數(shù)字行政檢察：內(nèi)涵、機理、隱憂及應對

摘要：數(shù)字行政檢察是數(shù)字檢察改革的重點與難點，數(shù)字行政檢察在個案運用中呈現(xiàn)出“線索發(fā)現(xiàn)—數(shù)字賦能—類案監(jiān)督”的樣態(tài)，在試點推行中采用“1+N”的應用孵化方式與典型模型全域推廣模式，其本質(zhì)上是一種穿透式、類案式、一體化的新型行政檢察監(jiān)督。數(shù)字行政檢察的發(fā)展具有必然性與必要性，但其發(fā)展存在隱憂，主要表現(xiàn)為：在制度維度，數(shù)字行政檢察的改革重心與監(jiān)督邊界不清；在權(quán)力維度，數(shù)字技術(shù)賦能打破權(quán)力邊界引發(fā)利益沖突；在技術(shù)維度，數(shù)字技術(shù)賦能帶來潛在的公正遮蔽風險。未來，立足于實踐，我們應將協(xié)作式法律監(jiān)督作為數(shù)字行政檢察的改革理念，推進其改革重心與監(jiān)督邊界之明確，推動不同國家機關之間聯(lián)動以化解利益沖突，促進技術(shù)正當程序規(guī)制體系之構(gòu)建。

關鍵詞：數(shù)字檢察；行政檢察；大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督；協(xié)作；算法

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）要求，面對新發(fā)展階段人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求，應加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作。在這一背景下，檢察機關積極作為，提出了“數(shù)字檢察”這一改革方案，并得到了理論界的響應?！皵?shù)字檢察”也稱為“數(shù)智”檢察、法律監(jiān)督數(shù)字化，集中表現(xiàn)為通過大數(shù)據(jù)、智能算法等新興技術(shù)同法律監(jiān)督工作的融合，建立法律監(jiān)督數(shù)字模型及其配套系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)與推動破解執(zhí)法司法權(quán)力運行及社會治理中的深層次問題，保障法律正確實施。

數(shù)字檢察的提出對于行政檢察的改革和發(fā)展來說，既是契機又是挑戰(zhàn)。在“四大檢察”的工作格局下，“數(shù)字行政檢察”主要指數(shù)字賦能下的行政檢察，在司法實踐中又被稱為“大數(shù)據(jù)賦能行政檢察監(jiān)督”，它不僅是新時代發(fā)揮檢察職能的重要內(nèi)容，更是數(shù)字檢察的重點改革領域。眾所周知，傳統(tǒng)行政檢察存在線索發(fā)現(xiàn)難、類案治理難、督促整改難等問題，通過“數(shù)字”賦能行政檢察，為破解上述傳統(tǒng)難題提供了新的技術(shù)支撐。但遺憾的是，當前研究雖揭示了數(shù)字檢察的核心要義與發(fā)展進路，卻尚未對數(shù)字行政檢察進行專門性的研究和探討。作為實踐中生發(fā)出的“新事物”，數(shù)字行政檢察的實踐內(nèi)涵與生成機理為何，它的發(fā)展存在什么隱憂，我們應如何應對這些隱憂。針對這些問題，本文結(jié)合筆者實地調(diào)研所掌握的信息，嘗試從司法實踐中提煉出數(shù)字行政檢察的核心內(nèi)涵，分析其生成機理，指出其發(fā)展隱憂，最后從理念出發(fā)，提出解決其發(fā)展隱憂的可行方案。

一、數(shù)字行政檢察的實踐內(nèi)涵

（一）數(shù)字行政檢察的實踐樣態(tài)

對數(shù)字行政檢察的實踐觀察需要從兩個維度進行：一是聚焦個案中數(shù)字行政檢察的運行樣態(tài)，二是聚焦于數(shù)字行政檢察監(jiān)督模型的推行方案。

1．數(shù)字行政檢察的個案樣態(tài)

在個案辦理中，數(shù)字行政檢察的基本流程是：第一，發(fā)現(xiàn)線索。一般來說，檢察機關會在案件辦理或調(diào)研中，從行政訴訟、行政非訴執(zhí)行案件中尋找行政違法等線索，繼而根據(jù)這些線索，來確定是否有類案監(jiān)督的必要。第二，數(shù)據(jù)賦能。數(shù)據(jù)賦能包含數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)分析兩個環(huán)節(jié)。首先，數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)主要指檢察機關通過各種途徑收集相關數(shù)據(jù)，比如，法院數(shù)據(jù)、行政機關數(shù)據(jù)及其他社會數(shù)據(jù)。其次，數(shù)據(jù)分析主要指行政檢察監(jiān)督模型的構(gòu)建，通過行政檢察監(jiān)督模型開展數(shù)據(jù)篩查、比對、碰撞、分析，以發(fā)現(xiàn)批量性的異常案件線索。實踐中，行政檢察監(jiān)督模型主要有兩種構(gòu)建方式，即邏輯驅(qū)動型和數(shù)據(jù)驅(qū)動型。邏輯驅(qū)動型模型因設計簡單、構(gòu)建成本較低等原因，成為檢察機關進行模型構(gòu)建的首選。第三，類案監(jiān)督。當行政檢察監(jiān)督模型輸出異常案件的線索后，檢察人員會對相關的線索進行篩選、整合、分析，進而依照法律規(guī)定，由負責部門制發(fā)檢察建議，督促其依法履職。

2．數(shù)字行政檢察的推行樣態(tài)

實踐中，數(shù)字行政檢察的推行依賴以下機制：其一，“1+N”的應用孵化方式。“1+N”具體指一個平臺多種監(jiān)督模型的統(tǒng)管方式。2022年11月，最高人民檢察院成立了數(shù)字檢察辦公室，其后續(xù)的主要工作之一就是建立法律監(jiān)督大數(shù)據(jù)管理平臺，匯聚各種可推廣的大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型供四級檢察機關使用。安徽省和湖北省人民檢察院已經(jīng)構(gòu)建了大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督平臺，并在平臺上構(gòu)建不同類型的法律監(jiān)督模型。這一舉措是為了統(tǒng)籌法律監(jiān)督模型研發(fā)工作，避免出現(xiàn)多頭研究的情況。其二，典型模型全域推廣機制。數(shù)字行政檢察的目的是實現(xiàn)系統(tǒng)治理。實踐中，部分先行地區(qū)更推出了“一域突破、全省共享”的經(jīng)驗做法，成為轄區(qū)內(nèi)檢察院“一個都不能少”的保障?？傮w而言，數(shù)字行政檢察是數(shù)字檢察的重要組成部分，其仍然從宏觀上遵循了“個案辦理一類案監(jiān)督—系統(tǒng)治理”的數(shù)字檢察路徑。

（二）數(shù)字行政檢察的核心內(nèi)涵

內(nèi)涵是一個概念所能反映的事物的本質(zhì)屬性的總和，明晰數(shù)字行政檢察與傳統(tǒng)行政檢察的主要區(qū)別，是掌握數(shù)字行政檢察核心內(nèi)涵的有效途徑。數(shù)字行政檢察是“數(shù)字”與新時代行政檢察的融合，二者結(jié)合后生成了一種穿透式、類案式、一體化的新型行政檢察監(jiān)督模式。新的法律監(jiān)督有利于找準、破解、預防社會治理層面隱蔽性、深層次、老大難問題。

1．穿透式的行政檢察監(jiān)督

傳統(tǒng)行政檢察著眼于對數(shù)據(jù)直接信息的分析，對數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間的關系、數(shù)據(jù)態(tài)勢的異常等間接信息、隱藏信息缺乏深層次挖掘，因此，難以挖掘深層的社會治理問題。數(shù)字行政檢察模式下，檢察機關通過分層檢索、數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方式對海量文書進行分析研判，挖掘傳統(tǒng)行政檢察難以發(fā)現(xiàn)的案件線索。這種穿透表層信息、發(fā)現(xiàn)真正問題并加以實質(zhì)化解的行政檢察監(jiān)督是一種穿透式的監(jiān)督，這有助于解決傳統(tǒng)行政檢察所存在的“倒三角”“程序空轉(zhuǎn)”“按結(jié)事未了”等難題。

2．類案式的行政檢察監(jiān)督

算法的運用與大數(shù)據(jù)的挖掘極大程度地降低了類案識別的難度，算法可以對海量數(shù)據(jù)進行高效率、高精度的獲取，識別與分析，這為類案分析研判以及監(jiān)督提供了可能。比如，傳統(tǒng)的行政檢察采用“數(shù)量驅(qū)動、案卷審查”的辦案模式，這種辦案模式的弊端明顯，造成的是可成案線索發(fā)現(xiàn)不足，精力和時間被浪費在堆積如山的案卷遴選中。數(shù)字行政檢察實現(xiàn)了從個案審查到類案監(jiān)督的新跨越。在行政檢察監(jiān)督模型構(gòu)建階段，檢察機關根據(jù)辦案經(jīng)驗對異常案件的形象進行刻畫并建模。在法律監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)階段，檢察機關利用監(jiān)督模型對類案進行分析，批量式地發(fā)現(xiàn)異常案件。在法律監(jiān)督意見落實階段，檢察機關就一批相似案件提出監(jiān)督意見和措施。

3．-體化的行政檢察監(jiān)督

與傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督不同，數(shù)字行政檢察是一種一體化的行政檢察監(jiān)督。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，上下級檢察機關的一體化履職。數(shù)字行政檢察模式下，特定的行政檢察監(jiān)督模型一旦得到認可，可以迅速在全國鋪開，形成全國行政檢察部門的相互聯(lián)動，這是不同于傳統(tǒng)行政檢察的一體化履職模式。其二，檢察機關內(nèi)部部門間的一體化履職。數(shù)字檢察工作是對傳統(tǒng)檢察工作的重塑性變革，徹底改變了以往各部門被動辦案、單打獨斗的格局，需要多部門聯(lián)合行動，形成全新的辦案機制。甚至在個別領域，可以探索以綜合履職方式一體化開展，集中統(tǒng)一履行刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能。

二、數(shù)字行政檢察的生成機理

明晰數(shù)字行政檢察的生成機理，不僅有助于我們認識數(shù)字行政檢察改革的必然性和必要性，還是我們把握數(shù)字行政檢察改革方向和路徑的前提和基礎。

（一）數(shù)字行政檢察是推進我國社會治理現(xiàn)代化的必然要求

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求創(chuàng)新社會治理體制中法律制度的建設，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人等合法權(quán)益保護等方面的法律法規(guī)。從社會治理體系結(jié)構(gòu)上來看，我國社會治理的責任主要由行政機關來承擔，但行政權(quán)力具有擴張性等特征，因此需要從外部予以監(jiān)督，以制約權(quán)力的運行。檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關，是從法治維度保障社會治理有效開展的關鍵，位于社會治理體系的最末端，是社會治理的最后一道防線。在行政權(quán)無孔不入的社會，數(shù)字賦能行政檢察監(jiān)督有利于更加全面準確掌握情況，更加系統(tǒng)有效解決問題，助力推進社會治理現(xiàn)代化。此外，行政檢察監(jiān)督工作涉及法院、行政機關、案件當事人等多方主體，利益訴求多元。數(shù)字行政檢察具有既監(jiān)督法院公正司法，又監(jiān)督行政機關依法行政的職能優(yōu)勢，能更好地依法能動履職，深度融入國家治理。

（二）數(shù)字行政檢察是檢察機關融入數(shù)字戰(zhàn)略全局的必由之路

近年來，隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等的發(fā)展，數(shù)字革命正悄然進行。2023年，中共中央、國務院印發(fā)了《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，該文件指出，建設數(shù)字中國是數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐。加快數(shù)字中國建設，對全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興具有重要意義和深遠影響。我國已經(jīng)明確了數(shù)字戰(zhàn)略布局。在這一背景下，檢察機關雖然初步完成了信息化建設，但是，相較于行政機關的“數(shù)字行政”建設與審判機關的“智慧法院”建設，檢察機關的數(shù)字化建設程度相對較低。對檢察機關來說，在數(shù)字時代下，其必須關注數(shù)字革命，積極適應和投身到數(shù)字化建設之中，才能搶占發(fā)展的制高點，助力數(shù)字戰(zhàn)略布局的實現(xiàn)。

（三）數(shù)字行政檢察是化解行政檢察監(jiān)督質(zhì)效較低的必要途徑

監(jiān)督實際上就是發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題、解決問題的過程。但是，實踐中的行政檢察監(jiān)督存在亟須補齊的短板：其一，被動性。實踐中，行政檢察監(jiān)督最大的問題是監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難和監(jiān)督線索來源窄導致行政檢察監(jiān)督處于被動狀態(tài)，無法進行針對性、能動性的監(jiān)督。其二，碎片化。傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督依賴人工發(fā)現(xiàn)線索、審查卷宗、辦理個案。這種辦案方式導致行政檢察監(jiān)督陷入零散化的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性，行政檢察監(jiān)督的整體效應不強。其三，淺層次。受限于監(jiān)督方式與手段，以往的行政檢察監(jiān)督往往無法發(fā)現(xiàn)和糾正深層次問題，反而會辦理一些簡單案件以應對績效考核，這既不利于行政爭議的實質(zhì)化解，也無法實現(xiàn)應有的社會治理效果。在這一背景下，數(shù)字化賦能行政檢察顯得意義重大。數(shù)字行政檢察是人和模型的結(jié)合，它以檢察官為主體設計理念，深化信息科技與法律監(jiān)督的全域融合，是一種穿透式、類案式、一體化的行政檢察監(jiān)督，能夠整體上推動法律監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。因此，數(shù)字行政檢察是化解行政檢察監(jiān)督質(zhì)效較低的切實途徑。

三、數(shù)字行政檢察的發(fā)展隱憂

在數(shù)字化浪潮下，行政檢察監(jiān)督正發(fā)生著由案件監(jiān)督向數(shù)據(jù)監(jiān)督轉(zhuǎn)變、人力監(jiān)督向算法監(jiān)督轉(zhuǎn)變的內(nèi)嵌式變革。但是，因改革理念不清、法律規(guī)范供給不足、新興技術(shù)異化等原因，導致數(shù)字行政檢察的發(fā)展存在隱憂：在制度維度，數(shù)字行政檢察的改革重心與監(jiān)督邊界不清；在權(quán)力維度，數(shù)字技術(shù)賦能打破權(quán)力邊界引發(fā)利益沖突；在技術(shù)維度，數(shù)字技術(shù)賦能帶來潛在的公正遮蔽風險。

（一）制度維度：數(shù)字行政檢察的改革重心與監(jiān)督邊界不清

從數(shù)字行政檢察的實踐樣態(tài)來看，數(shù)字行政檢察的改革重心并不清晰，實踐中行政檢察監(jiān)督模型的構(gòu)建方向與數(shù)據(jù)獲取的難易程度直接相關，因此，數(shù)字行政檢察的改革重心聚焦到行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與行政違法行為檢察監(jiān)督之上。此外，數(shù)字行政檢察的監(jiān)督邊界也不清晰，這就導致數(shù)字行政檢察的改革將偏離原有的制度預期。

1．數(shù)字行政檢察的改革重心不明

新時代的行政檢察形成了以行政訴訟檢察監(jiān)督為基石，以行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督、行政違法行為檢察監(jiān)督為新的增長點的監(jiān)督新格局。數(shù)字行政檢察是新時代行政檢察的數(shù)字化，行政訴訟監(jiān)督應當是數(shù)字行政檢察的重心。但就目前改革實踐來看，大部分行政檢察監(jiān)督模型最終會聚焦到行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與行政違法行為檢察監(jiān)督之上。實踐中，數(shù)字行政檢察的重心與數(shù)據(jù)獲取的難易程度直接相關。以筆者調(diào)研的A省N市檢察機關為例，大多數(shù)的檢察監(jiān)督模型是由當?shù)乜h區(qū)級檢察機關根據(jù)自身需要來構(gòu)建的，在檢察資源有限的情況下，數(shù)據(jù)獲取的難易程度決定了模型的構(gòu)建方向。相較而言，審判機關的數(shù)據(jù)較難獲取，因此，行政訴訟監(jiān)督的數(shù)字化工作較難開展。

應當承認，在數(shù)字行政檢察的改革初期，積極鼓勵各級檢察機關根據(jù)自身情況構(gòu)建行政檢察監(jiān)督模型的舉措具有一定的必要性。但是，從本質(zhì)上來說，數(shù)字行政檢察的改革是以法律規(guī)范為依據(jù)、以社會治理現(xiàn)代化為方向的，在檢察機關內(nèi)部資源較為有限的背景下，相關數(shù)字行政檢察的重心不應完全由省市縣區(qū)級檢察機關自行主導。特別是在行政違法行為檢察監(jiān)督之客體邊界不清的情況下，數(shù)字行政檢察的改革不能被數(shù)據(jù)所“綁架”——由數(shù)據(jù)獲取的難易程度決定數(shù)字行政檢察的方向，呈現(xiàn)出恣意運行的樣態(tài)。

2．數(shù)字行政檢察的監(jiān)督邊界不清

在數(shù)字行政檢察推行的過程中，行政檢察監(jiān)督客體的邊界一直處于模糊不清的狀態(tài)。其中最為突出的是，行政違法行為檢察監(jiān)督之客體的邊界不清問題?！稕Q定》中明確指出“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正”。2019年《最高人民檢察院工作報告》中首次明確“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的理念。這些文件為行政違法行為監(jiān)督提供了政策上的依據(jù)，初步劃清了行政違法行為的監(jiān)督邊界，即監(jiān)督線索需要在辦案中發(fā)現(xiàn)。然而，實際上，數(shù)字化行政監(jiān)督的運行，在一定程度上突破了“在辦案中監(jiān)督”的邊界。比如，有的檢察機關在閱讀《今日頭條》時，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索、構(gòu)建法律監(jiān)督模型。應當承認，在改革初期，通過“在辦案中監(jiān)督”約束改革的范圍有一定的必要性，但這一邊界并未給行政違法行為的數(shù)字化監(jiān)督提供良好的指向，這有可能造成司法資源的浪費，進而導致社會治理效果的降低。此外，在智能化趨勢下，檢察監(jiān)督的物理空間被打破，若全程臨場式的檢察監(jiān)督無針對性、無邊界感地全面鋪開，將導致權(quán)力部門的職能交叉，這將帶來新的問題。

（二）權(quán)力維度：數(shù)字技術(shù)賦能打破權(quán)力邊界引發(fā)利益沖突

數(shù)字行政檢察的推行打破了以往各個國家機關之間的權(quán)力邊界，引發(fā)國家機關之間的利益沖突。為了闡明這一現(xiàn)象，筆者在這一部分引入了社會學中的生態(tài)理論作為分析框架。該理論認為，生態(tài)系統(tǒng)中的行為主體都進行著定界與交換兩種行為。定界是指各社會行為主體試圖界定它相對于其他社會行為主體的生態(tài)位置的過程。定界可分為分界、合界與維界三種形式。分界主要指行為主體進行自我區(qū)分的過程，合界主要指行為主體間邊界不清的狀態(tài)，維界主要指行為主體利用權(quán)力和影響，在定界過程中維持均衡狀態(tài)并實現(xiàn)自身利益的現(xiàn)象。我國現(xiàn)行的國家體制是在全國人民代表大會及常務委員會領導下的，行政機關、司法機關、監(jiān)察機關、法律監(jiān)督機關各司其職、有效運作的國家權(quán)力體系。在這一權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，其法律監(jiān)督的職能一直處于不斷變化之中。在定界過程中，檢察機關雖獲得了法律監(jiān)督權(quán)，但這一分界并不清晰。監(jiān)察機關改革完成后，檢察機關的權(quán)力相對弱化，為了維護自身利益，檢察機關通過自身影響不斷在定界過程中擴張自身的權(quán)力邊界。行政檢察監(jiān)督的確立就是檢察機關拓寬權(quán)力邊界的主要手段。雖然，這種擴張權(quán)力邊界的行為從整體上有助于實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的目標，但也會對權(quán)力體系中的其他主體造成影響，因此會遭到抵制。

然而，數(shù)字行政檢察的確立又打破了以往的權(quán)力邊界，由此引發(fā)國家機關間的利益沖突。新時代的行政檢察主要包括：其一，行政訴訟檢察監(jiān)督；其二，裁定執(zhí)行和非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督；其三，對違法行政行為的檢察監(jiān)督。這些監(jiān)督職權(quán)雖然被法律規(guī)范和官方政策所確定，但因行政檢察監(jiān)督具有“被動性”“碎片化”“淺層次”，所以行政檢察監(jiān)督的力度和深度都有限，難以對審判機關和行政機關形成穿透式、全流程的監(jiān)督。數(shù)字行政監(jiān)督具有穿透式、類案式、一體化的特點，這種新型的行政監(jiān)督方式，直接打破了原本國家機關之間所默認的權(quán)力邊界。數(shù)字行政檢察監(jiān)督的發(fā)展必然引發(fā)新一輪的定界行為。司法實踐中，審判機關和行政機關對于數(shù)字行政檢察的改革持消極態(tài)度，這集中體現(xiàn)在數(shù)據(jù)難以收集這一問題之上。特別是在市、縣區(qū)級層面，數(shù)據(jù)收集的難度極大，審判機關和行政機關一般會通過各種手段阻撓、延緩檢察機關獲取數(shù)據(jù)。

歸納而言，司法實踐中數(shù)據(jù)獲取難題的根源在于數(shù)字行政檢察的確立打破了以往部門間的權(quán)力邊界，由此引發(fā)國家機關之間的利益沖突。如何在重新定界過程中，合理地處理好國家機關之間的利益沖突，以維持好數(shù)字行政檢察所界定的權(quán)力邊界，將是檢察機關不得不面對的問題。

（三）技術(shù)維度：數(shù)字技術(shù)賦能帶來潛在的公正遮蔽風險

實踐中，邏輯驅(qū)動型行政檢察監(jiān)督模型的智能性低、建設成本小，而數(shù)據(jù)驅(qū)動型行政檢察監(jiān)督模型的智能性高、建設成本高。二者均由信息技術(shù)部門牽頭，在聽取檢察官的意見后，轉(zhuǎn)包給外部專業(yè)的技術(shù)公司來進行構(gòu)建。但應當承認，行政檢察監(jiān)督模型的智能化是數(shù)字行政檢察的應然走向，因此，我們不能忽視智能算法可能帶來的潛在風險。具體來說，這些風險主要表現(xiàn)在以下三個方面：

其一，算法的偏見風險。一方面，算法的設計由人來完成，這難免導致算法會存在偏見。特別是行政檢察監(jiān)督模型中監(jiān)督點設計與運用，需要將法律規(guī)范轉(zhuǎn)換成代碼，在“法律代碼化”的過程中，可能出現(xiàn)偏見的情況。另一方面，對智能算法來說，大數(shù)據(jù)本身存在的偏見問題可能導致算法結(jié)論中帶有偏見。其二，算法的公開性缺陷。一方面，“數(shù)據(jù)壁壘”使得被監(jiān)督者難以就數(shù)據(jù)的真實性等問題反駁監(jiān)督者。另一方面，算法黑箱的存在使得算法的解釋與公開存在障礙。其三，算法的參與性缺陷。一方面，算法公開性缺陷導致被監(jiān)督者的知情權(quán)、異議權(quán)和建議權(quán)難以實現(xiàn)，因而喪失了法律監(jiān)督活動中的民主參與能力。另一方面，行政檢察監(jiān)督模型中算法的引入，壓縮了原有的法律監(jiān)督程序，這將侵蝕傳統(tǒng)正當程序中的“聽取意見”“說明理由”等參與性規(guī)則。

四、數(shù)字行政檢察隱憂的應對

處于改革初期的數(shù)字行政檢察存在諸多發(fā)展隱憂，這些問題的根源之一在于數(shù)字行政檢察缺少明確、合理的改革理念。理念對于檢察工作的發(fā)展具有全局性、根本性、方向性、戰(zhàn)略性的指導的作用。只有明確數(shù)字行政檢察的改革理念，才能從整體上、根本上解決數(shù)字行政檢察潛在的發(fā)展問題。特別是，在一項制度的改革初期，改革者與踐行者常常會忽略制度改革對其他主體的潛在影響，科學的改革理念能夠在一定程度上克服這一問題。

（一）應對數(shù)字行政檢察隱憂的理念：協(xié)作式的法律監(jiān)督觀

1．既有數(shù)字行政檢察改革理念之反思

數(shù)字行政檢察天生具有積極的擴張面向。數(shù)字檢察的改革目標是“數(shù)字賦能監(jiān)督，監(jiān)督促進治理”，其理念是“深化創(chuàng)新，能動履職”。有學者指出，數(shù)字檢察下我們應奉行積極主義的法律監(jiān)督觀。但是，就數(shù)字行政檢察而言，其主動性更強，特別是檢察權(quán)嵌入行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督更具擴張性。在改革初期可以提倡檢察機關以積極的工作態(tài)度投入數(shù)字行政檢察的改革之中，然而，完全積極的法律監(jiān)督觀有可能突破法律監(jiān)督的本質(zhì)要求。在數(shù)字行政檢察的語境下，這種積極的法律監(jiān)督觀念難以成為數(shù)字行政檢察改革的核心觀點。這由下列因素所決定：

其一，司法資源有限，數(shù)據(jù)平臺、模型構(gòu)建成本極高。人民檢察院基于自身資源和能力的有限性，不能事無巨細地去對所有的行政執(zhí)法、司法活動進行檢察監(jiān)督，相反行政檢察監(jiān)督必須有的放矢。其二，跨部門間的知識壁壘與信息差。實踐中，檢察官對于被監(jiān)督機關的工作環(huán)節(jié)、程序、特點與規(guī)律等了解有限，檢察機關的辦案信息嚴重不足。這些因素導致檢察機關難以依靠自身直接了解行政執(zhí)法的痛點、難點，因此行政檢察監(jiān)督的目的難以真正實現(xiàn)。其三，治理問題各地不一，需要因時因地制宜。這一因素決定積極的法律監(jiān)督需要有明確的目標和方向，而非根據(jù)案件監(jiān)督的難易程度，無目的決定監(jiān)督的方向。正如有學者所言，一個地方的行政檢察監(jiān)督不可能，也不應該及于所有領域的所有違法行政行為，而只應根據(jù)各地的實際情況確定對違法行政行為監(jiān)督的范圍，不應搞“一刀切”。其四，國家機關之間的利益沖突需要合理的途徑予以化解。數(shù)字行政檢察改變了傳統(tǒng)的行政檢察監(jiān)督模式，這將帶來國家機關之間的利益沖突。這些沖突將會影響數(shù)字行政檢察的后續(xù)發(fā)展，積極的法律監(jiān)督觀只能在一定程度上擴大沖突，無法幫助化解問題。其五，行政檢察監(jiān)督是程序性監(jiān)督，不具有終局性。行政檢察對于相關行政行為并沒有實體上的處分權(quán)，屬于程序性權(quán)力。這就決定權(quán)威、超然、積極的行政檢察監(jiān)督難以得到被監(jiān)督者的認可。

2．協(xié)作式法律監(jiān)督觀的提出與證成

在網(wǎng)絡信息時代，多元主體之間不再是一種利益爭奪與支配的關系，是基于共同目標的協(xié)同關系。同理，數(shù)字行政檢察以信息化推進行檢察系統(tǒng)內(nèi)部相銜接的工作機制，以信息化暢通公檢法等多機關，以信息化透視訴訟活動的真實情況，從整體上實現(xiàn)多贏雙贏共贏。據(jù)此，筆者提出以“協(xié)作式法律監(jiān)督觀”作為數(shù)字行政檢察的改革理念。協(xié)作是指在目標實施過程中，不同國家機關之間、個人與個人之間的協(xié)調(diào)與配合。協(xié)作的前提是認識到自身的不足，需要其他個人和單位予以協(xié)助配合才能完成某些工作。就數(shù)字行政檢察監(jiān)督而言，行政檢察部門人力、財力、物力都較為有限，同時行政檢察監(jiān)督的力度較為有限。在這一背景下，協(xié)作式的法律監(jiān)督觀有助于推進數(shù)字行政檢察的效能發(fā)揮。

協(xié)作式法律監(jiān)督觀可以從憲法和法律中獲得理論支撐?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱為《憲法》）第3條規(guī)定，國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。從此條可以看出，我國的機構(gòu)劃分遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。作為第一層級的權(quán)力機關派生出行政、審判和檢察等第二層級的權(quán)力分支，檢察機關與行政機關、審判機關同處一級，依法獨立行使檢察權(quán)，而二級機構(gòu)之間屬于權(quán)力分工關系，他們在特定事項的處理中相互配合。《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第70條、《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條等規(guī)定，為檢察機關與被監(jiān)督機關之間的協(xié)作提供了法律支撐。除此之外，協(xié)作式法律監(jiān)督觀的理論出發(fā)點是“條件論”，即重視司法實踐中的現(xiàn)實條件。正如龍宗智教授所言，“中國的司法改革總體上只能放在社會大系統(tǒng)內(nèi)，采取司法內(nèi)外互動的方法，因而只能是條件論的、漸進性的、改良的”。換言之，數(shù)字檢察改革應當考慮現(xiàn)實基礎和條件。

3．協(xié)作式法律監(jiān)督觀的具體內(nèi)容

我們可以從監(jiān)督目標、權(quán)限、態(tài)度、程序與方式五個方面來闡述協(xié)作式法律監(jiān)督觀的內(nèi)容：

其一，在監(jiān)督目標上，檢察機關需要明確，行政檢察監(jiān)督不是全方位、無死角的行政監(jiān)督，而是有方向、有重點的監(jiān)督。數(shù)字行政檢察的重心應當是行政違法、訴訟等中的治理重點、難點，以服務和保障廣大人民群眾的合法權(quán)益、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定。其二，在監(jiān)督權(quán)限上，檢察機關需要明確自身與其他監(jiān)督機關的關系。檢察監(jiān)督應與其他監(jiān)督發(fā)揮合力，凡是其他監(jiān)督主體已經(jīng)在進行監(jiān)督的事項，檢察機關不應重復介入。其三，在監(jiān)督態(tài)度上，檢察機關應持有一種法律面前與被監(jiān)督機關平等適用法律的平等性監(jiān)督思想，給予其他機關足夠的重視。檢察機關一定要擺正位置，明確監(jiān)督與被監(jiān)督者并非不對等的關系。特別是行政檢察監(jiān)督屬于程序型監(jiān)督，為了保障監(jiān)督效果，更要與被監(jiān)督者保持良好的關系。其四，在監(jiān)督程序上，檢察機關需要明確，一方面，協(xié)作是權(quán)責清晰下的協(xié)作，是在法律框架下的協(xié)作，協(xié)作式法律監(jiān)督是依法、依規(guī)、依程序的法律監(jiān)督；另一方面，檢察機關要在監(jiān)督過程中保障被監(jiān)督者的參與權(quán)，加強與被監(jiān)督者之間的平等對話。概言之，協(xié)作是一種特定的法律監(jiān)督方式，強調(diào)通過自身的積極作為，策動另一方配合自身的法律監(jiān)督工作。其五，在監(jiān)督方式上，強調(diào)溝通式、實質(zhì)化的監(jiān)督方式。比如，實踐中已經(jīng)生發(fā)出的圓桌會議模式，就取得了良好的效果。我們應當將此種監(jiān)督方式在數(shù)字行政檢察中加以確定和推廣。

（二）應對數(shù)字行政檢察隱憂的具體方案

面對數(shù)字行政檢察的發(fā)展隱憂，檢察機關應當從目標、權(quán)限、態(tài)度、程序與方式上秉持“協(xié)作”之理念，只有如此，才能真正地化解數(shù)字行政檢察的發(fā)展隱憂。

1．以協(xié)作式法律監(jiān)督觀推進改革重心與監(jiān)督邊界之明確

首先，以協(xié)作式法律監(jiān)督觀推進監(jiān)督重心之明確，避免行政監(jiān)督模型的構(gòu)建被數(shù)據(jù)所“綁架”。協(xié)作式的法律監(jiān)督不僅是依法依規(guī)的監(jiān)督，還是有目的有方向的監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督是行政檢察的基石，理應成為數(shù)字行政檢察的主要著力點之一。司法實踐中，數(shù)字行政檢察監(jiān)督的著力點主要在于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與行政違法行為檢察監(jiān)督，這種局面與數(shù)據(jù)獲取的難易程度相關，應當加以糾正。數(shù)字行政檢察的改革仍然應以行政訴訟檢察監(jiān)督為主，以行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督與行政違法行為檢察監(jiān)督為輔。新時代行政檢察需要注重行政訴訟監(jiān)督工作的開展，以促進行政爭議實質(zhì)性化解，維護社會關系和諧穩(wěn)定目標的實現(xiàn)。

其次，以協(xié)作式法律監(jiān)督觀推進行政違法行為檢察監(jiān)督邊界之明確。前文已述，考慮到司法資源的有限性與行政權(quán)力的豐富性、廣泛性，以及數(shù)字行政檢察的穿透性、擴張性，我們應當對行政違法行為檢察監(jiān)督進行限定。正如有學者所言，行政檢察權(quán)運行所指向的對象須納入相關程序運行的軌道，使之有效發(fā)揮行政檢察制度所承載的價值功能，以有效預防和化解行政檢察風險。具體來說，行政違法行為檢察監(jiān)督應遵守如下邊界：其一，行政違法行為檢察監(jiān)督的對象應當是民眾反映強烈、與民眾生活關系密切的領域。其二，行政違法行為檢察監(jiān)督的對象應是嚴重的行政違法行為。檢察監(jiān)督程序的啟動是需要成本的，特別是數(shù)字行政檢察模型的構(gòu)建成本較高，如果將比較輕微的行政違法行為也納入檢察監(jiān)督的范圍，不僅可能得不償失，而且還可能導致行政機關的不配合。其三，行政違法行為檢察監(jiān)督應當是對合法性問題的監(jiān)督。協(xié)作式的法律監(jiān)督是一種符合法律規(guī)范的監(jiān)督，行政違法行為檢察監(jiān)督不能超越法律的邊界，只能是針對合法性問題的監(jiān)督。其四，行政違法行為檢察監(jiān)督應當是對“事”而非對“人”的監(jiān)督。協(xié)作式的法律監(jiān)督要求檢察機關與其他監(jiān)督機關之間協(xié)作配合，就此而言，對“人”的監(jiān)督屬于監(jiān)察機關的職權(quán)范疇，檢察機關不應當參與。

2．以協(xié)作式法律監(jiān)督觀推動不同機關聯(lián)動以化解利益沖突

針對數(shù)字行政檢察權(quán)力擴張所帶來的數(shù)據(jù)獲取難題，理論界的主流觀點是，應構(gòu)建數(shù)據(jù)共享機制，打通檢察機關與其他國家機關的數(shù)據(jù)壁壘。這一觀點并未考慮到實際執(zhí)行中的困難與問題。數(shù)據(jù)是在動態(tài)變化的，直接提供端口的方式較難得到其他國家機關的支持。況且，數(shù)據(jù)壁壘不能直接、完全打通，這不僅成本過高，且會導致檢察機關的權(quán)力過大。正如前文所言，一旦檢察機關掌握全部數(shù)據(jù)后，其權(quán)力將無限擴張，這將完全打破既有的權(quán)力格局。對于數(shù)字行政檢察中的數(shù)據(jù)獲取難題，實務部門的學者提出，針對行政檢察監(jiān)督工作中信息銜接不暢通、情況掌握不全面等問題，應通過定期導人、專項獲取等方式，實現(xiàn)與行政執(zhí)法、行政訴訟、社會治理等數(shù)據(jù)共享。這一方案具有可行性，而此方案的推行需要借助協(xié)作式的法律監(jiān)督觀。筆者以為，應以協(xié)作式法律監(jiān)督觀推動部門聯(lián)動以逐步化解利益沖突，具體方案是：

其一，最高人民檢察院應以中央政策為依據(jù)，明確協(xié)作目標與方向，推動與最高人民法院、國家層面行政機關等機構(gòu)之間的協(xié)作聯(lián)動。最高人民檢察院應在數(shù)字行政檢察改革中明確協(xié)作式的法律監(jiān)督態(tài)度，以換取被監(jiān)督者的理解；明確監(jiān)督的主要目標和方向，以爭取被監(jiān)督者的配合；以社會治理現(xiàn)代化為推手，從高層推動部門之間的多層協(xié)作。也就是說，在權(quán)力新一輪定界過程中，通過最高人民檢察院的自身行動，來說服和引導被監(jiān)督者認可和同意法律監(jiān)督權(quán)力的擴張。實踐中，2020年最高人民檢察院與最高人民法院達成《關于建立全國執(zhí)行與法律監(jiān)督工作平臺進一步完善協(xié)作配合工作機制的意見》，這表明檢法兩家協(xié)作開展大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督行動。這一方案就秉持了不同機關協(xié)作聯(lián)動的理念，有助于推動數(shù)字行政檢察的發(fā)展。

其二，省級人民檢察院應推動市級檢察機關積極履職以促進市級不同國家機關之間的聯(lián)動，提升數(shù)字行政檢察的監(jiān)督質(zhì)效。這一環(huán)節(jié)至關重要，對于檢察機關來說，最好的辦法是通過監(jiān)督效果來獲得被監(jiān)督者甚至中央高層的認可，這有助于推進檢察機關監(jiān)督權(quán)力的有序擴張。由市級司法機關承擔數(shù)字行政檢察主要工作的原因在于，司法實踐中的地方數(shù)據(jù)一般由市級機關保存，當存在數(shù)據(jù)獲取困難時，理應由市級檢察機關主動承擔獲取數(shù)據(jù)的責任。

這里需要說明的是，不同層級的機關協(xié)作是共同推進、相輔相成的關系，二者共同推行的目的是不斷提升檢察機關的法律監(jiān)督質(zhì)效，以便化解權(quán)力部門間的利益沖突，將數(shù)字行政檢察的方向、程序、方式等逐步法定化，最終依法依規(guī)、保質(zhì)保量地推進我國社會治理的現(xiàn)代化。

3．以協(xié)作式法律監(jiān)督觀促進技術(shù)正當程序規(guī)制體系之構(gòu)建

針對數(shù)字賦能帶來的潛在的公正遮蔽風險，有學者已經(jīng)提出運用技術(shù)正當程序理論構(gòu)建技術(shù)正當程序規(guī)制體系。筆者贊同此種觀點。具體到數(shù)字行政檢察領域，檢察機關需要做的是，秉持協(xié)作式的法律監(jiān)督理念，主動結(jié)合算法在行政檢察中的具體應用場景，制定專門性的技術(shù)正當程序規(guī)制方案。具體而言，檢察機關應從以下三個方面對算法風險進行防范與治理：

其一，算法偏見的防范。檢察機關應堅持人機耦合戰(zhàn)法，強調(diào)人為審查的主導地位。與此同時，明確行政檢察監(jiān)督的算法責任——因算法設計問題所產(chǎn)生的責任由設計者承擔，因算法運用問題所產(chǎn)生的責任由運用者承擔。此外，鑒于司法實踐中，行政檢察監(jiān)督模型的構(gòu)建一般采用技術(shù)外包方式，為了落實算法風險責任制度，最高人民檢察院應對各級部門的技術(shù)外包合同進行統(tǒng)籌管理，通過制定標準化的模板，來告知和明確算法設計者所應承擔的風險，以防范算法偏見風險。需要說明的是，在數(shù)字行政檢察改革初期，算法備案制度可能難以構(gòu)建。未來，在改革中后期，最高人民檢察院應完善行政檢察監(jiān)督模型的備案制度，要求各級人民檢察機關在使用算法前，將行政檢察監(jiān)督模型的相關信息向最高人民檢察院報備。

其二，算法的合理公開。算法的公開需要權(quán)衡各方的利益，基于不同價值考量進行權(quán)衡分析，根據(jù)運用場景的不同進行類型化的處理。從既有的實踐狀況來說，非智能型算法的應用較多，對于此類行政檢察監(jiān)督模型，檢察機關應當一律公開。對于包含智能型算法的行政檢察監(jiān)督模型，因智能算法的設計和構(gòu)建涉及商業(yè)秘密，合同雙方間一般會簽訂保密協(xié)議，所以對于此類行政檢察監(jiān)督模型，僅要求檢察機關對行政機關完全公開，同時要求行政機關對智能算法的相關內(nèi)容進行保密。這里需要說明的是，智能算法一般都較為復雜，我們應要求算法設計者承擔算法解釋的部分義務，對算法的關鍵要素、構(gòu)建邏輯、準確率等進行說明。

其三，全過程的算法參與。有學者提出，在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，我們應構(gòu)建算法評估制度，以保障被監(jiān)督者的參與權(quán)。就實踐現(xiàn)狀而言，算法評估制度的構(gòu)建成本高、程序繁瑣，恐難得到檢察機關的認可。筆者認為，合理的方式是，強化檢察機關對行政檢察監(jiān)督模型的釋明義務。此外，應在構(gòu)建智能型行政檢察監(jiān)督模型時邀請被監(jiān)督者的參與，這種方式更加合理、可行。在事中監(jiān)督環(huán)節(jié)，我們應要求檢察機關在運用行政檢察監(jiān)督模型進行行政檢察監(jiān)督時，在關鍵節(jié)點將監(jiān)督信息告知被監(jiān)督者，以保障被監(jiān)督者的程序參與權(quán)。在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，我們應當賦予被監(jiān)督者以算法解釋申請權(quán)、算法決策質(zhì)疑權(quán)。

結(jié)語

在新興的數(shù)字社會，國家秩序需要不斷地探尋并塑造，現(xiàn)代信息技術(shù)作為一種無形力量正在重塑和變革政治的運作邏輯。數(shù)字檢察在這一背景下應運而生，數(shù)字行政檢察作為數(shù)字檢察的重點和難點，其發(fā)展卻存在隱憂，這主要表現(xiàn)在數(shù)字行政檢察的改革重心與監(jiān)督邊界不清、數(shù)字技術(shù)賦能打破權(quán)力邊界引發(fā)利益沖突以及數(shù)字技術(shù)賦能帶來潛在的公正遮蔽風險等方面。面對這些問題，我們需要反思數(shù)字行政檢察的改革理念。立足于實踐，我們應以協(xié)作式法律監(jiān)督觀作為數(shù)字行政檢察的理念。檢察機關需要在監(jiān)督目標、權(quán)限、態(tài)度、程序與方式上秉持“協(xié)作”之理念，以推進數(shù)字行政檢察的改革重心與監(jiān)督邊界之明確，推動不同國家機關之間聯(lián)動，以化解利益沖突，促進技術(shù)正當程序規(guī)制體系之構(gòu)建，最終從實質(zhì)上化解數(shù)字行政檢察的發(fā)展隱憂。

（責任編輯：王萬華）