公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度定位與體系協(xié)調(diào)

摘要：公平競(jìng)爭(zhēng)審查統(tǒng)攝于反壟斷法的制度定位使其游離于合法性審查行政控制程序之外，成為一項(xiàng)孤立無(wú)援的文件審查制度，導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查形式化問(wèn)題嚴(yán)重，存在被合法性審查吸收甚至取代的風(fēng)險(xiǎn)。合法性審查的實(shí)施方式經(jīng)歷了從備案審查為主到備案審查和合法性審核雙軌并行的階段，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審查的制度銜接提供了可能性。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求，能夠構(gòu)建“有效市場(chǎng)+有為政府”的關(guān)系格局。應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度向破除行政性壟斷的憲法“大制度”回歸，同時(shí)明確其與行政性壟斷制度的相對(duì)獨(dú)立地位。審查范圍的同步為公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審查的協(xié)調(diào)提供了基礎(chǔ)條件，應(yīng)當(dāng)明確二者審查標(biāo)準(zhǔn)的差異和重點(diǎn)，在制定環(huán)節(jié)、審核環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)提取二者程序協(xié)同的最大公約數(shù)，并通過(guò)啟動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查和開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查后評(píng)估保障制度的實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞：公平競(jìng)爭(zhēng)審查；合法性審查；合法性審核；自我審查；體系協(xié)調(diào)

自1890年美國(guó)《謝爾曼法》（The Sherman Act）頒布以來(lái)，主流司法轄區(qū)主要通過(guò)市場(chǎng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法來(lái)推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施，21世紀(jì)初，競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)尤其是其中的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估逐漸成為競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的重要方式。世界經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）率先建立了競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，并專門頒布《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估工具書(shū)》《競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估指南》，確立了“初步評(píng)估—深入評(píng)估”的評(píng)估程序，并于2009年通過(guò)了《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估的建議案》。英國(guó)、西班牙、澳大利亞、日本、韓國(guó)等國(guó)家均要求政府組織或機(jī)構(gòu)對(duì)擬定的和已經(jīng)實(shí)施的公共政策措施進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估。促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)最成功的改革案例之一是20世紀(jì)90年代中期澳大利亞各級(jí)政府對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)立法及政策的全面競(jìng)爭(zhēng)審查，為澳大利亞帶來(lái)了自2000年以來(lái)GDP年均3%—4%的高速增長(zhǎng)，僅2011年因此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益就高達(dá)300億美元?？梢?jiàn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不啻形式法治的客觀要求，更是一種生產(chǎn)性競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新性競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)工具，能夠激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長(zhǎng)。當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)體系面臨著制度規(guī)則不統(tǒng)一、生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)展滯后、市場(chǎng)分割、地區(qū)封鎖和部門保護(hù)并存等問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨需求收縮、供給沖擊和預(yù)期減弱的三重壓力。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂，市場(chǎng)增長(zhǎng)乏力歸根結(jié)底是市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)、活力不夠?；诖?，深入推進(jìn)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅是法治政府建設(shè)的基本要求，更事關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的題中之義。

與公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)應(yīng)的合法性審查是一種形式審查，其定位于制發(fā)規(guī)范性文件的程序控制，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行審查職責(zé)的配置和存量利益的分配；公平競(jìng)爭(zhēng)審查則屬于一種實(shí)質(zhì)審查，具有在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)現(xiàn)價(jià)格并減少制度性交易成本的基礎(chǔ)功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置和增量利益的創(chuàng)造?？梢?jiàn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審查的制度定位并不相同。然而，隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在《反壟斷法》中的正式確認(rèn)，其與合法性審查制度的互動(dòng)進(jìn)一步緊密。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象通常為規(guī)范性文件和其他政策措施。目前我國(guó)規(guī)范性文件之上存在幾套或平行或交叉的評(píng)估制度，包括備案審查制度、立法后評(píng)估制度、合法性審核制度、合憲性審查制度、規(guī)范性文件附帶審查制度等。幾套評(píng)估制度在審查主體、審查范圍和審查依據(jù)方面殊異，導(dǎo)致制度之間疊床架屋且協(xié)調(diào)不足，不僅浪費(fèi)了審查資源、降低了審查效率，還增加了制度之間的懷疑和裂痕，導(dǎo)致審查的權(quán)威性受損。當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建設(shè)拘囿于市場(chǎng)規(guī)制邏輯，沒(méi)有從法治邏輯乃至整體法治建設(shè)的層面進(jìn)行解構(gòu)，成為一項(xiàng)自立門戶的審查制度。尤其是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系定位不清，自我審查模式效果不彰，異化為形式審查，作為一項(xiàng)頂層制度設(shè)計(jì)尚難以真正發(fā)揮確定競(jìng)爭(zhēng)政策在市場(chǎng)體系中基礎(chǔ)性地位的關(guān)鍵作用。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的發(fā)展受國(guó)情和社情的制約，但是制度的進(jìn)一步優(yōu)化必須融合法治統(tǒng)一性邏輯和市場(chǎng)公平性邏輯，處理好與合法性審查的關(guān)系，對(duì)行政機(jī)關(guān)的政策措施制發(fā)行為作出更為體系化的考量、權(quán)衡和評(píng)估，以契合我國(guó)不斷深化的市場(chǎng)化改革中競(jìng)爭(zhēng)治理的制度訴求。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的先天不足與局限性

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度定位不準(zhǔn)確

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要源于競(jìng)爭(zhēng)法，通過(guò)對(duì)政府部門制定涉及市場(chǎng)主體的公共政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估，從源頭防范和糾偏政府管制對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響。一種制度的立法定位很大程度上取決于它自身的法律屬性，因此，要明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律屬性，界定其立法地位，推進(jìn)制度朝著法治化方向發(fā)展。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)入《反壟斷法》為其提供了明確的上位法依據(jù)，某種意義上可以說(shuō)提高了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法治化水平。但是如果將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法治化定義為制度的上位法明晰，便于確定制度的定義、內(nèi)涵外延、審查的程序、各方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，從而使制度最大限度地發(fā)揮其功用，保障制度的權(quán)威性，目前我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法治化水平仍然與市場(chǎng)體系建設(shè)的期待存在一定的差距。這不僅僅是公平競(jìng)爭(zhēng)審查立法自身的問(wèn)題，還是制度定位偏差導(dǎo)致的后果。

我國(guó)引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度遵循的是行政性壟斷規(guī)制關(guān)口前移的邏輯，旨在彌補(bǔ)行政性壟斷事后規(guī)制不足、約束不強(qiáng)的缺憾。前者從事前防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，后者在事后制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。行政性壟斷不只是要解決我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中行政權(quán)力濫用的問(wèn)題，更是要通過(guò)這一制度推進(jìn)市場(chǎng)體制不斷趨于完善。行政性壟斷的規(guī)制包含兩層含義——濫用行政權(quán)力和排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。這意味著行政性壟斷既要從市場(chǎng)邏輯對(duì)具有排除、限制效果的行政性壟斷行為進(jìn)行糾正，更要遵從行政邏輯對(duì)行政行為產(chǎn)生的過(guò)程進(jìn)行源頭控制，利用程序控制的手段對(duì)行政機(jī)關(guān)的文件制發(fā)行為進(jìn)行事前審查。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出發(fā)點(diǎn)就是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，但是公平競(jìng)爭(zhēng)審查仍然以排除限制競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)納入反壟斷法的規(guī)制范疇，沒(méi)有與行政程序控制的制度規(guī)范進(jìn)行體系對(duì)接，因而難以勝任破除行政性壟斷這一制度目標(biāo)。

行政性壟斷是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家普遍關(guān)注的問(wèn)題，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致行政權(quán)力與市場(chǎng)之間存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。行政性壟斷能否通過(guò)反壟斷法進(jìn)行規(guī)制曾在學(xué)界引發(fā)巨大爭(zhēng)議。歷經(jīng)反復(fù)修改和多次送審，2007 年《反壟斷法》一錘定音明確了行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！斗磯艛喾ā窇?yīng)該如何規(guī)制行政性壟斷，一直未能擺脫人言人殊、處境兩難的尷尬境地。這也導(dǎo)致我國(guó)《反壟斷法》雖然對(duì)行政性壟斷有所規(guī)定，但是具體規(guī)定呈碎片化狀態(tài)，不能系統(tǒng)解決行政性壟斷問(wèn)題，實(shí)踐中行政性壟斷司法案件的數(shù)量也少之又少。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)行政性壟斷的關(guān)注相對(duì)較少，但是澳大利亞、韓國(guó)、日本等國(guó)開(kāi)始在競(jìng)爭(zhēng)中性原則指導(dǎo)下引入競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度。在競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)施主體方面，澳大利亞設(shè)立了獨(dú)立的審查委員會(huì)，日本和韓國(guó)則由管制機(jī)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為行政性壟斷的規(guī)制提供了從行政程序控制的新思路，但其本質(zhì)仍然是反壟斷法的內(nèi)核基因，沒(méi)有觸及行政權(quán)力控制的根本，目前的制度建設(shè)未達(dá)預(yù)期也就不足為奇了。

與經(jīng)濟(jì)性壟斷相比，行政性壟斷的危害更甚，其風(fēng)險(xiǎn)源在于經(jīng)濟(jì)體制的不成熟、不完善。行政性壟斷規(guī)制的落腳點(diǎn)不能僅僅依循矯正型路徑對(duì)壟斷結(jié)果作否定性評(píng)價(jià)，而應(yīng)將其規(guī)制重心前移至預(yù)防和控制致因行為的發(fā)生，即如何抑制甚至杜絕致因行為才是行政壟斷規(guī)制的根本之道。從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的保障程序來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)，要求征求市場(chǎng)主體意見(jiàn)以及建設(shè)舉報(bào)投訴機(jī)制等，均是對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的具體要求。從公平競(jìng)爭(zhēng)審查與行政性壟斷的治理邏輯來(lái)看，在行政性治理體系內(nèi)完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的方式顯得更為合理。因此，對(duì)公權(quán)的控制尤其是對(duì)行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用的控制，僅僅依靠反壟斷法獨(dú)木難支，還需要更多的法律聯(lián)動(dòng)，尤其需要憲法性法律提供合法性支撐。當(dāng)前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度脫離了憲法建構(gòu)的合憲性和合法性審查體系，似乎是在建構(gòu)一個(gè)獨(dú)立無(wú)根的制度，既遠(yuǎn)離《憲法》《立法法》，又遠(yuǎn)離《反壟斷法》，這使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系定位模糊，游離于現(xiàn)行法律體系之外，政策化和非正式化嚴(yán)重，離散了我國(guó)法律體系各部分之間的關(guān)系，使得我國(guó)法律體系存在嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題。就此而言，嚴(yán)格意義上公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制并不屬于反壟斷法的制度體系范疇，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不宜局限于反壟斷法范疇，而應(yīng)將其置于整個(gè)法治體系中予以制度定位和體系化考量。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任機(jī)制缺失

將行政性壟斷納入《反壟斷法》是我國(guó)反壟斷法的一大特色，但是《反壟斷法》中行政性壟斷規(guī)制不足一直被學(xué)者們所詬病，法律責(zé)任設(shè)定上的不足使得行政壟斷的治理效果不佳。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與壟斷主體是平行的機(jī)構(gòu)，因而對(duì)行政性壟斷行為只能向違法主體的上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。通過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)糾正行政壟斷行為并不符合行政權(quán)力運(yùn)行的基本邏輯，在實(shí)踐中難以產(chǎn)生實(shí)際效果。我國(guó)的執(zhí)法體制決定了必須借助更加獨(dú)立和權(quán)威的專業(yè)反壟斷機(jī)關(guān)剪斷行政性壟斷中“藕斷絲連”的關(guān)系，才能還之以公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。盡管新修訂的《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷的法律責(zé)任進(jìn)行了大幅度修改，由反壟斷執(zhí)法權(quán)力共享制轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)法獨(dú)享制，反壟斷局的獨(dú)立性進(jìn)一步增強(qiáng)；引入約談行政機(jī)構(gòu)等組織的法定代表人或者負(fù)責(zé)人的制度，并可要求其提出改進(jìn)措施，增強(qiáng)了對(duì)涉嫌行政性壟斷行為調(diào)查程序的權(quán)威性和約束力。此外，規(guī)定了行政性壟斷調(diào)查中有關(guān)單位或個(gè)人的配合義務(wù)，完善了行政性壟斷行為的雙罰制，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。新修訂的《反壟斷法》豐富了反壟斷執(zhí)法工具箱，但是新增手段措施多為執(zhí)法的程序性保障和對(duì)軟性約束權(quán)力的補(bǔ)充，如新增的行政性壟斷案件執(zhí)法約談制度，并未對(duì)反壟斷執(zhí)法權(quán)力配置產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，無(wú)法從根本上改善行政性壟斷規(guī)制不足的困境。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度緣起于反壟斷執(zhí)法機(jī)制不足，也正因如此，我國(guó)希望通過(guò)將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度導(dǎo)入反壟斷法之中，形成事先審查、事中規(guī)制和事后制裁的有效約束。遺憾的是，即便將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入《反壟斷法》，由于執(zhí)法體制的限制和制裁機(jī)制的缺失，行政性壟斷的執(zhí)法效果不彰，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的責(zé)任機(jī)制亦無(wú)法完成遏制行政性壟斷這一使命?！豆礁?jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）第二十六條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查出臺(tái)政策措施的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)做審查。發(fā)現(xiàn)存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序停止執(zhí)行或者調(diào)整相關(guān)政策措施?！笨梢?jiàn)，對(duì)于未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，及時(shí)補(bǔ)做審查即可，并沒(méi)有后續(xù)對(duì)于相應(yīng)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任追究；對(duì)于審查發(fā)現(xiàn)存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的，按照要求進(jìn)行整改，也沒(méi)有后續(xù)的責(zé)任機(jī)制?！秾?shí)施細(xì)則》第二十七條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)經(jīng)核實(shí)認(rèn)定政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正；拒不改正或者不及時(shí)改正的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)給予處分。”可見(jiàn)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)規(guī)范性文件或者政策措施的行為，責(zé)令行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)，并未要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政責(zé)任；對(duì)主管人員施加的政務(wù)處分針對(duì)的也是行政機(jī)關(guān)違反《實(shí)施細(xì)則》產(chǎn)生的后義務(wù)——拒不改正的行為，違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé)本身并不會(huì)受到法律的譴責(zé)。

（三）合法性泛化導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)形式化審查嚴(yán)重

經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域行業(yè)立法的特征非常鮮明，具有特定性、綜合性和專業(yè)性的特點(diǎn)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例涉及諸多行業(yè)立法，從《實(shí)施細(xì)則》的內(nèi)容來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)許可、財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)保障、商業(yè)秘密保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等各方面內(nèi)容，審查標(biāo)準(zhǔn)與《行政許可法》《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《招標(biāo)投標(biāo)法》《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》《價(jià)格法》《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等多部法律法規(guī)產(chǎn)生勾連，范疇涉及公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)之外的諸多依據(jù)。如審查標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)政府采購(gòu)、政府定價(jià)行為的規(guī)定，是否采用招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式進(jìn)行，是否依據(jù)法定范圍進(jìn)行定價(jià)等，在《政府采購(gòu)法》《價(jià)格法》中已有規(guī)定，不通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，直接將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特定經(jīng)營(yíng)者本身就違反《政府采購(gòu)法》。同理，違法干預(yù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平已經(jīng)違反了《價(jià)格法》第六條：“商品價(jià)格和服務(wù)價(jià)格，除依照本法第十八條規(guī)定適用政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)外，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，由經(jīng)營(yíng)者依照本法自主制定。”目前公平競(jìng)爭(zhēng)審查在對(duì)比之后發(fā)現(xiàn)，“這些細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)幾乎都可以被反壟斷法所囊括”。

可見(jiàn)，目前的公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是各種法律法規(guī)按照市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、影響商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為四大標(biāo)準(zhǔn)類型進(jìn)行的制度匯編，因此造成語(yǔ)義重復(fù)和雙重判斷，難以真正發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立判斷的功效。究其根源，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚未實(shí)施深入評(píng)估，審查過(guò)程中并未界定相關(guān)市場(chǎng)，并在相關(guān)市場(chǎng)范圍內(nèi)利用“SCP”范式對(duì)公共政策是否產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果進(jìn)行分析，政策措施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果是否具有合理性以及提出競(jìng)爭(zhēng)損害更小的解決方案。實(shí)踐中公平競(jìng)爭(zhēng)審查的責(zé)任部門通常是法制機(jī)關(guān)，法制機(jī)關(guān)主要擅長(zhǎng)法律的審查和判斷，知識(shí)結(jié)構(gòu)和審查方法單一，受知識(shí)技能和結(jié)構(gòu)的影響，通常只能或只會(huì)按照合法性審查的要求進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，一般從條文字面含義、立法目的、法律原則、法律體系等角度出發(fā)對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的文件（以下簡(jiǎn)稱涉企文件）進(jìn)行審查，造成以合法性審查思維進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的“走偏”問(wèn)題。即使公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為一項(xiàng)新生制度，具有優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、重塑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新使命、新要求，但是當(dāng)前階段業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查仍依循合法性審查路徑，對(duì)照法律條文進(jìn)行法律解釋是基層審查工作人員最熟悉的思路方法，采用傳統(tǒng)的三段論分析方法，剪裁法律事實(shí)，將法律規(guī)范和法律事實(shí)進(jìn)行涵攝，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員在審查標(biāo)準(zhǔn)上難以真正把握公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)質(zhì)邏輯，審查工作形式化非常嚴(yán)重。

（四）公平競(jìng)爭(zhēng)審查被合法性審查程序吸收甚至取代

筆者在公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，目前大部分政策制定機(jī)關(guān)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的認(rèn)識(shí)停留在政策層面上。一些公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作臺(tái)賬和工作總結(jié)中將公平競(jìng)爭(zhēng)審查稱作“公平性審查”或者“公平競(jìng)爭(zhēng)合法性審查”，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查表與合法性審查表混用。這顯然是受了合法性審查先入為主觀念的影響。相關(guān)部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入合法性審查，將公平性作為合法性審查的一部分，不再單獨(dú)制作公平競(jìng)爭(zhēng)審查表，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度留痕缺失，沒(méi)有充分體現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的獨(dú)立性和規(guī)范性。這也導(dǎo)致相關(guān)部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中僅對(duì)合法性審查的對(duì)象——規(guī)范性文件進(jìn)行審查，對(duì)不屬于規(guī)范性文件、重大行政決策的請(qǐng)示、會(huì)議紀(jì)要、招投標(biāo)公告等政策措施遺漏審查。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查存量文件清理中，相關(guān)部門也僅按照規(guī)范性文件集中清理的要求，根據(jù)文件時(shí)效、上位法律變化、政策環(huán)境變化進(jìn)行清理，而非按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查的“四類十九項(xiàng)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)照清理，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查要求難以落實(shí)。第三方評(píng)估中甚至發(fā)現(xiàn)部分政府部門在對(duì)出臺(tái)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查時(shí)，誤以為同時(shí)進(jìn)行了公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查與合法性審查相互混淆的現(xiàn)象越到基層愈發(fā)普遍。多數(shù)基層政府部門由于缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)、專門人員，實(shí)踐中公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作只能由主管法制（法規(guī)）的部門人員承擔(dān)或兼任，但是公平競(jìng)爭(zhēng)審查并非遵循規(guī)范構(gòu)成要件一一對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)思維，而是要考量法律之外的經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素和政治因素等，這些知識(shí)模塊恰好是基層審查人員很難具備的?；鶎訉彶闉樘岣吖ぷ餍?、節(jié)約審查成本將重復(fù)性工作進(jìn)行合并有其現(xiàn)實(shí)考量，但是在對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)和要求理解存在誤區(qū)的情況下，直接將合法性審查吸收甚至取代公平競(jìng)爭(zhēng)審查則會(huì)使尚未成長(zhǎng)起來(lái)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查成為附屬，繼而使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的運(yùn)行陷入空轉(zhuǎn)，制約審查工作實(shí)施成效。

二、自我審查模式下公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審查的協(xié)調(diào)

（一）自我審查模式下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

中國(guó)語(yǔ)境下的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是指政策制定機(jī)關(guān)或起草部門對(duì)自身制定或起草的政策措施，按照特定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行甄別、分析和評(píng)估，糾正排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施或者提出對(duì)競(jìng)爭(zhēng)限制最小的替代方案的行為。如果將目標(biāo)局限在營(yíng)造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是破除行政性壟斷向事前延伸的結(jié)果，從源頭防止出臺(tái)或清理廢除各種排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，糾正行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)行為，保障各類市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如果從政府規(guī)制變革的視角來(lái)觀察，公平競(jìng)爭(zhēng)審查旨在通過(guò)對(duì)政府制定的政策措施進(jìn)行審查，厘清政府與市場(chǎng)的行為邊界，提高行政規(guī)范性文件的質(zhì)量，提升法治政府建設(shè)水平。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以自我審查模式為主，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為起草、制定規(guī)范性文件或其他政策的前置程序，未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的，不得出臺(tái)，這實(shí)質(zhì)上將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為規(guī)范性文件或其他政策生效的程序要件和實(shí)體要件。我國(guó)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目的實(shí)際上是對(duì)政策措施的制定及實(shí)施進(jìn)行內(nèi)部自我審查，是約束政策制定機(jī)構(gòu)政策措施的制定權(quán)，這也是依法行政原則對(duì)行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行的要求。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第五條之規(guī)定，“誰(shuí)制定，誰(shuí)審查”的自我審查模式包括由政策制定機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、采取內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查或者由具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)初審后提交特定機(jī)構(gòu)復(fù)核三種方式。單一的內(nèi)部審查模式下市場(chǎng)監(jiān)督管理局屬于協(xié)助審查，第三方評(píng)估屬于輔助審查，整套審查流程中缺乏外部監(jiān)督，本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為。

通過(guò)合法化的文件形式，我國(guó)發(fā)揮科層行政的政治控制和行政約束以及對(duì)社會(huì)的政治整合和行政整合的作用，形成了科層制政府的“文件治理”形式。行政機(jī)關(guān)在對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，通過(guò)制發(fā)涉企文件，對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行分配，就會(huì)對(duì)部分市場(chǎng)主體不當(dāng)施加競(jìng)爭(zhēng)限制或者賦予競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，造成不當(dāng)干預(yù)。政府秉持競(jìng)爭(zhēng)中立和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，既是現(xiàn)代規(guī)制的新理念新原則，也是競(jìng)爭(zhēng)政策的新制度新路徑。這意味著行政機(jī)關(guān)有通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查將制發(fā)文件當(dāng)中排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容排除的前置性義務(wù)，這一自我審查行為屬于行政規(guī)范性文件或者政策措施制定的過(guò)程性行政行為。因此單純的行政機(jī)關(guān)對(duì)涉企文件未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查這一行為不具有可訴性，但是相關(guān)市場(chǎng)主體可以在行政系統(tǒng)內(nèi)向該行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)投訴。行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查仍然含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，文件印發(fā)出臺(tái)后侵害到市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)利益或者破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的，相關(guān)市場(chǎng)主體也可以就此提起行政訴訟。

此外，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度包括“既往效力”和“期后效力”，即不僅要對(duì)增量政策措施進(jìn)行審查，也需要定期對(duì)存量政策措施進(jìn)行回溯清理，有序清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，對(duì)市場(chǎng)主體反應(yīng)比較強(qiáng)烈、問(wèn)題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法，要盡快廢止。存量政策措施清理事后評(píng)估相關(guān)政策或立法是否具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，此時(shí)的評(píng)估行為不是立法或政策生效的程序要件，而是相對(duì)獨(dú)立的事后評(píng)估行為。

（二）合法性審查的實(shí)施方式：從備案審查到合法性審核

合法性審查頻繁出現(xiàn)在規(guī)范性文件審查當(dāng)中，但是合法性審查在學(xué)理上始終是一個(gè)邊界模糊的概念。從廣義的外延來(lái)看，合法性審查包括行政規(guī)范性文件合法性審核制度、修改撤銷制度、備案審查制度、立法后評(píng)估制度以及行政訴訟和行政復(fù)議中的規(guī)范性文件附帶性審查制度；合法性審查制度是一套內(nèi)涵豐富、體系龐雜的文件審查制度，既包括人大系統(tǒng)的備案審查制度、合憲性審查制度和立法后評(píng)估制度，也包括行政機(jī)關(guān)的合法性審核和行政系統(tǒng)備案審查制度、司法機(jī)關(guān)規(guī)范性文件附帶審查制度。

備案審查是合法性審查和立法監(jiān)督最主要的工具，是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的備案和審查相結(jié)合而形成的一種特定法律制度，指有權(quán)機(jī)關(guān)將其制定的法規(guī)等規(guī)范性文件依法定期限和程序報(bào)法定機(jī)關(guān)備案，由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行登記、分類、存檔，并依法對(duì)其進(jìn)行審查、作出處理。《立法法》第五章“適用與備案審查”為建立備案審查制度提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)；黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要將“所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，實(shí)現(xiàn)了備案審查制度的全覆蓋。十九屆四中全會(huì)《決定》要求：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推動(dòng)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件?！?019年全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議制定的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，將法院和檢察院的有關(guān)司法規(guī)范性文件和監(jiān)察法規(guī)納入備案審查范圍。2023 年被譽(yù)為“小備案審查法”的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查決定》）通過(guò)，全面落實(shí)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，形成了主動(dòng)審查、被動(dòng)審查、移送審查、聯(lián)合審查和集中清理相互結(jié)合的備案審查方式，合憲性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)相互印證的審查標(biāo)準(zhǔn)，形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。

《立法法》第一百零九條規(guī)定，審查總體上采取的是下級(jí)機(jī)關(guān)向上級(jí)機(jī)關(guān)、地方向中央、行政機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)備案的形式。這種層層遞進(jìn)的審查模式有效保障了備案工作的開(kāi)展，能夠在法律執(zhí)行的過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)立法上的問(wèn)題，并從立法層面對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性糾偏。但是備案審查主要通過(guò)事后審查和被動(dòng)審查的方式開(kāi)展，這一方式?jīng)Q定了備案審查具有很大的局限性。行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)主動(dòng)降低文件制發(fā)的層級(jí)來(lái)規(guī)避備案的義務(wù)，規(guī)范性文件“有件必備”的要求仍需進(jìn)一步落實(shí)。通過(guò)備案審查糾正規(guī)范性文件與上位法相抵觸的內(nèi)容存在一定的時(shí)滯性，文件公布實(shí)施之后已經(jīng)生效的規(guī)范性文件對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生了穩(wěn)定的預(yù)期，事后再對(duì)規(guī)范性文件違背上位法規(guī)定或者明顯不適當(dāng)?shù)葐?wèn)題督促修改或廢止，會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)大的阻力，也會(huì)損害規(guī)范性文件的權(quán)威性和公信力。因此，備案審查制度這種事后審查機(jī)制的實(shí)施效果受到限制。

由于規(guī)范性文件備案審查的傳統(tǒng)監(jiān)督手段存在不足，過(guò)于倚重事后糾偏和外部審查，忽視了源頭預(yù)防和自我審查的程序控制，合法性審查制度的內(nèi)生性和可持續(xù)性受損。針對(duì)規(guī)范性文件制定數(shù)量主要分布于行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)，2010年國(guó)務(wù)院《加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》確立了行政規(guī)范性文件合法性審核制度，將合法性審核嵌入內(nèi)部行政程序，從源頭上防止行政規(guī)范性文件超越法定職權(quán)或與上位法相抵觸，審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違反審查標(biāo)準(zhǔn)的線索可以直接反饋給政策制定機(jī)關(guān)。政策制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)審查意見(jiàn)及時(shí)調(diào)整，相比事后審查具有更顯著的優(yōu)勢(shì)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）第一次從國(guó)家層面對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的主體、范圍、程序、職責(zé)、責(zé)任等做出了全面系統(tǒng)的規(guī)定。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）要求全面落實(shí)行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)行政規(guī)范性文件備案審查制度。至此，行政規(guī)范性文件合法性審核成為合法性審查監(jiān)督體系的重要補(bǔ)充，形成了事前監(jiān)督和事后救濟(jì)的合法性審查雙軌模式，進(jìn)一步提升了合法性審查的權(quán)威和質(zhì)效。

（三）自我審查模式為二者的協(xié)調(diào)提供前提條件

合法性審核是保證政府依法履職的必經(jīng)程序，在規(guī)范性文件出臺(tái)之前將違反上位法規(guī)則、原則和精神的內(nèi)容排除出去，保證法制的統(tǒng)一和規(guī)范。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)提出了更高的要求，要求革新市場(chǎng)監(jiān)管理念，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式，明確政府和市場(chǎng)的邊界，建立法治化營(yíng)商環(huán)境。僅僅守住法治底線的合法性審查并不能滿足這一體制改革的要求，必須建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，打破地方保護(hù)、區(qū)域封鎖和行業(yè)壁壘，保障實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的最大創(chuàng)新，在于創(chuàng)建系統(tǒng)內(nèi)的自我審查機(jī)制。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查模式盡管是多種因素制約和多方妥協(xié)的結(jié)果，也暴露出來(lái)一些突出的問(wèn)題，如審查主體分散且定位不準(zhǔn)確、權(quán)力制衡機(jī)制不健全、長(zhǎng)效機(jī)制缺乏、審查主體能力不強(qiáng)等問(wèn)題。自我審查模式下，由政策制定機(jī)關(guān)同時(shí)行使本來(lái)就具有矛盾和沖突關(guān)系的政策措施制定權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)，集邏輯悖論、動(dòng)機(jī)悖論和權(quán)力監(jiān)督悖論等多重悖論于一身。但是自我審查為主的模式在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中有其必然性，政策制定機(jī)關(guān)對(duì)政策措施制定的背景、目的、主要內(nèi)容和涉及的各方利益博弈最為熟悉，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的任務(wù)重大、時(shí)間緊迫，現(xiàn)階段由政策制定機(jī)關(guān)開(kāi)展自我審查無(wú)疑是最經(jīng)濟(jì)的，至少是次優(yōu)的。同時(shí)，在制定政策措施時(shí)設(shè)置公平競(jìng)爭(zhēng)審查前置程序，可以促進(jìn)政府規(guī)制理念和規(guī)制方式的變革，優(yōu)化文件、決策、執(zhí)法和協(xié)議的參謀功能以及理性形成功能，同時(shí)協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策之間的關(guān)系，促使政府主動(dòng)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境。除了發(fā)揮業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)具有的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)和內(nèi)化其公平競(jìng)爭(zhēng)的自我意識(shí)之外，自我審查模式的主要作用還在于具有較大的容錯(cuò)度和留待未來(lái)的完善空間，不僅契合了我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度初級(jí)發(fā)展階段的實(shí)際情況，也為其與合法性審查制度的銜接留下了制度接口。

自我審查模式保障了業(yè)務(wù)部門的獨(dú)立判斷權(quán)，但是這種審查模式最大的弊病是無(wú)法保障政策制定機(jī)關(guān)的客觀性，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，而協(xié)助審查機(jī)構(gòu)和輔助審查機(jī)構(gòu)也無(wú)法對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的審查產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，缺少審查的制衡機(jī)制。自我審查模式的初衷是可以在避免集中審查資源浪費(fèi)的前提下，調(diào)動(dòng)所有出臺(tái)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公共政策制定機(jī)關(guān)參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查。然而寄希望于政策制定機(jī)關(guān)在其他行政事務(wù)已經(jīng)繁忙到無(wú)法抽身的情況下，自己否定自己，新增行政程序上的負(fù)擔(dān)，糾正排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。缺乏強(qiáng)有力監(jiān)督機(jī)制的自我審查模式終將令公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度陷入空轉(zhuǎn)的境地。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查有可能也有必要與合法性審查進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過(guò)構(gòu)建二者的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制引入外部監(jiān)督力量，提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查的質(zhì)效，從而發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的合力。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度定位

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查是法治政府建設(shè)的內(nèi)在要求

法治是人類社會(huì)生活的理想圖景，法治政府是行政法治乃至整個(gè)國(guó)家治理中經(jīng)久不衰的經(jīng)典命題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。法治政府是有限有為、透明廉潔、誠(chéng)信負(fù)責(zé)、便民高效的政府。法治政府建設(shè)不僅要求法治的統(tǒng)一和對(duì)公民權(quán)利的保障，更要求政府通過(guò)制度設(shè)計(jì)明確政府和市場(chǎng)的關(guān)系，保護(hù)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，塑造“有效市場(chǎng)+有為政府”的關(guān)系格局，為法治政府建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。一方面，市場(chǎng)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效率，法治政府應(yīng)當(dāng)從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚匦聞澏ㄕl(fā)揮作用的法定職責(zé)范圍。另一方面，更好地發(fā)揮有為政府在宏觀經(jīng)濟(jì)治理中的協(xié)同作用，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)的優(yōu)劣，取決于國(guó)家通過(guò)制度（主要是法律）對(duì)二者辯證關(guān)系的處理和有機(jī)變量的把握，追求實(shí)現(xiàn)以包容性的法律環(huán)境促成包容性的經(jīng)濟(jì)制度并與之匹配。

《立法法》強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”，其本質(zhì)是要求規(guī)范政府相關(guān)行為。規(guī)范性文件的制定應(yīng)符合市場(chǎng)化改革的要求、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，因而維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)也是制定此類規(guī)范性文件時(shí)所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則?！秾?shí)施綱要》指出：“持續(xù)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境?！瓘?qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛性約束，及時(shí)清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，推動(dòng)形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、制度完備、治理完善的高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系?！惫蚀?，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是依法行政原則在行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制中的具體展開(kāi)和實(shí)踐體現(xiàn)，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性的控制工具，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的實(shí)踐路徑是回歸到依法行政、構(gòu)建法治政府這一基本法治要求上來(lái)。法治政府建設(shè)要求將政府出臺(tái)行政規(guī)范性文件的市場(chǎng)規(guī)制行為納入依法行政的范疇，政府在進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)明確要求行政機(jī)關(guān)依法行政，在法定的職責(zé)范圍內(nèi)依法行使權(quán)力，不得濫用權(quán)力，不得超越法律的授權(quán)，約束政府權(quán)力不當(dāng)行使，其本質(zhì)是“用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃邊界”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查要在法治的框架內(nèi)處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)政府的公共政策不僅要進(jìn)行合法性審查以規(guī)范政府干預(yù)市場(chǎng)的行為，更要通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查以遏制不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為。同時(shí)，利用公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度工具禁止政府在行政許可中設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入和退出條件，在行政決策中對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行歧視性待遇、侵犯其合法權(quán)益等行為，為政府依法行政提供充分的制度保障。在法治政府建設(shè)考核機(jī)制上，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作納入依法行政考核、法治政府考核、質(zhì)量工作考核等政府目標(biāo)管理考核體系，發(fā)揮法治政府建設(shè)指揮棒作用，督促落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作。

（二）強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查

政府與市場(chǎng)如何通過(guò)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置是一個(gè)恒久不衰的命題，關(guān)系到現(xiàn)代市場(chǎng)執(zhí)法權(quán)力配置的架構(gòu)，關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的未來(lái)出路。公平競(jìng)爭(zhēng)審查承載著處理好二者關(guān)系的目標(biāo)訴求，以此為基礎(chǔ)平衡競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策的張力和沖突，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，使政府和市場(chǎng)各得其所、各盡其能，實(shí)現(xiàn)雙手并用。政府與市場(chǎng)的關(guān)系框架是由憲法所建構(gòu)的，因此從經(jīng)濟(jì)憲法的維度來(lái)審視公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是至關(guān)重要的。我國(guó)《憲法》第十五條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序?！钡谑鍡l第一款內(nèi)涵了公平競(jìng)爭(zhēng)的要求，同時(shí)通過(guò)第二款和第三款來(lái)推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)制度的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)第十五條的內(nèi)在要求，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序最基本的特征就是公平，國(guó)家禁止任何破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，不僅反對(duì)市場(chǎng)主體排除限制競(jìng)爭(zhēng)，也反對(duì)政府制定政策措施干預(yù)市場(chǎng)扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。若行政機(jī)關(guān)制定的公共政策經(jīng)審查被認(rèn)定為具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，顯然也是違憲的。

經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)關(guān)系的法律，經(jīng)濟(jì)法主體可以分為調(diào)控主體和受控主體。從基本權(quán)利范疇出發(fā)，可以將經(jīng)濟(jì)法的權(quán)利結(jié)構(gòu)分為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)制權(quán)和市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，經(jīng)濟(jì)自由權(quán)項(xiàng)下又可以進(jìn)一步細(xì)化為公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、反壟斷權(quán)、擇業(yè)自由權(quán)、營(yíng)業(yè)自由權(quán)和包括消費(fèi)者知情權(quán)等在內(nèi)的消費(fèi)者自主權(quán)等。公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是市場(chǎng)主體所享有的最基本的競(jìng)爭(zhēng)法權(quán)利，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法關(guān)注實(shí)質(zhì)公平、維護(hù)社會(huì)整體利益的理念。市場(chǎng)主體的資格權(quán)（準(zhǔn)入權(quán)）、財(cái)產(chǎn)權(quán)、營(yíng)業(yè)自由權(quán)等權(quán)利都可以由公平競(jìng)爭(zhēng)派生出來(lái)。可以說(shuō)，沒(méi)有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，就沒(méi)有真正意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在此意義而言，公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)是一項(xiàng)憲法性的權(quán)利。由此可見(jiàn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度關(guān)系到政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本定位，關(guān)系到市場(chǎng)主體的基本憲法權(quán)利，公平競(jìng)爭(zhēng)審查本質(zhì)上是憲法問(wèn)題，其法律淵源應(yīng)當(dāng)追溯到憲法。

憲法是最高法、根本法，同時(shí)又可以作為上位法成為次級(jí)法的制定根據(jù)。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都必須根據(jù)憲法制定，依據(jù)《憲法》和《立法法》確定的下位法不能“抵觸”上位法的原則，統(tǒng)一于憲法為基石的法秩序中。合憲必然合法，合法不一定合憲，這就意味著合法性審查涵攝于合憲性審查，合憲是合法性審查的最高要求。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，更需要保障各類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，并通過(guò)約束政府的市場(chǎng)干預(yù)行為，將公平競(jìng)爭(zhēng)的理念貫穿到公共政策當(dāng)中。

以自我審查模式為主的公平競(jìng)爭(zhēng)審查獨(dú)立于憲法為基石的法律體系之外，成為無(wú)源之水，無(wú)本之木，會(huì)制約公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法治化水平的提升。對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度而言，不能僅僅將其視為行政機(jī)關(guān)從事前預(yù)防行政性壟斷的“小制度”，而應(yīng)向憲法的“大制度”回歸，以憲法思維在憲法體系框架內(nèi)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的最高層級(jí)形式是公平競(jìng)爭(zhēng)的合憲性審查，最有效的方式是積極推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查。強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)合憲性審查，首先要對(duì)《憲法》第十五條市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款進(jìn)行憲法解釋，通過(guò)釋?xiě)棸压礁?jìng)爭(zhēng)審查納入合憲性審查范圍，發(fā)揮法治系統(tǒng)的合力，加快培育我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)文化，營(yíng)造全社會(huì)崇尚與維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。其次要在《立法法》第七條中增加一款規(guī)定，立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)由起草機(jī)關(guān)（制定機(jī)關(guān)）對(duì)草案進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。該審查是制定機(jī)關(guān)的自我審查，對(duì)于行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)當(dāng)將其從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部拓展到權(quán)力機(jī)關(guān)，建立自我審查和立法監(jiān)督相結(jié)合的公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制。公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中存在規(guī)定與憲法或者上位法不一致的問(wèn)題時(shí)，可以就該政策措施向政策制定機(jī)關(guān)提出修改建議，明確咨詢和爭(zhēng)議協(xié)調(diào)解決機(jī)制，也有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)提出針對(duì)該法律的合憲性審查建議。

（三）明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相對(duì)獨(dú)立地位

公平競(jìng)爭(zhēng)審查和行政性壟斷執(zhí)法的對(duì)象存在重合，但是二者在執(zhí)法主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序方面存在諸多不同。公平競(jìng)爭(zhēng)審查遵循自我審查的原則，主要實(shí)施者是政策制定機(jī)關(guān)，而制止行政性壟斷的實(shí)施主體主要是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國(guó)《反壟斷法》在第五章“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”中規(guī)制了行政性壟斷，明確濫用行政權(quán)力是判定構(gòu)成行政性壟斷的基本標(biāo)準(zhǔn)。此處的行政權(quán)力是國(guó)家行政機(jī)關(guān)調(diào)整和規(guī)制市場(chǎng)的權(quán)力，“濫”意味著行政機(jī)關(guān)存在主觀故意，“用”意味著需要有超越職權(quán)的處理行為。這意味著，涉企文件中存在的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容不一定都會(huì)演變?yōu)樾姓詨艛啵瑢?duì)于不存在主觀故意和逾越職權(quán)的文件制發(fā)行為不能認(rèn)定為行政性壟斷。反之，行政性壟斷并非都是因?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)審查工作存在漏洞而導(dǎo)致的。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是一種書(shū)面審查，只對(duì)制定出臺(tái)的涉企文件進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，如果采取非書(shū)面形式的權(quán)力濫用、權(quán)力尋租排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，則無(wú)法通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)行政性壟斷風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前排除。如《實(shí)施細(xì)則》第十四條第三款第1 項(xiàng)“不依法及時(shí)、有效、完整地發(fā)布招標(biāo)信息”，該款涉及招標(biāo)投標(biāo)信息程序的透明度問(wèn)題，招投標(biāo)背后利用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，超出了公平競(jìng)爭(zhēng)書(shū)面審查的范疇，屬于行政性壟斷管轄范圍。再如，通過(guò)行政性壟斷排除限制競(jìng)爭(zhēng)一般都是具有主觀“故意”的行為，如果行政主體缺乏主觀故意，不知或不能預(yù)見(jiàn)其行為會(huì)產(chǎn)生限制競(jìng)爭(zhēng)效果卻從事了這種行為，這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為并不符合濫用行政權(quán)力的要件。反之，實(shí)踐中很多違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查要求的行為并非行政機(jī)關(guān)故意為之，涉企文件違反審查標(biāo)準(zhǔn)往往是邊界模糊而難以判別的，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度植入《反壟斷法》等法律法規(guī)，對(duì)于合乎其他法律規(guī)定但影響、限制競(jìng)爭(zhēng)的政府管制，反壟斷執(zhí)法和司法難以妥當(dāng)處理。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查源于反壟斷法營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的價(jià)值目標(biāo)，但是具有超越《反壟斷法》的職責(zé)和使命，二者存在功能上的差異。目前，關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》關(guān)系的規(guī)定還十分模糊，有必要進(jìn)一步明確界分二者的關(guān)系，明晰公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度定位。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在文件制定程序上防止排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的文件出臺(tái)，是事前規(guī)范行政行為的重要制度安排；《反壟斷法》通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法制止濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，在事后對(duì)行政性壟斷進(jìn)行糾正，不能將反壟斷法視為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的上位規(guī)定，應(yīng)當(dāng)保證公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)加強(qiáng)二者的銜接和協(xié)同，提高規(guī)范行政行為法律制度的體系性和一致性。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查的體系協(xié)調(diào)

（一）擴(kuò)張與限縮：審查范圍的同步

自我審查模式下公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審查制度協(xié)調(diào)的最大障礙在于，二者審查對(duì)象的不同。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第三條之規(guī)定，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象包括規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確要求：“確保所有規(guī)范性文件均經(jīng)過(guò)合法性審核，保證規(guī)范性文件合法有效?！薄吨卮笮姓Q策程序暫行規(guī)定》以及一些地方立法將重大行政決策事項(xiàng)作為合法性審查的范圍。但是何謂規(guī)范性文件和重大行政決策都沒(méi)有明確的法律概念。從制定主體看，縣級(jí)以上地方人民政府和地方各級(jí)人民政府都有權(quán)制定規(guī)范性文件，目前關(guān)于規(guī)范性文件的定義多提取其表面若干特點(diǎn)，其含義多存在含混之處，實(shí)務(wù)中經(jīng)常出現(xiàn)如何區(qū)分規(guī)范性文件和非規(guī)范性文件的問(wèn)題。重大行政決策中的“重大”經(jīng)常解釋為“重大公共政策和措施”“重大公共建設(shè)項(xiàng)目”“重大利益”“重要規(guī)劃”“重要合同”，也缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。合法性審核機(jī)關(guān)的職能角色定位，決定了其在合法性審核過(guò)程中，并不以是否是行政規(guī)范性文件為前提，只要是政府批轉(zhuǎn)審核的文件，均要求進(jìn)行合法性審核。因此，可以避開(kāi)規(guī)范性文件和重大行政決策定義模糊的難題，擴(kuò)展合法性審核的審查范圍，從行政規(guī)范性文件拓展至重大行政決策、重大執(zhí)法決定、行政協(xié)議等以及其他重大涉法事務(wù)領(lǐng)域。

同時(shí)，明確行政法規(guī)屬于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的適用除外。行政法規(guī)由最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)制定，其權(quán)力行使過(guò)程中沒(méi)有夾雜地方性利益和部門利益，因此可以假設(shè)最高國(guó)家機(jī)關(guān)通常是相對(duì)理性的組織，即便偶爾存在競(jìng)爭(zhēng)限制問(wèn)題，處于行政系統(tǒng)內(nèi)部的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也無(wú)權(quán)制止，但是可以由立法機(jī)關(guān)全國(guó)人大對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督并提出建議。美國(guó)最高法院在1943年 Parker v? Brown 一案的判決中提出了“國(guó)家行為論”（State action doctrine）的主張，即法官無(wú)權(quán)禁止“主權(quán)國(guó)家” 實(shí)施或批準(zhǔn)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。因此，從短期來(lái)看，當(dāng)前將行政法規(guī)納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義，反而會(huì)妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的順利實(shí)施。公平競(jìng)爭(zhēng)審查造成漏審錯(cuò)審的原因就在于合法性審核的范圍只限于規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)為了提高審查效率，減少重復(fù)性工作，將合法性審核和公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)械合并起來(lái)，導(dǎo)致涉及市場(chǎng)主體的其他非規(guī)范性文件成為審查的縫隙和死角。在合法性審核范圍擴(kuò)張和公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍限縮之后，只要是涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件和其他政策措施，其起草、制定和實(shí)施都應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審核。

（二）從形式到實(shí)質(zhì)：審查標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化

按照憲法和法律規(guī)定，對(duì)于任何一份行政規(guī)范性文件，權(quán)力機(jī)關(guān)都有權(quán)予以審查，包括合法性審查和合理性審查。法律的融貫性要求立法必須保證國(guó)家的全部法律相互一致和相互協(xié)調(diào)，法律、法規(guī)的制定必須以憲法為依據(jù)，下位階的法不得同上位階的法相抵觸，同位階的法之間不得相互矛盾，形成內(nèi)部無(wú)矛盾的法律秩序統(tǒng)一體或意義整體。合法性審查一般是按照“下位法不得抵觸上位法，任何法律不得抵觸憲法”的法律位階邏輯展開(kāi)的，合法性審查注重從邏輯出發(fā)對(duì)規(guī)則本身進(jìn)行分析和論證，通常與價(jià)值無(wú)涉。合理性審查也稱為“實(shí)質(zhì)性審查”“適當(dāng)性審查”，指的是審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合乎理性。合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自法外或者立法者自我設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，比如立法的科學(xué)合理、要具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。從合理性判斷出發(fā)，一部法律必須合乎社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律，體現(xiàn)公意和理性的訴求，符合公平、正義、自由、平等、民主、人權(quán)、秩序、安全等法律價(jià)值要求。從實(shí)質(zhì)上提高涉及市場(chǎng)主體公共政策的質(zhì)量，就必須將公平競(jìng)爭(zhēng)審查作為合理性審查的重要維度和核心要求，利用公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度工具評(píng)估政策措施是否符合保障市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)。

從審查標(biāo)準(zhǔn)看，合法性審查兼具“合法性”（legality）與“正當(dāng)性”（legitimacy）標(biāo)準(zhǔn)，蘊(yùn)含合法律性、政治性以及合理性等多維度。公平競(jìng)爭(zhēng)審查包括合法性審查與合理性審查雙重功能，即審查政策措施有無(wú)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的依據(jù)，但其重心是合理性審查，合理性審查主要是在社會(huì)公共利益的框架下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估。公平競(jìng)爭(zhēng)審查邏輯和標(biāo)準(zhǔn)則在法之外的公平性、效率性、可操作性等，以公平性為標(biāo)尺對(duì)政策措施是否排除、限制競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行合理分析，需要運(yùn)用定量分析、比較分析和成本收益分析等方法，權(quán)衡政策措施給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的利弊得失，同時(shí)通過(guò)例外規(guī)定兼顧其他法律價(jià)值。公平競(jìng)爭(zhēng)審查需要充分的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為支撐，尤其需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)以及行業(yè)發(fā)展的角度對(duì)政策措施進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估。競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估是一種專業(yè)性審查，不僅需要考慮競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與其他政策目標(biāo)的平衡，還要結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)法律制度，對(duì)行業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)狀況等市場(chǎng)客觀情況做出綜合考察。

OECD將競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估程序分為初步評(píng)估、深入評(píng)估、事后評(píng)估三個(gè)階段。初步評(píng)估主要關(guān)注政策對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響效果，OECD制作了《應(yīng)用于識(shí)別限制競(jìng)爭(zhēng)法律的核對(duì)清單》，用于初步識(shí)別某些法律是否具有限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容；深入評(píng)估判斷法律對(duì)競(jìng)爭(zhēng)限制的合理性。深入評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)SCP范式進(jìn)行，分析法律制度自身及其與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為等因素的交互作用是否嚴(yán)重?fù)p害了競(jìng)爭(zhēng)。事后評(píng)估主要評(píng)估在審查過(guò)程后，選擇的方案是否達(dá)到了預(yù)期的效果，是否為最合適達(dá)到預(yù)期效果的政策措施。公平競(jìng)爭(zhēng)審查涉及相關(guān)市場(chǎng)界定、市場(chǎng)份額認(rèn)定、競(jìng)爭(zhēng)損害評(píng)估等反壟斷執(zhí)法專業(yè)知識(shí)，大多數(shù)政策制定機(jī)關(guān)尚不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查仍然是停留在紙面的形式審查。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的具體落實(shí)上，我國(guó)可以借鑒OECD分階段的競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度，涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施必須經(jīng)過(guò)政策制定機(jī)關(guān)初審和競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)復(fù)審方能出臺(tái)。政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查，對(duì)其公共政策進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)自檢，主要關(guān)注是否違反《實(shí)施細(xì)則》的四類十九項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，排查對(duì)市場(chǎng)具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)影響的內(nèi)容。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)審查，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)通過(guò)相關(guān)市場(chǎng)價(jià)界定和定量分析來(lái)評(píng)估公共政策對(duì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)影響，綜合考量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，審查是否符合例外規(guī)定，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)且對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最小的替代方案。

（三）制定環(huán)節(jié)、審核環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)的全過(guò)程協(xié)同

規(guī)范性文件從起草、生效到實(shí)施包括制定環(huán)節(jié)、審查環(huán)節(jié)、監(jiān)督環(huán)節(jié)三個(gè)階段。在規(guī)范性文件制定環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)主管部門可以提前介入，通過(guò)總結(jié)各個(gè)部門關(guān)口的多發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，在相關(guān)部門出臺(tái)文件前進(jìn)行預(yù)警和指導(dǎo)，對(duì)于本級(jí)政府的重大緊急文件提前介入開(kāi)展審查，在文件起草環(huán)節(jié)杜絕排除限制競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。在文件草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的程序中，可以通過(guò)適當(dāng)方式就涉及市場(chǎng)主體的規(guī)范性文件向有利害關(guān)系的市場(chǎng)主體或者相關(guān)代表性企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)征求意見(jiàn)。

規(guī)范性文件合法性審查和公平競(jìng)爭(zhēng)審查的協(xié)調(diào)節(jié)點(diǎn)主要在審查環(huán)節(jié)。政策制定機(jī)關(guān)作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查和合法性審核的義務(wù)主體、責(zé)任主體，在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部必須建立“雙同時(shí)制度”，進(jìn)行合法性審核時(shí)必須同時(shí)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，實(shí)行合法性審核、公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)審機(jī)制。在具體實(shí)施時(shí)可以對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性文件先開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查沒(méi)有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)或者修改至符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)并形成明確的書(shū)面審查結(jié)論后，再報(bào)送進(jìn)行合法性審核。在合法性審核時(shí)，從制定主體、法定職權(quán)、制定依據(jù)、文件內(nèi)容、制定程序等方面進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保行政規(guī)范性文件合法有效。

在規(guī)范性文件監(jiān)督環(huán)節(jié)，開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查定期清理時(shí)可以和規(guī)范性文件定期清理工作同時(shí)進(jìn)行。建立健全行政規(guī)范性文件備案審查和公平競(jìng)爭(zhēng)審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，涉企文件合法性審查材料報(bào)送備案時(shí)，同時(shí)送審公平競(jìng)爭(zhēng)審查材料。通過(guò)備案審查發(fā)現(xiàn)法律和規(guī)范性文件中違反公平競(jìng)爭(zhēng)的線索，結(jié)合溝通、約談，函詢等軟性處理方式和退回修改、撤銷等剛性處理方式，共同保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度效力的發(fā)揮。

（四）引入公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度救濟(jì)措施和法律責(zé)任的缺失，導(dǎo)致審查職責(zé)剛性約束不足，實(shí)踐中遺漏審查范圍、簡(jiǎn)化審查程序、模糊審查標(biāo)準(zhǔn)的情況頻出，不僅影響市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和公共政策的質(zhì)量，而且損害公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的權(quán)威性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十三條將“濫用行政權(quán)力侵犯公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”明確納入行政訴訟的受案范圍，同時(shí)2014年修改的《行政訴訟法》將法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查寫(xiě)入了法律。公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)納入受案范圍和規(guī)范性文件附帶審查的兩項(xiàng)規(guī)定有力保障了公平競(jìng)爭(zhēng)審查行政訴訟的開(kāi)展，約束行政機(jī)關(guān)超越法律法規(guī)授權(quán)或者濫用權(quán)力制定出臺(tái)妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施的行為，利用司法監(jiān)督維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。但是法院在附帶審查上呈現(xiàn)消極態(tài)度，在大量案件中竭力回避對(duì)規(guī)范性文件的審查。在將來(lái)開(kāi)展規(guī)范性文件公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查時(shí)需要進(jìn)行更為深入的合理性審查，對(duì)法官在合法性之外提出了更高的審判技術(shù)要求，司法審查實(shí)施恐面臨更多障礙。在斯維爾訴江西住建廳一案中，斯維爾以江西省住建廳、建設(shè)工程造價(jià)管理局變相設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，不履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查法定程序和職責(zé)為由提起訴訟，最終以原告撤訴結(jié)案，未能獲得法院判決。作為迂回手段，司法機(jī)關(guān)受理涉企文件公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)可以借助司法建議手段將文件審查事項(xiàng)抄送有權(quán)處理機(jī)關(guān)，建議涉案行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)、競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)等對(duì)涉企文件進(jìn)行再次評(píng)估。

（五）開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查后評(píng)估制度

涉企文件出臺(tái)后，隨著國(guó)家政策的調(diào)整和市場(chǎng)狀況的變化，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，通過(guò)后評(píng)估制度，檢驗(yàn)文件制定的質(zhì)量、政策措施實(shí)施的社會(huì)效果，發(fā)現(xiàn)文件實(shí)施中的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出改善的措施，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)存在問(wèn)題的規(guī)范性文件進(jìn)行清理。在后評(píng)估制度中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合法性審查和公平競(jìng)爭(zhēng)審查的協(xié)調(diào)配合，共同開(kāi)展規(guī)范性文件的后評(píng)估工作，明確合法性、合理性、公平性、協(xié)調(diào)性等多維度多層級(jí)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注是否會(huì)產(chǎn)生新的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。由于文件審查環(huán)節(jié)為政策制定機(jī)關(guān)自我審查，政策措施出臺(tái)后也由政策制定機(jī)關(guān)完成會(huì)出現(xiàn)審查悖論，因此應(yīng)當(dāng)明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查事后評(píng)估應(yīng)聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展。經(jīng)過(guò)后評(píng)估科學(xué)的論證和充分的評(píng)估，提出關(guān)于是否有繼續(xù)實(shí)施的必要性，是否有需要根據(jù)政策調(diào)整的建議。尤其對(duì)于適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外情況的政策措施，必須逐年進(jìn)行評(píng)估，情況發(fā)生變化或者未達(dá)到預(yù)期效果的，應(yīng)當(dāng)停止適用例外規(guī)定。如江蘇揚(yáng)州市積極探索開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)政策公平競(jìng)爭(zhēng)后評(píng)估制度，要求聯(lián)席會(huì)議成員單位全面梳理產(chǎn)業(yè)政策目錄，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策逐條再審查評(píng)估，對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的文件予以廢止，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠性和公平性轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論

公平競(jìng)爭(zhēng)審查與合法性審查之間若即若離的關(guān)系，導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在建構(gòu)過(guò)程中或多或少打上了合法性審查的烙印。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的含混狀態(tài)導(dǎo)致其法律定位不清晰、審查范圍不明確、審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審查結(jié)果的權(quán)威性受到損害，嚴(yán)重制約了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度功能的發(fā)揮。深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度具有推動(dòng)政府規(guī)制變革和促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的雙重意蘊(yùn)，保障政府基于后規(guī)制理論重塑可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查的頂層制度設(shè)計(jì)“重市場(chǎng)輕行政”邏輯，源于反壟斷法的內(nèi)核基因，但是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度擔(dān)負(fù)著高于反壟斷法的使命和責(zé)任。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的合法性泛化導(dǎo)致實(shí)務(wù)中的審查依舊停留在形式判斷階段，尚未針對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況進(jìn)行深入評(píng)估。公平競(jìng)爭(zhēng)審查在《反壟斷法》和《實(shí)施細(xì)則》中對(duì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的責(zé)任機(jī)制的乏力，進(jìn)一步要求公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與合法性突破現(xiàn)有畫(huà)地為牢的繭房，融入既有的制定規(guī)范性文件程序性約束機(jī)制之中。如何協(xié)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)審查與合法性審查之間的沖突與齟齬，并將其轉(zhuǎn)化為共促經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的合力，成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度必須予以回應(yīng)的議題。

行政性文件合法性審核制度的確立為二者的協(xié)調(diào)提供了契機(jī)。理想的法治圖景不僅僅是法治的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，而且要求利用公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度工具構(gòu)建“有效市場(chǎng)+有為政府”的政府和市場(chǎng)關(guān)系格局。通過(guò)憲法解釋和《立法法》的修改促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度向合憲性審查回歸，以憲法思維在憲法體系框架下進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的系統(tǒng)謀劃，同時(shí)通過(guò)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的制定明確其相對(duì)獨(dú)立地位。有必要將合法性審查的范圍從規(guī)范性文件、重大行政決策拓展到政府協(xié)議、重大執(zhí)法決定以及其他涉法事務(wù)等，將行政法規(guī)作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的適用除外，借此達(dá)成二者審查范圍的同步，進(jìn)而明確二者審查標(biāo)準(zhǔn)的差異和重點(diǎn)。在涉企文件的制定環(huán)節(jié)、審查環(huán)節(jié)和監(jiān)督環(huán)節(jié)中，提取二者協(xié)同的最大公約數(shù)，整合重復(fù)的程序和環(huán)節(jié)，建立涉企文件審查“雙同時(shí)”制度，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查時(shí)必須同時(shí)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，定期清理時(shí)可以和規(guī)范性文件定期清理工作同時(shí)進(jìn)行，建立健全行政規(guī)范性文件備案審查和公平競(jìng)爭(zhēng)審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。將公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)納入行政訴訟受案范圍和規(guī)范性文件附帶審查基礎(chǔ)之上，啟動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)司法審查，同時(shí)在政策措施后評(píng)估制度中，綜合合法性、合理性、公平性、協(xié)調(diào)性等多維度多層級(jí)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注文件實(shí)施后的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果。

Institutional Positioning and System Coordination of Fair Competition Review——Taking Legality Review as the Benchmark

Abstract： The system design logic of \"emphasizing market over administration\" for fair competition review leads to the fact that fair competition review is outside the procedure of administrative normative documents making， and becomes an isolated system responsible for policy-making organs and competition authorities. The change from the record review system of post-supervision to the legality review system of administrative normative documents under the self-review mode has provided the possibility of institutional articulation between the fair competition review and the legality review. Fair competition review is an intrinsic requirement of the construction of the rule of law government， and can build the government-market relationship pattern of \"effective market + active government\"， and we should actively promote the review of the constitutionality of fair competition， and promote the return of the fair competition review system to the constitutional \"big system\" of eliminating administrative monopoly， and at the same time， the review of the legality of administrative normative documents under the mode of self-review. We should actively promote the review of the constitutionality of fair competition and facilitate the return of the fair competition review system to the constitutional \"big system\" of eliminating administrative monopoly， and at the same time clarify its relatively independent status through the formulation of the Fair Competition Review Regulations. The synchronization of the scope of review provides the basic conditions for the coordination of the fair competition review and legality review， and then clarifies the differences and focus of the review standards of the two， extracts the maximum common denominator of the synergy of the procedures of the two in the process of formulation， review， and supervision， and guarantees the effectiveness of the system through the initiation of the judicial review of the fair competition and the assessment of the post-fair competition review.

Keywords： Fair Competition Review; Legality Review; Legality Audit; Self-Review; System Coordination