論行政檢察監(jiān)督職權(quán)的擴展及其路徑

摘要：最高人民檢察院指導(dǎo)性案例“浙江省杭州市某區(qū)人民檢察院督促治理虛假登記市場主體檢察監(jiān)督案”反映出，檢察機關(guān)突破了只能在行政訴訟監(jiān)督過程中，間接監(jiān)督或“穿透監(jiān)督”行政行為的規(guī)定和慣例，隱蔽地實現(xiàn)了在行政訴訟程序外對違法行政行為進行直接監(jiān)督。當下，由于多方面的原因，對檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督職權(quán)進行適當擴展確有必要性。同時，基于功能適當原則和憲法法律的默許，由檢察機關(guān)對行政行為作出直接監(jiān)督也具有可能性。但是，必須在發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的渠道、行政非訴訟監(jiān)督的目的、對其他國家機關(guān)權(quán)力的影響等方面作出相應(yīng)限制。今后，應(yīng)當在以下三方面構(gòu)建行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展的路徑：以類案監(jiān)督促進社會治理；以檢察一體化作為履職依托；以指導(dǎo)性案例推進職權(quán)擴展。

關(guān)鍵詞：行政檢察監(jiān)督；檢察建議；類案監(jiān)督；指導(dǎo)性案例

在最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）發(fā)布的第四十二批指導(dǎo)性案例中，檢例第169號“浙江省杭州市某區(qū)人民檢察院督促治理虛假登記市場主體檢察監(jiān)督案”（以下簡稱“虛假登記監(jiān)督案”）引發(fā)了筆者的興趣，因為該案不僅先后進入最高檢第七廳推出的“促進行政爭議實質(zhì)性化解典型案例”和最高檢發(fā)布的指導(dǎo)性案例，而且從它所反映的情況可以詳細探究當前行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴張趨勢與方式路徑?？梢哉f，研究該案的意義不單單在于發(fā)掘行政檢察部門實質(zhì)性化解行政爭議和推進社會治理的工作機制，更在于可以深入考察檢察機關(guān)如何正確拓展檢察監(jiān)督職權(quán)，以及處理與其他國家機關(guān)的關(guān)系等更為重大的憲制性問題。

一、“虛假登記監(jiān)督案”對行政檢察監(jiān)督職權(quán)的隱性擴張

盡管最高檢在第四十二批四個指導(dǎo)性案例的“要旨”部分都指明行政檢察監(jiān)督的場景為“辦理行政訴訟監(jiān)督案件”或“在開展行政訴訟監(jiān)督中”，但“虛假登記監(jiān)督案”的實際發(fā)生時間并非處于訴訟監(jiān)督的過程中，這就突破了當下檢察機關(guān)對行政機關(guān)違法行政與不作為的監(jiān)督必須依附于訴訟監(jiān)督過程的規(guī)定與慣例。同時，最高檢在該案中指示地方檢察院今后若發(fā)現(xiàn)虛假登記市場主體的問題，也可以依法制發(fā)檢察建議，這樣就拓展了檢察機關(guān)參與社會治理的具體行政領(lǐng)域。顯然，前者屬于隱性的、突變的職權(quán)擴張，后者則屬于明示的、可預(yù)見的職權(quán)擴大。

（一）基本案情

2018年8月，王×在購買車票時發(fā)現(xiàn)自己被納入限制高消費名單。經(jīng)查得知，2010年12月王×因之前遺失的身份證被他人冒用登記設(shè)立了某咨詢公司，而且被登記為公司法定代表人，由于該公司有欠款未還，他被法院列為失信被執(zhí)行人。2018年11月，王×向區(qū)市場監(jiān)管局申請撤銷登記。市場監(jiān)管局認為事實尚未查清，無法撤銷。2019年3月，王×向區(qū)法院提起行政訴訟，請求判令區(qū)市場監(jiān)管局撤銷公司登記。但區(qū)法院認為，原告提起的行政訴訟已超過法定起訴期限（但未作出裁定），隨即依據(jù)浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院《關(guān)于共同推進行政爭議實質(zhì)性化解工作的紀要》，邀請區(qū)檢察機關(guān)共同開展行政爭議實質(zhì)性化解工作。區(qū)檢察院經(jīng)調(diào)查查明王×確系被冒名登記，遂于2019年11月18日向區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)出檢察建議書，建議依法啟動公示和調(diào)查程序。區(qū)市場監(jiān)督管理局隨后按照規(guī)定啟動了公示調(diào)查程序，并于2020年4月23日撤銷了王×名下的咨詢公司。針對“虛假登記監(jiān)督案”反映的問題，區(qū)檢察院通過檢察業(yè)務(wù)系統(tǒng)，又發(fā)現(xiàn)了其他通過虛假登記進行電信詐騙的案件。該院立即啟動行政檢察類案監(jiān)督，向區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出要求履行監(jiān)管職責(zé)和建立長效機制的檢察建議。事后，區(qū)檢察院針對辦案過程中的堵點和難點問題，會同法院和多家行政部門建立線索移送反饋、快速聯(lián)動查處、定期案情通報等工作機制，形成虛假登記行政監(jiān)管“快通道”。此后，區(qū)檢察院會同區(qū)委政法委及相關(guān)行政部門建立了工作機制，成立工作專班，共建虛假公司綜合治理應(yīng)用場景，打通了檢察機關(guān)與行政機關(guān)的數(shù)據(jù)壁壘，提升了治理效果。

（二）突破常規(guī)的爭議解決方式

“虛假登記監(jiān)督案”起因于王×提起針對區(qū)市場監(jiān)管局的行政訴訟案，但法院認為王×的訴訟請求已超出起訴期限，似乎只能以不予立案或駁回起訴的方式結(jié)案?？蓡栴}是，如果法院不對案件作出實體審理，而虛假登記的違法行為真實存在，且市場監(jiān)管局對錯誤的公司登記又不主動撤銷，那么王×今后諸如交通出行、子女教育、銀行貸款等正常生活將繼續(xù)受到影響。矛盾爭議一日不解決，群眾心中的怨氣就不會消解，執(zhí)法司法的公正性也就不會得到認同。可是，作為行政訴訟監(jiān)督主體的檢察院在與法院接洽后，對起訴超過法定期限這一事實并沒有表示異議，該案便順理成章地離開訴訟程序轉(zhuǎn)而進入行政爭議實質(zhì)性化解階段。

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第46條規(guī)定，公民直接向法院提起訴訟的，應(yīng)當自知道或者應(yīng)當知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出，不動產(chǎn)糾紛以外的案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，法院不予受理。表面上看，從2010年12月王×身份被冒用虛假登記公司到2019年3月向法院提出行政訴訟，時間跨度八年有余，從2018年8月發(fā)現(xiàn)被冒用身份的實情到提起訴訟的時點也已超過六個月，法院擬駁回起訴似乎符合法律的規(guī)定。但法院并未仔細辨識原告的真實訴訟請求。王×的訴請是撤銷市場監(jiān)管局的“無法撤銷”決定，并判令其依法履行法定職責(zé)，查清案件事實，作出撤銷公司登記的決定。很明顯，王×的訴求是責(zé)令行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，它不僅屬于法律明確規(guī)定的受案范圍，而且從2018年11月向市場監(jiān)管局申請撤銷虛假登記到2019年3月提起訴訟只有短短四個月，并未超出起訴期限。法院實際上是將原告提出的給付之訴（職責(zé)之訴）錯誤地理解為撤銷之訴，認為原告是對準予登記之行政行為提出撤銷請求，就此得出超過起訴期限的結(jié)論。

《中華人民共和國行政許可法》第69條規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應(yīng)當予以撤銷，但損害公共利益的除外。公司注冊登記是行政許可行為，若出現(xiàn)虛假登記情形，市場監(jiān)管局應(yīng)依職權(quán)撤銷違法的登記。具體到“虛假登記監(jiān)督案”，行政機關(guān)撤銷虛假公司登記不僅不會損害公共利益，而且可以恢復(fù)王×的正常生活，并杜絕虛假登記公司從事任何非法活動。對此，《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國市場主體登記管理條例》還做了更詳細的規(guī)定，要求登記機關(guān)及時糾錯。顯而易見，市場監(jiān)管局若作出撤銷決定，并不會遭遇公司登記行為已經(jīng)產(chǎn)生實質(zhì)確定力的詰難，即在信賴保護、撤銷期限等方面不會受到限制。因此，法院應(yīng)當受理王×的起訴，并要求市場監(jiān)管局盡快查明事實，在事實認定后依法撤銷該虛假登記。如果法院裁定不予立案或駁回起訴，則王×可以提出上訴或在裁定生效后請求檢察院進行訴訟監(jiān)督。但是，法院在作出裁定之前就邀請檢察院共同開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，使得本可以在司法過程中解決的行政案件轉(zhuǎn)化為檢察院直接監(jiān)督行政行為的案件。這也許就是該案最值得探究之處。

（三）行政檢察監(jiān)督職權(quán)的隱性擴張

當前，行政檢察業(yè)務(wù)包括行政裁判結(jié)果監(jiān)督、行政審判人員違法行為監(jiān)督、行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督、違法行政行為監(jiān)督、行政爭議實質(zhì)性化解等六項內(nèi)容。其中最受關(guān)注的是第五項，即如何確定檢察機關(guān)對違法行政行為監(jiān)督的范圍和路徑。由于涉及對行政行為的直接監(jiān)督，與1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）所規(guī)定的“一般監(jiān)督”較為接近或存在交集，而“一般監(jiān)督”在1957年“反右運動”中受到嚴厲批判，被認為是凌駕于一切之上，同黨分庭抗禮；是針對國家機關(guān)的，倒轉(zhuǎn)了專政的矛頭。因此，“一般監(jiān)督”在1979年《人民檢察院組織法》和1982年《憲法》中被取消。所以，官方和學(xué)界以往對違法行政行為的檢察監(jiān)督都保持謹慎態(tài)度，認為檢察機關(guān)僅能對訴訟監(jiān)督履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法行政行為進行間接監(jiān)督，除非有法律明確授權(quán)才可擴大。

黨的十八屆四中全會提出，“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，為擴展行政檢察監(jiān)督權(quán)提供了政策依據(jù)。但有專家解讀道：“檢察機關(guān)不能像人大及其常委會那樣搞執(zhí)法檢查，也不能搞巡視或者預(yù)防調(diào)查。這里的‘職責(zé)’只包括職務(wù)犯罪偵查、公訴、訴訟監(jiān)督（包括審查逮捕）三項職能?！?021年，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《監(jiān)督工作意見》）指出檢察機關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。從“履行職責(zé)”到“履行法律監(jiān)督職責(zé)”的措辭變化，反映了檢察機關(guān)直接監(jiān)督行政行為的“口徑”有被縮小的可能。有學(xué)者認為，“違法行政行為檢察監(jiān)督”的理念只是進一步發(fā)展的方向，在行政訴訟之外實現(xiàn)對違法行政行為的全方位監(jiān)督的條件并不成熟。同時，檢察系統(tǒng)內(nèi)部一方面主張“穿透式”行政檢察要從訴訟監(jiān)督穿透至對行政行為的監(jiān)督，另一方面又堅持行政訴訟監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的基石與本權(quán)?？梢?，各方都依舊認同對行政行為的監(jiān)督（無論直接還是間接）應(yīng)當附著于行政訴訟監(jiān)督。

“虛假登記監(jiān)督案”的特別之處在于，檢察機關(guān)突破了只能在行政訴訟監(jiān)督過程中監(jiān)督行政行為的“常規(guī)操作”，隱蔽地實現(xiàn)了在訴訟程序外對違法行政行為的直接監(jiān)督。檢察機關(guān)本應(yīng)按慣例在行政訴訟過程中適時介入案件，起到“一手托兩家”的監(jiān)督效果，但其有意或無意地改變了原有監(jiān)督模式。在“虛假登記監(jiān)督案”中，法院認為原告起訴超期而不擬立案，但又沒有作出不予立案或駁回起訴的裁定，此時一個行政訴訟案件并未實際生成，王×欠缺提出上訴和申請檢察院監(jiān)督的前提條件，檢察院也沒有被動介入和主動發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的可能。說到底，檢察機關(guān)是根據(jù)《關(guān)于共同推進行政爭議實質(zhì)性化解工作的紀要》來化解爭議并監(jiān)督行政機關(guān)的，此時法檢兩家是合作關(guān)系而非監(jiān)督關(guān)系。即使檢察院在協(xié)調(diào)中發(fā)現(xiàn)法院對王×起訴已超期的判斷不當，亦無動因進行提醒和督辦，因為后續(xù)的實質(zhì)性爭議化解活動可以解決原告訴求，而無須在訴訟程序上“空轉(zhuǎn)”，由此可更快達到多方共贏的目的?？梢灶A(yù)見，該案在成為指導(dǎo)性案例后，必將極大拓展檢察機關(guān)監(jiān)督違法行政行為的空間，今后那些由潛在之訴、過期之訴、遺落之訴等帶來的行政爭議，甚至是行政訴訟受案范圍以外的行政糾紛，只要在法律允許及上級檢察院批準的情況下，由法院或復(fù)議機關(guān)提出合作邀請，都有可能成為檢察機關(guān)監(jiān)督行政行為的案件來源。

二、行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展的必要性、可能性及限制性

姜明安認為，行政檢察的范圍包括行政訴訟檢察監(jiān)督，行政判決、裁定執(zhí)行和非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督，以及對違法行政行為的檢察監(jiān)督等；廣義上的行政檢察還包括行政公益訴訟檢察。秦前紅認為，行政檢察監(jiān)督與訴訟監(jiān)督（包括執(zhí)行監(jiān)督）是構(gòu)成“狹義法律監(jiān)督”的周延且互斥的一級下位概念，又由于行政公益訴訟中檢察公訴方與被告處于同等地位而非“單向監(jiān)督”關(guān)系，行政公益訴訟并不屬于行政檢察監(jiān)督。江國華則認為，大部分行政公益訴訟案件都止步于訴前的督促程序，因而訴前督促依然屬于行政檢察監(jiān)督。筆者認為，上述觀點應(yīng)當進行整合與改造，可得出如下結(jié)論：行政檢察監(jiān)督包含了行政訴訟監(jiān)督和行政非訴訟監(jiān)督兩個部分。經(jīng)由前者（除行政非訴執(zhí)行監(jiān)督）可實現(xiàn)對行政行為的間接監(jiān)督，而后者囊括了“穿透式”行政檢察所蘊含的“穿透監(jiān)督”、行政公益訴訟所包含的“訴前監(jiān)督”、在履行職責(zé)中進行的“直接監(jiān)督”，它們與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督一起構(gòu)成直接監(jiān)督的全部內(nèi)容（見圖1）。鑒于上述絕大多數(shù)行政檢察監(jiān)督形式的內(nèi)涵和功能在實務(wù)中已形成共識，目前討論的行政檢察監(jiān)督職權(quán)的擴張就主要集中在履職過程中的“直接監(jiān)督”的可行性問題。

（一）行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展的必要性

第一，現(xiàn)有檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督有局限性。首先，通過行政訴訟監(jiān)督能夠糾正的違法行政行為數(shù)量有限。因為行政訴訟受案范圍受《行政訴訟法》嚴格控制，與公民權(quán)利義務(wù)無直接利害關(guān)系的行政行為，如國家行為、內(nèi)部管理行為都不受司法監(jiān)督，而抽象行政行為只部分地接受附帶審查，多階段行政行為又往往被有選擇地提起訴訟；加之多數(shù)行政案件以雙方和解、原告撤訴的形式結(jié)案，行政機關(guān)違法行政的情形往往得以掩蓋，根本不會進入訴訟監(jiān)督的視野，因而間接監(jiān)督的成效往往甚微。其次，盡管當下“穿透式監(jiān)督”被積極倡導(dǎo)和使用，檢察機關(guān)對違法行政行為的監(jiān)督具有一定的主動性和直接性，但它依然需要依附于已進入訴訟程序的案件，而且其監(jiān)督結(jié)論不能偏離法院的司法裁判，否則就只能提起抗訴或發(fā)出再審建議，若法院堅持錯誤裁判，檢察機關(guān)也不得超越它而另行發(fā)表監(jiān)督意見。更何況，像“姚×與福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案”等真正過期之訴案件，通過抗訴破除訴訟程序形式主義的實踐空間較小，檢察機關(guān)直接介入行政程序就顯得必要和迫切。最后，行政公益訴訟的訴前監(jiān)督也存在范圍狹小的弊病。雖然《行政訴訟法》將公益訴訟受案類型確定為“4+N”模式，但某些單行法如《中華人民共和國英雄烈士保護法》，似乎只允許進行民事公益訴訟而排除行政公益訴訟，而且地方立法也僅在部分領(lǐng)域授權(quán)檢察機關(guān)進行公益訴訟探索，因此作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院對行政行為的監(jiān)督功能無法全面施展。

第二，與其他國家機關(guān)的監(jiān)督職能形成互補性。有學(xué)者認為，法律監(jiān)督的“專門機關(guān)”不必是“唯一機關(guān)”，當前已然形成由人大監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督以及紀檢監(jiān)察監(jiān)督組成的公權(quán)監(jiān)督體系。然而，這些監(jiān)督形式所針對的對象及行使方式是不同的，它們互相配合才構(gòu)成“嚴密的法治監(jiān)督體系”。首先，人大監(jiān)督具有最高性，但基于代議機關(guān)的特點，人大對行政行為的監(jiān)督不具有經(jīng)常性、專業(yè)性、個案性，所以人大“個案監(jiān)督”的功能基本被否棄。而且人大監(jiān)督的側(cè)重點在于工作監(jiān)督，即使某行政行為被認為合法，也不代表著人民對其結(jié)果滿意，因而還可能使其承擔(dān)政治責(zé)任。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督恰好與之銜接，它更注重專業(yè)性和個案性，但不涉及政治與合憲性審查。其次，與行政訴訟這種司法監(jiān)督方式相比，行政檢察監(jiān)督的范圍于理論上可以更廣泛，因為它是從“一般監(jiān)督”脫胎而來，且檢察機關(guān)獨占“法律監(jiān)督機關(guān)”的稱謂，只要有監(jiān)督的必要和監(jiān)督權(quán)的“剩余”，檢察機關(guān)就可以名正言順地“補位”。秦前紅認為，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督功能應(yīng)當超越訴訟監(jiān)督，實現(xiàn)對“法律實施”的全面監(jiān)督，主要就是指對違法行政行為的直接監(jiān)督。最后，監(jiān)察機關(guān)將檢察機關(guān)原先的職務(wù)犯罪偵查權(quán)予以全面接收，一方面體現(xiàn)了其“對人監(jiān)督”的特性，而將“對事監(jiān)督”保留給檢察機關(guān)：另一方面也反映了決策層試圖將具有行政權(quán)性質(zhì)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察權(quán)中剝離，由此進一步強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)屬性，這也給檢察機關(guān)直接監(jiān)督違法行政行為提供了契機。

第三，同國家治理（含社會治理）的需求保持一致性。黨中央提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而科學(xué)配置檢察機關(guān)的職權(quán)必須遵循這一目標。首先，國家監(jiān)察體制改革后，形成了人民代表大會下“一府一委兩院”結(jié)構(gòu)布局，原有的權(quán)力制約與監(jiān)督關(guān)系被打破，檢察機關(guān)的部分權(quán)力被轉(zhuǎn)隸，其法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位迫切需要專門的監(jiān)督對象與方式來證成。在檢察機關(guān)提起公益訴訟制度建立后，檢察機關(guān)對行政機關(guān)的法律監(jiān)督方式有所變化，此時若持續(xù)增加其直接監(jiān)督違法行政行為的權(quán)力，可保持檢察制度改革邏輯的自洽性。其次，我國正努力形成“大復(fù)議、大調(diào)解、小訴訟、小信訪”的行政爭議化解工作格局。在不斷弱化信訪地位和功能的趨勢下，亟需一個法治化水平較高的國家機關(guān)承接信訪部門的部分工作，該主體非檢察機關(guān)莫屬，蓋因其具有高度的法律專業(yè)性和監(jiān)督對象的全面性，這有利于在行政爭議化解過程中提升監(jiān)督權(quán)威和解紛效率。最后，社會治理的復(fù)雜性需要檢察機關(guān)的提前介入。當下中國已進入風(fēng)險社會，不少行政領(lǐng)域的監(jiān)管措施和處罰手段很難達到治理效果，刑事制裁反而沖在了社會治理的第一線。譬如先前P2P非法集資案和個人信息保護案頻發(fā)，檢察機關(guān)率先掌握了違法信息和治理經(jīng)驗，反過來督促和指導(dǎo)行政機關(guān)多方協(xié)動和數(shù)據(jù)共享，這就說明刑事檢察權(quán)和行政檢察監(jiān)督權(quán)能夠互相配合，也為直接監(jiān)督行政活動提供了條件。

（二）行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展的可能性

行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展的可能性主要包含兩方面的內(nèi)容：一是由檢察機關(guān)承擔(dān)直接監(jiān)督違法行政行為的職能是否符合國家權(quán)力配置的功能適當原則（以下簡稱功能適當原則）；二是憲法和法律對檢察機關(guān)如此擴張行政檢察監(jiān)督職權(quán)是否給予授權(quán)或容許。

功能適當原則“一方面意味著，當某項國家任務(wù)需要分配時，要比較分析哪個機關(guān)在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有優(yōu)勢，最有可能做出正確決定，因此是在功能最適合的機關(guān)；另一方面意味著，如果憲法將某個國家職能配置給了某個機關(guān)，那么就應(yīng)該對這個機關(guān)的組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員進行相應(yīng)調(diào)整，以使其能夠達到落實這項國家任務(wù)所需要的功能要求”。其實，行政檢察監(jiān)督職能擴張的必要性與可行性在功能適當方面是統(tǒng)一的，只是視角不同而已。前者側(cè)重于證實其他國家機關(guān)不適合承擔(dān)該職能，需要檢察機關(guān)填補；后者著力于論證檢察機關(guān)更適合承擔(dān)該職權(quán)，相比改造其他機關(guān)成本更低，但基本方法都是作比較。簡單講，檢察機關(guān)的行政檢察監(jiān)督相比于人大的監(jiān)督更具有專業(yè)性，比法院的司法監(jiān)督更具有廣延性，比政府自身的復(fù)議監(jiān)督更具有公正性，比監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督更具有“對事性”。此外，檢察機關(guān)遵循檢察一體原則、檢察官是職業(yè)法律人、檢察委員會實行有條件的合議制、檢察機關(guān)是“程序性”監(jiān)督機關(guān)等一系列結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢，都更加有助于其穩(wěn)妥履行監(jiān)督行政機關(guān)的職能。也許有人會說，行政檢察一直是“四大檢察”中“短板中的短板、弱項中的弱項”，何以承擔(dān)更大的行政檢察監(jiān)督職責(zé)。筆者認為，這一不利局面只是暫時的，只要各方達成共識且憲法法律給予充分空間，在較短時間內(nèi)充實機構(gòu)、增配人員、優(yōu)化流程、強化職能完全可以實現(xiàn)，這也是功能適當原則的另一側(cè)面。

問題的關(guān)鍵是，憲法和法律是否賦予了行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴張的可能性。我國檢察機關(guān)重建后，其職權(quán)一直處于變動之中，1979年《人民檢察院組織法》主要規(guī)定了它的刑事司法職能，而法律監(jiān)督職能是通過若干部訴訟法逐步充實的。以至于有人發(fā)出疑問：“這究竟是憲法規(guī)范對于檢察院職權(quán)的支撐，還是訴訟法反向定義了憲法？”可見，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)應(yīng)當從法律中尋找依據(jù)，法律才是詮釋“法律監(jiān)督”的關(guān)鍵。雖然黨的十八屆四中全會提出“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，但修訂后的《人民檢察院組織法》和《行政訴訟法》均未直接納入。若要實施直接監(jiān)督，唯一的制度通道是《人民檢察院組織法》第21條“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院”。此處的“有關(guān)單位”理論上可以擴大至行政機關(guān)，但必須在檢察院行使該法第20條列舉的法律監(jiān)督職權(quán)時才可擴及行政部門。2021年《監(jiān)督工作意見》中“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”的規(guī)定，實際上是對黨的十八屆四中全會決定內(nèi)容的重申與完善，同時提供了解釋《人民檢察院組織法》中行政檢察監(jiān)督職權(quán)的政策依據(jù)。

從字面上看，《人民檢察院組織法》并未將檢察機關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)擴展至對行政行為的直接監(jiān)督。但筆者認為，基于實務(wù)需要，可以對該法的相關(guān)規(guī)定做擴大解釋，路徑有二。其一，關(guān)于對行政行為直接監(jiān)督的時機條件，《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定的是“行使法律監(jiān)督職權(quán)”，《監(jiān)督工作意見》規(guī)定的是“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。顯然，前者關(guān)注的是法律監(jiān)督的本體，即側(cè)重在既有的訴訟監(jiān)督范圍內(nèi)，檢察機關(guān)的監(jiān)督手段和監(jiān)督效果應(yīng)如何體現(xiàn)，但與“直接監(jiān)督”的關(guān)聯(lián)性不強。后者雖將行政非訴訟監(jiān)督視為訴訟監(jiān)督的副產(chǎn)品，但無疑增加了“直接監(jiān)督”的機會，因為非訴訟監(jiān)督與訴訟監(jiān)督共享案源發(fā)現(xiàn)機制，即使某案件最終未進入訴訟監(jiān)督的通道，但也能轉(zhuǎn)化為行政監(jiān)督案，那些依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的潛在之訴、過期之訴、遺落之訴皆是如此。因此，對前者的解釋應(yīng)當盡力契合后者的精神，這并未超出文義解釋的最大射程，而且以黨的文件作為解釋法律的重要依據(jù)符合我國國情。其二，“行使法律監(jiān)督職權(quán)”中的“職權(quán)”也可以做擴大解釋。也就是說，在法律未明確將“直接監(jiān)督”納入行政檢察業(yè)務(wù)時，檢察機關(guān)可以自主增加有關(guān)職權(quán)。這主要表現(xiàn)為檢察院與其他國家機關(guān)簽署關(guān)于法律監(jiān)督的協(xié)議，譬如浙江省人民法院與人民檢察院簽署的《關(guān)于共同推進行政爭議實質(zhì)性化解工作的紀要》直接催生了“虛假登記監(jiān)督案”。也許有人會說，公權(quán)力應(yīng)遵循“法無規(guī)定不可為”的原則，不能通過簽署協(xié)議“私相授受”。但是檢察機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)一般以檢察建議的方式呈現(xiàn)，不對外產(chǎn)生嚴格的法律強制力，該類柔性職權(quán)按世界通例都不用專門法律授權(quán)，只要法律不禁止即可，比如西方國家議會對政府的監(jiān)督可以使用“國會單純決議”，這種決議因無約束力而無須法律依據(jù)。換言之，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)既可以源自法律的授予，也可以來自法律的默許。

（三）行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展的限制性

第一，須對檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索渠道作出限制。行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴大的必要性與可能性之間存在張力，與法律的容許性之間也有落差，因而現(xiàn)階段只適宜有限度地擴展該職權(quán)，穩(wěn)妥控制案件來源，以保證監(jiān)督效果。從監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)機制來看，筆者不贊成某些學(xué)者所主張的將線索來源渠道全面開放，如將檢察機關(guān)在服務(wù)大局走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的，受理當事人申請或控告的，國家機關(guān)、社會團體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的，新聞媒體、社會輿論等反映的等盡數(shù)納入。這樣做，不僅讓剛起步的行政非訴訟監(jiān)督工作難以承受，因為僅做線索篩查就要花費大量精力，對申請人、舉報者無法做到逐一反饋，易遭受“厚此薄彼”的詬??；而且違背了“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中”進行督促糾正的場域限制，因為哪怕對這一限定做寬松解釋，也不能涵蓋無所不包的線索渠道；更重要的是，以目前從事行政檢察業(yè)務(wù)的人員規(guī)模和能力看，尚不足以應(yīng)對數(shù)量激增的行政監(jiān)督案件。較合理的做法應(yīng)當是，依托原有的訴訟監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)渠道進行有限擴張，將監(jiān)督目光繼續(xù)聚焦于司法訴訟的各環(huán)節(jié)，并將觸角適當延伸至訴訟前和訴訟外，若要對行政行為進行“直接監(jiān)督”，應(yīng)當與訴訟行為保持一定的關(guān)聯(lián)性，比如過期之訴所涉行政爭議和雖被訴但超出受案范圍的行政糾紛。此外，線索發(fā)現(xiàn)機制還應(yīng)涵蓋三類監(jiān)督事項：一是法律法規(guī)授權(quán)檢察機關(guān)對行政行為所作的監(jiān)督，例如根據(jù)《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，檢察院對行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作進行監(jiān)督；二是根據(jù)黨的十八屆四中全會的決定，由檢察機關(guān)對正在進行的行政強制措施（未進入訴訟階段）予以監(jiān)督；三是根據(jù)檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)簽訂的行政爭議化解合作協(xié)議，在糾紛化解過程中對有關(guān)行政行為作出監(jiān)督。

第二，須對行政非訴訟監(jiān)督的目的作出限縮。行政訴訟制度的功能是解決行政爭議、保護公民合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。除解決糾紛是所有訴訟制度的共通目的，保護權(quán)利和監(jiān)督行政是該制度的特有目的，也是檢察機關(guān)實施訴訟監(jiān)督的最終目的。然而，突破訴訟監(jiān)督的行政非訴訟監(jiān)督卻需要限縮其目的。由于檢察監(jiān)督資源的有限性，并不是行政行為違法了就必須由它監(jiān)督，只要相對人提起行政訴訟，或者接受了這樣的現(xiàn)實，又不損害公益，檢察機關(guān)就沒有必要進行直接監(jiān)督?？梢哉f，檢察機關(guān)對行政行為的直接監(jiān)督一般只能因國家利益和社會公共利益受損而發(fā)起（私益救濟在我國另有廣泛渠道），這也較為符合檢察機關(guān)既是法律監(jiān)督機關(guān)又是公益代表人的身份。需要注意的是，這里的“公益”并不是某些學(xué)者所稱的“秩序公益”（行政法上的客觀法），而是主觀法意義上的“待定不可分利益”，即不特定多數(shù)人利益的高度集合體。因此，不能說行政機關(guān)沒有依法行政就必定侵害了公益，相反，基于分配行政的觀念，行政機關(guān)違法干預(yù)公民權(quán)利有時反倒擴大了公益。檢察機關(guān)的行政訴訟監(jiān)督與行政非訴訟監(jiān)督都促進了依法行政，但根本差別在于，前者救濟的是私益，主要通過檢察機關(guān)監(jiān)督訴訟活動間接實現(xiàn)；后者保障的主要是公益，一般以檢察機關(guān)直接監(jiān)督行政權(quán)的方式來達致。但遇以下情形可基于私益保護而進行直接監(jiān)督：一是非因相對人自己怠于維護自身權(quán)益而產(chǎn)生的過期之訴，即使當事人沒有提出監(jiān)督申請，檢察院也可依職權(quán)介入；二是嚴重侵犯公民合法權(quán)益但不屬于行政訴訟受案范圍的行政行為：三是需要檢察院及時干預(yù)的涉及公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行政強制措施：四是以類案監(jiān)督方式對較為普遍發(fā)生的侵犯私益的行政行為給予監(jiān)督（由于逐案保護私益會耗費大量公共資源，本質(zhì)上還是基于公益）。

第三，須對檢察機關(guān)侵入其他機關(guān)的監(jiān)督權(quán)作出防范。我國已形成以人大監(jiān)督為統(tǒng)攝、法律監(jiān)督為核心、監(jiān)察監(jiān)督為重要內(nèi)容、行政復(fù)議機關(guān)法制監(jiān)督為重要補充的現(xiàn)代制度形態(tài)。這就很容易產(chǎn)生監(jiān)督權(quán)的交叉重疊，尤其是各方都把行政行為作為監(jiān)督重點。當檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)劃等號時，它與其他機關(guān)也許可以互不干涉，即使出現(xiàn)“穿透式監(jiān)督”新模式，也因其依附于訴訟過程而與其他機關(guān)難以發(fā)生關(guān)聯(lián)。但當行政檢察監(jiān)督擴展至對行政行為的直接監(jiān)督時，必然會與其他監(jiān)督形式發(fā)生交集，比如檢察機關(guān)的類案監(jiān)督就和人大的執(zhí)法檢查相類似，檢察機關(guān)若監(jiān)督行政規(guī)范性文件就和人大的備案審查以及法院的附帶性審查有重合。因此，行政檢察監(jiān)督擴張應(yīng)注意以下幾點。一是檢察機關(guān)行使權(quán)力應(yīng)保證“非終局性”和“非實體處分性”，盡量使用無法律約束力的檢察建議，而非作出有法律強制力的決定；對行政強制的即時監(jiān)督可以使用禁令，但其性質(zhì)應(yīng)是臨時性的保護措施；將來可引入國外的檢察異議制度，但應(yīng)尊重行政機關(guān)重新作出的結(jié)論。二是不得侵犯其他機關(guān)的專有監(jiān)督權(quán)。比如，當檢察建議與人大監(jiān)督意見不一致時，應(yīng)當以人大的決議為準，因為檢察機關(guān)本身就受同級人大監(jiān)督；檢察機關(guān)不得應(yīng)相對人申請直接對行政行為作出監(jiān)督，必須勸告其先行提起行政訴訟，繼而優(yōu)先使用訴訟監(jiān)督權(quán)；在訴訟過程中，不得以“穿透監(jiān)督”為由直接審查行政行為，而必須在法院作出裁判后應(yīng)申請再提出抗訴。三是檢察機關(guān)應(yīng)積極與其他監(jiān)督機關(guān)簽訂協(xié)議，約定權(quán)力行使方式，但是相關(guān)協(xié)議必須符合憲法和法律。

三、行政檢察監(jiān)督職權(quán)的擴展路徑

我國檢察機關(guān)正在努力擴展行政檢察監(jiān)督的對象和應(yīng)用場景，由過去保守的以行政訴訟監(jiān)督方式間接促進依法行政，悄然走向不以附隨訴訟監(jiān)督為必要條件的對行政行為的直接監(jiān)督。在行政檢察監(jiān)督職權(quán)持續(xù)擴展的過程中，我們應(yīng)當準確把握其改革方向和實施路徑，使它成為“嚴密的法治監(jiān)督體系”中的重要一環(huán)。

（一）以類案監(jiān)督促進社會治理

行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域中的類案與司法活動中的類案所指不同?！八痉惏浮笔侵概c待決案件在基本事實、爭議焦點、法律適用問題等方面具有相似性的生效裁判的案件。通過類案同判實現(xiàn)法制統(tǒng)一和司法公正是提出“類案”概念的原因。行政檢察監(jiān)督中的“類案”則不僅指具有多方面相似性的案件本身，而且隱含此類案件須以集合方式進行集中監(jiān)督的意思。換言之，對多個相似案件以發(fā)出一份檢察建議為宜。其根本目的主要不在于統(tǒng)一法律適用，而是在于推動檢察機關(guān)進行訴源治理，即通過類案監(jiān)督治理一個領(lǐng)域、解決一類問題，發(fā)揮“治理一片”的功能。

類案監(jiān)督模式是因應(yīng)檢察機關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的職責(zé)，在訴訟監(jiān)督過程中對行政行為進行穿透監(jiān)督所創(chuàng)造的新方式，它也適用于對行政行為的直接監(jiān)督以及公益訴訟之后的延伸監(jiān)督等場景。首先，它具有個案監(jiān)督所沒有的整合優(yōu)勢。個案監(jiān)督是踐行“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念的常規(guī)操作，但限于目前檢察機關(guān)在行政檢察業(yè)務(wù)上的投入較少，人員配置和專業(yè)能力都不足以在訴訟監(jiān)督過程中推動依法行政發(fā)生明顯進步，在行政檢察監(jiān)督職能擴張后，其法律監(jiān)督的質(zhì)效必然被持續(xù)拉低，如果不能升級至類案監(jiān)督以實現(xiàn)監(jiān)督效果的倍增，就必然會被激增的個案監(jiān)督拖垮。只有在已有監(jiān)督的成果上乘勝追擊，在違法現(xiàn)象頻發(fā)的行政領(lǐng)域進行專項監(jiān)督，才有可能以最小成本實現(xiàn)最大收益。其次，類案監(jiān)督可以最大限度地減少行政機關(guān)對檢察監(jiān)督的抵制。個案監(jiān)督中的檢察建議雖然能治標但不能治本，即使行政機關(guān)暫時接受，也不能保證其在今后的執(zhí)法活動中被謹守，蓋因個案檢察建議有較強針對性且沒有普遍約束力。但類案檢察建議是針對明顯且普遍的管理漏洞提出的，而且按規(guī)定某些監(jiān)督意見可以向人民法院、行政機關(guān)通報，或向黨委、人大報告，而黨委的政治問責(zé)、政府的層級監(jiān)督、法院的司法監(jiān)督以及人大的決議、決定都是懸在行政機關(guān)頭上的利劍，類案檢察建議因此便具有了事實上的約束力。最后，類案監(jiān)督能夠直言不諱地反映行政領(lǐng)域中的細節(jié)問題。由于行政檢察監(jiān)督是公權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督，有時會礙于情面無法做到嚴格實施。比如，某些行政瑕疵在監(jiān)督過程中被忽略，在沒有提起抗訴的情況下，一般也就不經(jīng)由檢察建議提出，結(jié)果導(dǎo)致檢察機關(guān)無可作為，行政機關(guān)的小錯也會釀成大錯，進而破壞良法善治的局面。而類案監(jiān)督的建議一般具有系統(tǒng)性、全面性、溯源性的特點，而且聚焦于法律實施層面，可以有針對性地推進依法行政。

行政檢察類案監(jiān)督在形式上類似于人大的執(zhí)法檢查，都主要針對行政機關(guān)的執(zhí)法行為和其中的普遍性問題，且需要被監(jiān)督者作出一定的回應(yīng)。然而，前者更注重行政執(zhí)法本身是否符合法律規(guī)定，后者更關(guān)注法律法規(guī)本身制定得如何；前者在本質(zhì)上屬于一種對行政機關(guān)的“提醒”，因而具有“弱能動性”，后者具有“強能動性”，可以根據(jù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題追加其他剛性監(jiān)督；前者不預(yù)設(shè)監(jiān)督項目，選題隨個案發(fā)現(xiàn)的問題而定，后者必定對監(jiān)督項目有預(yù)先的選擇。同法院發(fā)出的類案司法建議相比，類案檢察建議無疑更具內(nèi)容上的全面性，因為檢察機關(guān)在監(jiān)督職權(quán)擴張后可跳出訴訟視野考查行政行為合法性?；谝陨咸攸c，行政檢察監(jiān)督應(yīng)當在能動性和謙抑性之間尋求平衡。在“虛假登記監(jiān)督案”中，檢察機關(guān)的類案監(jiān)督職能就執(zhí)行得恰到好處。其一，在案源渠道方面，檢察機關(guān)在“虛假登記監(jiān)督案”的基礎(chǔ)上順藤摸瓜，使用本院的檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)大范圍搜索其他可疑案件，確保類案監(jiān)督的必要性；其二，在調(diào)查核實階段，檢察機關(guān)與多個行政部門密切合作，進行信息碰撞，打通了“數(shù)據(jù)孤島”，從而確保了監(jiān)督意見的準確性；其三，在制發(fā)檢察建議時，檢察機關(guān)并未過多地表達自己對法律的理解，而是建議依據(jù)國家市場監(jiān)管總局發(fā)布的文件處理有關(guān)案件，極大地保持了謙抑性；其四，在推進治理方面，區(qū)檢察院通過與其他機關(guān)簽訂協(xié)議建立長效機制，并及時將虛假公司治理經(jīng)驗推廣到全市、全省，使治理效果達到了最優(yōu)化和最大化。今后，我們還應(yīng)對類案監(jiān)督進行頂層設(shè)計，促成其規(guī)范化、機制化、制度化。

（二）以檢察一體化作為履職依托

檢察一體化是世界各國檢察機關(guān)普遍遵循的基本原則之一，也是我國檢察活動的基本原則。其基本要點是：第一，在對外相對獨立的基礎(chǔ)上，強調(diào)檢察機關(guān)是一個整體；第二，核心內(nèi)容是檢察機關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；第三，意味著分工基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌與協(xié)作。2022年，時任最高檢檢察長張軍在全國檢察長（擴大）會議上強調(diào)：“要更加注重推進檢察一體化機制建設(shè)，縱向一體化要更加順暢貫通，橫向一體化要更加緊密銜接。”有實務(wù)專家進而提出，應(yīng)通過規(guī)范檢察機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督配合機制，打造“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的一體化。雖然目前檢察一體化原則被更多地用來論證“捕訴一體”“異地用檢”等刑事檢察改革的正當性，但它對行政檢察的發(fā)展也有充分的指導(dǎo)性意義，是對相關(guān)組織和職能進行完善的基礎(chǔ)和依托。

從縱向一體化層面看，上下級檢察機關(guān)是“上令下從”的領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，“具體表現(xiàn)為上級檢察機關(guān)享有檢察決策權(quán)、辦案指導(dǎo)權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)、檢察督導(dǎo)權(quán)和組織協(xié)調(diào)權(quán)，下級檢察院要服從上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)、安排和部署，依法請示匯報辦案工作，執(zhí)行上級檢察院的指示，確保檢察機關(guān)內(nèi)部的命令暢通”?？v向一體化在行政檢察監(jiān)督擴容的情況下顯得尤為重要，因為過去的法律監(jiān)督以訴訟監(jiān)督為主，監(jiān)督的主要對象是不具有地方屬性的法院，且同為法律職業(yè)共同體成員，因而監(jiān)督較為順暢。但是，當檢察機關(guān)直接針對地方行政部門進行監(jiān)督時，由于受地方利益和部門利益的影響，難免會遭遇阻礙，“唯有上命下從的領(lǐng)導(dǎo)體制方能使檢察機關(guān)成為緊密結(jié)合的共同體，使地方各級檢察院可以排除地方利益對檢察權(quán)運作的不當影響和干預(yù)，從而使檢察權(quán)能夠始終堅持其國家屬性并運行在國家法治的軌道上”。第三十批指導(dǎo)性案例中的“陳某訴江蘇省某市某區(qū)人民政府強制拆遷及行政賠償檢察監(jiān)督案”就體現(xiàn)了一體化辦案的優(yōu)勢。對于這一久拖未決的行政案件，檢察機關(guān)實施了多級聯(lián)動，最高檢經(jīng)由交辦、督辦、參與調(diào)處等方式，發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，消除了層級差異對基層檢察機關(guān)辦案帶來的不利影響。然而，縱向一體化不能簡單地理解為“上令下從”，它還應(yīng)包含“下情上達”的內(nèi)容，這在“虛假登記監(jiān)督案”中就有充分體現(xiàn)。在該案中，區(qū)檢察院曾就辦案方向與辦案模式等問題，如該案是否屬于公益訴訟監(jiān)督范圍等，多次請示上級檢察院及其分管領(lǐng)導(dǎo)。案件辦結(jié)后，其又將以類案監(jiān)督進行源頭治理的經(jīng)驗逐級上報至省檢察院，使得區(qū)級治理經(jīng)驗上升為全市、全省的經(jīng)驗，且經(jīng)指導(dǎo)性案例的發(fā)布推廣至全國，這同樣是檢察一體化的體現(xiàn)。今后的趨勢必然是構(gòu)建“線索同步發(fā)現(xiàn)、雙向移送、協(xié)同辦理”的辦案模式。

從橫向一體化層面看，它是指檢察機關(guān)內(nèi)部各職能部門以及跨地域檢察機關(guān)相互之間通力合作、互相配合，發(fā)揮檢察資源整合優(yōu)勢。一方面，檢察機關(guān)在開展四大檢察與十大業(yè)務(wù)的過程中，各部門應(yīng)加強協(xié)調(diào)配合，綜合使用多種內(nèi)部資源，發(fā)揮檢察工作的合力。這在“虛假登記監(jiān)督案”中體現(xiàn)得最為明顯。區(qū)檢察院是在辦結(jié)“虛假登記監(jiān)督案”后，通過檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)本院辦理的其他刑事案件中含有虛假登記線索的。換言之，如果行政檢察部門沒有獲得刑事檢察部門的配合，其在案源獲取和調(diào)查核實方面就會遭遇困難，類案監(jiān)督的實效便難以呈現(xiàn)。又如，刑事檢察部門對大量P2P非法集資案件的辦理，讓檢察機關(guān)找準了此類行政犯的前置監(jiān)管漏洞，其后轉(zhuǎn)交行政檢察部門介入，有力推動了社會治理。另一方面，橫向一體化表現(xiàn)為跨地域檢察機關(guān)的通力合作，即處于不同轄區(qū)的檢察機關(guān)對于跨地域的復(fù)雜案件，相互支持配合，交流信息，為調(diào)查取證、審查核實案情提供便利。根據(jù)行政訴訟的層級管轄規(guī)則，由基層法院審查較高層級行政機關(guān)的行政行為并不鮮見，實施行政復(fù)議雙被告制后更為常見，因此基層檢察院可將職權(quán)延伸至對跨區(qū)域違法行政行為的監(jiān)督。同時，我國部分地區(qū)正開展行政案件集中管轄改革試點，同集中管轄法院對應(yīng)的檢察院必須跨區(qū)域辦案。這些都使得基層檢察院的行政檢察業(yè)務(wù)需要得到兄弟檢察院的支持配合。因此檢察院在辦案中要凝聚內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間的橫向監(jiān)督合力，上級檢察院要對下推動跨區(qū)域協(xié)作辦案，實現(xiàn)監(jiān)督效果的倍增和疊加效應(yīng)。目前，我國學(xué)界出現(xiàn)了檢察一體化與檢察獨立原則是否有沖突的討論。國外的經(jīng)驗是將檢察事務(wù)區(qū)分為“檢察司法事務(wù)”和“檢察行政事務(wù)”，前者適度尊重檢察官的獨立性，后者嚴格實行一體化原則。在行政檢察監(jiān)督職權(quán)不斷擴展且以類案監(jiān)督為主要形式時，檢察官很難獨立自主地完成一項監(jiān)督案，將其視為“檢察行政事務(wù)”更為可行，因此須實行嚴格的檢察一體原則，遵從上級檢察院和本院檢察長的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。

（三）以指導(dǎo)性案例推進職權(quán)擴展

當下行政檢察監(jiān)督職權(quán)亟須擴大已成為不爭的事實，問題是通過何種途徑加以擴展?？晒┻x擇的方案有：一是通過修改憲法增加檢察機關(guān)的相關(guān)職權(quán)；二是經(jīng)由黨中央的文件直接而具體地設(shè)定相關(guān)職權(quán)的內(nèi)容；三是推動修訂《人民檢察院組織法》，增加有關(guān)職權(quán)的列舉；四是由地方立法對行政檢察監(jiān)督職權(quán)作出補充規(guī)定：五是通過最高檢制定司法解釋增加職權(quán)范圍：六是以發(fā)布指導(dǎo)性案例的形式試驗性擴大行政檢察監(jiān)督職權(quán)。筆者認為方案六最具可行性，而其他方案要么不具有合憲性或合法性，要么不具有適當性。

首先，由憲法對國家機關(guān)的職權(quán)作出任何規(guī)定都是妥當?shù)?，但它只對檢察機關(guān)作了“是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”的定性而無職權(quán)列舉。這并非憲法的疏忽，而是希望通過消極的憲法保留，規(guī)定檢察院不能行使的法律監(jiān)督權(quán)（唯有剩余法律監(jiān)督權(quán)歸于檢察機關(guān)），同時憑借《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）所設(shè)置的國家機關(guān)組織性法律保留條款，讓《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定檢察院能夠行使的法律監(jiān)督權(quán)。這是憲法的故意留白，只要法律規(guī)定的檢察機關(guān)職權(quán)不侵犯其他國家機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)即為合憲，因此不能寄希望于憲法對行政檢察監(jiān)督權(quán)做具體規(guī)定。其次，由黨中央的文件直接擴張檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是不合適的。因為黨的文件一般只確定立法與改革的方向，或者成為解釋法律的政策依據(jù)，但不宜作為直接設(shè)定國家機關(guān)職權(quán)的規(guī)范，畢竟這違反了形式法治的要求。雖然黨的十八屆四中全會的決定對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)有所擴展，但必須通過制定或修改法律的形式作出轉(zhuǎn)化，如修改后的《人民檢察院組織法》對它進行了部分吸收。再次，在當前情況下，推動《人民檢察院組織法》對行政檢察監(jiān)督職權(quán)作補充性修改也有難度。該法于2018年修訂后，黨中央并未有新的擴權(quán)意圖和指示，2021年《監(jiān)督工作意見》甚至將行政非訴訟監(jiān)督的時機條件收縮于更窄的“履行法律監(jiān)督職責(zé)中”。因此法律對這項職權(quán)進行最終定型必須慎重，即使再次修法也只能做原則性的規(guī)定，給檢察機關(guān)留下試驗性擴權(quán)的依據(jù)和空間。復(fù)次，由地方立法對行政檢察監(jiān)督權(quán)作補充規(guī)定是違法甚至是違憲的。《立法法》雖然規(guī)定地方人大可進行先行性立法，但前提是不得侵犯中央專屬立法權(quán)，而關(guān)于檢察機關(guān)的職權(quán)事項就明顯屬之。也許檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督因不屬于司法制度，而未落入絕對法律保留的范圍，但憲法對檢察機關(guān)的規(guī)定有別于其他國家機關(guān)，它屬于“國家的”而非“地方的”法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)與地方政權(quán)保持一定的距離。因此地方人大不得設(shè)定它的任何職權(quán)，哪怕是補充和細化也不合適。最后，由最高檢通過司法解釋擴大行政檢察監(jiān)督權(quán)也未必可行?！读⒎ǚā肥跈?quán)最高檢可以作出屬于檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，它既不是立法也不是法律解釋，但在我國卻具有準立法的地位。理論上，最高檢可以通過擴大解釋《人民檢察院組織法》第21條賦予檢察機關(guān)更大的檢察監(jiān)督權(quán)，但具有準立法性質(zhì)的司法解釋過于剛性，在相關(guān)問題沒有取得共識的條件下不宜立即作固化規(guī)定，以免將來頻繁修改。更何況，由最高檢自行擴張權(quán)力可能會受到質(zhì)疑。

比較而言，最高檢以發(fā)布指導(dǎo)性案例的形式進行擴權(quán)是當下最穩(wěn)妥、最可行的途徑，因為這種方式具有柔性與可進可退的優(yōu)點。任何國家權(quán)力的擴張都不能任意打破法權(quán)結(jié)構(gòu)平衡，否則就會出現(xiàn)權(quán)威喪失甚至自身受損的情況，比如美國聯(lián)邦最高法院用了半個世紀才逐步獲得違憲審查權(quán)，我國的檢察機關(guān)也曾因?qū)嵤耙话惚O(jiān)督”而被批判，所以擴大檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)必須經(jīng)過不斷試錯后才能定型。首先，指導(dǎo)性案例是通過自下而上的方式篩選出來的，凝結(jié)著地方檢察院的辦案經(jīng)驗。在辦理這些案件的過程中，檢察機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)已經(jīng)進行了充分博弈，若取得了良好效果且無負面影響，接著再由最高檢進行推廣，制度風(fēng)險相對較低且可控。其次，指導(dǎo)性案例制度與英美法系的判例制度相似，具有相當?shù)撵`活性。如果判例出現(xiàn)“司法誤差”，可以通過選擇一個類似的案件，重新作出一個新判決，從而修正前一個“有問題”的判決。與之類似，如果最高檢所總結(jié)的案件要旨引發(fā)權(quán)限爭議，它可以通過另行發(fā)布指導(dǎo)性案例修正先前的觀點，而這種修正并非“承認錯誤”而是基于案情的“差異”所作的合理變更。再次，指導(dǎo)性案例和法律規(guī)范相比，具有場景化和具象性的特點，地方檢察院在參酌指導(dǎo)性案例時，并不是僅僅遵從最高檢歸納的案件要旨，而是可以參照案件所反映出的任何有借鑒意義的做法。也就是說，適用者可以自主考察參照體和被參照體的實質(zhì)性相同之處，然后類推適用相同的處理模式，如此便能不斷發(fā)展有關(guān)規(guī)則。最后，指導(dǎo)性案例的發(fā)布頻率較快，目前不到兩個月就公布一批，這就比立法和司法解釋更能適應(yīng)司法實踐的需要。在“虛假登記監(jiān)督案”中，指導(dǎo)性案例的上述優(yōu)點已經(jīng)得到充分體現(xiàn)。一方面，最高檢通過該案例確認了一種特定的公益，使地方檢察機關(guān)擴大了檢察監(jiān)督的對象。因為檢察機關(guān)直接監(jiān)督必須以維護公益為主要目的，但何為公益卻需要具體判斷，如果虛假登記僅給被冒名者帶來權(quán)利損害，則僅屬于私益受損，當事人可以通過訴訟維權(quán)，但虛假登記一般還會引發(fā)大規(guī)模商業(yè)欺詐和電信詐騙，從而給不特定社會公眾帶來威脅，所以最高檢認同地方檢察院對該公益的識別，進而認可了監(jiān)督必要性。另一方面，最高檢通過該案例擴展了行政檢察監(jiān)督的介入時機，即對違法行政行為的監(jiān)督不限于以訴訟監(jiān)督為前提，將監(jiān)督關(guān)口事實上提前至訴訟未發(fā)生時。這并非最高檢的無意之舉，在案件要旨中，其指明監(jiān)督場景為“開展行政訴訟監(jiān)督中”，而同批次另三個案件的表述為“辦理行政訴訟監(jiān)督案件”，兩者的區(qū)別顯而易見。這其實是該案成為指導(dǎo)性案例的核心意義。

結(jié)語

本文通過分析“虛假登記監(jiān)督案”，揭示了該案背后行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展的基本走向，即從對行政行為的完全間接監(jiān)督走向不斷拓展的直接監(jiān)督。其具體步驟是：首先在行政訴訟監(jiān)督中抽取最具直接監(jiān)督特點的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為突破點，在訴訟監(jiān)督的形式中完成隱性的直接監(jiān)督；然后創(chuàng)造性地發(fā)展與訴訟過程直接關(guān)聯(lián)的“穿透式監(jiān)督”，并結(jié)合行政公益訴訟制度所包含的“訴前監(jiān)督”，形成依附于行政訴訟程序的直接監(jiān)督，實現(xiàn)了顯性但空間較小的直接監(jiān)督；接著又在解決潛在之訴、過期之訴、遺落之訴的名義下，以實質(zhì)性化解行政爭議為根本目的，在訴訟程序外對行政行為進行直接監(jiān)督：最終提出在案件出現(xiàn)以訴訟監(jiān)督和非訴訟監(jiān)督都可達到目的的情形下，為防止訴訟程序空轉(zhuǎn)可對行政機關(guān)作出直接監(jiān)督的方案，由此形成一種直接與間接監(jiān)督互濟且特定情形下前者占優(yōu)的雙軌監(jiān)督模式。由于本文的論述受案例分析文體的限制，法教義解析和對策研究的色彩較濃，其背后的法理根據(jù)并未充分發(fā)掘，在此補充幾點認識。

其一，行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展遵循國家權(quán)力分解定律。與經(jīng)濟生活中細密分工和生產(chǎn)專門化相適應(yīng)，國家權(quán)力不可避免地發(fā)生功能性分解和結(jié)構(gòu)性分離，即國家權(quán)力中功能不同的部分分離開并分別由不同國家機關(guān)掌握和運用，如此才能降低國家權(quán)力的強度，從而實現(xiàn)對公民權(quán)利的保護和對國家權(quán)力的控制。一方面，以往受行政訴訟起訴期限和受案范圍的限制，公民合法私益并不能得到司法權(quán)的完全保護；另一方面，行政權(quán)對公益的具體侵害一般只接受自我糾錯和內(nèi)部層級監(jiān)督，而人大的抽象監(jiān)督很難起到及時控權(quán)的作用。因此由檢察機關(guān)對較為集中的行政權(quán)尤其是涉及公益的那部分進行經(jīng)常性的直接監(jiān)督，相當于從行政權(quán)中分解出了獨立的監(jiān)督權(quán)，比較符合國家權(quán)力行使權(quán)的分離體制。其二，行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展符合功能性分權(quán)的特點。與西方國家實行的“政治性分權(quán)”不同，我國采用的是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“功能性分權(quán)”。這種分權(quán)模式具有“強監(jiān)督—弱制約”的特點，顯現(xiàn)出效率優(yōu)先下監(jiān)督對制約功能的替代。因此擴張后的行政檢察監(jiān)督并不像辦理刑事案件那樣追求機關(guān)之間的權(quán)力制約，而是采用事后的直接監(jiān)督模式，即使是行政公益訴訟，也必須先走“訴前監(jiān)督”的程序，目前有關(guān)制度安排完全符合上述特征。同時，“功能性分權(quán)”也不排斥多個機關(guān)行使同一性質(zhì)的權(quán)力，但追求它們之間的協(xié)調(diào)，如行政檢察監(jiān)督權(quán)作為“程序性”監(jiān)督權(quán)，其控權(quán)效果仰賴其他監(jiān)督權(quán)的配合，其他監(jiān)督權(quán)也需要檢察監(jiān)督權(quán)的支持，若干種監(jiān)督權(quán)并行不悖。其三，行政檢察監(jiān)督職權(quán)擴展應(yīng)當向法治化方向邁進。雖然憲法將檢察機關(guān)定位于國家的法律監(jiān)督機關(guān)，但是其具體監(jiān)督職權(quán)必須由法律予以形成。目前檢察機關(guān)對行政行為的直接監(jiān)督還處于歸屬未定的“剩余權(quán)”狀態(tài)，與“法定之權(quán)”尚有距離。這些權(quán)力很大程度上產(chǎn)生于實踐理性和學(xué)理解釋，但它們只是應(yīng)然權(quán)力而非法定權(quán)力，更非穩(wěn)固的實有權(quán)力。盡管由最高檢發(fā)布指導(dǎo)性案例作出職權(quán)擴展是當下最佳選擇，但是這實屬無奈之舉。在檢察監(jiān)督權(quán)的配置上，立法機關(guān)應(yīng)當在黨的領(lǐng)導(dǎo)下盡快作出政治決斷，必要時可通過改革授權(quán)試驗的方式給檢察機關(guān)留足擴權(quán)測試的空間，并對指導(dǎo)性案例所作的漸進性職權(quán)擴展及時做立法追認，絕不能出現(xiàn)曾經(jīng)備受詬病的由司法機關(guān)主導(dǎo)的司法改革。

（責(zé)任編輯：劉藝）