以“并庫”為突破口：兩項(xiàng)政策銜接并軌的路徑選擇與政策集成

［摘 要］ 推動(dòng)防止返貧幫扶政策和農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策的銜接并軌構(gòu)成過渡期內(nèi)的工作重點(diǎn)。在政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，以防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)和低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)合并為突破口，打通銜接并軌各環(huán)節(jié)成為可行選擇。本文首先提出“兩庫分離”基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村低收入人口分別監(jiān)測、分開研判和分類幫扶帶來的潛在問題并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，論證“并庫”的意義。再從江西贛州龍南市的地方實(shí)踐出發(fā)，提煉“并庫”的實(shí)現(xiàn)過程，包括：加強(qiáng)兩套信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享和比對(duì)，統(tǒng)一監(jiān)測內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)；開放鏈接端口，實(shí)現(xiàn)信息傳輸；擴(kuò)大監(jiān)測范圍，強(qiáng)化數(shù)據(jù)功能。以“并庫”為基礎(chǔ)，通過信息集成推動(dòng)政策集成，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警統(tǒng)一、綜合研判統(tǒng)一、分類管理統(tǒng)一和幫扶政策統(tǒng)一，最終形成基本生活保障、專項(xiàng)救助、發(fā)展幫扶和急難救助四位一體的低收入人口常態(tài)化幫扶體系智能匹配，實(shí)現(xiàn)低收入人口幫扶目標(biāo)升級(jí)。

［關(guān)鍵詞］ 防止返貧監(jiān)測；低收入人口幫扶；“并庫”；銜接并軌a

一、問題提出

2020 年，我國歷史性消除絕對(duì)貧困，為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，設(shè)置5 年過渡期進(jìn)行防止返貧監(jiān)測。2022 年12 月，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“謀劃過渡期后的具體制度安排，推動(dòng)防止返貧幫扶政策和農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌，把符合條件的對(duì)象全部納入常態(tài)化幫扶”。2024 年中央一號(hào)文件明晰銜接并軌突破口，提出“加快推動(dòng)防止返貧監(jiān)測和低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門信息整合共享。研究推動(dòng)防止返貧幫扶政策和農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌”。

目前大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村防止返貧幫扶政策和低收入人口幫扶政策并行，防止返貧幫扶政策對(duì)象信息集成于全國防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測對(duì)象建檔立卡，低收入人口幫扶對(duì)象信息則集成于正在完善中的民政部門低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)，兩套系統(tǒng)分開運(yùn)行，政策對(duì)象庫分離（后文簡稱為“兩庫分離”）。

“兩庫分離”源于長期以來農(nóng)村存在兩套貧困治理體系——扶貧開發(fā)和社會(huì)救助，兩者在政策對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和條件方面不同，前者以國家扶貧線為標(biāo)準(zhǔn)，后者以當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障線為標(biāo)準(zhǔn)，在收入核算范圍、財(cái)產(chǎn)排除條件和綜合認(rèn)定指標(biāo)等方面存在差異。此外，由于兩套體系分屬于不同的主管部門，在基層執(zhí)行中是兩套工作隊(duì)伍，對(duì)象認(rèn)定流程也不同，由此各自認(rèn)定出不同的對(duì)象，將所需信息集成于不同的管理系統(tǒng)。2019 年起，國務(wù)院扶貧辦在全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，按照新提出的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，a 將脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶和突發(fā)嚴(yán)重困難戶納入防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)（后更名為“防止返貧監(jiān)測銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興信息系統(tǒng)”）進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，按照精準(zhǔn)施策對(duì)監(jiān)測對(duì)象展開幫扶。與此同時(shí)，民政部從2021 年7 月開始基于已有社會(huì)救助信息平臺(tái)，建設(shè)全國低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)。

在政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，愈發(fā)強(qiáng)調(diào)充分利用數(shù)字技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“基于數(shù)字的治理”，即通過平臺(tái)搭建，以跨部門信息整合和集成為基礎(chǔ)，構(gòu)建協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和重塑治理流程，將不同主體占有的資源充分激發(fā)，以提高治理效能、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。c 貧困治理作為重要的政策實(shí)踐過程，通過低收入人口信息集成，由此搭建統(tǒng)一的數(shù)字化平臺(tái)成為常態(tài)化幫扶工作展開的基礎(chǔ)。d 為此，提出加快推動(dòng)防止返貧監(jiān)測和低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門信息整合共享，就是順應(yīng)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型方向，以防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)和低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)合并（簡稱“并庫”）作為突破口，進(jìn)而以信息集成推動(dòng)政策集成，打通銜接并軌各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)整體貧困治理目標(biāo)。

本文首先基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景構(gòu)建實(shí)現(xiàn)低收入人口常態(tài)化幫扶的過程框架，從全國層面考察“兩庫分離”帶來的潛在問題并進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，進(jìn)一步論證“并庫”的意義?；诖?，從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，提出“并庫”如何實(shí)現(xiàn)，以及以“并庫”為突破口實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)政策銜接并軌的重點(diǎn)和路徑。

二、為何要“并庫”？——“兩庫分離”的潛在問題與實(shí)證檢驗(yàn)

（一）“兩庫分離”的潛在問題

“基于數(shù)字的治理”強(qiáng)調(diào)以信息為要素，以平臺(tái)為載體，一方面，借助數(shù)字技術(shù)和數(shù)字分析，對(duì)公眾需求和事態(tài)變化進(jìn)行精準(zhǔn)研判、及早預(yù)警和及時(shí)處置；另一方面，通過高效整合和利用跨部門資源，消除不同政策項(xiàng)目之間的矛盾，達(dá)到協(xié)同高效，由此，彌合了傳統(tǒng)公共服務(wù)供給中各環(huán)節(jié)間不斷呈擴(kuò)大趨勢的“縫隙”，縮小了政策執(zhí)行周期。a 按照這一邏輯，低收入人口常態(tài)化幫扶被視為信息集成基礎(chǔ)上的“監(jiān)測預(yù)警識(shí)別- 微觀政策匹配- 家庭狀況改善”的整體性過程。b 低收入人口信息系統(tǒng)作為平臺(tái)，旨在通過匯集低收入人口基本特征、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、困難情況等數(shù)據(jù)，以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行后續(xù)監(jiān)測預(yù)警、綜合研判、分類認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)幫扶資源整合和匹配。c 然而現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村在低收入人口幫扶上存在兩套信息系統(tǒng)分開運(yùn)行，按照過程，“兩庫分離”會(huì)產(chǎn)生兩方面問題，由此不但無法實(shí)現(xiàn)整合基礎(chǔ)上的貧困治理效能提升，還會(huì)影響整體幫扶目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第一，低收入人口信息分散在兩套不同的系統(tǒng)，以信息為基礎(chǔ)分別進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，監(jiān)測內(nèi)容和指標(biāo)既有差異又有交叉，需要重復(fù)采集和重復(fù)錄入。實(shí)踐中，防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)收集和監(jiān)測內(nèi)容包括對(duì)象家庭基本情況、收入狀況、勞動(dòng)能力、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、飲水安全和“三保障”情況，d低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)監(jiān)測內(nèi)容主要是家庭基本情況、收入、財(cái)產(chǎn)（存款、車輛和房產(chǎn)）、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、醫(yī)療、教育等剛性支出情況。家庭情況、收入、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、教育、醫(yī)療成為交叉部分，飲水安全、住房安全、勞動(dòng)能力和財(cái)產(chǎn)是非交叉部分，重復(fù)采集會(huì)導(dǎo)致行政成本高和農(nóng)戶負(fù)擔(dān)重。

第二，由于分別監(jiān)測，兩個(gè)系統(tǒng)需要分開研判，按照不同的邏輯和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)測對(duì)象分類認(rèn)定，由此匹配幫扶措施。防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)通過飲水安全和“三保障”綜合指標(biāo)監(jiān)測對(duì)象的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)性開展飲水、醫(yī)療、教育、住房等綜合幫扶，同時(shí)按照是否有勞動(dòng)能力，開展針對(duì)有勞動(dòng)能力者的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)發(fā)展型幫扶和無勞動(dòng)能力者的兜底保障，e 旨在通過風(fēng)險(xiǎn)消解和發(fā)展能力提升實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。f 低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)主要通過收入標(biāo)準(zhǔn)衡量困難程度，決定監(jiān)測對(duì)象是否可以獲得以低保和特困為主的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)按照困難類型分別給予醫(yī)療、教育、就業(yè)等專項(xiàng)救助和突發(fā)困難情況下的急難救助，更側(cè)重基本生活保障。

“兩庫分離”基礎(chǔ)上的分別監(jiān)測、分開研判和分類幫扶可能產(chǎn)生三種情況，對(duì)低收入家庭狀況改善和整體幫扶目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響：

一是對(duì)兩庫重合對(duì)象的過度幫扶問題，可能弱化部分農(nóng)村低收入人口、特別是有勞動(dòng)能力人口的內(nèi)生動(dòng)力。按照防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)分類認(rèn)定，有勞動(dòng)能力的監(jiān)測對(duì)象將獲得產(chǎn)業(yè)或就業(yè)幫扶，但若按照收入標(biāo)準(zhǔn)判定符合低保資格，將同時(shí)獲得低保金及相關(guān)社會(huì)救助補(bǔ)助。產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶附加社會(huì)救助補(bǔ)助盡管提高了農(nóng)戶收入水平，降低貧困風(fēng)險(xiǎn)，但由于獲得的轉(zhuǎn)移支付力度高導(dǎo)致勞動(dòng)激勵(lì)弱化?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)社會(huì)救助越依賴的建檔立卡家庭，勞動(dòng)參與和勞動(dòng)意愿越弱。a

二是對(duì)部分僅屬于防止返貧監(jiān)測對(duì)象過渡期結(jié)束后“兜不住”問題。作為過渡性政策，部分防止返貧監(jiān)測對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)消除和發(fā)展能力提升需要時(shí)間，b 盡管有學(xué)者提出專項(xiàng)救助是對(duì)精準(zhǔn)扶貧和防止返貧綜合幫扶的有效銜接，c但兩者的政策對(duì)象分屬于兩套系統(tǒng)。一旦過渡期結(jié)束，若高風(fēng)險(xiǎn)防止返貧監(jiān)測對(duì)象沒有被納入低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)，監(jiān)測和幫扶的缺位可能導(dǎo)致返貧的發(fā)生。

三是對(duì)僅屬于低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測對(duì)象發(fā)展能力關(guān)注不足，低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)未充分考慮監(jiān)測對(duì)象的勞動(dòng)能力和勞動(dòng)條件，也因未被納入防止返貧監(jiān)測，無法匹配相關(guān)發(fā)展性措施。

基于三種情況，以下通過實(shí)證分析，從風(fēng)險(xiǎn)消除和勞動(dòng)參與兩個(gè)維度檢驗(yàn)“兩庫分離”帶來的問題。

（二）“兩庫分離”問題的實(shí)證檢驗(yàn)

1. 數(shù)據(jù)來源與描述分析

本文利用2020 年7 月至12 月進(jìn)行的中國家庭追蹤調(diào)查（Chinese Family Panel Studies，CFPS2020）最新可獲得數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)庫不僅包括調(diào)查對(duì)象及其家庭詳細(xì)的人口學(xué)信息和社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位狀況，更詢問了家庭獲得包括低保、特困、臨時(shí)救助在內(nèi)的社會(huì)救助狀況和建檔立卡情況，為檢驗(yàn)“兩庫分離”的問題提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。d

本文根據(jù)是否獲得社會(huì)救助（低保、特困、臨時(shí)救助等）及是否是建檔立卡對(duì)象，將樣本家庭分為四組：既非防止返貧監(jiān)測也非低收入幫扶對(duì)象（I 類）、a 僅為防止返貧監(jiān)測對(duì)象（II 類）、僅為低收入幫扶對(duì)象（III 類）、同時(shí)屬于防止返貧監(jiān)測和低收入幫扶對(duì)象（IV 類）。此外，刪除家庭人均收入小于4000 元的農(nóng)村建檔立卡家庭樣本，b 以粗略去除剩余的精準(zhǔn)扶貧對(duì)象，最終獲得農(nóng)村樣本5891 戶。

以下從戶主特征、家庭特征、區(qū)域分布等方面對(duì)這四類群體進(jìn)行描述分析。

根據(jù)表2 顯示，首先對(duì)僅是防止返貧監(jiān)測對(duì)象（II 類）和同時(shí)屬于防止返貧監(jiān)測和低收入幫扶對(duì)象進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)，在戶主特征上，兩類農(nóng)村家庭在戶主的年齡和健康狀況方面沒有明顯差別，但后者戶主的受教育年限明顯更低，黨員占比更高。在家庭特征上，后者勞動(dòng)年齡人口占比略低于前者，人均收入、人均支出和資產(chǎn)數(shù)量明顯更低，但在家庭規(guī)模和醫(yī)療支出方面沒有明顯差異。其次，對(duì)僅是低收入幫扶對(duì)象（III 類）和同時(shí)屬于防止返貧監(jiān)測和低收入幫扶對(duì)象（IV 類）進(jìn)行比較，在戶主特征上，前者戶主年齡偏大、教育年限較高及黨員占比較高，在健康狀況方面沒有明顯差異。在家庭特征方面，在家庭規(guī)模和勞動(dòng)年齡人口上兩類家庭沒有明顯差別，前者在收入、支出和財(cái)產(chǎn)狀況方面優(yōu)于后者，后者飲水安全情況好于前者。最后，對(duì)僅是防止返貧監(jiān)測對(duì)象（II 類）和僅是低收入幫扶對(duì)象（Ⅲ類）進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)后者戶主是中共黨員的比例更高，勞動(dòng)年齡人口占比更低，飲水安全情況更差，家庭人均收入和支出水平兩者差異不大。這與不同系統(tǒng)監(jiān)測內(nèi)容有關(guān)，共同監(jiān)測的內(nèi)容，例如II、III、IV 類家庭的醫(yī)療開支相差不大，防止返貧監(jiān)測的內(nèi)容如飲水安全上比低收入幫扶對(duì)象表現(xiàn)更好。

2. 關(guān)鍵變量與研究方法

本文關(guān)鍵自變量為上述四類家庭。關(guān)于因變量，本文從風(fēng)險(xiǎn)消除和勞動(dòng)參與兩個(gè)維度考察“兩庫分離”的問題，前者用預(yù)期的貧困脆弱性水平（Vulnerability to poverty，VEP）測量、后者用家庭工資和經(jīng)營性收入占比及主要?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)意愿兩個(gè)變量測量，分別考察勞動(dòng)參與的客觀情況與主觀意愿。

預(yù)期的貧困脆弱性衡量家庭在未來陷貧或返貧的概率，是衡量家庭脫貧穩(wěn)定性的重要指標(biāo)，該方法通過三階段可行廣義最小二乘法對(duì)收入函數(shù)進(jìn)行估計(jì)，在根據(jù)已有信息估計(jì)家庭收入平均值和方差的基礎(chǔ)上，假定家庭收入的分布函數(shù)，便可算出家庭未來貧困的概率，因而VEP的取值范圍為0 到1 的連續(xù)變量。該方法由于可以同時(shí)用于截面數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)而被廣泛使用。a在計(jì)算未來陷入貧困的概率時(shí)，需要預(yù)先劃定一條貧困線，根據(jù)目標(biāo)，本文選擇根據(jù)不變價(jià)折算的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，2020 年為家庭人均年收入4000 元。此外，在估計(jì)家庭收入函數(shù)時(shí)，將表2 中列出的戶主特征、家庭特征和區(qū)域特征作為影響變量。就業(yè)意愿用家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力“如果可以，是否能在兩周內(nèi)開始工作”測量，主要?jiǎng)趧?dòng)力有工作或“無業(yè)，但是可以在兩周內(nèi)開始工作”則被認(rèn)為有工作意愿。四類群體在因變量上的差異見表3。

為進(jìn)行問題評(píng)估，本文采用傾向值匹配（Propensity Score Matching，PSM）的方法，對(duì)四類對(duì)象在脆弱性水平、工資和經(jīng)營性收入占比及主要?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)意愿三個(gè)變量上的差異進(jìn)行比較。

PSM 方法具體分為三個(gè)步驟：第一，使用mlogit 模型，基于家庭戶主個(gè)體特征、家庭結(jié)構(gòu)特征和經(jīng)濟(jì)特征預(yù)測農(nóng)戶成為四類對(duì)象各自的概率；第二，利用獲得的傾向值來對(duì)三個(gè)相應(yīng)的處理組匹配控制組，控制組為非防止返貧監(jiān)測對(duì)象也非低收入幫扶對(duì)象，使用卡尺為0.05 的半徑匹配法，所有用于匹配的變量在匹配后，在控制組和處理組之間不存在統(tǒng)計(jì)顯著差異（參見表4）；最后，在匹配樣本中，通過回歸分析考察四類身份對(duì)三個(gè)因變量的差異化影響。

3. 分析結(jié)果

表5 為傾向值匹配后的平均處理效應(yīng)結(jié)果。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在基本特征相似的群體中，僅屬于防止返貧監(jiān)測對(duì)象的脆弱性水平下降，工資和經(jīng)營性收入占比提高，但就業(yè)意愿沒有變化；僅為低收入幫扶對(duì)象的脆弱性水平同樣降低，但幅度低于防止返貧監(jiān)測對(duì)象，領(lǐng)取社會(huì)救助降低了農(nóng)村家庭工資和經(jīng)營性收入占比，但就業(yè)意愿不降反升。最后，同時(shí)屬于防止返貧監(jiān)測和低收入幫扶對(duì)象的脆弱性水平降低最多，但邊際貢獻(xiàn)有限，同時(shí)對(duì)工資和經(jīng)營性收入占比的負(fù)面影響也最大。

總之，從實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果來看，驗(yàn)證了理論分析的三種情況。第一，由于信息分離，兩套系統(tǒng)監(jiān)測內(nèi)容和分析研判的標(biāo)準(zhǔn)不同，兩庫重合的有勞動(dòng)能力監(jiān)測對(duì)象同時(shí)獲得發(fā)展型幫扶和社會(huì)救助補(bǔ)助，轉(zhuǎn)移支付力度較大降低了其勞動(dòng)參與水平；第二，防止返貧監(jiān)測對(duì)象脆弱性水平降低，防返貧幫扶政策具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)消除能力，若過渡期后政策撤出，部分沒有納入低收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測的對(duì)象可能面臨較大返貧風(fēng)險(xiǎn)；第三，僅屬于低收入幫扶對(duì)象有較強(qiáng)的勞動(dòng)意愿但勞動(dòng)參與水平低，這與低收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)中缺乏對(duì)勞動(dòng)能力的監(jiān)測有關(guān)，匹配措施中產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶等相關(guān)發(fā)展性措施缺失?？梢?，數(shù)字化轉(zhuǎn)型下兩套信息系統(tǒng)并行，帶來了行政管理成本和資源項(xiàng)目匹配的低效，直接阻礙了過渡期內(nèi)貧困治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此，以“并庫”作為突破口實(shí)現(xiàn)信息集成，對(duì)低收入人群的基本情況、經(jīng)濟(jì)狀況、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和勞動(dòng)能力等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測，以此為基礎(chǔ)按照統(tǒng)一的邏輯標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研判和分類認(rèn)定，實(shí)現(xiàn)幫扶政策匹配，有利于整體幫扶目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、以“并庫”為銜接并軌突破口的地方實(shí)踐——以江西贛州龍南市為例

（一）實(shí)踐背景

江西贛州龍南市為解決低收入人口幫扶中產(chǎn)生的實(shí)際問題，率先提出推動(dòng)防止返貧幫扶政策和農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌。起因是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了體現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成效，擔(dān)心防止返貧監(jiān)測對(duì)象規(guī)模過大會(huì)被認(rèn)為存在規(guī)模性返貧或脫貧質(zhì)量不高，在實(shí)際工作中通過發(fā)放社會(huì)救助，使脫貧不穩(wěn)定和邊緣戶收入高于監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，a 不納入防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)中，被稱為“體外循環(huán)”。在對(duì)這一問題整改過程中，提出仔細(xì)調(diào)查“兩庫分離”的原因和非重合對(duì)象的特征，試圖通過銜接并軌解決社會(huì)救助“一兜了之”導(dǎo)致符合條件的防止返貧監(jiān)測對(duì)象“應(yīng)納未納”問題。

國家層面正式提出銜接并軌要求后，龍南市成立由市長任組長的防止返貧幫扶政策和低收入人口常態(tài)化幫扶銜接并軌工作領(lǐng)導(dǎo)小組，基于前期調(diào)研，將防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)和低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)的信息集成作為推動(dòng)兩項(xiàng)政策銜接并軌的突破口，旨在打破兩項(xiàng)政策之間的信息壁壘。

（二）“并庫”的實(shí)現(xiàn)過程

龍南市“并庫”的過程可以分為三步：

首先是前期調(diào)研，通過對(duì)兩套系統(tǒng)各自監(jiān)測對(duì)象進(jìn)行詳細(xì)分析，仔細(xì)分析監(jiān)測對(duì)象信息，查找“兩庫”對(duì)象重合與不重合的原因，發(fā)布《關(guān)于防止返貧幫扶政策和低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌的調(diào)研報(bào)告》，發(fā)現(xiàn)兩套政策在家庭成員、收入、財(cái)產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、住房和飲水安全考量的核算方法和認(rèn)定指標(biāo)均有差異，導(dǎo)致認(rèn)定監(jiān)測對(duì)象不同，監(jiān)測內(nèi)容也不同。

其次，基于調(diào)研結(jié)果，對(duì)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)進(jìn)行優(yōu)化，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測指標(biāo)，對(duì)于與防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測內(nèi)容相同且計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)也相同的直接保留，監(jiān)測內(nèi)容相同但計(jì)算方法不同的予以統(tǒng)一，沒有監(jiān)測的內(nèi)容，例如包括住房和飲水是否安全、有無勞動(dòng)能力進(jìn)行補(bǔ)充。將飲水安全和“三保障”情況落實(shí)到社會(huì)救助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居“鐵腳板”排查范圍，結(jié)果錄入動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)。

最后，在完成以上兩步的基礎(chǔ)上，將防止返貧監(jiān)測對(duì)象全部納入低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)監(jiān)測范圍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面初步實(shí)現(xiàn)“兩庫合一”。

（三）“并庫”基礎(chǔ)上的“四同步”

以“并庫”為突破口，龍南市正努力打通監(jiān)測預(yù)警、綜合研判、分類認(rèn)定和幫扶政策匹配后續(xù)環(huán)節(jié)，將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)概括為“四同步”。

一是家境變化同步監(jiān)測。通過低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)，利用統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫對(duì)農(nóng)村低收入家庭進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)測和預(yù)警，確保在主要監(jiān)測指標(biāo)情況變化后，能夠早發(fā)現(xiàn)、早介入。

二是疑點(diǎn)線索同步摸排。將鄉(xiāng)村兩級(jí)鄉(xiāng)村振興部門工作隊(duì)伍與民政部門工作隊(duì)伍融合，兩部門聯(lián)合常態(tài)開展困難群眾走訪摸排，將社會(huì)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制充分運(yùn)用到防止返貧監(jiān)測對(duì)象認(rèn)定過程中，對(duì)通過監(jiān)測平臺(tái)大數(shù)據(jù)比對(duì)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)線索共同入戶家訪、走訪摸排。

三是困難對(duì)象同步認(rèn)定。印發(fā)《龍南市低收入人口認(rèn)定暫行辦法》，統(tǒng)一防止返貧監(jiān)測對(duì)象和民政低收入人口幫扶對(duì)象共同生活家庭成員范圍、家庭收入核算范圍、家庭支出評(píng)估范圍和家庭財(cái)產(chǎn)評(píng)估范圍。將原本審核防止返貧監(jiān)測對(duì)象的黨政聯(lián)席會(huì)和社會(huì)救助對(duì)象審核確認(rèn)委員會(huì)整合成低收入人口審核確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)小組，在一次會(huì)議上共同研判、審核和認(rèn)定兩部門的幫扶對(duì)象。在暫時(shí)維持現(xiàn)行低保和防止返貧監(jiān)測線及分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，a 重點(diǎn)確認(rèn)低保對(duì)象、特困人員、低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭和其他低收入人口身份，對(duì)符合防止返貧監(jiān)測條件的，增加“防止返貧監(jiān)測對(duì)象”標(biāo)識(shí)。

四是幫扶政策同步落實(shí)。在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)走訪摸排和申請審核確認(rèn)中新發(fā)現(xiàn)的困難對(duì)象納入監(jiān)測系統(tǒng)，形成反饋閉環(huán)。通過低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)，將不同類型的低收入幫扶對(duì)象信息推送至農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人社、衛(wèi)健、教育、住建等部門。將原本的防止返貧監(jiān)測對(duì)象納入低收入四類人員（低保、特困、低邊和剛性支出困難家庭），按照“缺什么補(bǔ)什么”和幫扶救助政策“就高不就低”的原則，分層分類落實(shí)救助幫扶政策獲得基本生活救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助，原本僅屬于防止返貧監(jiān)測對(duì)象的幫扶政策暫時(shí)保持不變。

（四）成效與問題

啟動(dòng)銜接并軌工作后，龍南市低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)對(duì)防止返貧監(jiān)測對(duì)象覆蓋率從63.2% 上升到91.1%。以“并庫”為突破口，龍南市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)低收入幫扶對(duì)象的監(jiān)測預(yù)警、綜合研判統(tǒng)一，分類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和幫扶政策匹配尚未實(shí)現(xiàn)。實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，原因主要有兩方面。

一方面，脫貧攻堅(jiān)成效考核壓力影響。目前龍南市防止返貧監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，為了體現(xiàn)扶貧成效，擔(dān)心分類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一會(huì)擴(kuò)大防止返貧監(jiān)測對(duì)象范圍。此外，這部分對(duì)象幫扶政策的調(diào)整若無法實(shí)現(xiàn)過渡期收入持續(xù)穩(wěn)定增長，同樣有追責(zé)壓力，只能做增量而不敢做結(jié)構(gòu)調(diào)整。另一方面，原本防止返貧監(jiān)測對(duì)象通過納入社會(huì)救助體系可以有效解決過渡期結(jié)束后防返貧政策撤出“兜不住”問題，但受限于資金壓力，原本民政低收入幫扶對(duì)象無法獲得僅屬于防止返貧監(jiān)測對(duì)象的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等發(fā)展型幫扶措施，更深層次的銜接并軌還在探索中。

四、“并庫”與兩項(xiàng)政策銜接并軌的政策集成

順應(yīng)貧困治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，低收入人口信息集成已成為常態(tài)化幫扶工作展開的基礎(chǔ)。作為兩項(xiàng)政策銜接并軌的突破口，基于地方實(shí)踐，提煉“并庫”實(shí)現(xiàn)的具體過程，進(jìn)一步以目標(biāo)為導(dǎo)向，以信息集成推動(dòng)政策集成，完成兩項(xiàng)政策銜接并軌。

（一）“并庫”作為打通兩項(xiàng)政策銜接并軌各環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)

一是通過成立市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，打破部門行政壁壘，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興部門防止返貧監(jiān)測系統(tǒng)和民政部門低收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)數(shù)據(jù)共享和比對(duì)。詳細(xì)分析兩庫重合與非重合對(duì)象特征及原因，優(yōu)化低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)兩套信息系統(tǒng)對(duì)各自監(jiān)測對(duì)象、監(jiān)測內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和核算范圍統(tǒng)一。二是現(xiàn)行兩套信息系統(tǒng)開放鏈接端口，逐步將防止返貧監(jiān)測對(duì)象信息傳輸至低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)信息集成，在申請和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)過程中新增幫扶對(duì)象全部統(tǒng)一納入低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)。三是逐步將低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)過渡為覆蓋城鄉(xiāng)低收入群體的唯一信息系統(tǒng)，擴(kuò)大監(jiān)測范圍，強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能基礎(chǔ)。

（二）以信息集成推動(dòng)政策集成的重點(diǎn)與實(shí)現(xiàn)路徑

“并庫”作為突破口完成后，面向全過程，以統(tǒng)一的監(jiān)測平臺(tái)為基礎(chǔ)，依次實(shí)現(xiàn)監(jiān)測預(yù)警統(tǒng)一、綜合研判統(tǒng)一、分類認(rèn)定的邏輯和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，以技術(shù)賦能打破整合瓶頸實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)同步，由此實(shí)現(xiàn)幫扶政策匹配，以實(shí)現(xiàn)整體性幫扶目標(biāo)為導(dǎo)向，通過政策集成完成銜接并軌，重點(diǎn)包括三方面工作。

第一，強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)測功能，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指數(shù)。連通民政、醫(yī)療、教育、住房、金融等多部門對(duì)必要監(jiān)測信息融通、共享和匯集，對(duì)監(jiān)測對(duì)象在重要監(jiān)測指標(biāo)上的數(shù)據(jù)變化及時(shí)跟蹤、核查、反饋，做到幫扶對(duì)象“有進(jìn)有出”“動(dòng)態(tài)變化”，幫扶政策適時(shí)調(diào)整。

第二，對(duì)系統(tǒng)預(yù)警對(duì)象進(jìn)行綜合評(píng)估和分類管理。根據(jù)困難程度、致困原因和勞動(dòng)能力等指標(biāo)對(duì)推送預(yù)警對(duì)象進(jìn)行綜合評(píng)估，遵循應(yīng)該由政策兜底幫扶的人口與通過正常幫扶有能力穩(wěn)定脫貧的人口分開，進(jìn)行分類管理。

第三，以目標(biāo)為導(dǎo)向，在分類管理基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)幫扶政策整合與匹配。一方面，梳理社會(huì)救助和防止返貧幫扶政策內(nèi)容和相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)幫扶體系融合、調(diào)整和優(yōu)化。按照基本生活保障、風(fēng)險(xiǎn)消除和發(fā)展能力提升，將其中功能重疊的項(xiàng)目進(jìn)行合并，重新調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，將原本分別屬于兩項(xiàng)政策而不重合的部分進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，保留一部分，退出一部分。另一方面，通過轉(zhuǎn)辦推送，將分類管理對(duì)象所需幫扶信息推送至各部門，智能化對(duì)幫扶項(xiàng)目進(jìn)行匹配。

具體來看，在原本兩個(gè)政策體系基礎(chǔ)上形成低收入人口常態(tài)化幫扶，一是保留低保、特困、臨時(shí)救助等現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃維持基本生活的功能定位，實(shí)現(xiàn)兜底功能；二是保留教育、醫(yī)療、住房等專項(xiàng)救助實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)消除；三是重點(diǎn)對(duì)原本防止返貧監(jiān)測對(duì)象能獲得、但民政低收入幫扶對(duì)象無法獲得的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等發(fā)展型政策進(jìn)行效果評(píng)估，保留其在促發(fā)展方面成效顯著的部分；最后以分層分類社會(huì)救助體系為依托，形成基本生活保障、專項(xiàng)救助、發(fā)展幫扶和急難救助四位一體的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低收入人口常態(tài)化幫扶體系。

（三）兩項(xiàng)政策銜接并軌的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

第一，建立跨部門的協(xié)同和整合機(jī)制。一是市縣及以上層級(jí)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會(huì)參與的低收入人口常態(tài)化幫扶領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌開展銜接并軌工作及其完成后的常態(tài)化幫扶工作；二是在低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測平臺(tái)上形成跨部門的信息整合，幫助監(jiān)測對(duì)象的監(jiān)測預(yù)警及轉(zhuǎn)辦推送；三是進(jìn)行基層工作隊(duì)伍整合，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門共同組成的低收入人口審核確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)小組，整合基層鄉(xiāng)村振興專干和民政專員為低收入人口常態(tài)化幫扶專干，整合后存在對(duì)原本對(duì)方業(yè)務(wù)不熟悉的情況，開展基層工作隊(duì)伍培訓(xùn)，并開展業(yè)務(wù)能力測試。

第二，建立銜接并軌的容錯(cuò)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。一是試點(diǎn)兩項(xiàng)政策銜接并軌期間，試點(diǎn)地區(qū)脫貧攻堅(jiān)考核暫緩。試點(diǎn)期間在低收入群體認(rèn)定、幫扶政策遞送等方面，對(duì)工作人員在履職盡責(zé)情況下產(chǎn)生的失誤進(jìn)行容錯(cuò)。二是建立兩項(xiàng)政策銜接并軌的專項(xiàng)資金支持，包括涉及到的信息整合、幫扶措施擴(kuò)展和基層人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和待遇補(bǔ)償?shù)取?/p>

（責(zé)任編輯：李 瑩）

［基金項(xiàng)目］ 國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“低收入家庭脆弱性的生成機(jī)制與政策干預(yù)研究”（22CSH074）；國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“全面建成小康社會(huì)背景下相對(duì)貧困治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（22amp;ZD060）。