó)已經(jīng)建成全世界最大的社會(huì)保障網(wǎng)。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020 年養(yǎng)老金、離退休金首次成為中國(guó)老年人最主要的生活來(lái)源，a 表明我國(guó)社會(huì)保障能力進(jìn)一步提高，已邁向更高質(zhì)量的發(fā)展階段。然而，老化的人口結(jié)構(gòu)也對(duì)社會(huì)保障體系形成結(jié)構(gòu)性約束，提出了難題與挑戰(zhàn)。本文立足人口老齡化變動(dòng)趨勢(shì)，梳理和明晰我國(guó)社會(huì)保障的挑戰(zhàn)與目標(biāo)，重點(diǎn)探討延遲退休、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)和痛點(diǎn)，理順社會(huì)保障制度的應(yīng)對(duì)邏輯，進(jìn)而提出系統(tǒng)性的戰(zhàn)略建議，以期為政策調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)，也為其他面臨類似挑戰(zhàn)的發(fā)展中國(guó)家提供參考和啟示。

二、人口老齡化背景下社會(huì)保障的目標(biāo)及其挑戰(zhàn)

人口老齡化是我國(guó)人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的集中體現(xiàn)。人口要素的變動(dòng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全域、社會(huì)建設(shè)各環(huán)節(jié)和社會(huì)文化多方面都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，成為推動(dòng)改革、謀劃發(fā)展、改善民生的重要出發(fā)點(diǎn)。a 伴隨我國(guó)人口老齡化程度加深，作為保障全民基本生活的制度安排，社會(huì)保障多層次、可持續(xù)與高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)被賦予更多價(jià)值，也構(gòu)成了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的有效途徑。老年社會(huì)保障體系是社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助與社會(huì)福利等多層次社會(huì)保障內(nèi)容的集合。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、最低生活保障制度、醫(yī)療救助、高齡津貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼等是與老年人的基本生活密切相關(guān)的多層次、全方位的制度安排，對(duì)老年人的生活質(zhì)量產(chǎn)生重要影響。

然而，我國(guó)社會(huì)保障制度尚未完全定型，多層次的老年社會(huì)保障體系有待進(jìn)一步優(yōu)化。在制度運(yùn)行過程中，一方面，基于我國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付的基金籌集模式，老年人口規(guī)模的擴(kuò)張以及老年人口撫養(yǎng)比的上升對(duì)于社會(huì)保障基金的可持續(xù)性形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。另一方面，社會(huì)保障的經(jīng)辦管理在人口老齡化背景下亟待適應(yīng)性轉(zhuǎn)型，邁向更高質(zhì)量發(fā)展。因此，以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為基點(diǎn)，多挑戰(zhàn)并行成為我國(guó)社會(huì)保障當(dāng)前不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，但也蘊(yùn)藏著無(wú)限機(jī)遇。明確社會(huì)保障的目標(biāo)與挑戰(zhàn)是從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，主動(dòng)、科學(xué)且有效應(yīng)對(duì)人口老齡化的前提，既是制度當(dāng)前及未來(lái)不斷完善的著力點(diǎn)，也是推動(dòng)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。

（一）多層次：老年社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)有待優(yōu)化

多層次化是各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的基本取向，也是我國(guó)早已明確的改革目標(biāo)。b 多層次的社會(huì)保障制度對(duì)于增進(jìn)全民福利、滿足社會(huì)成員多層次、多樣性保障需求具有重要意義。我國(guó)已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系，為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化奠定了重要基礎(chǔ)，但是在制度頂層設(shè)計(jì)方面仍然存在一定短板，尤其是伴隨著人口老齡化加劇，多層次建設(shè)不足問題日益突出。老年人的權(quán)利、能力和機(jī)會(huì)在現(xiàn)有制度體系中未能得到應(yīng)有的重視和充分的保障，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是多層次建設(shè)滯后，老年社會(huì)保障立法缺位。相比于發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于法律的強(qiáng)調(diào)，我國(guó)在社會(huì)保障立法方面較為欠缺。一方面，針對(duì)老年人的基礎(chǔ)需求的立法保障缺失。個(gè)體老化特征要求建立全生命周期養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)知和服務(wù)體系，全周期、全人群、全方位的服務(wù)供給至關(guān)重要。當(dāng)前法制不健全制約了養(yǎng)老服務(wù)供需高效匹配的實(shí)現(xiàn)。多層次的社會(huì)保障體系并不意味著完全依賴政府單一主體，志愿服務(wù)作為有益補(bǔ)充，同樣由于立法的缺位而阻礙了發(fā)展，老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求滿足未能得到有效滿足。另一方面，針對(duì)特定老年人群需求的立法如長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)立法缺位。我國(guó)人口健康預(yù)期壽命與預(yù)期壽命之間存在差距，老年人健康服務(wù)需求與照護(hù)需求量龐大。截至2022 年末，我國(guó)60 歲及以上老年人中失能、半失能老年人大約4400 萬(wàn)，a 由此決定了我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的強(qiáng)烈需求。然而，由于起步較晚，相應(yīng)的法律法規(guī)尚不健全，市場(chǎng)中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在收費(fèi)高、服務(wù)質(zhì)量低、覆蓋范圍窄等問題。家庭層面整體規(guī)模呈小型化趨勢(shì)，加之女性就業(yè)率的提升使得傳統(tǒng)的家庭長(zhǎng)期照護(hù)功能，即非正式照護(hù)水平不斷弱化。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)成為彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)照護(hù)不足和減輕家庭照護(hù)負(fù)擔(dān)的重要制度安排，而立法的缺失制約了我國(guó)社會(huì)保障體系多層次建設(shè)進(jìn)展。

二是多層次建設(shè)不協(xié)調(diào)，老年社會(huì)保障不充分。人口老齡化對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度具有重要影響，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受到的沖擊尤為明顯。伴隨著老年人口規(guī)模的不斷擴(kuò)張和人均預(yù)期壽命的持續(xù)延長(zhǎng)，完善多層次多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系對(duì)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化具有重要意義。當(dāng)前我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)中的主體基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在覆蓋范圍方面取得突破進(jìn)展。然而，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平及公平性有待進(jìn)一步提升。不同群體之間養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差異明顯，部分人群的基本養(yǎng)老需求無(wú)法得到充分滿足。處于補(bǔ)充層面的企業(yè)年金和職業(yè)年金，由于覆蓋范圍極其有限，其補(bǔ)充性作用尚未得到有效發(fā)揮。2022 年4 月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》指出要進(jìn)一步賦能社會(huì)保障事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展以增進(jìn)人民福祉、改善民生，制度化保障和滿足人民群眾日益多元的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。作為更高層次的個(gè)人養(yǎng)老金由于仍然處于起步階段，其作用效果尚未得到充分顯現(xiàn)。此外，老年人的醫(yī)療保障多層次建設(shè)不協(xié)調(diào)，各項(xiàng)醫(yī)療保障制度之間銜接不足。養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老補(bǔ)貼等也有待進(jìn)一步整合。因此，我國(guó)的多層次老年社會(huì)保障體系建設(shè)未來(lái)仍然任重道遠(yuǎn)。

（二）可持續(xù)：社會(huì)保障基金可持續(xù)性存在風(fēng)險(xiǎn)

充足的社會(huì)保障基金是制度可持續(xù)運(yùn)行的必要條件，人口老齡化伴隨社會(huì)撫養(yǎng)比上升對(duì)我國(guó)社會(huì)保障基金收支形成了重要沖擊。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，人口老齡化帶來(lái)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入下降。人口老齡化必然伴隨當(dāng)前及未來(lái)的勞動(dòng)力規(guī)模縮小同時(shí)發(fā)生，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)減少，因而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在收入端縮減。二是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出增加。老年人口數(shù)量的增多意味著享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇對(duì)象擴(kuò)張。同時(shí)，隨著醫(yī)療技術(shù)發(fā)展和生活水平的提升，預(yù)期壽命的延長(zhǎng)將使得退休職工和居民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限延長(zhǎng)。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出因?yàn)槿藬?shù)和年限增加而大幅上升。三是在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式下，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的減少和支出的增加必然導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)較重的支付壓力，削弱養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累性，從而面臨不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。四是隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)構(gòu)逐步失衡，累積的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模將會(huì)逐年縮小，由此對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)提出了更高要求，進(jìn)而導(dǎo)致基金運(yùn)營(yíng)壓力會(huì)進(jìn)一步增加。

此外，退休年齡是養(yǎng)老保障制度的一個(gè)重要參數(shù)，a 延遲退休有利于改善未來(lái)年份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比，緩解養(yǎng)老金的支付壓力。b 延遲退休政策是基于我國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化、就業(yè)情況等因素綜合考慮而制定，但整體實(shí)施進(jìn)展較為緩慢。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)充滿了不確定性。在此背景下，我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)也面臨著與養(yǎng)老保險(xiǎn)類似的挑戰(zhàn)，一方面，退休職工醫(yī)保參保不繳費(fèi)意味著醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入減少。另一方面，老年人是醫(yī)療費(fèi)用支出的主要人群，人口老齡化必然伴隨醫(yī)療費(fèi)用支出的無(wú)限擴(kuò)大。平衡醫(yī)療保險(xiǎn)基金的收支成為保障制度的可持續(xù)性運(yùn)行的關(guān)鍵。此外，老年人群極易發(fā)生貧困，c 對(duì)于貧困老年群體的社會(huì)救助將進(jìn)一步增加社會(huì)保障基金支出的壓力。因此，我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是切實(shí)解決好“未備先老”的問題。

（三）高質(zhì)量：社會(huì)保障經(jīng)辦管理適應(yīng)性待提升

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。社會(huì)保障作為保障民生的重要制度安排，其高質(zhì)量發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。廣義上的社會(huì)保障高質(zhì)量涉及多個(gè)維度，衡量指標(biāo)包括公平性、全覆蓋、兜底性、可持續(xù)、多層次等。e 不同維度發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于實(shí)踐中社會(huì)保障經(jīng)辦服務(wù)管理的高效實(shí)施與落地。人口老齡化背景下，社會(huì)保障經(jīng)辦管理工作適應(yīng)性不足問題日益凸顯。首先是數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)的精細(xì)化有待加強(qiáng)。老齡化社會(huì)中社會(huì)保障基金面臨巨大壓力，精細(xì)化的數(shù)據(jù)管理成為支撐制度有效運(yùn)行、提供決策依據(jù)的必要手段。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次不高削弱了社會(huì)保障基金的可持續(xù)性，同時(shí)社會(huì)保障基金征繳和管理部門分割增加了信息整合的難度，不利于形成科學(xué)數(shù)據(jù)分析以持續(xù)應(yīng)對(duì)人口老齡化。其次是經(jīng)辦服務(wù)的人性化有待改善。近些年來(lái)，數(shù)字技術(shù)飛速發(fā)展，不僅為社會(huì)保障經(jīng)辦管理創(chuàng)造了有利條件，也為社會(huì)保障對(duì)象辦理業(yè)務(wù)提供了極大便利。然而，老年人數(shù)字鴻溝問題顯現(xiàn)，由此為社會(huì)保障經(jīng)辦管理提出了更高要求。在硬件設(shè)施方面，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)由于人員不足等原因，在提供全流程的“一對(duì)一”服務(wù)方面存在缺失，老年人在辦理社會(huì)保障業(yè)務(wù)時(shí)可能面臨設(shè)備使用障礙。同時(shí)，老花鏡、大字體材料等輔助用品的配備尚不充分，老年人能夠便捷地享受數(shù)字技術(shù)服務(wù)較為困難。此外，針對(duì)老年人的特殊需求，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)個(gè)性化的服務(wù)提供不足，為行動(dòng)不便的老年人提供上門服務(wù)，為有其他特殊需求的老年人提供定制化服務(wù)應(yīng)進(jìn)一步增加。當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)的社會(huì)保障經(jīng)辦管理有待進(jìn)一步改善，以期提升在老齡社會(huì)的適應(yīng)性。

人口老齡化背景下，社會(huì)保障經(jīng)辦管理適應(yīng)性的提升將有助于營(yíng)造老年友好氛圍。人口老齡化與所有社會(huì)成員密切相關(guān)，是個(gè)體與家庭必然邁入的階段。聯(lián)合國(guó)確定的國(guó)際老年人年的主題是“建立不分年齡人人共享的社會(huì)”。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，建立一個(gè)不分年齡、人人共享的社會(huì)至關(guān)重要。社會(huì)保障經(jīng)辦管理對(duì)于老年社會(huì)的適應(yīng)程度直接影響了制度的實(shí)踐效果，提升社會(huì)保障經(jīng)辦管理適應(yīng)性是制度高質(zhì)量發(fā)展的有力保障，也將促進(jìn)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的實(shí)施。

三、人口老齡化與社會(huì)保障焦點(diǎn)問題探討

人口老齡化對(duì)社會(huì)保障帶來(lái)全方位的影響，其中延遲退休、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是直接關(guān)涉老年人群的重要議題，厘清相關(guān)內(nèi)容對(duì)于社會(huì)保障的多層次、可持續(xù)與高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，也將進(jìn)一步推動(dòng)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

（一）延遲退休的探討與共識(shí)

退休年齡的設(shè)置決定了老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金以及職工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)的時(shí)間，直接對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和醫(yī)療保險(xiǎn)基金產(chǎn)生重要影響。我國(guó)現(xiàn)行的職工法定退休年齡是在20 世紀(jì)50 年代確定，男性、女干部、女工人的退休年齡分別為60 周歲、55 周歲和50 周歲。當(dāng)時(shí)我國(guó)人均預(yù)期壽命僅為40 多歲，而現(xiàn)在已超過77 歲。a 人均預(yù)期壽命大幅提高，而退休年齡卻多年未變，導(dǎo)致退休后生存期大幅延長(zhǎng)。與此同時(shí)，生育率持續(xù)走低，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)縮減的態(tài)勢(shì)，根據(jù)“七人普”數(shù)據(jù)，與2010 年相比，2020 年我國(guó)15 至59 歲勞動(dòng)年齡人口規(guī)模下降了4530 萬(wàn)人，比重減少了6.79 個(gè)百分點(diǎn)。b 人口老齡化程度越高，現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響就越大，“中等收入陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)上升，c 現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨收不抵支的壓力。延遲退休成為各國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的普遍政策選擇。延退年齡效應(yīng)受到具體政策設(shè)計(jì)與配套政策的疊加影響。d 作為人口老齡化的先行國(guó)家之一，日本在促進(jìn)老年人就業(yè)方面已經(jīng)進(jìn)行了積極探索，包括逐步提高法定退休年齡、實(shí)施靈活退休制度以及推動(dòng)老年人繼續(xù)就業(yè)的各種激勵(lì)機(jī)制，通過頂層設(shè)計(jì)先行，建立完善的法律體系，政策改革采用漸進(jìn)方式，全方位為老年人就業(yè)提供支持。e 有助于延長(zhǎng)勞動(dòng)參與年限，緩解因勞動(dòng)力不足對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制約，同時(shí)也減輕了社會(huì)保障系統(tǒng)的財(cái)政壓力。

在21 世紀(jì)初期，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于延遲退休的必要性進(jìn)行了廣泛討論，支持者認(rèn)為延遲退休政策的施行將減少中國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)、f 發(fā)揮勞動(dòng)力資源數(shù)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，g 但反對(duì)者則認(rèn)為我國(guó)沒有提高退休年齡的必要性、a 全面延遲退休的時(shí)機(jī)不成熟、b 延遲退休年齡并非緩解老齡化壓力的主要方式，而應(yīng)設(shè)法提高老齡勞動(dòng)參與率c 等。隨著人口老齡化的加劇，學(xué)界對(duì)延遲退休政策的討論愈來(lái)愈趨向于支持和開放的態(tài)度，延遲退休的改革呼聲日益高漲。d 當(dāng)前，關(guān)于推行延遲退休已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，延遲退休改革已列入我國(guó)的國(guó)家議程。2020 年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”。e2024 年，黨的二十屆三種全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，其中提出：“按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進(jìn)漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革”。國(guó)內(nèi)外均有研究表明，推遲退休年齡可以增加勞動(dòng)供給，延緩養(yǎng)老金支出的增長(zhǎng)，有助于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)挑戰(zhàn)，據(jù)此，我國(guó)可探索根據(jù)預(yù)期壽命動(dòng)態(tài)調(diào)整退休年齡制度，結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，擬定科學(xué)合理的可行方案，彈性漸進(jìn)式延長(zhǎng)退休年齡。

（二）長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的實(shí)施進(jìn)展

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障體系中的重要內(nèi)容之一。隨著人口老齡化逐漸加速，老年人失能問題日益凸顯。2015 年，第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查顯示，我國(guó)城鄉(xiāng)老年人自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例為15.3%，比2000 年上升近9 個(gè)百分點(diǎn)。f 失能老人不僅自理能力差，還面臨高昂的照護(hù)費(fèi)用。據(jù)測(cè)算，我國(guó)失能老人總量將由2020 年的4375 萬(wàn)人迅速增加到2050 年的9140 萬(wàn)人，到2050 年，照護(hù)總費(fèi)用由2020 年的5880 億元增加到85308 億元，其中80.2% 發(fā)生在城鎮(zhèn)地區(qū)。

2016 年，人社部印發(fā)《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，我國(guó)確定了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)，選擇15 個(gè)城市開展試點(diǎn)，2020 年將試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至49 個(gè)城市。試點(diǎn)城市積極探索，形成了各具特色的運(yùn)行模式，取得了積極成效。截至2022 年底，參保人數(shù)近1.7 億人，享受待遇人數(shù)120.8 萬(wàn)人，基金收入240.8 億元，基金累計(jì)支出超過100 億元。h研究顯示，和中等收入家庭相比，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)顯著提升了低收入家庭的健康狀況。i 然而，從當(dāng)前試點(diǎn)情況來(lái)看，我國(guó)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)具體的實(shí)施情況卻并不樂觀，在推進(jìn)中還面臨諸多挑戰(zhàn)。一是制度推行進(jìn)程緩慢，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度仍處于試點(diǎn)階段。目前長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度主要分為商業(yè)型、社會(huì)型以及社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，a 如何選擇一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)全面覆蓋的社會(huì)化長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)模式應(yīng)是未來(lái)的研究重點(diǎn)。二是保險(xiǎn)籌資難度較大，當(dāng)前試點(diǎn)城市不同地區(qū)的籌資渠道不盡相同，但如果長(zhǎng)期難以統(tǒng)一，可能會(huì)造成公平性的失衡。同時(shí)，隨著居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出的逐年增加，財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)也在加重，難以維系制度長(zhǎng)期運(yùn)行。b三是服務(wù)供給總量不足，尤其是居家照護(hù)和社區(qū)照護(hù)資源匱乏。據(jù)測(cè)算，我國(guó)中度或重度失能家庭會(huì)面臨居家照護(hù)與機(jī)構(gòu)照護(hù)的保障缺口，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可以有效控制居家照護(hù)模式下家庭失能風(fēng)險(xiǎn)敞口，但無(wú)法完全彌合機(jī)構(gòu)照護(hù)保障缺口，因此居家照護(hù)保障模式可能是大部分失能家庭的較優(yōu)選擇。c 積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的實(shí)際效用尚未得到充分發(fā)揮。

（三）銀發(fā)經(jīng)濟(jì)釋放新潛力

銀發(fā)經(jīng)濟(jì)不僅為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化提供了有效途徑，也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展開辟了新的增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)預(yù)測(cè)，2035 年銀發(fā)經(jīng)濟(jì)規(guī)模將達(dá)到30 萬(wàn)億元左右。d 銀發(fā)消費(fèi)市場(chǎng)潛力巨大，消費(fèi)內(nèi)容和方式越來(lái)越多元化，消費(fèi)需求高端化、品質(zhì)化，e 發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)對(duì)于滿足老年群體不斷升級(jí)的多層次多樣化消費(fèi)需求，豐富適老產(chǎn)品和服務(wù)供給，培育壯大經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能具有重要意義。f2020年10 月，中共中央十九屆五中全會(huì)提出了“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，其中明確提出“積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，中央首次將“發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”列入國(guó)家戰(zhàn)略安排。2021 年3 月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中提出“發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，開發(fā)適老化技術(shù)和產(chǎn)品，培育智慧養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)”。同年12 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確指出，推動(dòng)老齡事業(yè)與產(chǎn)業(yè)、基本公共服務(wù)與多樣化服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，努力滿足老年人多層次多樣化需求。2022 年2 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，首次提出要大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)。2024 年1 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見》，這是我國(guó)首個(gè)以“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”命名的政策文件。在民生事業(yè)方面，國(guó)家將擴(kuò)大和發(fā)展七方面的服務(wù)，包括養(yǎng)老助餐、居家助老、社區(qū)便民、老年健康、養(yǎng)老照護(hù)、老年文體、農(nóng)村養(yǎng)老等方面的服務(wù)。g 推動(dòng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要沿著打造高質(zhì)量供給體系、健全多層次保障體系、強(qiáng)化要素環(huán)境支持體系的基本路徑前進(jìn)。

從現(xiàn)實(shí)需求來(lái)看，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)將為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)提供新契機(jī)。人口負(fù)增長(zhǎng)中少子化和老齡化相伴的是勞動(dòng)年齡人口的迅速減少，用工成本提升，全球以美國(guó)、日本和歐盟主要發(fā)達(dá)國(guó)家為主的經(jīng)濟(jì)體均借助新一輪科技革命加快人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的應(yīng)用，依靠科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新提升全要素勞動(dòng)生產(chǎn)率，特別是生成式人工智能等技術(shù)的出現(xiàn)將一定程度上減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)勞動(dòng)力需求的依賴。2024 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力回應(yīng)了這一需求，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是藍(lán)海、具有廣闊前景，在夯實(shí)社會(huì)保障體系建設(shè)基礎(chǔ)上，大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)將為拉動(dòng)消費(fèi)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和以科技創(chuàng)新賦能新質(zhì)生產(chǎn)力提供抓手。以老齡福祉科技中的輔助器具為例，歐洲輔助器具信息網(wǎng)有6 萬(wàn)多種輔具，美國(guó)和日本大約在4 萬(wàn)種，而中國(guó)目前只有6000 種左右，要聚焦?jié)撛谌后w和布局未來(lái)產(chǎn)業(yè)，圍繞未來(lái)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)中的新需求和新產(chǎn)業(yè)，以銀發(fā)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，激發(fā)國(guó)內(nèi)大循環(huán)。

四、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略

基于我國(guó)人口老齡化與社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和中國(guó)式現(xiàn)代化的目標(biāo)導(dǎo)向，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化與社會(huì)保障戰(zhàn)略的結(jié)合成為人口老齡化背景下社會(huì)保障制度優(yōu)化的可行探索。我國(guó)作為人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，具有黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)、集中力量辦大事的國(guó)家治理體系優(yōu)勢(shì)、中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化與社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略問題上具有強(qiáng)大的決策力與執(zhí)行力。同時(shí)，我國(guó)具有龐大的人口基數(shù)和市場(chǎng)規(guī)模、先進(jìn)的科技支持、豐富的國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)與深厚的文化傳統(tǒng)，這些獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和資源為中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化和發(fā)展社會(huì)保障提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支撐。下一步應(yīng)充分發(fā)揮可能的資源與制度優(yōu)勢(shì)，矯正政策路徑偏差，主動(dòng)、科學(xué)、有效地走出中國(guó)式老齡化與社會(huì)保障制度的創(chuàng)新發(fā)展之路。

（一）社會(huì)保障內(nèi)在邏輯

1. 現(xiàn)實(shí)邏輯：滿足老齡社會(huì)的需求

社會(huì)保障制度的發(fā)展應(yīng)該遵從當(dāng)前人口老齡化背景下的多維現(xiàn)實(shí)需求，以及適應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展下不同群體的社會(huì)保障要求。這代表國(guó)家在建設(shè)社會(huì)保障制度時(shí)，既重視保障人群與現(xiàn)代治理格局之間的均衡戰(zhàn)略，也應(yīng)考慮人口老齡化背景下政策法規(guī)和社會(huì)特征的時(shí)空變化。

一方面，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下，共建共治共享的現(xiàn)代社會(huì)治理格局包含且嚙合了社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略。共建強(qiáng)調(diào)建設(shè)主體的多元參與，共治強(qiáng)調(diào)各主體的合作協(xié)商治理過程，共享是要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。另一方面，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下，我國(guó)一直在通過政策法規(guī)不斷細(xì)化整體布局與社會(huì)主義建設(shè)目標(biāo)，將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化與中國(guó)式現(xiàn)代化相結(jié)合，是我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的制度支撐，在根本上保障了社會(huì)保障體系的平穩(wěn)運(yùn)行。我國(guó)在傳統(tǒng)國(guó)家管理到現(xiàn)代國(guó)家治理的轉(zhuǎn)變過程中，其對(duì)老齡社會(huì)治理呈現(xiàn)出了治理主體多元化、制度法制化、技術(shù)現(xiàn)代化、過程民主化、理念人本化的特征。我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展受此助益，多元主體的需求得到滿足，多類社會(huì)困境得到緩解，社會(huì)保障本質(zhì)彰顯了公平、社會(huì)保障目標(biāo)更好地被達(dá)成。同時(shí)，我國(guó)社會(huì)保障覆蓋了全世界最多的人口，助力積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的達(dá)成，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定與公平正義，讓各年齡層的人民共享現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展成果。

2. 發(fā)展邏輯：在不斷改革中優(yōu)化

我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展遵從了維穩(wěn)與創(chuàng)新的發(fā)展邏輯，并在我國(guó)的制度改革中不斷優(yōu)化。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，既是國(guó)際上“積極老齡化”和“健康老齡化”等理論的發(fā)展與創(chuàng)新，又呈現(xiàn)出個(gè)體老齡化與群體老齡化相結(jié)合的特征以及和諧發(fā)展與健康共享的新思路。認(rèn)識(shí)層面上，個(gè)人養(yǎng)老觀念由被動(dòng)接受轉(zhuǎn)為主動(dòng)選擇，政府態(tài)度從關(guān)心提升到戰(zhàn)略高度；政策層面上，法律法規(guī)及政策制度從被動(dòng)變革演進(jìn)到主動(dòng)變革；制度層面上，養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)從以家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的孤立、單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫蛹疑鐓^(qū)機(jī)構(gòu)多元主體相協(xié)調(diào)。

我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展是在中國(guó)特定的歷史文化背景下形成。在認(rèn)識(shí)層面，社會(huì)保障的目標(biāo)與觀念經(jīng)歷了從“保障基本生活、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的工具理性到“促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、人與社會(huì)協(xié)調(diào)”的價(jià)值理性，再到工具理性與價(jià)值理性相統(tǒng)一的過程。在政策層面，社會(huì)保障政策與制度從過去的“消除社會(huì)隱患、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義”的問題導(dǎo)向?yàn)橹?，轉(zhuǎn)變?yōu)椤按龠M(jìn)人的全面發(fā)展、推動(dòng)人與經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化適應(yīng)”的國(guó)家改革創(chuàng)新發(fā)展。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下，我國(guó)社會(huì)保障在認(rèn)識(shí)、政策以及實(shí)踐三個(gè)層面應(yīng)遵循“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”與“制度創(chuàng)新”的發(fā)展邏輯，逐步推進(jìn)人民、社會(huì)和國(guó)家對(duì)社會(huì)保障價(jià)值理念與改革觀念的轉(zhuǎn)變，以及政策和制度改革創(chuàng)新的實(shí)踐。

3. 實(shí)踐邏輯：與中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程相協(xié)調(diào)

社會(huì)保障制度遵循國(guó)家系統(tǒng)治理的實(shí)踐邏輯，與中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年”，a 這意味著老年人切實(shí)被包含在國(guó)家系統(tǒng)治理的方方面面，老年人是國(guó)家系統(tǒng)治理的重要主體之一，老年人共享改革發(fā)展成果是國(guó)家系統(tǒng)治理的主要目標(biāo)之一。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下的社會(huì)保障發(fā)展具有國(guó)家系統(tǒng)治理的實(shí)踐邏輯，與中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程互相協(xié)調(diào)，其體現(xiàn)在總體布局、思想與內(nèi)涵、制度引領(lǐng)與體系建設(shè)等層面。

我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展與積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、中國(guó)式現(xiàn)代化的改革發(fā)展階段相結(jié)合。我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展堅(jiān)持了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)主義制度的“集中力量辦大事”優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與總體布局相適應(yīng)，在確保了我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)與社會(huì)保障事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展的基礎(chǔ)上，增加社會(huì)的養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備，致力于共同富裕，促進(jìn)社會(huì)公平，增進(jìn)民生福祉。此外，我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，更主動(dòng)、科學(xué)、有效應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，體現(xiàn)了中國(guó)式現(xiàn)代化的特色與內(nèi)涵。一方面，為了不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，我國(guó)社會(huì)保障始終堅(jiān)持了“共同發(fā)展”“共同富?！钡膰?guó)家系統(tǒng)治理目標(biāo)，努力將中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展成果惠及全體人民。另一方面，在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下，我國(guó)社會(huì)保障以“保障人民”“服務(wù)人民”“發(fā)展人民”的實(shí)踐過程，助力人口高質(zhì)量發(fā)展對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的支撐。我國(guó)社會(huì)保障的發(fā)展堅(jiān)持制度引領(lǐng)與體系建設(shè)，以形成共建共治共享的老齡社會(huì)治理格局目標(biāo)，圍繞?；尽⑷采w、多層次、可持續(xù)的目標(biāo)，政策創(chuàng)制，更加主動(dòng)地加強(qiáng)了體制機(jī)制創(chuàng)新。最終，在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下，國(guó)家系統(tǒng)治理的實(shí)踐框架中，形成具有現(xiàn)代化水平的、高效能的，包含了“理論體系”“政策體系”“制度體系”“服務(wù)體系”“監(jiān)管體系”的社會(huì)保障體系。

（二）社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略

1. 積極迎接人口老齡化挑戰(zhàn)，重視老年人權(quán)利和福利

人口老齡化并不是一場(chǎng)“災(zāi)難”，但其已然帶來(lái)了政策層面的挑戰(zhàn)。21 世紀(jì)面臨的挑戰(zhàn)是，實(shí)現(xiàn)樂于接受老齡人口的社會(huì)，將其作為社會(huì)未來(lái)的組成部分，并將老年人視為建立不分年齡、人人共享的未來(lái)社會(huì)的重要伙伴。發(fā)達(dá)國(guó)家老齡政策的發(fā)展進(jìn)程表明，“從需要到權(quán)利”“從保障到福利”是當(dāng)今老齡政策中兩個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)有著尊老敬老、家庭養(yǎng)老的優(yōu)良傳統(tǒng)，這是我們應(yīng)對(duì)人口老齡化的寶貴經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)和發(fā)揚(yáng)。在制定和完善老齡政策過程中，不能把老年人保障問題僅僅看作是一種老年人的個(gè)人需求或?qū)θ跽叩纳罹戎?，而要立足于社?huì)的整體進(jìn)步，強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障立法和建立社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制，側(cè)重于老年人的生存權(quán)和尊嚴(yán)，為老年人的基本需求提供保障，依法使老年人擁有與其他社會(huì)成員同等的發(fā)展權(quán)。伴隨人口老齡化程度的日益加深，我國(guó)社會(huì)保障頂層設(shè)計(jì)應(yīng)尊重老齡化社會(huì)特征，將人口老齡化作為重要考量因素。同時(shí)，在社會(huì)保障經(jīng)辦管理過程中，也應(yīng)充分考慮老年人的體驗(yàn)感和獲得感。

2. 踐行老有所為- 以為促養(yǎng)理念，激活老年人口紅利

（1）實(shí)施漸進(jìn)延遲退休

改革退休與再就業(yè)政策，消除就業(yè)歧視。一是完善老年就業(yè)制度，弱化《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》對(duì)勞動(dòng)者的年齡限制，放寬就業(yè)人口的年齡要求，醞釀出臺(tái)《老年人勞動(dòng)保障條例》，增加老年人再就業(yè)的制度保障，準(zhǔn)許老年人按照勞務(wù)協(xié)議享相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。同時(shí)，實(shí)行稅收優(yōu)惠方案，如針對(duì)招聘老年勞動(dòng)力的企業(yè)，可以給予一定的稅收減免或補(bǔ)貼；針對(duì)再就業(yè)的老年群體，可以部分豁免個(gè)人所得稅的繳納金額。此外，還可通過營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的營(yíng)商環(huán)境，來(lái)扶持適老化產(chǎn)業(yè)行業(yè)。二是改革退休制度，順應(yīng)《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》等要求，按照自愿、彈性等原則，穩(wěn)妥有序?qū)嵤u進(jìn)式延遲法定退休年齡改革，逐步提高領(lǐng)取基本養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限。對(duì)于達(dá)到現(xiàn)有退休年齡又有繼續(xù)就業(yè)意愿的老年人，可引導(dǎo)各單位擴(kuò)大適老化崗位的提供面，對(duì)老年群體工作時(shí)間實(shí)行彈性管理模式，允許多人輪班調(diào)崗。對(duì)于科研、教育等行業(yè)，有突出貢獻(xiàn)的已達(dá)到退休年齡的老年人可以放寬退休年齡限制，或取消退休年齡限制。通過發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造適合老年人的多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位，為支撐經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)及養(yǎng)老金長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行構(gòu)建可持續(xù)屏障。

（2）完善志愿服務(wù)法規(guī)

老年人是一種豐富的潛在社會(huì)資源，是共建和諧社會(huì)進(jìn)程中不可或缺的重要建設(shè)者。老年人志愿行動(dòng)構(gòu)成了一種獨(dú)特的、富有活力且具有突出價(jià)值的老齡化行動(dòng)方式。志愿服務(wù)作為公益參與的重要體現(xiàn)，不僅有利于增強(qiáng)老年人社會(huì)參與感，收獲社會(huì)認(rèn)可與尊重，還能豐富老年人的生活內(nèi)容，增強(qiáng)其身心健康。老年志愿服務(wù)既是實(shí)現(xiàn)老有所為、以為促養(yǎng)的重要舉措，也是發(fā)展老年福利推進(jìn)積極老齡化的現(xiàn)實(shí)要求，因此，有必要抓緊志愿服務(wù)立法的相關(guān)工作，打破老年人參與志愿服務(wù)活動(dòng)瓶頸，推動(dòng)我國(guó)老年志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。未來(lái)應(yīng)以《志愿服務(wù)條例》為基礎(chǔ)，在法律層面明確老年志愿者及其組織的權(quán)利與義務(wù)，加強(qiáng)政府部門和社會(huì)對(duì)老年志愿服務(wù)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)保障，規(guī)范志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)使用及保險(xiǎn)保障落實(shí)。此外，時(shí)間銀行作為互助養(yǎng)老新模式，在我國(guó)多地試點(diǎn)并取得了不錯(cuò)的成效。相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合志愿服務(wù)立法工作，在深入汲取實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)和專家論證基礎(chǔ)上，出臺(tái)專項(xiàng)指導(dǎo)性文件或規(guī)范發(fā)展指南，對(duì)“時(shí)間銀行”（養(yǎng)老服務(wù)志愿儲(chǔ)蓄）的合法性與功能定位、運(yùn)行機(jī)制與管理體制、服務(wù)提供者與服務(wù)接受者的權(quán)利義務(wù)作出頂層設(shè)計(jì)，形成相互銜接的老年志愿服務(wù)體系，進(jìn)一步提升老年人社會(huì)活動(dòng)參與熱情。

（3）釋放老年人力資源紅利

老年人力資源是老齡社會(huì)寶貴的財(cái)富，充分釋放老年人力資源紅利在人口老齡化背景下具有重要意義。一方面，增加社會(huì)保障投入，為釋放老年人力資源紅利創(chuàng)造條件。通過發(fā)展中國(guó)特色老年教育模式，以老年人力資本的提升促進(jìn)老年人力資源作用的發(fā)揮。深入宣揚(yáng)“終身學(xué)習(xí)”理念，將老年教育納入終身教育體系，完善老年大學(xué)課程內(nèi)容和培養(yǎng)方案。彌合老年數(shù)字鴻溝，推進(jìn)老年教育信息化建設(shè)，促進(jìn)老年教育公平可及。同時(shí)，強(qiáng)化健康教育，提高老年人主動(dòng)健康能力。普及營(yíng)養(yǎng)膳食、運(yùn)動(dòng)健身、心理健康、疾病預(yù)防、合理用藥、康復(fù)護(hù)理、生命教育、應(yīng)急救助等老年健康知識(shí)，宣傳維護(hù)感官功能、運(yùn)動(dòng)功能和認(rèn)知功能的預(yù)防措施，提高老年人健康核心信息知曉率和健康素養(yǎng)水平。另一方面，拓寬社會(huì)保障的范圍和邊界，推進(jìn)互助性養(yǎng)老服務(wù)，積極探索“時(shí)間銀行”養(yǎng)老服務(wù)模式，搭建老年人力資源匯集和配置平臺(tái)，從而擴(kuò)大老年人的社會(huì)參與。鼓勵(lì)全人群參與為老互助服務(wù)和社區(qū)治理活動(dòng)，建設(shè)時(shí)間銀行數(shù)據(jù)開發(fā)平臺(tái)以及智慧化信息系統(tǒng)，提升供需匹配效率，提高老齡社會(huì)治理的智能化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化。

3. 回應(yīng)老有所養(yǎng)期盼，健全養(yǎng)老保障體系

（1）健全社會(huì)保障立法

健全養(yǎng)老保障體系，立法保障幸福晚年。養(yǎng)老服務(wù)是國(guó)家治理的重要組成部分，其體系建設(shè)是解決人口老齡化背景下養(yǎng)老保障問題的關(guān)鍵。在法律層面，現(xiàn)行《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系?！盿 近年來(lái)，各地政府也相繼出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系法制化建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2023 年養(yǎng)老服務(wù)法的制定就已成為民政部《立法工作計(jì)劃》的重點(diǎn)，同年9 月養(yǎng)老服務(wù)法再次以二類項(xiàng)目被列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃中。目前，民政部已牽頭起草《中華人民共和國(guó)養(yǎng)老服務(wù)法》，未來(lái)應(yīng)加快啟動(dòng)立法的程序，置于人大立法規(guī)劃中的優(yōu)先項(xiàng)目。以完善的法律推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的培育、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的健全以及企業(yè)等社會(huì)力量的積極參與。此外，我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》等較為宏觀，缺乏可操作化的剛性細(xì)則規(guī)定。下一步應(yīng)盡快頒布能夠明確老年人權(quán)利和義務(wù)以及各社會(huì)保障項(xiàng)目實(shí)施、管理、監(jiān)督細(xì)則的綜合性法律，改善對(duì)孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務(wù)，充分回應(yīng)老年群體的社會(huì)保障需求。

（2）加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度

目前，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已開展八年，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提到要改善對(duì)孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務(wù)，加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了黨和國(guó)家的高度重視。加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度可從以下幾個(gè)方面著手：一是加快長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度立法工作，加快形成各部門互認(rèn)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、照護(hù)人員資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦流程制度和監(jiān)督機(jī)制等，明晰不同部門的權(quán)力與責(zé)任，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作，仿照醫(yī)療保險(xiǎn)推廣經(jīng)驗(yàn)，依托現(xiàn)成保險(xiǎn)部門實(shí)施運(yùn)行。二是明確政府定位，拓展多元融資渠道。結(jié)合我國(guó)試點(diǎn)城市實(shí)踐及國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建議政府- 單位- 個(gè)人三方共同籌資，針對(duì)個(gè)人繳費(fèi)過程，繳費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)可以在建立全國(guó)統(tǒng)一大標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上，將權(quán)力下放到地方，由各地政府依據(jù)本地區(qū)的醫(yī)保繳費(fèi)基數(shù)、人均可支配收入以及上年度本人工資總額的情況綜合考量，按比例收取。三是設(shè)立差異化待遇給付標(biāo)準(zhǔn)，建立多元化服務(wù)給付形式。未來(lái)可以將已經(jīng)印發(fā)的《長(zhǎng)期護(hù)理失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（試行）》作為長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇給付條件之一，同時(shí)，還需加快出臺(tái)與評(píng)估的失能等級(jí)、繳費(fèi)情況、護(hù)理需求相匹配的待遇給付標(biāo)準(zhǔn)。此外，在給付形式上，形成以服務(wù)給付為主，實(shí)物給付和現(xiàn)金給付為輔相結(jié)合的模式，從而提高長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的可及性。

4. 發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，深耕銀發(fā)產(chǎn)業(yè)藍(lán)海

（1）開拓養(yǎng)老金融市場(chǎng)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括三大支柱——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金及職業(yè)年金、個(gè)人養(yǎng)老金制度和市場(chǎng)化個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)。其中，第三支柱是短板，需要金融機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老金融（養(yǎng)老金融產(chǎn)品、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)）領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。豐富養(yǎng)老金融產(chǎn)品，滿足老年理財(cái)需求。應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)老年群體更注重穩(wěn)健、安全的投資方式，更需要長(zhǎng)期、可靠的養(yǎng)老金保障特質(zhì)的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新養(yǎng)老金融服務(wù)產(chǎn)品，大力發(fā)展具備互助共濟(jì)性質(zhì)的長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄功能型商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)等聚焦老年群體需求的金融服務(wù)產(chǎn)品。同時(shí)為老年人設(shè)置理財(cái)服務(wù)規(guī)劃和財(cái)產(chǎn)管理的專有窗口，普及金融理財(cái)和防范金融詐騙的知識(shí)，做好老年金融安全“守護(hù)神”。支持養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)融資服務(wù)生態(tài)。首先，降低政府支持的高成本、低效益涉老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資門檻，拓寬融資投資渠道，如推動(dòng)養(yǎng)老地產(chǎn)證券化、加大養(yǎng)老基金投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的扶持力度等方式，獲得持續(xù)現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)支持清單養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其次，地方政府可以通過發(fā)行專項(xiàng)債券的方式緩解清單支持的銀發(fā)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金壓力，做到財(cái)政與金融支持相結(jié)合，加大財(cái)政金融支持力度。此外，要用好普惠養(yǎng)老專項(xiàng)再貸款，對(duì)符合條件的公益型普惠型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、居家社區(qū)養(yǎng)老體系建設(shè)、納入相關(guān)目錄的老年產(chǎn)品制造企業(yè)等，按照市場(chǎng)化原則提供信貸支持。a降低項(xiàng)目融資成本，助力提升養(yǎng)老服務(wù)水平。

（2）營(yíng)造老年友好環(huán)境

銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是老齡化社會(huì)中最具活力、最有發(fā)展前途的經(jīng)濟(jì)形態(tài)之一。銀發(fā)經(jīng)濟(jì)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，更是一種社會(huì)責(zé)任和積極老齡觀的體現(xiàn)，其核心內(nèi)容是發(fā)展適老化的產(chǎn)品和服務(wù)，致力于滿足老年人的需求、增進(jìn)老年人的福祉，而無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造是老年友好型社會(huì)建設(shè)的重要支柱，這無(wú)疑將有助于為老年人創(chuàng)造更健康、幸福、尊嚴(yán)的友好社會(huì)環(huán)境。以“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”助力“老年友好”是建設(shè)老年友好型社會(huì)的有效路徑之一，其關(guān)鍵在于發(fā)展老年友好型產(chǎn)業(yè)。企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)需順應(yīng)《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見》提出的發(fā)展適老產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，加大對(duì)智慧健康養(yǎng)老、康復(fù)輔助器具、抗衰老、養(yǎng)老金融、旅居養(yǎng)老等政策大力支持的產(chǎn)業(yè)的研發(fā)制造力度，滿足老年人提高生活品質(zhì)的需求。銀發(fā)經(jīng)濟(jì)助推老年友好環(huán)境建設(shè)的另一個(gè)途徑是健全老年友好型的養(yǎng)老服務(wù)體系。各地可以依托銀發(fā)經(jīng)濟(jì)“發(fā)展民生事業(yè)，解決急難愁盼”的目標(biāo)機(jī)遇，為老年人建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心、醫(yī)療保健服務(wù)站點(diǎn)、健身娛樂設(shè)施等，并提供精準(zhǔn)、高效的助餐、居家助老、健康、照護(hù)、文體等服務(wù)，持續(xù)推動(dòng)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)環(huán)境的適老化改造，在城市更新、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)中廣泛融入適老化元素，鼓勵(lì)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的失能、殘疾、高齡等老年人家庭，實(shí)施無(wú)障礙和適老化改造，逐步形成為老、便老、親老的老年友好型環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

超常規(guī)人口老齡化背景下社會(huì)保障面臨多重挑戰(zhàn)，延遲退休、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等焦點(diǎn)問題與社會(huì)保障的高效發(fā)展密切相關(guān)，雖然進(jìn)展較為緩慢，但也蘊(yùn)藏了社會(huì)保障未來(lái)發(fā)展的無(wú)限潛力。社會(huì)保障的內(nèi)在邏輯為制度發(fā)展指明了方向，未來(lái)社會(huì)保障戰(zhàn)略應(yīng)以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的理念和認(rèn)識(shí)作為指導(dǎo)，不斷優(yōu)化社會(huì)保障體系建設(shè)。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下，構(gòu)建多層次、可持續(xù)與高質(zhì)量的社會(huì)保障體系需要持續(xù)關(guān)注我國(guó)人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)。預(yù)測(cè)2026 到2030 年，65 歲及以上老年人口將由2.2 億上升到2.6 億，老年人口增加約4000 萬(wàn)人，平均每年增加800 萬(wàn)人，65 歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤矊?5.70% 上升到19.08%。a 人口年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和規(guī)模壓力并存使我國(guó)面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，不僅給人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，而且對(duì)社會(huì)保障體系和社會(huì)治理能力等方面均產(chǎn)生深刻的影響。全社會(huì)共同行動(dòng)積極探索解決老齡問題的多種途徑，這一觀點(diǎn)已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下社會(huì)保障體系的發(fā)展與改革，不僅僅是滿足老年人的醫(yī)療、護(hù)理等消費(fèi)產(chǎn)品與服務(wù)的基本需求，解決老年人及其家庭的現(xiàn)實(shí)困難和問題，激活老年人口紅利，提升老年人的生活質(zhì)量也將具有重要意義。

（責(zé)任編輯：李 瑩）

［基金項(xiàng)目］ 國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“以時(shí)間銀行創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的理論和應(yīng)用研究”（23ZDA101）。