農(nóng)村土地調(diào)整的實現(xiàn)邏輯及影響因素

摘要：以公共池塘資源治理為視角，借助制度分析與發(fā)展框架，通過一個村組的案例，采用理論分析法和案例分析法，探討土地調(diào)整的內(nèi)在邏輯和影響因素。研究發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)整具有復雜的發(fā)生邏輯，單一因素難以決定其實現(xiàn)，而是多種因素的互動作用結(jié)果；村莊的自然物質(zhì)條件、社會經(jīng)濟條件和通用制度規(guī)則等外部變量通過影響土地調(diào)整的交易成本，影響了土地調(diào)整的選擇。在土地調(diào)整的過程中，土地調(diào)整的參與者數(shù)量越少，越容易達成決策和實踐的統(tǒng)一。另外，調(diào)地傳統(tǒng)為土地調(diào)整提供了非正式的制度依據(jù)，促成了土地調(diào)整的實現(xiàn)。研究結(jié)果展現(xiàn)了土地調(diào)整的成因與過程，提供了來自試點地區(qū)土地調(diào)整的經(jīng)驗證據(jù)，為理解農(nóng)村的土地調(diào)整問題和二輪延包工作的順利開展提供參考。

關鍵詞：土地調(diào)整；制度分析與發(fā)展框架；公共池塘資源

中圖分類號：F310 文獻標識碼：A 文章編號：1671?816X （2024） 05?0053?12

一、問題的提出

中國農(nóng)地制度一直朝著穩(wěn)定土地承包關系的方向發(fā)展 ［1］。但一系列調(diào)查研究表明，農(nóng)村的土地調(diào)整仍在不同程度地發(fā)生。例如， 根據(jù)對浙江、遼寧等8 個省份215 個村莊的調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，約25% 的村莊重新分配了一次土地，樣本村莊的土地平均調(diào)整次數(shù)為1. 7 次，平均調(diào)整期限為7～8 年［2］；江蘇、四川和河北等6 個省份118 個村莊在1998—2008 年發(fā)生土地調(diào)整的村莊比例超過了37. 8% ［3］；1989 年以來江西省有70% 的農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整［4］。而且， 不同地區(qū)的土地調(diào)整發(fā)生頻率呈現(xiàn)顯著差異， 基于東、中、西部 6 省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1980—2008 年，東、中部地區(qū)農(nóng)地大調(diào)整頻率高于西部地區(qū)，而東、西部地區(qū)農(nóng)地小調(diào)整頻率高于中部地區(qū)［5］。隨著中國大多數(shù)農(nóng)村的第二輪土地承包期即將到期并陸續(xù)開展延包工作，各村迎來了一個解決在二輪承包期內(nèi)積累的人地矛盾的窗口期，能否妥善處理好土地調(diào)整問題很可能會成為一個不得不面對的挑戰(zhàn)，而解決土地調(diào)整問題的基本前提就是要首先厘清土地調(diào)整發(fā)生的內(nèi)在邏輯。

對于農(nóng)村土地調(diào)整時有發(fā)生的原因，現(xiàn)有研究從交易費用、自然特征和制度變遷等多個視角進行了探索。部分學者從稅費負擔和干部尋租激勵［6］、村莊地理和交易費用［7］ 等方面解釋了村莊土地調(diào)整的原因。另有一些學者認為在中國的農(nóng)村土地調(diào)整制度變遷中， 中央政府“ 不得調(diào)地”的政策并非一開始就明確地、強制地、毫無彈性地完全禁止，不同時期中央政策文本其實具有一定的“模糊性”［1］，正是這種“有意模糊”［8］ 的漸進式實施特征，為土地調(diào)整的村莊實踐創(chuàng)造了條件。以上研究為尋找中國農(nóng)村土地調(diào)整存在的關鍵因素進行了卓有成效的探索，但可能忽視了兩個重要問題：一是土地調(diào)整是多重因素共同作用的結(jié)果， 從單一因素出發(fā)難以反映土地調(diào)整全貌，有必要更加全面系統(tǒng)地看待該過程；二是土地調(diào)整的實現(xiàn)需要經(jīng)歷集體討論、集體決策和集體實施的復雜過程，并非輕而易舉就能實現(xiàn)，但對這個過程的分析目前還不充分。當前，各地第二輪土地承包正陸續(xù)到期，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分試點村莊在此次延包過程中計劃再次開展土地調(diào)整，為研究農(nóng)村土地調(diào)整的實現(xiàn)邏輯提供了極具時效性和代表性的素材。本研究將基于制度分析與發(fā)展框架，結(jié)合試點村組的案例，分析農(nóng)村土地調(diào)整如何在多種因素的互動作用下最終實現(xiàn)。

二、何以可能：農(nóng)村土地調(diào)整的實踐

（一）案例選擇

本文選擇的案例是A 省T 市D 村民小組的案例。案例資料來源于2022 年3 月開展的專題調(diào)研，調(diào)研組采取了半結(jié)構式訪談、實地觀察、二手資料采集相結(jié)合的方式獲取案例資料，保證了案例數(shù)據(jù)的相互補充和三角驗證。選擇這一案例的原因主要在于： 一是自2020 年開始， 中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后組織開展了三批第二輪土地承包到期后再延長30 年試點，D 村民小組作為第一批試點的村組已經(jīng)基本形成了完整的延包方案，對其土地調(diào)整決策過程進行分析對其他地區(qū)具有借鑒意義；二是D 村民小組在二輪承包期內(nèi)多次開展土地調(diào)整，他們的土地調(diào)整方案并非只針對二輪延包試點， 而是在當?shù)囟喾N自然、經(jīng)濟、社會等因素共同作用下形成的，因此，D 村民小組是一個有助于分析和理解農(nóng)村土地調(diào)整長期存在原因的代表性和典型性案例。通過分析案例的土地調(diào)整動態(tài)實踐過程，有助于獲得更多有價值的推斷，具有較強啟發(fā)意義。

（二）案例介紹

D 村民小組所屬的村莊共下轄25 個村民小組，該村于1995 年開始實施二輪土地承包，1995年后，村內(nèi)的大部分村民小組均未進行過土地調(diào)整，只有少數(shù)村民小組每3～5 年進行一次“小調(diào)整”。而D 村民小組則約定“十年一調(diào)整”，并分別于2005 年和2014 年進行兩次土地調(diào)整。2014年后，D 村民小組又分別因土地確權頒證和高標準農(nóng)田建設進行了兩次土地調(diào)整。截至試點前，D 村民小組共有農(nóng)戶28 戶，包括有地農(nóng)戶25 戶，無地農(nóng)戶3 戶； 總?cè)丝?12 人， 其中有地人口88人（含有地已死亡人口7 人），無地人口24 人。

1995 年二輪土地承包時，D 村民小組參與二輪承包人口共86 人，承包耕地面積8 公頃，人均0. 09 公頃。1995 年后，D 村民小組共進行了四次土地調(diào)整，第一次調(diào)整是2005 年，第二次土地調(diào)整是2014 年。2014 年進行土地調(diào)整時，D 村民小組參與二輪土地承包人口為95 人，二輪承包耕地面積為11. 49 公頃①， 人均0. 12 公頃。當年， 組內(nèi)耕地已基本實現(xiàn)整組流轉(zhuǎn)，為了適應規(guī)模經(jīng)營需要， 部分農(nóng)戶在組內(nèi)進行了小范圍土地調(diào)整。第三次土地調(diào)整是2016 年。2016 年D 村民小組開始土地確權工作，確權總面積為12. 24 公頃，確權人口以2014 年人口（95 人） 為基準， 人均0. 15 公頃。由于組內(nèi)承包地已全部流轉(zhuǎn)，因此土地確權面積與地塊界限按地塊與戶的順序進行指界平均劃分。第四次土地調(diào)整是2018 年。當年，D 村民小組實施了高標準農(nóng)田建設項目，經(jīng)全體村民代表研究商議，全組土地的使用被分為三個部分。其一，預留集體機動地。保留不利于種植的1. 33 公頃高崗地作為集體機動地，該部分不作土地平整并統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給古典磚瓦廠取土，收益作為組集體收入進行使用和再分配。其二，公共設施建設用地。在高標準農(nóng)田建設中，0. 56 公頃土地被用于修建路、溝、渠、堤壩等公共設施。其三，承包到戶土地。D 村民小組約定將2014 年整組流轉(zhuǎn)給大戶的12. 35 公頃土地繼續(xù)流轉(zhuǎn)（此面積以2016 年土地確權面積為基準），土地流轉(zhuǎn)租金以2014 年的有地人口為基數(shù)（95 人），按人均約0. 13 公頃分配到戶，且約定租金分配每五年根據(jù)成員變動情況調(diào)整一次。

1995 年二輪土地承包時，B 村D 村民小組參與二輪承包農(nóng)戶為22 戶86 人。2014 年第二次土地調(diào)整時，D 村民小組共有農(nóng)戶28 戶，參與承包農(nóng)戶25 戶95 人。2016 年， D 村民小組完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，確權農(nóng)戶25 戶，登記共有人口100 人，實際有田人口95 人。截至延包方案制定時， D 村民小組共有農(nóng)戶119 人，其中有地人口95 人①，無地人口24 人。在無地人口中，包括新出生9 人、農(nóng)轉(zhuǎn)非2 人、婚入4 人、婚出戶口未遷出5 人、離婚戶口未遷出1 人、其他人口3 人。

D 村民小組通過召開村民代表大會、選舉產(chǎn)生工作小組等辦法，根據(jù)二輪承包以來土地、人口等變化情況，最終擬定并通過土地調(diào)整方案草案，明確集體經(jīng)濟組織成員認定辦法等內(nèi)容。經(jīng)多次協(xié)商，D 村民小組最終開展土地調(diào)整。具體方案為對已確權成員實行“確權確畝不確地”方案， 對未來新增成員實行集體機動地保障辦法，即對2018 年已確權到戶的12. 35 公頃承包地，D村民小組首先按照集體經(jīng)濟組織成員確定辦法重新確定承包人口104 人，采取“確權確畝不確地”的形式繼續(xù)承包到戶，人均面積0. 19 公頃。由于經(jīng)過高標準農(nóng)田整治項目， 該塊土地利于流轉(zhuǎn)，因此D 村民小組根據(jù)有地人口平均分配土地流轉(zhuǎn)租金的辦法具體實施，有地人口和家庭承包耕地總面積在新的承包期內(nèi)保持三十年不變。同時，對未分配到戶的1. 33 公頃集體機動地，繼續(xù)由集體統(tǒng)一經(jīng)營或流轉(zhuǎn)，所得收入在進入新的承包期后，專項用于新增人口的利益補償（規(guī)定補償不得高于其他成員延包的土地承包權標準，實際與已確權成員的流轉(zhuǎn)租金分配一致）、集體公益事業(yè)建設、困難成員救濟等，款項由B 村集體股份經(jīng)濟合作社設立專戶進行管理。該方案綜合考慮了既定的土地資源和變動的成員身份，在成員權益保障方面，兼顧了已確權成員和未來新增成員的相關權益；在土地分配方面，對已確權到戶土地和集體機動地進行統(tǒng)籌安排，得到了集體成員的認可并最終實施。

三、何以達成：農(nóng)村土地調(diào)整的實現(xiàn)邏輯

（一）分析框架

制度分析與發(fā)展（IAD） 框架是理解社會行為和公共事務治理的經(jīng)典分析框架，被廣泛應用于公共池塘資源的研究［9］。中國農(nóng)村的土地資源屬于公共池塘資源的一種 ［10］， 其原因在于： 一是土地歸集體所有，由集體成員共享，具有非排他性；二是土地相對稀缺，刺激集體成員競爭性獲取和利用，具有競爭性。同時農(nóng)村土地有明顯的成員邊界，是具有封閉性的公共池塘資源?，F(xiàn)實中，動態(tài)變化的農(nóng)村人口和基本固定的土地資源稟賦之間存在不匹配問題，導致中國農(nóng)村人地矛盾現(xiàn)象普遍存在，即使中國農(nóng)村勞動力普遍外流，農(nóng)村土地資源的財產(chǎn)價值和保障價值對農(nóng)民而言依然十分重要，常常出現(xiàn)少地農(nóng)戶希望通過土地調(diào)整等方式從集體獲得更多土地資源的情況，這構成公共池塘資源的治理困境。此外，我們認為中國農(nóng)村的土地調(diào)整并非受單一因素影響，而是多個因素的互動作用共同導致了土地調(diào)整的發(fā)生，IAD 框架提供了一個有力的工具，用于清晰闡釋多重因素的相互作用聯(lián)合決定產(chǎn)出的過程。因此，本研究借助IAD 框架呈現(xiàn)中國農(nóng)村土地資源的治理過程， 解釋土地調(diào)整的實現(xiàn)邏輯。

1. 行動舞臺

行動舞臺是IAD 框架的核心分析單元，指的是個體參與者之間相互作用、交換商品和服務、解決問題、相互支配或斗爭的社會空間，主要包括行動情景和該情景下的參與者兩個部分。其中， 行動情景即參與者所采取的行為或策略空間；參與者是行動舞臺上進行決策的主體，他們根據(jù)自身的地位和選擇集采取行動［11］。在行動舞臺中，參與者和行動情景在外部變量的影響下互相影響并產(chǎn)生相應結(jié)果［12］。農(nóng)村土地調(diào)整的實現(xiàn)過程和結(jié)果體現(xiàn)了IAD 框架中各個要素的相互作用， 因此， 本文將農(nóng)村土地調(diào)整視為一個行動舞臺。

2. 外部變量

除了行動舞臺，IAD 框架還關注那些影響和決定行動舞臺的潛在變量。任何具體的行動情景的結(jié)構都由三組外部變量所決定，即自然物質(zhì)條件、經(jīng)濟社會屬性和通用制度規(guī)則［13］。基于現(xiàn)有文獻，一個村莊中的土地是否發(fā)生調(diào)整或者在什么規(guī)模上進行調(diào)整取決于很多因素，比如人口的變動、土地資源稟賦的狀況、勞動力與信貸市場、村里的傳統(tǒng)秩序等［14］。為了探究土地調(diào)整的實現(xiàn)機制，還原土地調(diào)整的決策過程，本文將進一步基于IAD 框架分析以上三組外部變量對土地調(diào)整的影響。

3. 交互作用的過程與結(jié)果

IAD 框架中的交互作用過程是指在自然資源條件、社會經(jīng)濟屬性以及通用制度規(guī)則影響下，行動舞臺中具有不同特征的參與者根據(jù)具體的行動情景進行決策并采取行動，進而引致特定的結(jié)果［12］?，F(xiàn)實中，上述交互過程就是公共池塘資源自主治理的具體表現(xiàn)，它能夠反映人、規(guī)則和治理對象（如資源） 的互動關系，起到協(xié)調(diào)人類互動、彌合沖突、增進共同利益的效果［15］。根據(jù)IAD 框架，探究二輪延包下土地調(diào)整存在的機制也需要綜合考慮土地調(diào)整的外部變量、行動情景和參與者特征的交互作用，進而總結(jié)出土地調(diào)整的實現(xiàn)邏輯。

總體而言，D 村民小組土地調(diào)整的發(fā)生是參與者和行動情景在外部變量的影響下通過交互作用形成的產(chǎn)物。本文將分別從行動舞臺、外部變量、交互過程和結(jié)果三個方面進行分析。

（二）案例分析

1. 行動舞臺

（1） 行動情景

D 村民小組土地調(diào)整實踐過程的三個階段大致構成了行動舞臺中不同的行動情景，主要包括調(diào)查摸底、方案設計、民主決策和方案執(zhí)行。

第一階段是調(diào)查摸底，這是土地調(diào)整實踐的第一步。清晰了解農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人口變化、人地不匹配狀況和農(nóng)民對土地調(diào)整的訴求構成調(diào)查摸底階段的主要內(nèi)容，其中，農(nóng)民對土地調(diào)整的訴求尤為重要。部分調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民對土地調(diào)整的態(tài)度存在較大差異，部分研究結(jié)論發(fā)現(xiàn)，支持土地調(diào)整的農(nóng)戶比例高于持反對意見的農(nóng)戶比例［16］，但另一部分調(diào)研結(jié)果顯示，反對土地調(diào)整的農(nóng)戶比例更高［17］。對此，部分學者認為，農(nóng)民在面對土地調(diào)整決策時，并非“完全理性”而是“有限理性”的［18］，這導致農(nóng)戶往往會“尋求滿意”而非“尋求最優(yōu)”［19］。同時，農(nóng)戶的訴求表達也是對土地調(diào)整的公平和效率的動態(tài)權衡過程，他們會根據(jù)資源稟賦、制度約束以及政策沖擊等外部環(huán)境因素的變化調(diào)整自己的認知、觀念和態(tài)度，形成新的有關土地調(diào)整的“主觀模型”［20］， 甚至會極力主張突破中央“ 不得調(diào)地”政策而選擇調(diào)地。對此，D 村民小組不僅搜集了農(nóng)戶的土地調(diào)整意愿等信息，而且對本村組的人地變化情況進行了摸底調(diào)查，包括第二輪土地承包以來家庭承包人口及承包地變化情況，確權登記頒證到戶情況，農(nóng)戶整戶消亡、全家進城落戶以及整戶無地情況，集體機動地、新增耕地、開荒地等情況，二輪承包以來土地征用和征地補償款分配情況，2016 年農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革后集體成員身份確認情況。在這一階段，D 村民小組還建立了完整的組織架構，成立了土地調(diào)整工作小組，確定了參與土地調(diào)整決策的戶主代表，以負責和參與土地調(diào)整方案設計等相關事項的討論。同時，清晰劃定了可供分配的承包地和集體機動地的范圍，為后續(xù)的方案設計和農(nóng)戶在信息對稱的前提下進行決策奠定基礎。

第二階段是方案設計?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“ 農(nóng)村土地承包應當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系?！?因此， 在方案設計階段， 兼顧不同主體的利益訴求是集體成員達成一致意見、解決人地矛盾的前提。在這個過程中，通常需要綜合考慮承包地對農(nóng)民的保障功能、交易成本、調(diào)整誤差和效率損失等內(nèi)容［21］。其中，在相對穩(wěn)定的政策安排下，土地調(diào)整的交易成本往往是方案設計階段所要權衡的核心內(nèi)容。因為在中央“不得調(diào)地”制度安排下，集體所有制下的土地調(diào)整往往會帶來巨大的談判成本。在方案設計過程中，為了保證公平，需要仔細地設計好不同品質(zhì)土地如何搭配，還需要確定家庭勞動力和家庭人口的不同權重等［22］。此外，方案設計過程還需要綜合考慮村莊的自然資源稟賦，例如地形或集體機動地的數(shù)量等因素。相關研究表明，山區(qū)和丘陵地區(qū)的土地調(diào)整成本相較于平原地區(qū)更高［7］，因此更可能選擇不進行土地調(diào)整。除了考慮土地本身對土地調(diào)整方案設計的影響，有學者認為，或許還可以通過土地以外的方式替代土地調(diào)整，以解決人地不匹配的矛盾，例如從平衡效率與公平的角度出發(fā)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)或許是替代土地調(diào)整的更好方式［23］。在該階段，D 村民小組首先制定了集體經(jīng)濟組織成員身份認定規(guī)則，明確界定能夠參與土地重新分配的集體成員，并清晰劃定每人可分得的土地份額；其次，通過農(nóng)戶代表會議，宣傳相關政策， 擬定土地調(diào)整草案并公示。在此基礎上， 再次召開農(nóng)戶代表會議， 討論土地調(diào)整草案，并明確集體經(jīng)濟組織成員確認辦法和土地調(diào)整路徑等內(nèi)容；最后，召開土地調(diào)整工作領導小組會議，修改完善土地調(diào)整方案并公示。經(jīng)過多次討論、公示和修改，充分體現(xiàn)了農(nóng)民群體的意愿，增強農(nóng)戶群體的利益一致性，以促使土地調(diào)整方案的形成。

第三階段是民主決策與執(zhí)行?！掇r(nóng)村土地承包法》對土地承包的民主決策進行了詳細規(guī)定，其中第十九條指出，土地承包應當遵循的原則包括：“ 按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時， 本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利； 民主協(xié)商， 公平合理；承包方案應當按照本法第十三條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；承包程序合法。” 在民主決策階段，不同個體之間可能存在不同的實施意愿，但最終總會生成一個決定并據(jù)此執(zhí)行。具體而言，在需求高、交易成本低的村莊傾向于選擇土地調(diào)整［24］。同時，民主決策還可能受到土地調(diào)整慣例的影響，因為人們在決策過程中，可能存在“遵循習俗范式［25］，即如果個體簡單地采納他們認為是最普遍的行為，那么該行為特點在個體群中出現(xiàn)的頻數(shù)就會上升，據(jù)此說明存在土地調(diào)整慣例的村莊通常具有更大的概率開展土地調(diào)整。在D 村民小組的土地調(diào)整決策過程中，農(nóng)戶就多次通過農(nóng)戶代表會議表達對方案設計的意見，保證土地調(diào)整集體決策的民主性。同時，每次方案設計草案都要經(jīng)公示再次征得農(nóng)戶同意， 在確定最終的土地調(diào)整方案后，通過召開村民代表會議，開展集體經(jīng)濟組織成員身份確認并公示， 經(jīng)全部農(nóng)戶達成一致意見后，組織農(nóng)戶簽訂合同，完善土地承包經(jīng)營權變更登記手續(xù)，完善相關檔案管理，并最終完成全部土地調(diào)整流程。

（2） 參與者

參與者是行動舞臺上進行決策的主體，他們根據(jù)自身的地位和選擇集采取行動；行動舞臺中各個參與者的行為選擇產(chǎn)生交互作用，引致特定的結(jié)果［11］。相關研究認為，由于土地調(diào)整可為村集體和地方干部帶來一些利益［26］，因此存在村干部因?qū)ぷ庑枨蠖朕k法影響村莊土地調(diào)整支持者和反對者的博弈結(jié)果，并最終促使集體選擇調(diào)整土地產(chǎn)權的方案［6］。但實際上，在中國農(nóng)村，無論是縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村民提議土地調(diào)整，一般都需要由村民小組進行民意投票，在取得多數(shù)人同意后才會開展調(diào)整［27］。因此，中國農(nóng)村的土地調(diào)整實際是村集體經(jīng)濟組織成員共同決策的實踐過程。在這個過程中，不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的參與者數(shù)量是影響集體選擇差異的關鍵因素之一。

多數(shù)研究認為群體規(guī)模過大可能導致集體行動困境［28］，較小規(guī)模的農(nóng)民更容易形成統(tǒng)一決策與集體行動［29］，同時，農(nóng)戶群體的規(guī)模越小還有利于群體成員互相監(jiān)督，防范“搭便車”等機會主義行為［30］。D 村民小組的土地調(diào)整實踐也證實了上述觀點， 即小規(guī)模群體更容易達成集體行動，尤其在正式制度與可供選擇的非正式實踐產(chǎn)生根本分歧的時候。截至2021 年底，D 村民小組的總?cè)丝跒?19 人，這119 人分屬為28 個農(nóng)戶家庭。中國農(nóng)村公共事務治理一般以戶為單位，由每個家庭的戶主進行投票選擇。因此，在D 村民小組的土地調(diào)整實踐過程中，雖然涉及的農(nóng)戶數(shù)量較多，但實際參與決策的農(nóng)戶規(guī)模較小，決策過程相對容易達成一致意見并形成利益共同體，最終促成土地調(diào)整的實踐。

2. 外部變量

（1） 自然物質(zhì)條件：土地調(diào)整的資源邏輯

從自然物質(zhì)條件來看，土地資源稟賦對村莊土地調(diào)整決策產(chǎn)生影響，調(diào)地頻率與土地稟賦之間呈現(xiàn)倒U 型關系［31］。具體而言，即在土地資源稟賦極差或極好的村莊，土地調(diào)整的概率相對較低，只有在土地資源稟賦適中時，土地調(diào)整發(fā)生的概率將達到最大。這是因為，在人均耕地面積極少的村莊，每個農(nóng)戶可能因調(diào)整所得到的土地數(shù)量也較少，與土地調(diào)整所需要付出的交易成本相比，他們寧愿放棄土地調(diào)整訴求；在人均耕地面積極多的村莊，因為當其它生產(chǎn)要素不能增加或增加有限時，土地邊際收益隨土地數(shù)量的增加而遞減，農(nóng)民對土地調(diào)整的需求也可能較低；只有在人均土地資源適中的村莊，土地調(diào)整的收益才可能高于土地調(diào)整所必須付出的成本。此外，村莊的土地細碎化程度也對土地調(diào)整產(chǎn)生影響，由于土地細碎化程度越高，土地調(diào)整所產(chǎn)生的協(xié)調(diào)成本也會越高，調(diào)地的難度會相對更大［14］。

本研究發(fā)現(xiàn)，是否擁有集體機動地和土地細碎化程度決定了土地調(diào)整集體選擇的難度。一方面，村莊是否存在集體機動地決定了土地分配的長期公平，更容易促進土地調(diào)整。對D 村民小組而言，該村組在2018 年實施高標準農(nóng)田建設項目時預留了1. 33 公頃不利于耕作的高崗地作為集體機動地，通過集體機動地的流轉(zhuǎn)收益來補償新增人口的利益，這種方式不僅緩解了新增無地人口的土地需求壓力，還極大地減少了土地調(diào)整的協(xié)商成本和交易成本。此外，集體機動地調(diào)節(jié)的方式在保障新增人口土地權益的同時，并沒有減少原承包農(nóng)戶的土地面積，這種“只增不減”的土地調(diào)整方案易于被全部農(nóng)戶所接受并最終達成一致。另一方面，土地細碎化程度影響了土地調(diào)整的協(xié)商成本。D 村民小組于2018 年開始開展的土地集中整治促使了土地集中連片，并因此打破了戶與戶之間原有的地塊界限，形成了根據(jù)成員變動情況每五年調(diào)整一次租金分配的約定。對D 村民小組而言， 土地調(diào)整不需要耗費較多的人力、財力、物力對本組的承包地進行重新測量并分配，該村所調(diào)整的并非土地本身，而是體現(xiàn)在由土地所帶來的相關財產(chǎn)權益的調(diào)整。

（2） 社會經(jīng)濟屬性：土地調(diào)整的經(jīng)濟邏輯

相關研究表明，收入水平、政府稅收等因素同樣對土地調(diào)整的集體選擇產(chǎn)生一定影響［22］。具體而言，人口變化導致的人地不匹配是土地調(diào)整最直接的因素［3］。同時，當?shù)胤寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度也在一定程度影響土地調(diào)整的集體選擇［31］，農(nóng)民有了土地以外的非農(nóng)收入來源之后，他們可能降低土地調(diào)整的需求［32］。這是因為，當農(nóng)戶能夠比較容易地找到非農(nóng)就業(yè)機會時，土地的保險功能就弱化了， 土地調(diào)整的需求因此降低。此外，土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育程度也對土地調(diào)整產(chǎn)生影響。相關研究表明，土地流轉(zhuǎn)市場比較發(fā)達的地區(qū)，往往土地調(diào)整的發(fā)生頻率更低［2］。對于轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶而言，他們往往因為人多地少，更加依賴于土地的社會保障功能，所以更傾向于支持土地調(diào)整［16］。

從D 村民小組的土地調(diào)整決策來看，非農(nóng)就業(yè)和土地流轉(zhuǎn)率對土地調(diào)整集體選擇產(chǎn)生影響。D 村民小組所屬的J 鎮(zhèn)形成了以玩具生產(chǎn)、機械制造和船舶配件加工為支柱的產(chǎn)業(yè)集群，為當?shù)剞r(nóng)民提供了適于不同年齡結(jié)構的非農(nóng)就業(yè)機會，吸納了絕大部分勞動力，使得農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民家庭總收入中所占份額很小。從2014 年起，D 村民小組全部承包到戶的土地已開始統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)租金按有地人口均分到戶的傳統(tǒng)促使農(nóng)戶始終存在土地調(diào)整需求。

（3） 通用制度規(guī)則：土地調(diào)整的制度邏輯

通用制度規(guī)則是IAD 框架最關注的外部變量，Ostrom 定義了七種對于制度分析至關重要的規(guī)則，包括邊界規(guī)則、崗位規(guī)則、選擇規(guī)則、范圍規(guī)則、聚合規(guī)則、信息規(guī)則和支付規(guī)則［11］。North （1990） 認為， 正式規(guī)則、非正式約束及其實施特征構成制度的三大基石，三者的邊際調(diào)整最終導致制度變遷［20］。中央明確規(guī)定了“不得調(diào)地”“長久不變”“第二輪土地承包到期后再延長三十年”政策，但大量證據(jù)驗證了中國農(nóng)村土地調(diào)整普遍存在的事實。相關分析表明，產(chǎn)權正規(guī)化改革失敗的一個重要原因是成文法律、政府政策等正式規(guī)則未能與傳統(tǒng)、慣例和習俗等非正式約束相互協(xié)調(diào)［33?34］。由于部分地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)接受了根據(jù)人地變動情況定期開展土地調(diào)整的慣例［14］，所以導致二輪延包試點村組的延包方案內(nèi)含調(diào)地選項［35］，這也進一步說明了產(chǎn)權的實施強度不僅取決于政府或組織的法律或制度界定，也受制于社會普遍遵循的道德規(guī)范、價值體系或風俗習慣等［36］。

正式的制度規(guī)則和土地調(diào)整傳統(tǒng)共同促成了D 村民小組土地調(diào)整的實現(xiàn)。從正式制度規(guī)則來看，在邊界規(guī)則方面，D 村民小組成立了土地調(diào)整工作小組（包括村民組長、村民代表、老黨員、老村干等成員） 以具體負責土地調(diào)整方案設計等相關事項的討論。在崗位規(guī)則方面，D 村民小組制定了《集體經(jīng)濟組織成員確認辦法》， 清晰規(guī)定以2020 年9 月20 日為基準日，符合本組集體經(jīng)濟組織成員和不再列為集體經(jīng)濟組織成員的細則，據(jù)此明確界定能夠參與土地重新分配的集體成員，并在方案設計階段清晰劃定每人可分得的土地份額。在選擇規(guī)則方面，從以往的土地調(diào)整經(jīng)歷看，D 村民小組的村民在是否進行土地調(diào)整上具有一定自主性，有權利依托村民代表大會參與到土地調(diào)整的方案設計、民主決策與方案執(zhí)行等過程，在土地調(diào)整集體決策過程中充分尊重農(nóng)民意愿。在范圍規(guī)則方面，D 村民小組根據(jù)二輪承包期內(nèi)的耕地變化情況（例如是否經(jīng)過高標準農(nóng)田建設打破田埂、是否因新一輪土地確權使土地面積增加）， 明確了可供分配的承包地和集體機動地的面積、四至。在聚合規(guī)則方面，D 村民小組在摸底調(diào)查、方案設計、民主決策的全過程做到了全體村民配合，經(jīng)過村民代表大會討論并按多數(shù)一致的原則表決通過。在信息規(guī)則方面，D 村民小組已經(jīng)在摸底調(diào)查階段整合了第二輪土地承包以來家庭承包人口及承包地變化情況、村組集體土地利用現(xiàn)狀和機動地留用、新增耕地、開荒地、被征用地的情況、農(nóng)戶對土地調(diào)整的意愿等基礎信息；在民主決策階段，需將土地調(diào)整方案的相關信息傳遞給農(nóng)戶，使其在信息對稱的情況下自愿選擇；在制定好土地調(diào)整方案后，對土地調(diào)整方案進行公示確保全部農(nóng)戶知悉信息。在支付規(guī)則方面，D 村民小組按照集體選擇的土地調(diào)整方案，由村民進行確認并簽訂農(nóng)村土地承包合同，完善土地承包經(jīng)營權登記等相關內(nèi)容。

四、案例延伸：土地調(diào)整的發(fā)生機制

在中國農(nóng)村集體所有制下，土地調(diào)整需要促成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員間的一致意見與共同合作。前文已經(jīng)分析了土地調(diào)整的多種影響因素，實際上，土地調(diào)整的實現(xiàn)并非僅受各種單一因素決定， 其發(fā)生機制是多種因素互動作用的結(jié)果。具體的互動過程如下：

第一，人地矛盾引致的農(nóng)戶土地調(diào)整訴求構成調(diào)地實踐的起點。20 世紀80 年代初期，中國農(nóng)村各生產(chǎn)隊內(nèi)的農(nóng)戶得到的土地面積基本均等［37］，但隨著人口不斷變動，村莊的人地不匹配現(xiàn)象凸顯，部分無地人口出現(xiàn)土地調(diào)整訴求。根據(jù)調(diào)研，D 村民小組無地人數(shù)24 人，占D 村民小組總?cè)丝诘?0. 17%， 存在一定比例的人地不匹配現(xiàn)象。對此，在二輪延包的時間節(jié)點，部分無地農(nóng)戶提出土地調(diào)整訴求。

第二，非農(nóng)就業(yè)和土地整組流轉(zhuǎn)為依據(jù)承包人口平均分配土地流轉(zhuǎn)租金奠定基礎，同時，村莊預留集體機動地，保障了村民土地權益的長期均衡，這種土地資源的公平分配促成了村民利益共同體的形成，也促進了土地調(diào)整的實現(xiàn)。一方面，D 村民小組的非農(nóng)就業(yè)率較高，2014 年便已實現(xiàn)土地整組流轉(zhuǎn)，因此村莊在早期便約定了按承包人口平均分配土地流轉(zhuǎn)租金的方案。此次的土地調(diào)整作為前序協(xié)商方案的延續(xù)，D 村民小組根據(jù)2018 年已確權到戶的12. 35 公頃承包地和重新確定的承包人口104 人， 按照0. 12 公頃/人的標準進行平均分配，保證了現(xiàn)階段集體經(jīng)濟組織成員的公平分配。另一方面， D 村民小組約定，預留的1. 33 公頃集體機動地將用于未來新增人口的分配，這種動態(tài)公平的土地調(diào)整方案促成了土地調(diào)整。

第三，土地調(diào)整傳統(tǒng)不僅有助于降低土地調(diào)整成本，還充分體現(xiàn)了村干部的領導力，為土地調(diào)整的實現(xiàn)提供了有利條件。一方面，盡管中央明確規(guī)定了“不得調(diào)地”政策，1995 年第二輪承包后，D 村民小組仍進行了四次土地調(diào)整。前兩次土地調(diào)整是因為在村民間形成了“ 十年一調(diào)整” 的約定， 分別在2005 年和2014 年根據(jù)家庭人口變動情況重新確定分地成員身份，并進行土地重新分配。2016 年土地確權時，因為土地整組流轉(zhuǎn)打破了地塊界限，經(jīng)協(xié)商一致，按地塊與戶的順序進行指界平均劃分。2018 年，D 村民小組因?qū)嵤└邩藴兽r(nóng)田建設再次開展土地調(diào)整，并約定租金分配每五年根據(jù)成員變動情況調(diào)整一次。D 村民小組近三十年來的土地調(diào)整傳統(tǒng)不僅促使村民在組內(nèi)形成統(tǒng)一意見，這種慣例和習慣也為此次土地調(diào)整的集體選擇提供了非正式的制度保障，提高了再次自組織的可能性，還極大地降低了開展土地調(diào)整的交易成本。另一方面，D 村民小組進行的四次土地調(diào)整，體現(xiàn)了村干部優(yōu)秀的領導力。其中， 2014 年， 村干部作為中介力量，促使D 村民小組的耕地實現(xiàn)整組流轉(zhuǎn)；2018 年高標準農(nóng)田建設時，村干部再次組織全體村民代表商議決定了全組土地的分配使用方案，這些事件都充分體現(xiàn)了D 村民小組村干部的組織協(xié)商和領導能力。

第四，在具體行動情景下，制度規(guī)則的七個要件為土地調(diào)整的實現(xiàn)提供制度保障，促成了土地調(diào)整的實踐過程。在調(diào)查摸底階段， 邊界規(guī)則、范圍規(guī)則和信息規(guī)則成為土地調(diào)整實踐的基礎。通過邊界規(guī)則成立土地調(diào)整工作小組負責土地調(diào)整方案設計等相關事項的討論，并確定參與土地調(diào)整集體選擇的戶主代表；利用范圍規(guī)則清晰劃定可供分配的承包地和集體機動地的范圍；利用信息規(guī)則充分掌握村莊和各農(nóng)戶家庭的耕地資源與家庭人口變動等情況，促使農(nóng)戶在信息對稱的前提下進行決策。在方案設計階段，借鑒崗位規(guī)則制定集體經(jīng)濟組織成員身份認定規(guī)則，明確界定能夠參與土地重新分配的集體成員，并清晰劃定每人可分得的土地份額；選擇規(guī)則要尊重農(nóng)民意愿，增強農(nóng)戶群體的利益一致性；信息規(guī)則和聚合規(guī)則應起到節(jié)約集體協(xié)商和決策成本的作用。在民主決策與方案執(zhí)行階段，利用聚合規(guī)則充分吸納參與農(nóng)戶的意見和訴求，保證土地調(diào)整集體決策的民主性；同時，設計的支付規(guī)則要符合村莊土地資源稟賦、土地流轉(zhuǎn)情況等地方實際，以增強分配的公平性和可操作性。

五、結(jié)論

本文以一個村民小組為例，通過構建土地調(diào)整的制度分析與發(fā)展框架，探究農(nóng)村土地調(diào)整的實現(xiàn)邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，村民根據(jù)自身所處的外部環(huán)境形成土地調(diào)整意愿，在各種要素的互動作用下最終形成土地調(diào)整實踐。

第一，土地調(diào)整有著復雜的發(fā)生邏輯，單一因素難以決定村莊土地調(diào)整的實現(xiàn)，而是多種因素互動作用產(chǎn)生的結(jié)果。

第二，村莊的自然物質(zhì)條件、社會經(jīng)濟條件和通用制度規(guī)則等外部變量通過影響土地調(diào)整的交易成本，影響了土地調(diào)整的集體選擇。就自然物質(zhì)條件而言，是否有集體機動地和村莊的土地細碎化程度決定了土地調(diào)整的交易成本大??；就經(jīng)濟社會屬性而言，充分的非農(nóng)就業(yè)和高比例的土地流轉(zhuǎn)率更容易促進土地調(diào)整的形成；就通用制度規(guī)則而言，規(guī)范的制度規(guī)則能夠刺激農(nóng)民的集體意識、公平意識與村莊歸屬感，進而促成農(nóng)村土地調(diào)整的集體選擇。

第三，參與者數(shù)量越少，土地調(diào)整的集體行動越容易達成。具體而言，D 村民小組以組為單位開展土地調(diào)整， 保證了小規(guī)模的參與決策群體，同時，將全村組的耕地劃分為已確權到戶的承包地和預留的集體機動地，縮小了本村組土地資源系統(tǒng)分配的范圍，降低了土地調(diào)整的成本。

第四，調(diào)地傳統(tǒng)為土地調(diào)整的集體選擇提供了非正式的制度保障，進而促成農(nóng)村土地調(diào)整的集體選擇。土地調(diào)整傳統(tǒng)是村莊自治能力的體現(xiàn)， 這對村莊再次選擇開展土地調(diào)整提供條件，極大地降低了土地調(diào)整的交易成本。

基于以上結(jié)論，本文認為，二輪延包中的土地調(diào)整需要重視三個方面的內(nèi)容。

一是準確把握“長久不變”的政策內(nèi)涵是認識土地調(diào)整問題的基本前提。《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》對“ 長久不變”的政策內(nèi)涵做了三個方面的闡釋：保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變；保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權利長久不變；保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。從政策方向上看，“ 長久不變” 的底線是嚴守農(nóng)村基本經(jīng)營制度和承包關系，這是進一步討論土地調(diào)整問題的基本前提。

二是正視人地關系變化導致的土地調(diào)整訴求和特殊情形小調(diào)整的必要性。二輪土地承包以來， 農(nóng)村家庭人口結(jié)構因“ 生老病死、娶妻嫁女、戶籍遷移”等原因產(chǎn)生了很大的變化。從調(diào)研結(jié)果看，在“不得調(diào)地”政策下，無地少地人口具備一定數(shù)量規(guī)模， 缺地農(nóng)戶的調(diào)地意愿強烈，這一客觀現(xiàn)實不容忽視。因此，有必要在保持承包關系穩(wěn)定的同時，處理好特殊情形需要小調(diào)整的關系。

三是賦予村集體一定的探索空間，真正實現(xiàn)延包方式的多元適用方案。在堅守基本底線的前提下， 應該充分發(fā)揮集體協(xié)商、共同決策的作用，協(xié)調(diào)各方關系、安撫各方情緒，促進二輪延包過程中承包關系的切實穩(wěn)定。

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（編輯：程俐萍）

基金項目：國家社會科學基金青年項目“我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘡秃习l(fā)展路徑與分類推進策略研究”（23CGL062）；國家自然科學基金青年項目“糧食主產(chǎn)區(qū)耕地‘非糧化’對糧食生產(chǎn)的影響及區(qū)域差異化治理策略研究——基于要素機會成本的視角”（72103090）；中國博士后科學基金第74 批面上資助“ 土地調(diào)整與村莊公共池塘資源供給響應： 理論機理、經(jīng)驗實證與策略優(yōu)化”（2023M741903）；清華大學中國農(nóng)村研究院研究課題“農(nóng)地制度改革的主要挑戰(zhàn)及其應對思路研究”（CIRS2024-11）