公平與效率目標下農地二輪延包的實施路徑研究

摘要：我國農村地區(qū)第二輪土地承包即將相繼到期，緊要之處在于如何制定延包的實施方案，實現(xiàn)農地制度安排的帕累托最優(yōu)。以公平和效率兩個方面作為切入點，梳理二輪延包面臨的公平和效率問題，并在此基礎上分別探析了實現(xiàn)公平和效率的理論邏輯，最后提出公平與效率相統(tǒng)一的實施路徑。主要研究結論：要通過確保土地承包經營權的平等取得來保障機會公平，部分地區(qū)可通過“大穩(wěn)定、小調整”的土地調整或利益調整的方式解決起點公平問題；通過土地流轉、互換并地和抓住高標準農田建設契機破解土地細碎化格局的思路來解決效率問題；農地二輪延包實施中更重要的是要建立“承包地退出與收回機制”和“未承包地管理機制”兩個機制實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

關鍵詞：二輪延包；公平與效率；互換并地；承包地退出；未承包地管理

中圖分類號：F321. 1 文獻標識碼：A 文章編號：1671?816X （2024） 05?0065?10

一、問題的提出

“第二輪土地承包到期后再延長30 年”是堅持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變、鞏固和完善農村基本經營制度的重要舉措。我國大部分地方第二輪土地承包是從1998 年前后開始至2027年前后止，但如小崗村等較早實行家庭承包經營的地方從2023 年年底開始就陸續(xù)到期。自黨的十九大報告的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，就首次明確提出農村土地承包經營制度要“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變， 第二輪土地承包到期后再延長30年”； 近四年中央一號文件也一再強調推進延包試點工作以及制定工作指導意見，確保農村土地承包關系穩(wěn)定、順利延包； 臨近二輪延包之際，2024 年中央一號文件中進一步要求“啟動實施第二輪土地承包到期后再延長30 年整省試點”，全國范圍的延包工作開展已迫在眉睫。但現(xiàn)實中“有人無地種，有地無人種”“土地細碎化”等矛盾突出，農民群眾有不同程度的調地訴求，直接影響了農村土地延包工作的順利開展。為尊重農民意愿和主體地位，充分保障農民土地財產性權利，在大多數(shù)農戶原有承包權保持穩(wěn)定、順利延包的原則下，如何通過起點公平、機會公平，合理調節(jié)利益關系，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義成為政學兩界所關心的話題①。此輪土地延包的重點難點也在于如何制定延包實施方案，兼顧農村土地承包制度的公平與效率，以保障現(xiàn)實中無地少地、外嫁女和進城落戶等特殊群體權益，緩解人地矛盾問題以及能否利用二輪延包②的時間節(jié)點緩解土地細碎化問題， 銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30 年的政策。

公平與效率是人類社會的基本價值矛盾［1］，也是學者們經常探討的兩個話題。在土地延包方面，學者和政策制定者研究的重點也是如何實現(xiàn)延包政策公平與效率平衡的問題。目前學界已有不少學者對我國二輪延包問題進行了探討研究，譬如不少學者［2?5］ 都關注的無地少地農民權益保障研究，其實就是延包的公平問題。至于如何實現(xiàn)公平，田孟、李力東、劉強、姚志、胡凌嘯等學者提倡適當?shù)耐恋卣{整［6?10］；也有學者［2］ 提出可以基于其成員資格平等享有集體資產收益，或股權分配代替土地調整以保障其權益［9，11］。而羅必良等和宋浩楠等研究的土地細碎化［12?13］、李永萍、羅婷婷和陸林關注的撂荒治理［14?15］、謝玲紅等剖析的種糧效益低問題，則更多體現(xiàn)的是效率問題，并進一步探討破解之道［16］，如通過互換并地、小田并大田、培育新型經營主體，鼓勵適度規(guī)模提高農業(yè)生產經營效率。此外，在公平與效率如何均衡方面，劉靈輝和張迎新、羅玉輝和程恩富等學者雖探討了二輪延包公平與效率問題［17?18］， 但對于這兩者如何協(xié)調統(tǒng)一仍略顯不足，尤其是具體實踐路徑的研究方面。

本文從機會公平和起點公平兩個方面作為切入點，梳理二輪延包要注意的公平方面；并從農業(yè)生產效率和土地利用效率即資源配置效率兩個方面，剖析二輪延包要解決的效率問題。在此梳理的基礎上，分別探析了二輪延包實現(xiàn)公平和效率的理論邏輯，且進一步探討了同時兼顧公平與效率的沖突邏輯； 同時， 基于貴州省XF 縣第二輪土地承包到期后再延長30 年的實踐，提出為平衡兩者矛盾、實現(xiàn)公平和效率相統(tǒng)一的實踐路徑。

二、二輪延包面臨的公平和效率問題

（一）二輪延包面臨的公平問題

1. 集體成員承包經營權能否平等取得的機會公平問題

公平是現(xiàn)有的土地集體所有制賦予農戶不可剝奪的權利，《農村土地承包法》第五條第二款規(guī)定：“ 任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利?！?所以，屬于村集體經濟組織的成員，都有平等獲取集體土地承包的資格，人人有份。

第一，村集體成員資格能否平等取得。是否具有農村集體經濟組織成員的資格，直接關乎一個農民是否享有土地承包權［19］。所以，平等取得承包經營權的首要問題是，應確認村里哪些人具有集體成員資格， 又如何確保其認定的公平性。當外嫁女、離異女、入贅男等特殊群體在集體經濟組織成員身份認定時遭受不公時，直接影響到其承包土地的權利［20］。

第二，戶內成員承包權能否平等取得。承包經營權能否平等取得問題還存在于農戶內部之間。究竟是延包給原始承包經營權人，還是延包給有集體成員身份的家庭成員，即二輪承包期間戶內新增集體成員是否也參與第三輪的承包，與戶內原始承包人平等享有農戶承包權益。此外，戶內內部成員， 延包時如何保障“ 應登盡登”，延包證書上戶內共有人都有登記在冊。因為筆者調研也發(fā)現(xiàn)，也就算都是戶內成員，延包頒證登記時有些家庭戶主想把地留給兒子卻不給女兒，即土地承包經營權共有人名字里沒有女兒，如此一來， 戶內弱勢群體合法權益就無法得到保障，農戶內部糾紛也多源于此。

2. 戶與戶之間新一輪承包的起點公平問題

農戶之間人地失衡（即人均承包地面積不平等） 愈加嚴重的情況下，“公平”問題不容忽視，要制定更為科學合理的延包政策盡可能使得新一輪承包的“起點”公平。從課題組調研中的農民反復強調和學者們的關注點來看， 要想起點公平，消除矛盾糾紛隱患，重點需關注以下幾類特殊農戶延包的工作。

第一，私下賣地和違建戶。前些年，存在不少農戶私下買賣宅基地或承包地的現(xiàn)象，這些賣地或違建后不僅沒有依法處理，還因無地少地又要求分地，對于遵紀守法的農民而言，心里就有強烈的不公平感。譬如有農戶反映：“ 關鍵是有好多把地賣了，錢現(xiàn)在都花完了，造成沒地了又要求調整分地，你要再分給他公平嗎？我村就好多這樣的情況，一聽說要重新調整土地，好多人都要聯(lián)系把地賣掉再說調整的事?！薄爸匦路峙淇此乒?，其實是最大的不公，因為有的人家早就把地賣了， 有的人家用地建房了等等。” 把土地賣掉的和承包地上違建蓋房的農戶，再重新分地不又不公平了， 所以， 承包到期后二輪延包時，對于已賣出的承包地和已占用違建的耕地如何處置？又要如何推行延包工作才能做到公平？

第二，“無地少地”戶。“增人不增地，減人不減地”政策所造成的戶與戶之間人地不均是目前最主要的公平問題，比如一戶夫妻兩口人卻種著九口人的地［21］，讓人多地少的農戶家庭覺得非常不合理。“ 新增人口沒有地， 去世的人卻有地”， 多數(shù)農民認為這不公平， 甚至部分集體成員的生存得不到保障［22］。所以在繼續(xù)提倡該政策背景下， 二輪承包到期后的延包方式該如何設計，以緩解農民的不公平感，特別是如何解決二輪承包期內無地農戶土地問題。如若無視無地少地農戶的渴望和訴求， 不僅會固化其弱勢身份，使其落入貧困邊緣， 還會極大阻礙鄉(xiāng)村振興之路，間接影響整個社會的和諧發(fā)展［4］。

第三，“ 整戶消亡” 戶?！掇r村土地承包法》第十六條規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”， 當“ 整戶消亡”［23］ 后， 承包合同因一方的消亡應當終止。但調研中發(fā)現(xiàn)目前農村地區(qū)并未嚴格執(zhí)行這一措施：有子女等直系親屬（已獨立分戶） 的則由親屬繼續(xù)在耕種； 孤寡老人將承包地交給親屬或鄰居作為養(yǎng)老送終條件。這些約定俗成的非正式制度，村集體往往默認允許，但二輪承包到期后延包時他們留下的承包地究竟如何處理？倘若一直不收回，村集體的做法是否有悖于政策且有失公平？

第四，“ 進城落戶” 戶。全家戶口遷出進城落戶但在村內仍有承包地的農戶，雖然2018 年新修正的《農村土地承包法》第二十七條保護他們承包期內的合法權益：“ 承包期內， 發(fā)包方不得收回承包地”，“ 承包期內， 承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發(fā)包方， 也可以鼓勵其流轉土地經營權”， 但值得注意的是， 該法只強調了“ 承包期內”， 未寫明承包到期后，是否依然享有下一輪延包的權利，特別是進城落戶的下一代子女，是否享有承包經營權。

（二）二輪延包面臨的效率問題

二輪延包所面臨的效率問題可以從農業(yè)生產效率和土地資源利用效率兩個方面來探討。其中，“土地細碎化，地不好種”“農業(yè)效益低，無人種地”和“土地撂荒”現(xiàn)象是二輪延包無法回避的問題。

1. 土地細碎化，地不好種

我國農村一直以來都是人多地少，這樣的人地比例決定了戶均承包地面積的狹小，加之傳統(tǒng)的“平均主義”“繼承分割”等人文思想［24］ 和山區(qū)丘陵等地形條件，加劇了土地的細碎化。1978年家庭聯(lián)產承包責任制開始走上歷史舞臺后，當時為了盡量追求公平，考慮到各地的地形地貌和地質水文等自然條件，絕大部分地區(qū)都是按地塊“遠近肥瘦”、水田旱田等多種因素劃分等級，搭配分田到戶甚至是個人，造成每家每戶分得的承包地過于細碎化［25］。其后包括一輪延包，由于中央一直強調“ 保持農村土地承包關系穩(wěn)定”， 所以承包地的細碎化問題一直沒有得到有效解決。所以，可否利用二輪承包到期延包的時間節(jié)點將土地調集中，盡可能連片規(guī)模經營；以及如何調整，改善土地細碎化問題，是二輪延包中所要關注的重點。

2. 農業(yè)生產效益低，種地不劃算

現(xiàn)在國家糧食收購平均價格小麥0. 7325 元/公斤、水稻平均0. 719 元/公斤、玉米0. 6515 元/公斤、油菜籽1. 641 元/公斤①。在試點XF 縣調研時， 許多農民反映說“ 種地不掙錢”， 種田種地需要各方面的投資如化肥、殺蟲劑、除草劑和農具等， 不算人工成本每畝收益大概也僅幾百塊錢，普通家庭往往最多也就十來畝地，全部種上一年兩季收益也就幾千塊，各地區(qū)的實際情況或有所不同，但相差不大。倘若收成不好，租地雇傭的種植戶還要賠錢。農民算上自己的人工費，種植更是不劃算甚至虧損的。所以純靠種地養(yǎng)不活一家老小， 務農收入與務工收入相比很不劃算，年輕的勞動力往往會選擇外出務工，不愿意留在農村種地，此情況下繼續(xù)延包是否合理，這也是延包不得不面對的窘境。

3. 土地撂荒，資源配置效率低

土地資源配置效率低，最明顯的特征就是緊張的土地資源出現(xiàn)撂荒，“無人種地”引人擔憂。由于種地的機會成本高，所以許多農民不愿意待在農村，而愿意離鄉(xiāng)打工以獲得非農收入來維持生計。一方面農民外出務工沒有時間管理自己的土地，二是土地流轉市場尚未成熟，由此“人地分離”下，土地逐漸被農民忽視甚至撂荒，特別是在農村勞動力流出達到劉易斯拐點之后，丘陵山區(qū)出現(xiàn)明顯的耕地撂荒現(xiàn)象［26］。在二輪延包中，撂荒地也需繼續(xù)承包到戶，如何統(tǒng)籌利用二輪承包期間的撂荒地、同時遏制耕地撂荒，充分利用好緊張的土地資源，也是需要各地不斷的探索。筆者嘗試詢問過農民撂荒和無人種地的破解之道， 一個清江橋村農民說，“ 要把地給那些真正的種糧戶”（湖南省祁東縣清江橋村，2022 年1月5 日）。

三、二輪延包中實現(xiàn)公平和效率的理論邏輯

（一）實現(xiàn)公平的理論邏輯

1. 確保承包權益的公平取得

第一，為保障集體成員村集體經濟組織成員資格的公平取得，需規(guī)范并完善農村集體經濟組織成員資格認定辦法。城鎮(zhèn)化的進程中，城鄉(xiāng)二元結構逐漸瓦解，農村戶籍人口大量流動，農村集體經濟組織成員資格認定更加模糊，仍以戶籍作為成員身份確認的資格標準顯然已不合時宜［27?28］， 需綜合考慮“ 戶籍”“ 基本生存保障”和“權利義務”等因素［29］；其次，在法律法規(guī)方面，各省可先在省級層面立法或出臺相關的行政法規(guī)， 明確認定過程中應堅持的原則和實質標準，然后省-市-縣逐級制定指導意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級則結合當?shù)貙嶋H情況制定更具體的方案，以最大限度地統(tǒng)一省內農村集體經濟組織成員資格認定的標準［19］。第二，保障戶內成員承包權的平等取得。明確農戶內部成員對土地承包經營權的權利享有關系，實行準按份共有，有利于明確戶內各成員對土地承包經營權的享有情況。此外，要界定延包對象的資格，具有集體成員資格卻未實際承包取得集體土地承包經營權的戶內新增人口，也能參與第三輪的承包，與戶內原始承包人平等享有農戶承包權益，延包時重新更換土地承包經營權證，更新戶內共有人信息；但未取得集體成員資格的家庭成員， 就沒有土地承包經營權， 應該明確不能享有土地承包經營權益。第三，對于農戶內部的公平，應仍以血緣關系穩(wěn)定維持，如若成員外出打工、出嫁等情況，其他戶內成員對該份額承包地應當屬于代為耕種，處理戶內承包地糾紛時， 首先應當明確這一點。其次，由于村干部對村里情況較為熟悉，延包時村干部應該監(jiān)督保障“ 應登盡登”， 確認延包證書上戶內共有人都有登記在冊，保障戶內弱勢群體合法權益。

2. 適當?shù)耐恋卣{整實現(xiàn)起點公平

公平視角下，土地調整可以均衡集體經濟組織成員之間的土地，緩解人與地不平衡問題。因許多村幾十年未調整土地，承包權不平等逐步擴大，“ 人— 地” 矛盾問題逐漸突出。在二輪承包到期后的農戶調地意愿方面，鄭志浩和高楊研究表明反對“ 不得調地” 政策長久不變的農戶占39. 3%，意味著二輪承包到期后農民的土地調整意愿極為強烈［30］；張?zhí)m等研究也發(fā)現(xiàn)，對比當前想調整土地的農戶，二輪承包到期時想要調整土地的樣本農戶占比增至56. 72% ［11］。鑒于農民的調地訴求，不少學者也認為調地是必須的，允許土地調整符合當前農村的實際情況和農民的實際需要［6］， 但不能過于頻繁， 或可15 年大調整一次［7］。相關調查也表明，二輪承包期內，由于人口增減變化等因素，農村不少地區(qū)曾有過調地經歷和事實，以實現(xiàn)村內承包權的再分配［31?32］；所以， 在二輪承包即將到期， 矛盾突出的地方村組，可以利用二輪承包到期延包的時間節(jié)點進行“小調整”，緩解人地不匹配的矛盾［9］，并實現(xiàn)第三輪承包時起點公平，但最好是把決策權交給農民集體， 由村集體成員民主決議是否進行小調整［8］。

3. 適宜的利益調整實現(xiàn)起點公平

盡管大多數(shù)學者認可并提倡“大穩(wěn)定、小調整”的延包方案，但在具體實施上，二輪延包之際許多村莊存在無地可調的困境，因此，是否存在除“土地調整”以外的方式緩解人地矛盾是政策和現(xiàn)實所需。綜合目前學者研究，利益調整大致可以分為兩類： 第一類是賦予農民土地股份。在后確權時代農地利益調整的討論中，有學者提出土地股份制，對于經濟發(fā)達地區(qū)，可以尊重農民意愿，或實施“確權確股不確地”政策［9］，即不再確定農戶土地的具體位置和四至邊界，通過獲得土地等量化的股份來分得和享有相應的土地承包經營權權益。第二類是直接給予可替代性保障（如集體公益性崗位）、利益補償（如集體分紅、農村社保） 等替代土地調整實現(xiàn)土地的公平分配，做到下一輪承包的起點公平?，F(xiàn)實中，利益調整的做法在四川QS 和陜西YL 等二輪延包試點中也取得了較好的實施效果， 緩解了人地矛盾，也盡可能地實現(xiàn)了新一輪承包起點公平。

（二）實現(xiàn)效率的理論邏輯

1. 推進土地流轉

在二輪延包前，必然會確保完成農村承包土地確權登記頒證的收尾工作，在這確權頒證的基礎上進行農地流轉便水到渠成。同時，從上述清江橋村那位農戶的角度考慮，如何做到“把地給那些真正的種糧戶”， 即把地集中到務農種地人的手中避免“ 無人種地” 和“ 農地撂荒”， 在“ 穩(wěn)定土地承包關系” 和“ 不得將承包地打亂重分”的政策下，二輪到期延包明顯無法進行“大調整、打亂重分”， 因此， 在沒有調整采取“ 直接順延”模式延包的地區(qū)，將來也只有繼續(xù)通過土地流轉解決“ 有人無地種， 有地無人種” 問題，來實現(xiàn)效率。盡管近年來農村土地承包經營權流轉逐步加快，但目前特別是西部地區(qū)土地流轉市場發(fā)展尚未成熟，存在許多影響資源配置效率問題，如流轉不規(guī)范、口頭契約較多；流轉規(guī)模較小、效益不高； 流轉服務缺失、信息不暢；缺乏規(guī)范的管理和存在不少矛盾糾紛等問題［33?34］，所以，為了有效促進農地流轉提高土地利用效率，下一步要繼續(xù)規(guī)范土地流轉市場，建立完善土地流轉制度；同時，要通過土地流轉促進機械化、規(guī)模化經營，只有規(guī)?；洜I，農業(yè)生產效率才能顯著提高［35?36］； 另外從需求側考慮， 創(chuàng)造有效需求、考慮培育和發(fā)展新型主體（種養(yǎng)大戶、家庭農村和專業(yè)合作社等） 是進一步促進農地流轉市場發(fā)展的關鍵［37］。

2. 提倡互換并地

對于少數(shù)特殊村組屆時按照“大穩(wěn)定、小調整”原則，在個別農戶間作適當調整外，其他全國大部分農村地區(qū)將是“ 直接順延”， 許多矛盾或將繼續(xù)存在。這種情況下，則可提倡農戶之間的互換并地。提倡互換并地的依據(jù)主要有如下三點：其一，2013 年和2017 年的中央一號文件中都提出：“ 結合農田基本建設， 鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題”、“積極引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式，實現(xiàn)按戶連片耕種”。其二，《農村土地承包法（2018 年修訂） 》第三十三條規(guī)定：“ 承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換”。其三， 2019 年中共中央、國務院《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》中指明：“ 各地可在農民自愿前提下結合農田基本建設， 組織開展互換并地， 發(fā)展連片種植”。互換并地是解決土地細碎化經營問題的有效途徑之一。如遼寧省彰武縣，累計完成并地面積約6. 47萬公頃， 44. 2 萬塊地被合并成12. 4 萬塊， 涉及5. 4 萬戶、19. 6 萬人［38］。彰武縣通過互換并地后，效益非常明顯，方便了機械化規(guī)?；洜I生產， 每公頃可以增收3000 元、節(jié)約成本1000 多元， 成片流轉得以實現(xiàn)、流轉價格也相應的提高，多整理出來6. 8 萬公頃土地還用作公益事業(yè)用地、解決人地矛盾和發(fā)展集體經濟［38］。

3. 抓住高標準農田建設的契機

自20 世紀80 年代以來， 我國農村地區(qū)土地分散細碎的格局一直未有效破解，而當前高標準農田建設則是一個重要機遇。2019 年國務院辦公廳《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》指明：“建設高標準農田，是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措”。通過統(tǒng)籌推進田、土、水、路等各方面綜合配套建設， 進行地塊整治、土壤改良、平整土地、建設灌溉排水設施、修建田間道路等方式，提高農田質量，可確保糧食生產的穩(wěn)定性和可靠性。高標準農田能夠實現(xiàn)農田的集中連片、設施齊全的農田布局， 便于機械化作業(yè)，降低人工成本，有助于推動農業(yè)規(guī)?；洜I，促進農業(yè)產業(yè)向現(xiàn)代化轉型，提高農業(yè)生產效率。

此外，還可以通過社會化服務、生產托管的形式實現(xiàn)服務規(guī)模化， 進一步提高農業(yè)生產效率，促進農業(yè)現(xiàn)代化。首先，社會化服務組織可代表農戶統(tǒng)一進行種子、化肥等生產資料的購買， 降低購買成本的同時提高采購效率。其次，社會化服務能夠給農業(yè)生產提供先進的生產技術，機械化生產減少人力勞作的成本，提高總作物的產量、質量。與此同時，社會化服務組織收集市場信息，幫助農戶做出合理的生產、銷售決策，降低農戶的決策成本及風險。

（三）兼顧公平與效率的邏輯沖突

公平與效率的內生矛盾屬性表明，“ 為了公平就得犧牲某些效率，為了效率就得犧牲某些公平”［39］。上述實現(xiàn)公平與效率的理論邏輯之間，也有相互矛盾沖突之處。一方面，在注重承包權分配平等時，雖然提高了農戶獲得土地承包經營權的機會公平，但平等的承包權分配可能導致土地碎片化，尤其是面臨我國人多地少的局面，第二輪土地承包到期后，若重新分配調整土地，將帶來嚴重的土地細碎化問題。同樣，在土地調整均分時，雖然可以滿足農戶的公平訴求，但一定程度上也會影響產權穩(wěn)定、加大土地細碎化程度， 進而影響農業(yè)生產效率。其次， 在實踐中“ 承包權” 與“ 經營權” 依然緊密結合， 過于注重承包權分配的平等也會影響“ 經營權” 的集中，制約土地流轉和適度規(guī)模發(fā)展［40］，即公平的追求必然會犧牲某些效率。另一方面，過于追求農業(yè)生產效率和資源配置效率，如在一些地方為實現(xiàn)規(guī)模化經營， 強迫或變相引導農民土地流轉， 可能導致資源集中到少數(shù)大規(guī)模經營者手中，而一些小農戶可能失去土地、被迫成為工人或尋找其他生計，使得土地資源不均加劇，擴大貧富差距，損害社會公平。進一步，當大規(guī)模農業(yè)企業(yè)通過流轉獲得更多土地時，土地價格可能上漲，使得小農戶難以承擔土地租賃費用，從而陷入土地權益不均等境地。

四、二輪延包公平與效率的統(tǒng)一路徑

上述論述表明， 公平與效率難以兼得。然而，盡管公平與效率是一對矛盾體，但實現(xiàn)公平與效率的相對統(tǒng)一是可行的，并非不可調和［41］。貴州省XF 縣于2020 年獲批為第二輪土地承包到期后再延長30 年整縣試點， 2021 年10 月基本完成并驗收， 基于課題組在XF 縣試點地區(qū)的調研來看， 公平與效率除了通過上述的承包權益公平、土地流轉和互換并地等理論邏輯實現(xiàn)外，在二輪延包的實施階段， 更需要建立兩個機制：“承包地退出機制”和“未承包地管理機制”（如圖1），在保持土地承包關系基本穩(wěn)定的基礎上，進一步實現(xiàn)二輪延包公平和效率的統(tǒng)一。

（一）健全與完善承包地退出與收回機制

雖然《農村土地承包法》對承包地退出進行法律規(guī)定，不少學者也對承包地退出問題做過深入研究［42?44］，但現(xiàn)階段農戶土地承包退出渠道十分有限、補償機制尚不完善，呈現(xiàn)出低效率的沉悶狀態(tài)， 所以實際退出承包地的農戶“ 寥若晨星”［45］。農村承包地退出機制的缺乏或不完善，制約著土地資源要素功能的發(fā)揮，不利于農業(yè)適度規(guī)?；洜I的推進［46］；出現(xiàn)離村不棄地等人地分離現(xiàn)象，最關鍵的原因也在于缺少農村承包地退出機制［7］。二輪承包即將到期，所以建立農村承包地退出機制顯得尤為緊要，在農村承包地二輪延包開始之前，允許有條件的地區(qū)穩(wěn)步漸次推進承包地退出工作［47］。借鑒試點XF 縣的做法，第一， 明確有償退出的原則， 堅持“ 自愿退出、公平公正” 的原則。第二， 明確有償退出的條件。退出承包地需是因進城落戶、有穩(wěn)定的非農收入，或是因失去勞動力、無法履行土地承包合同和義務的農戶。第三，規(guī)定說明退出補償?shù)姆绞?、資金來源、實施退出的主體、退出的流程，以及允許部分還是全部退出。第四，農戶自愿有償退出承包地后，不得以承包地面積少于全村平均水平為由再次向村集體申請承包地。如在XF縣XS 鎮(zhèn)XB 村，由于耕地臨河導致暴雨時易被淹沒，耕地質量不高，加之農戶外出務工，使得農戶家中耕地無人耕種。農戶的土地收益訴求與村集體為發(fā)展村集體經濟的共同驅動下，該地塊農戶代表與村委會進行商討，明確有償退出的補償方式和資金來源等方面，按相關補償標準一次性賠償，由政府牽頭與公司簽訂合作框架協(xié)議，明確各方利益分配，待項目盈利后按比例從項目收益中提取資金，由村集體采取“六權共享”模式分配。最后，農戶與村集體商討后一致同意，農戶有償退出承包地，按相關補償標準一次性獲得補償。該村農戶總計自愿有償退出承包地約1. 69公頃，20 戶農戶獲得補助資金約105 萬元，自愿有償退出的承包地納入未承包地管理。

土地資源利用效率最理想的是，不種地農戶要將承包經營權退還村社集體、退出農戶可以獲得一定數(shù)量土地租金收益，且當農戶愿意種地時可以隨時要回土地耕種［48］。但在地方財政窘迫的情況下，需要中央承擔起農戶承包地退出的經濟補償，設立專項資金［45］。進城落戶等不再耕種的通過承包地退出機制退出土地， 防止土地拋荒、提高利用效率。此外， 需明確收回承包地的情況，尤其是明確“消亡戶”的認定標準，規(guī)范其承包地收回程序與流程， 對于認定為整戶消亡的，村集體應分類逐步收回，促進農村承包地權益的公平公正［49］。

（二）建立未承包地管理機制

對農戶承包地退出和“整戶消亡”喪失承包主體資格收回的承包地，納入農村集體經濟組織未承包地①進行管理， 建立未承包地管理機制。村集體的未承包地實行備案登記及臺賬管理，其使用與管理也需遵循村集體資源管理的民主管理程序，即對未承包土地的出租、承包、調整等操作，必須制定詳細的工作計劃，并需經過村民代表大會的表決通過，隨后按照工作計劃有序組織和實施。在該機制下，為做到新一輪承包的機會公平、起點公平和實現(xiàn)效率，村集體將所有未承包地劃分為兩類進行管理。

第一類未承包地用于二輪延包無地少地農戶土地調整，緩解人地矛盾突出的情況。一是明確無地少地農戶的調地范圍、調整標準。因一輪和二輪承包期間將承包地賣了或占用違建造成地少的農戶明確不在調地的范圍，涉嫌違法的，后期由國土資源管理等相關部門依法處理。調地面積規(guī)則借鑒試點縣XF 的做法， 可按照調整分配后不高于全村的平均耕地面積，調整對象應是農村集體經濟組織成員，包括新加入農村集體經濟組織且符合承包條件的農戶、在二輪承包期間未取得承包地且符合承包條件的農戶、因家庭戶內人口增長造成人均耕地較少的農戶。二是明確無地少地農戶的調整流程。先由無地少地農戶根據(jù)村集體未承包地情況提出后調整承包地申請，村集體經濟組織根據(jù)農戶的申請擬定調地的方案，并經過民主表決和公示后，簽訂第三輪承包合同并報備鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級逐級審核，符合頒證條件的即可給予登記， 同時頒發(fā)延包證書。

第二類未承包地用作發(fā)展集體經濟的要素資源，盤活農村集體資源，發(fā)展壯大集體經濟。村集體經濟的壯大， 一方面能夠改善農業(yè)生產條件，以提高農業(yè)生產效率；另一方面，集體經濟的壯大可以增加農民和村集體財產性收入，直接提升集體成員生活水平，給村集體成員帶來更多的福利和保障性質［50］。在XS 鎮(zhèn)XB 村的案例中，村集體將第二類未承包地，采取其他承包方式發(fā)包給貴州水之源新農業(yè)科技發(fā)展有限公司發(fā)展生態(tài)漁養(yǎng)殖項目，項目實施主體與村集體形成股權共享模式，在項目實施主體、村集體與農戶之間建立利益聯(lián)結機構， 村集體每年固定分紅5000元，有償退出農戶固定分紅20 元/公頃，建成了淡水魚養(yǎng)殖基地，預計年產淡水魚300 噸，市場價3 萬元/噸，年經營收入900 萬元。這表明，二輪延包“調地”不能實現(xiàn)的情況下，還可以在壯大村集體經濟的基礎上通過固定分紅等“ 調利”方式緩解成員之間的不公平感，從“地外”解決人地矛盾特別是無地少地群體的安置與補償，實現(xiàn)公平和效率的并行。

五、結語

改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶，新時代深化農村改革的主線仍然是處理好農民和土地的關系。第二輪土地承包到期后再延長30 年，對于少數(shù)特殊村組屆時按照“大穩(wěn)定、小調整”原則在個別農戶間作適當調整外，其他全國大部分農村地區(qū)將是“直接順延”，許多矛盾或將繼續(xù)存在，“有人無地種，有地無人種”問題依然無法解決，如果二輪延包處理不當，或將帶來無法想象的社會矛盾［9］。共同富裕目標下，也要求第二輪延包的實施路徑必須堅持公平與效率的統(tǒng)一。想要富裕就必須“把蛋糕做大”，所以要注重效率，同時，共同富裕是全體人民的富裕，因此要求我們要更加重視公平，把蛋糕分好。

鑒于此，本文探析了二輪延包之際農地承包實現(xiàn)公平與效率的理論邏輯， 并基于延包試點XF 的實踐經驗， 提出實現(xiàn)公平與效率平衡統(tǒng)一的路徑。第一，規(guī)范并完善農村集體經濟組織成員資格認定辦法，保障戶內成員承包權的平等取得，處理好戶內承包地矛盾糾紛，確保農民承包權益的公平取得， 保障新一輪承包的起點公平。第二，尊重農民意愿，適當進行土地調整。第二輪土地承包到期后要不要先調整再發(fā)包，若先小調整該怎么調，這些問題或許村集體和農民自己心里最清楚， 最好是尊重農民的意愿和主體地位，把決策權交給農民集體，由集體成員民主決議。傾聽群眾意愿，對于群眾意見相當突出的地方，村集體要充分發(fā)揮“統(tǒng)”的功能和實施主體地位，進行矛盾化解。延包時將“調地”與“調利”方式相結合，保障農戶平等享有農村土地承包經營權。第三，在確權頒證、承包穩(wěn)定的基礎上，建立健全土地流轉制度，推進土地流轉，提倡農民之間的互換并地和抓住高標準農田建設契機以緩解土地細碎化問題并提高農業(yè)生產效率。第四，建立“承包地退出與收回機制”和“未承包地管理機制”兩個協(xié)調機制，促進農村土地承包地權益公平公正的同時發(fā)展壯大村集體經濟，增加農戶財產性收入，平衡農地承包公平和效率之間的矛盾、實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。處理好第二輪土地承包到期后再延長30 年政策推行的公平與效率關系，穩(wěn)定承包關系順利延包，確保國家糧食安全，也為推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)共同富裕鋪路。

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（編輯：牛曉霞）

基金項目：國家社會科學基金項目“多重邏輯視角下農地延包實施路徑研究”（21BJY040）；貴州省高校人文社會科學研究項目資助“貴州鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展研究”（2024RW113）