“小田變大田”的馬鞍山探索與啟示

摘 要：馬鞍山市以“農(nóng)田四變”（小田變大田、閑田變忙田、差田變良田、蟹田變稻田），系統(tǒng)推進“小田變大田”，著力解決土地細(xì)碎化經(jīng)營問題，探索發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，賦予農(nóng)民更加充分財產(chǎn)權(quán)益，闖出了一條“小田變大田”的獨特模式，受到全國廣泛關(guān)注，做法被2023年中央一號文件吸收，值得研究借鑒。

關(guān)鍵詞：“小田變大田”；馬鞍山；土地細(xì)碎化；集體經(jīng)濟

中圖分類號：F323.211 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.03.020

Exploration and Enlightment of Ma’anshan’s Transformation from Small Fields to Large Fields

GAO Wenyu

（Teaching and Research Office of Modern Technology and Management，" Party School of Ma’anshan Municipal Committee of CPC， Ma’anshan 243011，China）

Abstract：With “four changes in farmland” （small fields into large fields， idle fields into busy fields， poor fields into good fields， crab fields into paddy fields）， Ma’anshan City has systematically promoted “small fields into large fields”. It also creats a unique model of “small fields into large fields”; focusing on solving the problem of land fragmentation management， exploring and developing a new type of rural collective economy， giving farmers more full property rights and interests. This mode has attracted widespread attention across the country， whose practice was absorbed by the No. 1 central document in 2023， and deserves studying and learning.

Key words：transformation from“small fields to large fields” ; Ma’anshan ; land fragmentation ; collective economy

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子^[1]。黨的二十大報告指出要全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線。2023年7月20日在中央財經(jīng)委員會第二次會議上習(xí)近平總書記再次強調(diào)糧食安全是“國之大者”，要落實藏糧于地戰(zhàn)略，切實加強耕地保護。馬鞍山市全面落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，不斷提升耕地數(shù)量和質(zhì)量，在全國試點推行“小田并大田”改革，為鄉(xiāng)村振興探路。馬鞍山市委市政府堅持問題導(dǎo)向，發(fā)揮歷史主動精神，積極探索“小田并大田”實施路徑，以“農(nóng)田四變”（小田變大田、閑田變忙田、差田變良田、蟹田變稻田），系統(tǒng)推進“小田并大田”，堅決扛起糧食安全政治責(zé)任，著力解決土地細(xì)碎化經(jīng)營問題，探索發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，賦予農(nóng)民更加充分財產(chǎn)權(quán)益，闖出了一條“小田變大田”的“馬鞍山模式”。

一、“小田變大田”的馬鞍山實踐背景

（一）“找回耕地”任務(wù)艱巨

現(xiàn)有耕地情況。根據(jù)2022年變更調(diào)查“三上”成果顯示，馬鞍山市現(xiàn)狀耕地數(shù)為221.59萬畝，其中水田面積192.61萬畝、水澆地面積7.51萬畝、旱地面積21.47萬畝。安徽省對市耕地考核一票否決要求的對標(biāo)是《安徽省國土空間規(guī)劃（2021-2035）》，以下簡稱本輪規(guī)劃。根據(jù)本輪規(guī)劃，馬鞍山市耕地保護目標(biāo)任務(wù)為215.04萬畝，劃定永久基本農(nóng)田特殊保護面積為191.83萬畝。

馬鞍山市找回耕地的任務(wù)是要求對標(biāo)上輪規(guī)劃即《安徽省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，以下簡稱上輪規(guī)劃。目前，馬鞍山市現(xiàn)有耕地數(shù)為221.59萬畝，對標(biāo)上輪規(guī)劃下達的耕地保有量260.18萬畝，缺口38.59萬畝。

從2009年“二調(diào)”至今，耕地流向其他農(nóng)用地共計51.51萬畝，其中流向林地21.77萬畝、養(yǎng)殖水面20.56萬畝、坑塘水面6.37萬畝、園地1.93萬畝。據(jù)市農(nóng)業(yè)部門測算，2022年馬鞍山市散戶種植一季水稻、小麥，扣除生產(chǎn)成本后的收益約為150-200元/畝，但發(fā)展水產(chǎn)、蔬菜、林果等產(chǎn)業(yè)收益卻遠高于種糧，以當(dāng)涂縣水產(chǎn)收益為例，該縣養(yǎng)蟹的收益約為3000-8000元/畝。耕地單一種糧收益較低，這是造成耕地“非糧化”的主要原因。

（二）“耕地細(xì)碎化”制約了耕種效率

馬鞍山市地處長江丘陵地帶，平原、丘陵呈帶狀分布，江南片地勢東北高西南低，江北片地勢則北高南低，各地區(qū)差別較大。如含北、和北以低山丘陵為主，多為波狀起伏的丘陵、崗地，平均地塊面積約1.1畝；當(dāng)涂塘南、護河、石橋等大公圩地區(qū)地勢較為平坦，平均地塊面積約2.6畝，截至2021年底，馬鞍山市農(nóng)業(yè)人口61.1萬，耕地面積221萬畝，平均每戶7.4畝，平均地塊面積僅1.3畝。100畝以上集中連片耕地僅占15%，500畝以上耕地僅占4.5%。耕地細(xì)碎化問題已經(jīng)成為促進土地適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)地資源合理配置和高效利用的主要障礙。

馬鞍山市耕地補充空間較小。馬鞍山市耕地面積基數(shù)較小，2022年全市耕地為221.59萬畝。按照現(xiàn)“三線三區(qū)”劃定規(guī)則，長穩(wěn)耕地中90%需要劃定為永久基本農(nóng)田，10%長穩(wěn)耕地數(shù)就少，今后重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田補劃的空間有限。同時政策又進一步收緊，根據(jù)最新政策要求，禁止在生態(tài)保護紅線、林地管理、濕地、河道湖區(qū)等范圍開墾耕地，對于坡度大于15度的區(qū)域，原則上不得新立項實施補充耕地項目，這些新政策又進一步制約了補充耕地的空間，探索破解土地細(xì)碎化經(jīng)營問題已成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）土地季節(jié)性撂荒時有發(fā)生

截至 2022 年底，馬鞍山市農(nóng)業(yè)人口61.1 萬，耕地面積 221.59萬畝，平均每戶 7.4 畝。馬鞍山市地處長江丘陵地帶，平原、丘陵呈帶狀分布，江南片地勢東北高西南低，江北片地勢則北高南低，地形地貌差別較大，不利于農(nóng)業(yè)機械化耕作，糧食生產(chǎn)成本較高。再加上農(nóng)民大量進城務(wù)工、外出打工，2021年馬鞍山市城鎮(zhèn)化率為72.39%，工資性收入占農(nóng)民全部收入的比重達53.2%，年輕人種地意愿較低，老年人勞動能力喪失，迫切需要把分散的土地再統(tǒng)籌起來，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度。

（四）耕地保護部門聯(lián)動較弱

耕地保護是一個系統(tǒng)性工程，涉及的部門比較多，雖然國家層面出臺了各種保護耕地的政策，但在具體執(zhí)行的層面，由于部門認(rèn)知的差異、使用的政策工具不同以及政策在執(zhí)行中有交叉和邊界模糊等問題，亟需建立暢聯(lián)的溝通協(xié)調(diào)工作機制。目前，耕地保護部門聯(lián)動亟待強化。以馬鞍山市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為例，這項工作全部由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)推進，市級層面缺乏一個總的協(xié)調(diào)調(diào)度機制，縣級層面自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門更是溝通對接不夠，造成部分地區(qū)實際的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目有的耕地不增反減，甚至少量占用永久基本農(nóng)田，部門間聯(lián)動亟待強化。

二、馬鞍山推進“小田變大田”的實踐探索

（一）構(gòu)建“四協(xié)同雙掛鉤”推進機制，變壓力為動力

馬鞍山市在推進“農(nóng)田四變”改革中，堅持黨政同責(zé)、黨政一把手親自抓。市一級成立由市委書記、市長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組“雙組長”，市委副書記牽頭負(fù)責(zé)市級工作的專班，縣區(qū)也成立相應(yīng)工作專班，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村明確專人負(fù)責(zé)，建立工作臺賬、掛圖作戰(zhàn)，形成“市統(tǒng)籌、縣區(qū)實施、部門協(xié)同、鎮(zhèn)村落實”的四協(xié)同工作格局，同時將“農(nóng)田四變”工作納入“兩強一增”行動考核，考核結(jié)果與用地指標(biāo)、涉農(nóng)資金安排“雙掛鉤”，成功構(gòu)建了“四協(xié)同雙掛鉤”工作推進機制，變過去要我推進為我要推進，化壓力為動力。

（二）構(gòu)建“金土地”工程，實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變

在推進“農(nóng)田四變”改革中，馬鞍山市積極構(gòu)建“金土地”工程，開展扶持和壯大村集體經(jīng)濟試點。主要通過土地整理，提高土地質(zhì)量，增加土地收益。以馬鞍山市最早探索“金土地”工程的博望區(qū)濱湖村為例，濱湖村位于博望鎮(zhèn)西南、石臼湖以北，雖然農(nóng)田、水面資源豐富，但有三個圩地勢低洼，長期以來，村民只能靠天收糧，為了打破村集體負(fù)債的僵局，濱湖村“兩委”多次召開相關(guān)村民代表會議，動員（涉土）村民統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，實施土地耕作化改造，再通過公開掛網(wǎng)發(fā)包交易地塊。實施后，土地流轉(zhuǎn)價格由400元/畝，提高到780元/畝，村集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入也由2019年的不足4萬元增長至2021年的近80萬元，壯大了村級集體經(jīng)濟，實現(xiàn)了土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變。

（三）構(gòu)建“利益+”共享機制，進行多方利益聯(lián)結(jié)

在推進“農(nóng)田四變”改革中，馬鞍山市積極構(gòu)建“農(nóng)戶+村集體+新型經(jīng)營主體”多方利益共享機制，強化利益聯(lián)結(jié)。對“農(nóng)田四變”改革中產(chǎn)生的新增耕地面積、水田面積、耕種面積、糧食產(chǎn)能等收益，探索建立農(nóng)戶、村集體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等多元化利益聯(lián)結(jié)分成機制；對新增耕地面積、耕種面積應(yīng)作為村集體資產(chǎn)，采取自主經(jīng)營、承包租賃、參股合作等方式，增加集體經(jīng)濟收入，惠及全體村民。鼓勵村集體開展“統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、集中建設(shè)、掛網(wǎng)發(fā)包”的經(jīng)營模式，實行“保底+分紅”，“農(nóng)田四變”改革產(chǎn)生的溢價部分由村集體與農(nóng)戶按一定比例分配，支持鼓勵農(nóng)業(yè)投資公司、村集體、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、科技特派員參與“農(nóng)田四變”改革，實現(xiàn)了農(nóng)民增收、集體增益、經(jīng)營主體增利、糧食增產(chǎn)，成功進行了多方利益聯(lián)結(jié)，形成推進“農(nóng)田四變”改革合力。

（四）構(gòu)建“三個一”政策供給系統(tǒng)，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)

在推進“農(nóng)田四變”改革中，馬鞍山市構(gòu)建了“一扶持一指導(dǎo)一示范”“三個一”政策供給系統(tǒng)，注重發(fā)揮政策疊加效應(yīng)。一扶持指加大涉農(nóng)政策資金整合力度，市級層面出臺了20條扶持政策，對農(nóng)田改造、復(fù)耕復(fù)種、轉(zhuǎn)產(chǎn)種糧達到一定規(guī)模的，給予資金、用地、金融、保險等方面支持，縣區(qū)也分別拿出具體支持措施。一指導(dǎo)指建立分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策的具體操作機制。馬鞍山市成立市縣技術(shù)指導(dǎo)組對“農(nóng)田四變”改革進行跟蹤服務(wù)，編印“農(nóng)田四變”示范案例及技術(shù)指導(dǎo)手冊，在方案編制、成本收益核算、成果驗收等方面嚴(yán)格把關(guān)，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村因地制宜、因時制宜，算好技術(shù)賬、經(jīng)濟賬、時間賬。根據(jù)農(nóng)業(yè)季節(jié)性特點，指導(dǎo)縣區(qū)把握工作推進節(jié)奏，合理安排茬口，確保不誤農(nóng)時。一示范指注重政策試點。在經(jīng)開區(qū)年陡鎮(zhèn)、鄭蒲港新區(qū)白橋鎮(zhèn)、姥橋鎮(zhèn)、含山縣昭關(guān)鎮(zhèn)、雨山區(qū)向山鎮(zhèn)、花山區(qū)濮塘鎮(zhèn)等6個全域土地綜合整治試點鎮(zhèn)，開展“農(nóng)田四變”改革相關(guān)工作試點，同時鼓勵縣區(qū)、開發(fā)園區(qū)引進或組建農(nóng)業(yè)投資公司、社會化服務(wù)機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)試點。今年馬鞍山市財政預(yù)算安排農(nóng)林水事務(wù)支出26.03億元，同比增長35.2%。

（五）構(gòu)建“1+2X”黨建引領(lǐng)機制，發(fā)揮黨建引領(lǐng)功能

在推進“農(nóng)田四變”改革中，馬鞍山市通過構(gòu)建 “1+2X”黨建引領(lǐng)機制（即1名村“兩委”干部+若干名黨員+若干名群眾），充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，建立黨建引領(lǐng)、組織群眾的動員機制。實施黨建引領(lǐng)“農(nóng)田四變”改革，全面激發(fā)黨員參與熱情。在土地流轉(zhuǎn)、托管、經(jīng)營管理、利益分配等方面全過程參與、監(jiān)督、服務(wù)，增強黨組織的政治功能和組織力。積極組織群眾、發(fā)動群眾，通過致村民“一封信”、農(nóng)村大喇叭、上門入戶、現(xiàn)身說法等方式，深入解讀政策，推介經(jīng)驗做法，調(diào)動各方面積極性。同時還選擇戰(zhàn)斗力較強的村黨組織承擔(dān)試點任務(wù)，率先做出成效，達到以點帶面的效果。

三、深化馬鞍山“小田變大田”工作的建議

農(nóng)為邦本，“三農(nóng)”問題是全黨工作重中之重。黨的二十大報告指出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，全面推進鄉(xiāng)村振興。馬鞍山市委市政府堅持問題導(dǎo)向，發(fā)揚歷史主動精神，以“小田變大田”工作為起點，主動作為，實施“農(nóng)田四變”，堅決扛起糧食安全政治責(zé)任，著力解決土地細(xì)碎化經(jīng)營問題，下一步，要加快推進“農(nóng)田四變”集成改革，著力探索發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，賦予農(nóng)民更加充分財產(chǎn)權(quán)益，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的馬鞍山模式。

（一）堅持系統(tǒng)觀念，推進鄉(xiāng)村集成改革

以“農(nóng)田四變”改革作為全面推進鄉(xiāng)村振興的切入點，打通以“田”為主體的“農(nóng)田四變”改革和以“人”為主體的全域土地綜合整治試點，系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村集成改革探索。

1.整合資源抱團發(fā)展，構(gòu)建集成改革新機制。要堅持整合涉農(nóng)項目、資金和發(fā)展要素^[2]，構(gòu)建鄉(xiāng)村集成改革新機制，堅持系統(tǒng)解決找回耕地、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地、城市建設(shè)用地指標(biāo)、鄉(xiāng)村治理、改善農(nóng)民生活品質(zhì)等問題，全市統(tǒng)一謀劃統(tǒng)籌推進，整合市涉農(nóng)項目、資金、政策和各種發(fā)展要素，形成全新的推進全市鄉(xiāng)村集成改革新機制。

2.實施“土地流轉(zhuǎn)+村莊經(jīng)營+業(yè)態(tài)培育”。要暢通城鄉(xiāng)要素流動^[3]，堅持重點突破，推進農(nóng)房集聚、村鎮(zhèn)提升。通過大力推進農(nóng)房集聚、村鎮(zhèn)提升，對騰退的宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，適合發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的，引進社會資本發(fā)展民宿等文旅產(chǎn)業(yè)，推動鄉(xiāng)村全面振興，不適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的，按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要求復(fù)墾為耕地，結(jié)合宅基地增減掛鉤、耕地占補平衡，解決城市建設(shè)用地指標(biāo)。

3.建設(shè)耕地保護示范區(qū)^[4]，聚力提升耕地綜合收益。一是實施“一田多作”。在推進“農(nóng)田四變”過程中，馬鞍山市積極探索“稻蝦連作”、“蝦稻魚”等新型種養(yǎng)新模式，探索“一田多作”，實現(xiàn)了一畝田產(chǎn)稻千斤、產(chǎn)值萬元的“一、千、萬”目標(biāo)，耕地綜合收益大幅提高，“一田多作”值得推廣。二是建設(shè)耕地保護示范區(qū)?？山梃b先行地區(qū)經(jīng)驗，如江蘇省常州市在推進耕地保護各項工作中，以建設(shè)耕地保護示范區(qū)為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮耕地多種功能，提升耕地綜合收益。在建設(shè)耕地保護示范區(qū)的過程中可深入挖掘耕地的功能，將耕地的生態(tài)價值、文化傳承、碳匯等功能融入鄉(xiāng)村振興各項工作，提升耕地綜合收益，實現(xiàn)耕地保護與鄉(xiāng)村振興的雙贏，打造耕地保護新樣板。

（二）堅持市場思維，盤活鄉(xiāng)村資源

要運用市場邏輯，發(fā)揮市場決定性作用。初步匡算，馬鞍山市“農(nóng)田四變”二十條支持政策需要市本級財政資金投入5000-7000萬元?？h區(qū)也需相應(yīng)配套。改田成本哪里來，浙江堅持市場導(dǎo)向，為我們提供了經(jīng)驗借鑒。

1.建立健全項目儲備庫，鼓勵社會資本投入。堅持市場思維，鼓勵社會資本投入“農(nóng)田四變”改革。加大“農(nóng)田四變”改革各項政策宣傳力度，梳理和整理“農(nóng)田四變”各類項目，形成市縣區(qū)和鎮(zhèn)村的“農(nóng)田四變”項目庫，并及時公布，吸引社會資本參與。

2.實施競拍交易，盤活鄉(xiāng)村閑置資源。馬鞍山市宅基地用地粗放，農(nóng)村人均居住用地面積較高，根據(jù)2020年國土變更調(diào)查成果，全市農(nóng)村宅基地20105.75公頃（30.16萬畝），農(nóng)業(yè)人口104.9萬人，人均宅基地191.67平方米。同時“一戶多宅”現(xiàn)象客觀存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市涉及一戶多宅約2萬余宗，約占全市農(nóng)村宅基地總宗地數(shù)的5%。從村莊建設(shè)用地占比來看，一般村莊中閑置超過2公頃。我們要發(fā)揮市場決定性作用，逐步探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房、爭取農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)益。當(dāng)前要做好相關(guān)的摸底工作，搞清楚全市閑置宅基地和閑置農(nóng)房數(shù)量。

3.創(chuàng)新盤活機制，提升宅基地的財產(chǎn)性。一是實施競拍交易。盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，在發(fā)達先行地區(qū)已有較為成熟經(jīng)驗，我們要發(fā)揮市場決定性作用，逐步探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度、盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房、爭取農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性權(quán)益^[5]。馬鞍山市在含山縣的環(huán)峰、陶廠、銅閘、昭關(guān)等探索試點，開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用。當(dāng)前要做好相關(guān)的摸底工作，搞清楚全市閑置宅基地和閑置農(nóng)房數(shù)量，制定鼓勵盤活存量土地的政策措施。二是加強農(nóng)村農(nóng)民建房用地規(guī)劃和管理。依據(jù)現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，立足現(xiàn)有基礎(chǔ)進行房屋和基礎(chǔ)設(shè)施改造，充分利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地等存量建設(shè)用地，充分利用低丘緩坡和“四荒地”，盡量不占或少占耕地。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，依法依規(guī)，引導(dǎo)農(nóng)民集中建房，以集中促進節(jié)約集約，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用率。

（三）堅持發(fā)揮政府作用，建立健全服務(wù)保障機制

“農(nóng)田四變”改革涉及社會的方方面面，需要更好發(fā)揮政府作用。統(tǒng)籌組織耕地連片流轉(zhuǎn)，由村集體經(jīng)濟組織、村民理事會組織發(fā)動，在農(nóng)戶自愿的前提下，通過農(nóng)戶之間互換并地、村集體統(tǒng)籌、統(tǒng)一經(jīng)營、集中連片對外流轉(zhuǎn)等多種方式開展承包土地整合，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。目前，馬鞍山市土地流轉(zhuǎn)率已達65%，下一步可通過多種方式，進一步提高土地流轉(zhuǎn)率。

1.堅持示范引領(lǐng)，積極引進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等新模式^[6]。堅持信用引領(lǐng)，明確土地權(quán)屬和現(xiàn)狀。農(nóng)民和第三方在“農(nóng)田四變”改革中很難完全信任彼此，需要政府發(fā)揮在土地權(quán)屬和地塊現(xiàn)狀中的確認(rèn)作用，減少工作推進難度和日后糾紛。要加快制定規(guī)范和扶持“農(nóng)田四變”改革的相關(guān)政策，發(fā)揮政策和資金的杠桿和示范效應(yīng)，積極培育發(fā)展相關(guān)中介組織，推動建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，積極引進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等新模式。

2.開展“五統(tǒng)五促”，聚力強化后備耕地儲備。一是推進“小田變大田”和礦山生態(tài)修復(fù)復(fù)墾利用。通過穩(wěn)步推進全域土地綜合整治和合理安排礦山生態(tài)修復(fù)復(fù)墾利用強化后備耕地轉(zhuǎn)換。馬鞍山開展過兩輪工礦廢棄地復(fù)墾，第一輪是從2012至2017年，復(fù)墾總數(shù)約15000畝，第二輪是從2020年至2022年，復(fù)墾總數(shù)約1700畝，初步測算，馬鞍山市到2025年可復(fù)墾工礦廢棄地約1654畝。在推進“小田變大田”工作過程中對不適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目的，要按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田要求復(fù)墾為耕地。二是統(tǒng)籌開展“五統(tǒng)五促”。借鑒浙江“千萬工程”經(jīng)驗，開展“統(tǒng)籌村莊規(guī)劃，促進小村融大村；統(tǒng)籌水利建設(shè)，促進小圩并大圩；統(tǒng)籌環(huán)境整治，促進廢塘變活塘；統(tǒng)籌灌區(qū)發(fā)展，促進彎渠改直渠；統(tǒng)籌林耕發(fā)展，促進散林成片林”（簡稱“五統(tǒng)五促”）工作，有效增加后備耕地資源儲備，經(jīng)初步摸排，馬鞍山市“小圩并大圩”潛力資源約1505畝，“廢塘變活塘”潛力資源約41502畝，“彎渠改直渠”潛力資源約1722畝，“散林成片林”潛力資源約9085畝，全市“五統(tǒng)五促”潛力資源總共約11.44萬畝，前景令人期待。

（四）堅持人民至上，穩(wěn)慎平衡各方利益

“農(nóng)田四變”改革要堅持穩(wěn)字當(dāng)先，審慎平衡各方利益；要堅持農(nóng)民主體，維護農(nóng)民利益。土地對農(nóng)民有多重意義和價值，它不僅是生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民的保障和鄉(xiāng)愁，是多元價值的復(fù)合體。搞“農(nóng)田四變”改革，要切實尊重農(nóng)民意愿，有效維護農(nóng)民利益。

1.科學(xué)設(shè)定土地流轉(zhuǎn)價格、規(guī)模和時限。堅持糧食安全價值優(yōu)先，糧食的種植本身經(jīng)濟效益有限，我們在推進“農(nóng)田四變”改革中要科學(xué)研究，合理確定土地租金價格，科學(xué)設(shè)定不同縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村土地流轉(zhuǎn)價格的天花板，不能以簡單的價高者得，確保完成糧食種植；同時要適度控制流轉(zhuǎn)規(guī)模，科學(xué)確立土地流轉(zhuǎn)時限，土地規(guī)模效應(yīng)有其極限^[7]，過大規(guī)模的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)會嚴(yán)重擠壓本地大戶的土地流轉(zhuǎn)空間，太長的流轉(zhuǎn)期限不利于農(nóng)民分享土地未來的增值收益，也要提前研究。

2.推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障，提升集體經(jīng)營性用地效益。馬鞍山市集體建設(shè)用地分散化嚴(yán)重。由于村莊內(nèi)部空間利用規(guī)劃的缺失造成農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地分散化，根據(jù)馬鞍山市“三調(diào)”成果，村莊建設(shè)用地面積50.33萬畝，占全市建設(shè)用地的56.67%，人均村莊建設(shè)用地達到527平米（按2019年農(nóng)村常住人口計算），占比較高。由于農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地分散化，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)難以實現(xiàn)規(guī)模效益，導(dǎo)致生產(chǎn)成本高、收益低，村莊空心化與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化要求間的矛盾越發(fā)凸顯，在這樣越來越多的分散化的自然村加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大力提升教育、醫(yī)療、供水等公共服務(wù)水平，不但成本高，而且效果難以持久。

要堅持規(guī)劃縣域統(tǒng)籌。按照規(guī)劃引領(lǐng)的原則，在縣域甚至市域進行全面統(tǒng)籌，突出優(yōu)化布局、突出機制統(tǒng)一、突出一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升入市試點規(guī)模與規(guī)范性，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。按照“面積剛性、布局彈性”原則積極有序推進本輪村莊規(guī)劃編制。在堅持底線思維的基礎(chǔ)上，更多關(guān)注對村莊未來發(fā)展進行科學(xué)布局，并按照一定比例預(yù)留彈性集體建設(shè)用地指標(biāo)。

3.要推進“點狀供地”與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)地改革試點。對需要使用零星、分散建設(shè)用地的鄉(xiāng)村旅游項目，按照“建多少、征多少、供多少”的原則，實行“點狀供地”^[8]，推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)地改革試點。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，拓展延伸農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、消費等產(chǎn)業(yè)鏈需求，在農(nóng)業(yè)發(fā)展用地中增加適當(dāng)比例的農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)。審慎推進集體經(jīng)營建設(shè)用地入市試點。重點要構(gòu)建統(tǒng)一的地價體系、價值評估制度、交易規(guī)則、登記管理體系和服務(wù)監(jiān)管體系，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃方式。同時，差別化落實集體內(nèi)部入市收益分配機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體入市收益重點用于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項目等支出，村集體入市收益主要用于追加量化農(nóng)戶股權(quán)，以壯大村級集體經(jīng)濟和農(nóng)民收入。

（五）成立耕地保護督察機構(gòu)，強化部門聯(lián)動

耕地保護需要各部門通力協(xié)作。一是加強各部門間常態(tài)工作對接。通過日常電話溝通、見面交流、專題座談、發(fā)放提示函、書面征求意見等形式強化日常工作對接。特別是在重大項目用地預(yù)審選址工作階段，自然資源與規(guī)劃部門要與交通、水利、發(fā)改等部門共同謀劃，盡可能避免對耕地及永久基本農(nóng)田的占用。二是發(fā)揮市田長辦功能。要充分發(fā)揮問題“雙交辦”機制作用，對問題圖斑要同時交市級主管部門和縣區(qū)園區(qū)同步進行整改。三是成立市級耕地保護專門督察機構(gòu)。新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五章第四十四條明確國家自然資源督察機構(gòu)有權(quán)根據(jù)授權(quán)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務(wù)院確定的城市相關(guān)土地利用和土地管理情況進行督察，其中督察內(nèi)容的第一款就是耕地保護情況。目前，省級專門的督察機構(gòu)正在謀劃，建議結(jié)合巡視巡察機制的成功經(jīng)驗，率先成立市級耕地保護專門督察機構(gòu)，人員編制基于單列，落細(xì)落實耕地保護。

（六）堅持守正創(chuàng)新，系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗

要深入推進“農(nóng)田四變”改革，就必須堅持守正創(chuàng)新。對創(chuàng)新工作的督導(dǎo)，可及時發(fā)現(xiàn)工作推進中的問題，系統(tǒng)總結(jié)有效的推進做法，注重經(jīng)驗總結(jié)和提煉，形成可借鑒、可復(fù)制的馬鞍山模式。一是堅持第三方介入，扎實推動督導(dǎo)工作創(chuàng)新。第三方的監(jiān)督、考核和指導(dǎo)對推進“農(nóng)田四變”改革有其獨特功能，要聘請第三方對相關(guān)工作進行定期和不定期的督導(dǎo)和考核，及時公布相關(guān)考核情況，并強化第三方考核督導(dǎo)結(jié)果運用，將相關(guān)考核結(jié)果納入“兩強一增”行動考核。二是堅持系統(tǒng)提煉，分享馬鞍山經(jīng)驗范式。要及時總結(jié)提煉基層“農(nóng)田四變”改革鮮活案例，注重解決推進過程中的難點與痛點，總結(jié)不同縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的做法與經(jīng)驗，形成可借鑒、可復(fù)制的馬鞍山模式。當(dāng)前，可以博望區(qū)濱湖村實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變的“金土地”工程和當(dāng)涂縣綠梅水稻種植家庭農(nóng)場創(chuàng)建的“全區(qū)域布局、全價值鏈發(fā)掘、全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)”的“油菜三全高效”發(fā)展模式為抓手，系統(tǒng)總結(jié)“金土地”工程經(jīng)驗，分享“油菜三全高效”發(fā)展模式，實現(xiàn)“一田多用”（把農(nóng)區(qū)變成景區(qū)、把田園建成公園、把產(chǎn)品變成商品），探索傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向數(shù)字化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新路徑。

總之，我們深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，用大歷史觀來看待“小田變大田”問題，把控好節(jié)奏，逐步破解土地細(xì)碎化經(jīng)營問題，盤活農(nóng)村閑置土地資源，進行各方利益關(guān)聯(lián)，合理兼顧各方利益增加，發(fā)揮市場決定性作用，引領(lǐng)社會資本進入，完善相關(guān)制度安排，讓農(nóng)民從土地中獲得持久穩(wěn)定收益，推進馬鞍山宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

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