以檢察建議助推涉住建領(lǐng)域的合法規(guī)范運(yùn)營

摘要：檢例第170號展示了以檢察建議助推涉住建領(lǐng)域合法規(guī)范運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)。人民檢察院通過以檢察建議為支撐的一系列舉措，充分調(diào)動各方面資源，深度參與涉住建領(lǐng)域執(zhí)法管理和社會治理，促進(jìn)相關(guān)執(zhí)法規(guī)范和治理規(guī)則的確立和完善，形成了各相關(guān)主體合法規(guī)范運(yùn)營的良好態(tài)勢。該案給我們重新認(rèn)識和解釋《行政訴訟法》第25條第4款關(guān)于檢察建議的規(guī)定帶來契機(jī)，即不在行政訴訟受案范圍和行政公益訴訟受案范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)仍然借助檢察建議監(jiān)督行政違法行為、推動相關(guān)領(lǐng)域社會治理?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》對檢察建議進(jìn)行類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)比較混亂，應(yīng)當(dāng)以行政監(jiān)督檢察建議來統(tǒng)稱對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的檢察建議。這類檢察建議具有以個案檢察建議轉(zhuǎn)類案檢察建議、從訴訟監(jiān)督檢察建議轉(zhuǎn)社會治理檢察建議以及堅持“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”線索等核心特征。為進(jìn)一步完善行政監(jiān)督檢察建議，應(yīng)當(dāng)完善檢察建議的制發(fā)程序、在行政程序中建構(gòu)行政機(jī)關(guān)的回復(fù)整改程序以及檢察機(jī)關(guān)自我糾正的程序機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社會治理；檢察建議；竣工驗(yàn)收備案；行政監(jiān)督檢察建議

雖然最高人民檢察院先后頒布了多部關(guān)于檢察建議的司法文件，并于2018年修訂《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）時將“檢察建議”列為人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的履職手段，但“檢察建議”首次出現(xiàn)在行政法的法律法規(guī)中則是在2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條第4款?！缎姓V訟法》以專門添加1款的獨(dú)特方式，將檢察建議確立為人民檢察院對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為進(jìn)行監(jiān)督的重要方式和手段。這標(biāo)志著檢察監(jiān)督權(quán)在行政司法領(lǐng)域迎來了新的契機(jī)。第25條第4款規(guī)定的到底是檢察行政公益訴訟訴前檢察建議還是其他類型檢察建議，一直存在諸多學(xué)術(shù)爭議。通說一直將該款理解為“檢察行政公益訴訟制度條款”，認(rèn)為該款為檢察行政公益訴訟提供了訴訟法依據(jù)，也確立了檢察建議作為行政公益訴訟前置程序或曰訴前程序的地位。所謂行政公益訴訟前置程序，是指人民檢察院在提起行政公益訴訟前應(yīng)當(dāng)履行的法定程序，即首先針對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，發(fā)出檢察建議督促其進(jìn)行改正，在行政機(jī)關(guān)依然不依法履行職責(zé)的情況下，才能啟動行政公益訴訟程序。似乎只有檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟才能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督價值。這樣理解符合當(dāng)初推動立法的事實(shí)。按照目前通說的觀點(diǎn)，為了慎用或者少用訴訟手段，而在其基礎(chǔ)上附加了作為前置程序的檢察建議制度；但是，這與實(shí)踐中檢察建議得以廣泛運(yùn)用的地位不太相符。一方面將檢察建議限定為檢察行政公益訴訟的附帶性機(jī)制，使其受到訴權(quán)、受案范圍、原告資格等訴訟要件的約束；另一方面期冀通過檢察建議盡可能避免或者減少啟動檢察行政公益訴訟，高效率地實(shí)現(xiàn)對國家利益或者社會公共利益保護(hù)。這種“以訴前實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益目的為最佳司法狀態(tài)”的價值觀值得提倡。應(yīng)當(dāng)將該款理解為首先確立了檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的制度，然后再在此基礎(chǔ)上附加了檢察行政公益訴訟制度。將后者視為確保前者具有實(shí)效性的保障手段。

檢例第170號為我們提供了重新認(rèn)識《行政訴訟法》第25條第4款以及檢察建議的地位和作用的啟示。該案表明在諸多并不適宜提起訴訟的監(jiān)督范圍內(nèi)，更宜以檢察建議方式對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。該案中，檢察機(jī)關(guān)適用檢察建議時依據(jù)的是《檢察建議工作規(guī)定》，而不是《行政訴訟法》第25條第4款。但是，如果重新理解行政違法行為檢察監(jiān)督與行政公益訴訟的關(guān)系，則可以探尋出行政公益訴訟的訴前程序必然會與行政違法行為檢察監(jiān)督中制發(fā)的檢察建議發(fā)生重合。在行刑銜接視角下，人民檢察院推進(jìn)行政違法行為檢察建議和檢察行政公益訴訟，都可以將《行政訴訟法》第25條第4款作為法律依據(jù)。下一步修改《行政訴訟法》或者制定《檢察公益訴訟法》時，宜明確行政違法行為監(jiān)督過程中制發(fā)這類檢察建議的時機(jī)、條件等內(nèi)容。

一、檢例第170號的檢察建議發(fā)揮了綜合治理的功能

（一）檢察建議是人民檢察院推進(jìn)行政違法行為檢察監(jiān)督的重要方式和手段

2020年11月16日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上作重要講話，強(qiáng)調(diào)指出：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病……更加重視基層基礎(chǔ)工作，充分發(fā)揮共建共治共享在基層的作用，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?！弊罡呷嗣駲z察院貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神，于2023年2月15日以“行政檢察推進(jìn)社會治理”為主題發(fā)布了第42批指導(dǎo)性案例（檢例第167-170號）。其中檢例第170號表明，人民檢察院可以通過行政訴訟案件信息和電話熱線等平臺，發(fā)現(xiàn)住房竣工驗(yàn)收是人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，并運(yùn)用訴訟之外的檢察建議。

人民檢察院針對備案中存在的普遍性問題推進(jìn)專項(xiàng)治理，聚力于建立和完善處在治理末端以備案為重心的合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制；建基于扎實(shí)調(diào)查核實(shí)并進(jìn)行深入分析以明確：建設(shè)工程竣工驗(yàn)收后須向主管部門備案，建設(shè)單位的義務(wù)規(guī)定須落實(shí)到位；行政主管部門仍然負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，要依法進(jìn)行監(jiān)管，對于違法者要依法予以懲處。人民檢察院制發(fā)檢察建議，繼續(xù)依法監(jiān)督，以“我管”促行政機(jī)關(guān)“都管”，積極開展類案監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了住建領(lǐng)域矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)性化解和訴源治理。這種各方主體自覺踐履法規(guī)范的狀態(tài)，恰好揭示了合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制的內(nèi)涵，為推進(jìn)基層社會治理、市域社會治理現(xiàn)代化提供了重要示范。

（二）該類檢察建議制發(fā)前提并不以訴權(quán)作為保障

在檢例第170號案例中，當(dāng)人民檢察院依法受理王××申請監(jiān)督案之后，確認(rèn)了法院所作出的行政裁定和民事裁判均無不當(dāng)，亦即通過審判監(jiān)督程序無法求得問題的實(shí)質(zhì)性解決。并且，人民檢察院對市住建局在接到王××投訴后的應(yīng)對工作進(jìn)行了確認(rèn)，發(fā)現(xiàn)了其未依法履行監(jiān)管職責(zé)的行政不作為問題。檢例第170號沒有涉及檢察行政公益訴訟案件的辦理，但是，所涉事項(xiàng)“未辦理竣工驗(yàn)收即交付使用”“未按時辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)”“竣工驗(yàn)收備案資料內(nèi)容不齊全完成竣工驗(yàn)收備案”等問題則事關(guān)公共利益。本文提出將檢察行政公益訴訟視為檢例第170號啟示之外的保障路徑，是因?yàn)樵摪脯F(xiàn)實(shí)中并未轉(zhuǎn)化為檢察公益訴訟，而是完全憑借檢察建議這種路徑實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目的。公益訴訟的本質(zhì)在于為維護(hù)公共利益而提起訴訟。如果該案中經(jīng)由人民檢察院提出檢察建議進(jìn)行警示，相關(guān)被建議單位卻不接受檢察建議，沒有積極配合，未在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式回復(fù)人民檢察院，闡明采納檢察建議的情況或者不能采納檢察建議的理由，或者相關(guān)回復(fù)沒有達(dá)到要求，亦即行政機(jī)關(guān)仍然未依法、正確履行其法定職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。當(dāng)然，目前檢察行政公益訴訟的受案范圍并不包括城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域。

檢例第170號表明，人民檢察院運(yùn)用檢察建議也可以實(shí)現(xiàn)對住建領(lǐng)域的有效監(jiān)督。因此，從立法政策層面看，對檢察建議和檢察行政公益訴訟制度二階層機(jī)制的制度合理性展開深入探討很有必要。在檢察行政公益訴訟層面，制度功能主要是維護(hù)國家利益和社會公共利益。而行政違法行為檢察監(jiān)督制度則要求人民檢察院全面加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督工作，在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，即使沒有造成國家利益或者社會公共利益的現(xiàn)實(shí)損害，檢察機(jī)關(guān)也可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。本案中人民檢察院發(fā)現(xiàn)住建領(lǐng)域竣工驗(yàn)收備案存在普遍性的漏洞，經(jīng)過前期的調(diào)查核實(shí)、座談?wù){(diào)研，并且根據(jù)人民法院的分析，作出了更加貼合實(shí)際的檢察建議，最后以檢察建議方式啟動了行政檢察監(jiān)督程序。這種方式有利于避免或者減少主觀訴訟之外的客觀法爭議，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)法制統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”，全面提升法律監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

（三）實(shí)行全過程監(jiān)督，推動和夯實(shí)合法規(guī)范運(yùn)營的重要手段

檢察建議在推進(jìn)訴源治理、社會治理等方面具有顯著優(yōu)勢，主要是由其自身的“制度柔性”和“效果剛性”所決定的?！缎姓V訟法》第11條所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)訴訟監(jiān)督職權(quán)，依據(jù)該法第91條、第93條，被限定在人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解書存在特定情形的范圍之內(nèi)，無法對判決、裁定和調(diào)解書所指向?qū)ο笠酝獾男姓`法行為展開檢察監(jiān)督。而訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)延伸出來的檢察建議，對于化解矛盾的根源，進(jìn)行訴源治理大有助益。人民檢察院堅持“穿透式監(jiān)督”的理念，從監(jiān)督行政審判活動穿透至監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，從個案監(jiān)督穿透至類案監(jiān)督，從類案監(jiān)督穿透至相關(guān)政策、規(guī)范和制度機(jī)制的制定完善，并跟蹤落實(shí)和反饋情況，切實(shí)做好“后半篇文章”。檢例第170號中，某市人民檢察院向市住建部門發(fā)出檢察建議書，圍繞房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案問題，提出了開展專項(xiàng)檢查整治的建議。對于下級人民檢察院提出的行政監(jiān)督檢察建議，上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的指導(dǎo)和支持，以形成上下級機(jī)關(guān)聯(lián)動，共同助推各相關(guān)部門建立健全長效機(jī)制。為了確保該檢察建議的實(shí)效性，人民檢察院撰寫了《關(guān)于涉住建領(lǐng)域執(zhí)法規(guī)范行政檢察專項(xiàng)監(jiān)督情況的專題分析》，在向市住建部門進(jìn)行通報的同時，注重調(diào)配其他方面的資源，以便形成治理的合力。無論是向市委政法委報告，還是抄送市中級人民法院，以及抄送市司法局，都是向有關(guān)部門發(fā)出了共同督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)管職責(zé)的邀約，有助于促成各方主體協(xié)力推進(jìn)合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制。在檢例第170號中，檢察機(jī)關(guān)將檢察建議的反饋和評價，及時向當(dāng)?shù)卣ㄎ瘓蟾?。黨委政法委發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的功能，調(diào)動多元主體參與，凸顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)在“整體政府”建設(shè)中不可替代的定位。該黨政機(jī)關(guān)幫助人民檢察院實(shí)行了全過程監(jiān)督，推動和夯實(shí)合法規(guī)范運(yùn)營，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提升了我國檢察建議的治理效能。

一、行政違法行為檢察監(jiān)督中行政監(jiān)督檢察建議的概念和特征分析

（一）行政監(jiān)督檢察建議的概念

根據(jù)《檢察建議工作規(guī)定》，檢察建議分為五種類型。但是，我們無法將這種分類方法不加修正地適用于《行政訴訟法》第25條第4款所規(guī)定的檢察建議，該款所規(guī)定的檢察建議是一種復(fù)合型的檢察建議，除了不能歸類為“再審檢察建議”之外，幾乎可以歸類為余下的所有種類的檢察建議。它既是糾正違法檢察建議，又是公益訴訟檢察建議（作為檢察行政公益訴訟前置程序的檢察建議），還是社會治理檢察建議和其他檢察建議（例如，功能論角度的推動立法型檢察建議和督促監(jiān)管型檢察建議）。從功能論的角度看檢察建議，可分為促進(jìn)合規(guī)型檢察建議、督促監(jiān)管型檢察建議和推動立法型檢察建議。每一種類型都是對諸多形態(tài)的檢察建議的高度概括，各類型之間難免存在交叉重合的情形。例如，促進(jìn)合規(guī)型檢察建議與督促監(jiān)管型檢察建議，兩者往往是同一檢察建議的兩個側(cè)面。這些檢察建議的分類都是相對的，有的類型之間存在交叉或者重合關(guān)系也是正?，F(xiàn)象。因此，為了全面準(zhǔn)確表述針對行政違法行為而制發(fā)的檢察建議之內(nèi)涵和外延，提議使用融合了復(fù)雜屬性的檢察建議新術(shù)語：行政監(jiān)督檢察建議。

在行政違法行為檢察監(jiān)督領(lǐng)域，既不能納入行政訴訟受案范圍又未造成“兩益”的實(shí)質(zhì)性損害的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)仍然有權(quán)認(rèn)定行政主體違法行使行政職權(quán)或者不作為。為了避免這種檢察建議與《檢察建議工作規(guī)定》的分類相混淆，本文提出人民檢察院為督促行政主體依法履行職責(zé)而依法提出的檢察建議，統(tǒng)稱為行政監(jiān)督檢察建議。這種檢察建議的概念以“行政監(jiān)督”為修飾語，有助于闡明行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟訴前檢察建議，以及社會治理類檢察建議的根本差別，從而在內(nèi)容和程序上構(gòu)造具有統(tǒng)攝性的檢察建議概念。

（二）行政監(jiān)督檢察建議的特征

1．具有從個案檢察建議轉(zhuǎn)類案檢察建議的特征

在檢例第170號中，人民檢察院的監(jiān)督是以個案而窺類案，以類案而啟動專項(xiàng)治理，以專項(xiàng)治理而支撐檢察建議，最終以檢察建議等系列舉措而助推各方主體合法規(guī)范運(yùn)營。檢察機(jī)關(guān)通過依法受理王××申請監(jiān)督案之后，結(jié)合向市民服務(wù)熱線管理中心調(diào)取的數(shù)據(jù)所反映出來的竣工驗(yàn)收備案方面的投訴、舉報等糾紛情況，以及該市兩級人民法院受理的竣工驗(yàn)收備案類糾紛案件情況。辦案的檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)了建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案制度落實(shí)不到位屬于普遍問題。為促進(jìn)訴源治理，守住房屋質(zhì)量與安全的“生命線”，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，某市人民檢察院啟動了從個案監(jiān)督到專項(xiàng)治理、從專項(xiàng)治理到類案監(jiān)督的系列程序。某市人民檢察院請示廣東省人民檢察院，形成了上下級檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動之勢，為其依職權(quán)開展涉住建領(lǐng)域的竣工驗(yàn)收備案行政檢察專項(xiàng)監(jiān)督活動，乃至在全省范圍內(nèi)該領(lǐng)域展開類案監(jiān)督提供了堅實(shí)支持。

2．具有從訴訟監(jiān)督檢察建議轉(zhuǎn)社會治理檢察建議的特征

檢例第170號中，王××請求法院判令住建局履行對案涉房屋改建部分進(jìn)行竣工驗(yàn)收并依法備案的法定職責(zé)。對于該訴訟請求，一審、二審和再審法院均未予以支持。于是，王××向某市人民檢察院申請監(jiān)督。即便在行政訴訟中無法監(jiān)督，人民檢察院還是向行政機(jī)關(guān)制發(fā)督促監(jiān)管型檢察建議，而且還對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)制發(fā)促進(jìn)合規(guī)型檢察建議。即完成了從行政訴訟檢察建議向社會治理檢察建議轉(zhuǎn)變，展示了督促各相關(guān)方面合法規(guī)范運(yùn)營的獨(dú)特構(gòu)造。行政監(jiān)督檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法行政，同時通報房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，又發(fā)揮了社會治理檢察建議的作用。在行政法上的規(guī)制理論中，消防規(guī)制關(guān)系到人民的生命和財產(chǎn)的安全，屬于典型的社會規(guī)制，應(yīng)當(dāng)列入盡可能強(qiáng)制之列，亦即理論上可以主張這里的備案屬于強(qiáng)制性備案。但是，在“放管服”改革的推動下，為了壓縮工程建設(shè)的審批時間，各地將消防驗(yàn)收列為備案事項(xiàng)，而非驗(yàn)工檢收強(qiáng)制性事項(xiàng)。檢察機(jī)關(guān)提出，建筑工程消防驗(yàn)收備案需要區(qū)分不同情形。若建筑工程屬特殊建設(shè)工程的，其驗(yàn)收流程按照國家及地方相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；而建筑工程屬其他建設(shè)工程的，其驗(yàn)收流程按照國家及地方關(guān)于其他建設(shè)工程的消防驗(yàn)收備案、抽查的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對其他建設(shè)工程實(shí)行備案抽查制度，經(jīng)依法抽查不合格的，應(yīng)當(dāng)停止使用。本案中的建筑工程屬于其他建設(shè)工程。要提升事關(guān)安全的建設(shè)事項(xiàng)規(guī)制水準(zhǔn)，在目前的制度環(huán)境下，尤其需要筑牢規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門的認(rèn)可或者準(zhǔn)許制度大門，也需要在末端加強(qiáng)對這些訴訟案件的監(jiān)督，排除安全風(fēng)險。

3．堅持“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”是行政監(jiān)督檢察建議的重要特色

人民檢察院肩負(fù)著繁重的法律監(jiān)督任務(wù)，受人力物力財力等方面的影響，不宜過多介入行政過程中行政職權(quán)行使方面的問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的基本司法規(guī)律?！霸诼男新氊?zé)中發(fā)現(xiàn)”要求檢察機(jī)關(guān)必須立足于行政檢察的傳統(tǒng)職能。根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）的規(guī)定，人民檢察院對審查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況依法作出提出再審檢察建議、提出檢察建議等決定。根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》）的規(guī)定，經(jīng)調(diào)查，人民檢察院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，而且因此致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)報檢察長決定向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，并于檢察建議書送達(dá)之日起5日內(nèi)向上一級人民檢察院備案。由此可見，基于《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》的調(diào)查核實(shí)與基于《公益訴訟辦案規(guī)則》的調(diào)查核實(shí)在程序設(shè)計和表述上各有特色。但是，兩者之間不存在本質(zhì)性的差異。即在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)制發(fā)檢察建議的案件線索，可由檢察機(jī)關(guān)在全面深入調(diào)查核實(shí)的基礎(chǔ)上制發(fā)檢察建議。而在公益訴訟中，制發(fā)檢察建議之后需要進(jìn)行備案。這與公益訴訟辦案時確立的一體化辦案體制相關(guān)。而訴訟監(jiān)督中的辦案責(zé)任制仍然強(qiáng)調(diào)辦案人責(zé)任制。另外，行政違法行為檢察監(jiān)督中制發(fā)的檢察建議相對比較靈活，方式也比較多元。這與《公益訴訟辦案規(guī)則》中規(guī)定的訴前程序有很大的差異。

三、行政監(jiān)督檢察建議的理論啟示——踐行合法規(guī)范運(yùn)營的理念

（一）從案件監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿嬉?guī)范運(yùn)營的監(jiān)督

檢例第170號涉及艱巨而復(fù)雜的龐大工程，僅靠其中任何單一主體都難免會陷入力不能及的尷尬。本案的妙處在于通過檢察建議，形成了全面合法規(guī)范運(yùn)營之監(jiān)督格局。建構(gòu)涉住建領(lǐng)域竣工驗(yàn)收備案合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制，跟其他領(lǐng)域一樣，重要的是要弄清楚并尊重該領(lǐng)域的規(guī)律，要全面準(zhǔn)確了解各相關(guān)方面的主體，并為其確立相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)遵守的法規(guī)范，包括法律規(guī)范、社會規(guī)范和內(nèi)部規(guī)則等。這就要求人民檢察院實(shí)施類案監(jiān)督、穿透式監(jiān)督，透過個案、類案，從根本上公平、公正、有效地推行業(yè)務(wù)，切實(shí)確?？⒐を?yàn)收備案合法、合理、有效。在各方主體共同參與下，形成“辦理一案，治理一片，造福一方”的合法規(guī)范運(yùn)營重要局面。

某市人民檢察院向省人民檢察院匯報專項(xiàng)監(jiān)督情況，通過省檢察院推動省住建廳采取相應(yīng)舉措，這是將專項(xiàng)監(jiān)督活動的效果在全省范圍內(nèi)推廣落實(shí)的必要步驟。在省檢察院的推動下，省住建廳進(jìn)行了專項(xiàng)整治，還制定了相關(guān)配套制度機(jī)制。這種后續(xù)跟進(jìn)、穿透式監(jiān)督和類案監(jiān)督的做法，有助于形成涉住建領(lǐng)域竣工驗(yàn)收光大。

檢例第170號展示了讓各方主體動起來的合法規(guī)范運(yùn)營的狀態(tài)。但是，離合法規(guī)范運(yùn)營的最佳狀態(tài)還有相當(dāng)?shù)木嚯x。很顯然，在確保人民檢察院依法履行憲法法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)方面，還需要建立健全相關(guān)的法規(guī)范和制度支撐。但在本案中，人民檢察院將監(jiān)督情況和結(jié)果向市委政法委報告，獲得了市委政法委的支持，予以批轉(zhuǎn)至市政府。這似乎是該案順利轉(zhuǎn)為類案監(jiān)督，并取得各方主體合法規(guī)范運(yùn)營之效的關(guān)鍵所在。接下來還有很重要的一步，那就是市政府召開常務(wù)會議，專題聽取執(zhí)法情況匯報，并通過《市政府常務(wù)會議決定事項(xiàng)通知》，對住建部門提出要求，形成了系統(tǒng)化的改進(jìn)方案。這兩個步驟很關(guān)鍵、很重要，也令人深思：這兩個步驟真的必要嗎？可否省略這兩個步驟？讓住建部門能夠直接面對人民檢察院的專題分析報告，并根據(jù)其法定職責(zé)而展開相應(yīng)的整改落實(shí)工作，或許這才是我們應(yīng)該為之努力的法治政府建設(shè)目標(biāo)。如果每份檢察建議都需要市委政法委批轉(zhuǎn)，都需要市政府常務(wù)會議進(jìn)行協(xié)調(diào)的話，恰恰說明了還沒有建構(gòu)起合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制，某些環(huán)節(jié)還存在“中梗阻”，還需要進(jìn)一步確立和完善相關(guān)規(guī)范。相關(guān)規(guī)范確立了，相關(guān)機(jī)制完善了，有些看似關(guān)鍵和重要的環(huán)節(jié)就可以省略了。要進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案管理工作需要聯(lián)合自然資源局等部門，如果住建部門直接擔(dān)綱，相關(guān)整改落實(shí)舉措能夠成為各相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)的事項(xiàng)，并且其協(xié)同推進(jìn)的結(jié)果能夠形成系統(tǒng)化的改進(jìn)方案，那么，這樣也就可望真正形成合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制了。

（二）從依法行政監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程的監(jiān)督網(wǎng)格

檢察建議依照合法性原則，對行政機(jī)關(guān)的依法行政形成全過程監(jiān)督網(wǎng)格，為各方主體指明了任務(wù)和目標(biāo)。但是在具體案件中，并非只有行政機(jī)關(guān)未依法行政，其他單位或者組織也未全面守法。檢察機(jī)關(guān)仍然抓住國家治理的核心環(huán)節(jié)，即行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管做文章。檢察機(jī)關(guān)對于住建部門的監(jiān)管漏洞，制發(fā)了相關(guān)研究報告。住建部門高度重視，認(rèn)真分析研究，采取一系列舉措進(jìn)行回應(yīng)，并形成《涉住建領(lǐng)域執(zhí)法規(guī)范有關(guān)工作情況函復(fù)》等文件，及時回復(fù)人民檢察院。但在檢例第170號中，某市人民檢察院重點(diǎn)開展調(diào)查核實(shí)工作，通過多次到市區(qū)兩級住建部門走訪，深入細(xì)致了解情況，發(fā)現(xiàn)其在執(zhí)法過程中普遍存在的三大問題，并就發(fā)現(xiàn)的問題分別向某市某區(qū)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)局、住建局發(fā)出檢察建議，指明了四大任務(wù)和目標(biāo)，包括備案時限和主體；責(zé)令停止使用，重新組織驗(yàn)收；責(zé)令改正和罰款；指導(dǎo)商品房開發(fā)建設(shè)企業(yè)辦理驗(yàn)收并備案，行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對竣工驗(yàn)收的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，以減少有關(guān)竣工驗(yàn)收的訴訟糾紛。由此可見，在企業(yè)不合規(guī)與政府不監(jiān)管雙重問題存在時，行政監(jiān)督檢察建議的制發(fā)對象仍然以行政機(jī)關(guān)為主要對象，并以檢察機(jī)關(guān)的“我管”促行政機(jī)關(guān)的“他管”以及社會方面的“共管”。

四、進(jìn)一步完善行政監(jiān)督檢察建議的規(guī)范制度

習(xí)近平總書記要求，“作決策一定要開展可行性研究”。人民檢察院提出檢察建議，也應(yīng)當(dāng)對其可行性和不可行性進(jìn)行研究，甚至對其他更多方面進(jìn)行探討。只有經(jīng)過充分論證，得到可行性確信之后，才能夠且應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議。為了讓檢察建議的“制度柔性”得以充分發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)檢察建議的規(guī)范化、制度化、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，同時兼顧多元多維多樣的視角，確保檢察建議相關(guān)內(nèi)容具有更強(qiáng)的針對性，更加尊重本來的規(guī)律，故而更加具有說服力和可接受性。

（一）完善行政監(jiān)督檢察建議的制發(fā)程序

人民檢察院制發(fā)行政監(jiān)督檢察建議時具有較強(qiáng)的能動性和靈活性。但是要保障檢察建議內(nèi)容的合法性，必須引入完善的檢察建議制發(fā)程序，以程序機(jī)制來保障檢察建議內(nèi)容的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。人民檢察院能動履職，督促、指導(dǎo)各相關(guān)單位積極作為，確保檢察建議的專業(yè)性尤為重要。確保專業(yè)性可以有許多形式：檢察聽證會是在一般聽證會的基礎(chǔ)上特別導(dǎo)人專家學(xué)者聽證員，在充分聽取當(dāng)事人陳述的基礎(chǔ)上作出專業(yè)性判斷；專家論證會是針對法律事實(shí)、法規(guī)范適用等方面的問題進(jìn)行探討；協(xié)調(diào)會或者聯(lián)席會則是對糾紛化解方案等案件信息進(jìn)行交流溝通。但是，這些會議基本程序是由檢察機(jī)關(guān)召集，各方主體民主參與，闡明自己的立場和觀點(diǎn)，最后以會議記錄或者多數(shù)人同意的決議作為下一步檢察建議制發(fā)的依據(jù)。質(zhì)言之，無論是檢察聽證會，還是專家論證會，或者是各相關(guān)方面的協(xié)調(diào)會、聯(lián)席會，都是檢察機(jī)關(guān)召集的，其目的都是確保表達(dá)機(jī)制暢通有效，化解分歧、達(dá)成共識，為制發(fā)檢察建議提供借助外腦和外力的機(jī)制。

為了確保檢察建議的實(shí)效性，在檢察建議發(fā)出之后，人民檢察院并未就此止步，而是持續(xù)跟進(jìn)住建部門的整改情況，進(jìn)一步推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收工作，并根據(jù)住建部門需求進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)和支持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，以穿透式監(jiān)督，爭取“雙贏多贏共贏”的效果。人民檢察院堅持穿透式監(jiān)督不松懈，督促確保各方主體履行其法定職責(zé)。如果有的被建議單位依然沒有及時以書面形式回復(fù)人民檢察院，沒有闡明采納檢察建議的情況或者不能采納檢察建議的理由，人民檢察院便需要有相應(yīng)的手段，以確保將檢察建議一抓到底、落實(shí)到位。

因此，應(yīng)盡快建立健全檢察建議的程序機(jī)制，有助于確保檢察建議的內(nèi)容專業(yè)、規(guī)范，定性準(zhǔn)確、處理適當(dāng)，增強(qiáng)檢察建議的科學(xué)合理性、公信力、說服力和可接受性；有助于做好各方訴求和利益的協(xié)調(diào)均衡，調(diào)動一切積極因素，有效調(diào)配既有資源，化解歷史遺留問題和既有制度機(jī)制無法涵蓋的“遺漏”問題，切實(shí)做到實(shí)質(zhì)性化解各類爭議；故而有助于與訴源治理、涉案企業(yè)合規(guī)等相關(guān)性制度形成互動，互為補(bǔ)充，互為促進(jìn)，協(xié)同發(fā)展。

（二）在行政程序中建構(gòu)行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改的程序

檢例第170號中，住建部門采納人民檢察院的意見建議，研究解決方案，制定了整改落實(shí)情況表，把整改內(nèi)容、責(zé)任單位、責(zé)任人、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、完成時間列入倒排。全面開展排查，全力推動各方面的整改落實(shí)落細(xì)落地，對于未按時辦理竣工驗(yàn)收備案的項(xiàng)目積極采取應(yīng)對舉措，扎實(shí)推進(jìn)竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，使得檢察建議書中所指出的問題項(xiàng)目全部完成了相關(guān)手續(xù)。這是合法規(guī)范運(yùn)營的重要體現(xiàn)，如果能夠進(jìn)一步將其確立為相應(yīng)機(jī)制，讓相關(guān)主體面向未來遵照執(zhí)行的話，也就達(dá)到了合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制的理想追求。因此，行政監(jiān)督檢察建議程序機(jī)制應(yīng)當(dāng)為行政機(jī)關(guān)預(yù)留行政裁量的靈活空間，整改建議不宜過分具體，要在檢察機(jī)關(guān)謙抑的基礎(chǔ)上，讓行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主觀能動性和專業(yè)技術(shù)性之優(yōu)勢。這就需要在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立健全針對檢察建議進(jìn)行回復(fù)整改的程序機(jī)制。就橫向具體領(lǐng)域而言，不同領(lǐng)域可能采取了不同監(jiān)管模式；就縱向行政結(jié)構(gòu)而言，整改事項(xiàng)可能涉及行政職能交叉、上級審批、綜合執(zhí)法、協(xié)助執(zhí)法、行政與刑事案件銜接等問題。應(yīng)當(dāng)以各領(lǐng)域的監(jiān)管模式為基礎(chǔ)，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制，并強(qiáng)化以圓桌會議為代表的對話協(xié)商機(jī)制。鑒于整改具有復(fù)雜性與長期性，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議時的情況說明義務(wù)和權(quán)利，圍繞行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)范圍、如何履職、是否依法履行職責(zé)等進(jìn)行說明，允許行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合回復(fù)、階段回復(fù)，并以行政成熟原則為基礎(chǔ)調(diào)整履職期限。

應(yīng)該進(jìn)一步完善檢察建議的反饋和復(fù)議機(jī)制。因?yàn)闄z察建議有時候也存在商榷余地。檢例第170號中，檢察建議的某些內(nèi)容與行政現(xiàn)實(shí)之間存在若干張力。雖然住建部門全面認(rèn)可并履行了檢察建議，但其所進(jìn)行的說明似并未受到重視。應(yīng)當(dāng)以此為借鑒，聚力完善相關(guān)規(guī)則。某市人民檢察院認(rèn)為，行政主管部門對建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案監(jiān)管缺位，導(dǎo)致一系列民事糾紛。人民檢察院對存在的問題予以指出，并提出檢察建議。從一般論的角度來說，某市人民檢察院的主張都是應(yīng)當(dāng)支持的，住建部門也的確“照單全收”了。但對照行政機(jī)關(guān)“關(guān)于存在問題的說明”，則可以發(fā)現(xiàn)這里存在值得商榷的余地。未辦理竣工驗(yàn)收備案交付使用但均是辦理了竣工驗(yàn)收后交付使用的，這與《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)定相符合。未在法定期限內(nèi)辦理工程竣工驗(yàn)收備案各有其原因，有的是由于人防工程竣工驗(yàn)收備案核準(zhǔn)書未取得，無法備齊資料辦理備案；有的是因用地權(quán)屬關(guān)系整合規(guī)劃，出現(xiàn)分期規(guī)劃報建施工、分期竣工驗(yàn)收的情況，取得“某市人防工程竣工驗(yàn)收備案核準(zhǔn)書”較晚。這是屬于政府部門的原因?qū)е挛窗磿r辦理竣工驗(yàn)收備案的情形。對此，按照有關(guān)規(guī)定予以行政處罰，看似合法，其合理性卻存疑。還有采取承諾容缺辦法辦理竣工驗(yàn)收備案的特殊情形。住建部門反饋竣工備案資料不齊全又辦理了竣工驗(yàn)收備案的情形，主要是因?yàn)樾^(qū)已臨近交樓期限，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，才會采取承諾容缺辦法，為其辦理竣工驗(yàn)收備案。檢察機(jī)關(guān)對行政監(jiān)管的創(chuàng)新，還是應(yīng)予以理解與支持。應(yīng)將法律監(jiān)督理念轉(zhuǎn)化為被建議單位的自覺行動理念；鼓勵被建議單位通過自身努力，讓相關(guān)合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制落實(shí)落細(xì)落地。

（三）應(yīng)增加檢察機(jī)關(guān)自我糾錯的程序機(jī)制

檢例第170號顯示，針對檢察機(jī)關(guān)指出的上述問題，住建部門認(rèn)真回復(fù)，并說明情況。但是，行政機(jī)關(guān)所推行的諸如具體情況具體對待、采取承諾容缺辦法等先進(jìn)理念和做法并未引起重視，沒有被作為特例來處理。這樣將檢察建議“照單全收”的所謂“剛性”并不一定具有合理性，相反，這樣操作會存在較大的風(fēng)險。為了讓檢察建議更加具有精準(zhǔn)度和可行性，制發(fā)檢察建議之后，檢察機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)主動聽取被建議單位意見，還應(yīng)當(dāng)及時糾正錯誤的檢察建議內(nèi)容。在關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督的規(guī)范中應(yīng)創(chuàng)建檢察建議反饋之后的修正機(jī)制，允許檢察機(jī)關(guān)修正檢察建議內(nèi)容。需要尊重行政領(lǐng)域自身的規(guī)律性，傾聽行政機(jī)關(guān)的情況說明，在法規(guī)范有不同規(guī)定時，做好法規(guī)范的科學(xué)解釋和適用，區(qū)分竣工驗(yàn)收與竣工驗(yàn)收備案的功能。建設(shè)單位申請竣工驗(yàn)收的環(huán)節(jié)和項(xiàng)目涉及自然資源、氣象、生態(tài)環(huán)境、人防辦、通信辦等多個部門，在各個部門間沒有聯(lián)動工作機(jī)制的情況下，建設(shè)單位只能逐個單位逐個窗口遞材料等審批。在15日內(nèi)完成所有部門出具的認(rèn)可文件或準(zhǔn)許使用文件存在客觀困難。針對這樣的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動相關(guān)備案程序的完善。關(guān)于“房屋未竣工驗(yàn)收擅自交付使用”，針對《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》分別有相應(yīng)的處罰規(guī)定，處罰依據(jù)不同、處罰額度也不同的問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法規(guī)范解釋研究，制定相應(yīng)的適法指導(dǎo)基準(zhǔn)。

在檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)時，應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使行政權(quán)力。首先應(yīng)充分尊重行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。人民檢察院作出檢察建議，不是代替行政機(jī)關(guān)作出行政行為，而是督促行政機(jī)關(guān)作出行政行為。其次，應(yīng)充分尊重行政自制性。檢察建議選擇一個監(jiān)督手段，考慮到行政機(jī)關(guān)作出行政行為的復(fù)雜性，只有在行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)或者不作為，同時造成違法的現(xiàn)實(shí)后果時，才會需要制發(fā)檢察建議。最后，只有被建議機(jī)關(guān)不能在規(guī)定時限內(nèi)落實(shí)檢察建議且不提供合理的理由，人民檢察院才有權(quán)采取下一步的監(jiān)督手段，如起訴或者公布行政違法行為等。

綜上，無論是建立檢察建議案件化辦理機(jī)制，還是推進(jìn)跟蹤監(jiān)督、類案監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督等，都應(yīng)當(dāng)督促被建議對象乃至相關(guān)領(lǐng)域建立健全合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制，都需要建構(gòu)和完善全過程監(jiān)督，在檢察建議制發(fā)之前、制發(fā)過程之中和制發(fā)之后，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)重視被建議單位等的意見和建議，以提高相關(guān)信息的準(zhǔn)確全面性并加以掌握和利用。從長遠(yuǎn)計，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)盡快推動《人民檢察院組織法》或者《行政訴訟法》第25條第4款的修法建議稿，呈交有關(guān)部門，及時有效啟動相關(guān)法規(guī)范的統(tǒng)一完善工作。

結(jié)語——對合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制的追求

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》確認(rèn)了人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之定位，強(qiáng)調(diào)要確保檢察機(jī)關(guān)依法履行憲法法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)。通過深耕法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，按規(guī)劃、有重點(diǎn)地把“四大檢察”做優(yōu)做強(qiáng)做實(shí)做好，切實(shí)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的重大時代課題。

作為人民檢察院實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段和方式，檢察建議是基于行政監(jiān)督而制發(fā)，具有國家治理、社會治理和合規(guī)治理的功效。人民檢察院制發(fā)行政監(jiān)督檢察建議，目的是追求合法規(guī)范運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“最佳法治行政狀態(tài)”，亦即“善政”（good administration）所追求的目標(biāo)。促進(jìn)行政監(jiān)督檢察建議與訴源治理、涉案企業(yè)合規(guī)等相關(guān)制度的協(xié)同發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是檢察建議制度的本質(zhì)要求和價值追求。被建議單位對待檢察建議，以及人民檢察院對待被建議單位的情況說明，如果都能夠像“還沒開庭就有結(jié)果了”這類事例所展示的那樣，做到知錯就改、見賢思齊，則表明行政監(jiān)督檢察建議促成了最佳合法規(guī)范運(yùn)營狀態(tài)。如果能夠通過制度設(shè)計，在政策形成過程中進(jìn)一步完善參與、回復(fù)、修正和救濟(jì)等程序，則效果會更佳。

（責(zé)任編輯：劉藝）